Richtlijn inzake Europees Beschermingsbevel (EB)
Richtlijn inzake Europees Beschermingsbevel (EB)
EU-voorstel | 17 maart 2010
Voorstel: Initiatief voor een richtlijn van het Europees Parlement en
de Raad betreffende het Europees Beschermingsbevel
Datum document: 5 januari 2010
Nr. initiatief: 17513/09 COPEN 247
* 1. Algemene gegevens
* 2. Samenvatting BNC-fiche
* 3. Samenvatting voorstel
* 4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel
* 5. Implicaties financieel
* 6. Implicaties juridisch
* 7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
* 8. Implicaties voor ontwikkelingslanden:
* 9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
1. Algemene gegevens
Register Raad:
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st17/st17513.en09.pdf
Impact-assessment/detailed statement:
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st17/st17513-ad02re01.en
09.pdf
Behandelingstraject Raad:
Raadswerkgroep COPEN, eerste presentatie voorstel JBZ-Raad 25-26
februari 2010, behandeling JBZ-Raad 3-4 juni 2010
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis: artikel 82 eerste lid, onderdeel d, VWEU
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement: gekwalificeerde meerderheid in
de Raad en medebeslissing Europees Parlement
c) Comitologie:
n.v.t.
Naar boven
2. Samenvatting BNC-fiche
Inhoud voorstel:
Dit voorstel voor een Europees Beschermingsbevel (EB) beoogt te
regelen dat de bescherming die een persoon in één lidstaat geniet -op
basis van een beschermingsmaatregel, zoals een contact- of
gebiedsverbod- , gehandhaafd en voortgezet wordt in elke ander
lidstaat waar deze persoon verblijft of zal verblijven.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel
Bevoegdheid: het voorstel is gebaseerd op artikel 82, eerste lid,
onderdeel d, VWEU
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
Risico's / implicaties / kansen
Er is thans geen indicatie te geven van de mate waarin in de praktijk
het EB gebruikt gaat worden. Dit maakt het niet mogelijk een indicatie
te geven van mogelijke kosten van handhaving.
Nederlandse positie en eventuele acties
Nederland is positief ten opzichte van initiatieven tot bescherming
van slachtoffers van een strafbaar feit op het grondgebied van de EU.
In Nederland is de bescherming van slachtoffers een prioriteit, in het
bijzonder de aanpak van huiselijk geweld. Ten aanzien van het ter
tafel liggende voorstel is Nederland voorstander van een ruime
toepassing, zodat niet alleen strafrechtelijke
beschermingsmaatregelen, maar ook civielrechtelijke en
administratiefrechtelijke beschermingsmaatregelen onder het EB vallen.
Het slachtoffer is daarbij gebaat, omdat er dan meer mogelijkheden
zijn voor bescherming. Nederland is voorstander van een flexibel
instrument en plaatst enkele kanttekeningen bij het voorstel dat ter
tafel ligt, met het oog op de praktische uitvoerbaarheid en de
verhouding met bestaande rechtsinstrumenten.
Naar boven
3. Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
Volgens het programma van Stockholm kan de wederzijdse erkenning
gelden voor alle soorten rechterlijke beslissingen en vonnissen, die,
afhankelijk van het rechtsstelsel, van strafrechtelijke of
bestuurlijke aard kunnen zijn. In het programma is tevens gesteld dat
slachtoffers van strafbare feiten een bijzondere bescherming kan
worden geboden, die in de gehele Unie effectief moet zijn. Dit
voorstel van 12 lidstaten (België, Bulgarije, Estland, Spanje,
Frankrijk, Italië, Hongarije, Polen, Portugal, Roemenië, Finland en
Zweden) voor een Europees Beschermingsbevel (EB) beoogt te regelen dat
de bescherming die een persoon in één lidstaat geniet -op basis van
een beschermingsmaatregel, zoals een contact- of gebiedsverbod-,
gehandhaafd en voortgezet wordt in elke andere lidstaat waar deze
persoon verblijft.
In het voorstel wordt aangegeven wat wordt verstaan onder een
beschermingsmaatregel en een EB: een beschermingsmaatregel is een door
een bevoegde autoriteit van een lidstaat genomen beslissing waarbij
een persoon die gevaar veroorzaakt één of meer verplichtingen of
verboden wordt opgelegd, mits het overtreden van deze verplichtingen
of verboden een strafbaar feit is volgens het recht van de betrokken
lidstaat of in die lidstaat anderszins met vrijheidsstraf kan worden
bestraft (artikel 1, tweede lid); een EB is een in een lidstaat
gegeven beslissing waarbij een beschermingsmaatregel wordt opgelegd
die ertoe strekt een andere lidstaat in de gelegenheid te stellen
krachtens zijn nationale recht een beschermingsmaatregel te nemen met
het oog op de bescherming van het leven, de fysieke en psychologische
integriteit, de vrijheid of de seksuele integriteit van een persoon
(artikel 1, eerste lid).
De beschermde persoon die voornemens is de beslissingsstaat (de
lidstaat waar de beschermingsmaatregel is opgelegd) te verlaten of
deze heeft verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven, kan
een verzoek indienen voor het uitvaardigen van een EB. Dit kan zowel
bij de bevoegde autoriteit van de beslissingsstaat alsook bij de
bevoegde autoriteit van de lidstaat waar hij of zij naartoe zal
gaan/is gegaan (tenuitvoerleggingsstaat; artikel 5).
De tenuitvoerleggingsstaat is verplicht het EB te erkennen (artikel
3). Deze lidstaat dient waar nodig alle maatregelen te nemen die in
een soortgelijk geval op basis van het nationale recht ter beschikking
staan om de bescherming van de te beschermen persoon te waarborgen
(artikel 8, eerste lid, onderdeel a). Deze maatregelen kunnen,
afhankelijk van het rechtssysteem van de lidstaat die de
beschermingsmaatregel overneemt, strafrechtelijk, civielrechtelijk of
bestuursrechtelijk zijn.
Impact assessment/detailed statement
In het detailed statement wordt aangegeven dat één van de rechten van
slachtoffers het recht van bescherming tegen verder geweld door de
dader is. Verder wordt aangegeven dat de vrijheid van personen, dus
ook van slachtoffers, niet dient te worden ingeperkt door dat recht.
Wettelijke maatregelen zijn daarom nodig om slachtoffers te beschermen
indien zij binnen de EU elders verblijven of zullen verblijven. Er
zijn daartoe vier opties bestudeerd. De optie waarbij een separaat
wetgevend voorstel wordt gedaan, gericht op de bescherming van
slachtoffers, leent zich volgens het detailed statement het best om
het doel (personen die in gevaar verkeren beschermen) te bereiken.
Naar boven
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Bevoegdheid: positief. Volgens de Juridische Dienst van de Raad is de
rechtsbasis van de ontwerp-richtlijn (artikel 82, eerste lid,
onderdeel d) de juiste rechtsbasis.
a) Functionele toets:
* Subsidiariteit: positief
* Proportionaliteit: positief
* Onderbouwing: de subsidiariteit wordt positief beoordeeld. Als een
slachtoffer van een strafbaar feit ook in een andere lidstaat
aanspraak wil kunnen maken op bescherming jegens bepaalde personen
op basis van een nationale rechterlijke beslissing, is een
maatregel op het niveau van de EU vereist.
De proportionaliteit wordt positief beoordeeld. Het gekozen
rechtsinstrument (richtlijn) is het juiste instrument om het doel te
bereiken, omdat het uitgangspunt is dat de nationale rechtsstelsels
niet worden aangetast. De rechtsstelsels van de lidstaten verschillen
echter dusdanig, dat naast strafrechtelijke ook civiel- en
bestuursrechtelijke maatregelen onder de reikwijdte van de
ontwerp-richtlijn zouden moeten vallen om de wederzijdse
verplichtingen tussen de lidstaten meer in evenwicht te kunnen
brengen. Dit compliceert de uitvoerbaarheid, omdat de precieze
reikwijdte van de richtlijn niet goed in te schatten is en omdat er
sprake is van overlap met bestaande Kaderbesluiten en Verordeningen.
Dit betreft de regels voor de wederzijdse erkenning van
civielrechtelijk opgelegde maatregelen ter bescherming van personen,
o.a. Verordening Brussel I (Verordening 44/2001 van 22 december 2000)
en de overdracht van het toezicht op de naleving van bijzondere
voorwaarden (Kaderbesluiten 2008/947/JBZ en 2009/829/JBZ). Er zal een
praktische oplossing gevonden moeten worden voor de overgang van
maatregelen tussen lidstaten met een strafrechtelijk en lidstaten met
een civielrechtelijk systeem.
Nederlands oordeel
Nederland is voorstander van bescherming van slachtoffers van een
strafbaar feit op het grondgebied van de EU. Regelgeving op EU-niveau
kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Overigens zouden
initiatieven daartoe naar het oordeel van Nederland bij voorkeur door
de Commissie moeten worden genomen om onduidelijkheden ten aanzien van
bevoegdheidsvraagstukken te voorkomen en de samenhang tussen
initiatieven te vergroten.
Naar boven
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EU-begroting
In de financiële bijlage geven de initiatiefnemers aan dat de kosten
van de ontwerp-richtlijn beperkt zullen zijn tot de vertaling van
documenten.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
De kosten die voortvloeien uit de toepassing van deze
ontwerp-richtlijn worden door de tenuitvoerleggingsstaat gedragen, met
uitzondering van de kosten die uitsluitend op het grondgebied van de
beslissingsstaat zijn ontstaan. De kosten van tenuitvoerlegging voor
de lidstaten zullen afhankelijk zijn van het aantal uit te voeren EB's
en van de precieze vormgeving van de regels. De ontwerp-richtlijn laat
de beslissing over een EB aan de beslissingsstaat, op basis van het
nationale recht van die lidstaat, zodat het aantal beschermingsbevelen
thans niet goed in te schatten is. Evenmin is thans een indicatie te
geven van de mate waarin in de praktijk het EB gebruikt gaat worden en
dus ook geen indicatie van mogelijke kosten van eventuele handhaving.
De nationale financiële gevolgen dienen te worden ingepast op de
begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de
regels budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger:
n.v.t.
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden:
De ontwerp-richtlijn verplicht de bevoegde autoriteiten om een EB om
te zetten in een soortgelijke maatregel op basis van het nationale
recht en deze vervolgens tenuitvoer te leggen. Dit omvat de handhaving
van de opgelegde beschermingsmaatregel. Verder bevat de richtlijn
verplichtingen voor de bevoegde autoriteiten op administratief
terrein, zoals het doorsturen van documenten, het onverwijld beslissen
over de omzetting van een beschermingsmaatregel, het onverwijld
uitvoeren daarvan en het informeren van de betrokken personen en van
de autoriteiten in de tenuitvoerleggingsstaat. Afhankelijk van het
aantal verzoeken voor een EB en van de precieze vormgeving van de
regels, zal zeker sprake zijn van extra administratieve belasting van
de rechterlijke organisatie en van financiële, administratieve en
operationele consequenties voor de uitvoerende instanties, die thans
echter niet goed te kwantificeren zijn.
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger:
De beschermde persoon moet zelf een verzoek indienen voor het
uitvaardigen van een EB. Dit levert lasten op voor die burger. Uit de
aanvraag zouden ook financiële lasten kunnen voortvloeien.
Naar boven
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
Uitgangspunt van de richtlijn is dat de juridische autoriteiten ter
uitvoering van een EB gehouden zijn alleen die maatregelen te nemen
die overeenkomstig het nationale rechtssysteem opgelegd kunnen worden.
De implementatie strekt echter tot aanvulling van de wetgeving met
regels over de wederzijdse erkenning van een Europees
beschermingsbevel, de omzetting van de beschermingsmaatregel in een
maatregel naar nationaal recht en de rechtsgevolgen van de
niet-naleving van een opgelegde beschermingsmaatregel, en hebben
betrekking op verschillende rechtsgebieden. Hierbij zijn eveneens
vragen aan de orde rond de bevoegde rechterlijke instantie en de
processuele rechten van de betreffende persoon.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten),
dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid:
De richtlijn treedt in werking op de twintigste dag volgend op die van
haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling: het voorstel bevat een
evaluatiebepaling
(artikel 20). Nederland vindt dat wenselijk.
Naar boven
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
De ontwerp-richtlijn verplicht de lidstaten om een EB om te zetten in
een maatregel jegens de betrokken persoon, die op grond van het
nationale recht beschikbaar is in een soortgelijke zaak. Dit betreft
beschermingsmaatregelen van strafrechtelijke, civielrechtelijke of
bestuurlijke aard en omvat zowel het vooronderzoek als definitieve
beslissingen van rechterlijke of soortgelijke autoriteiten. Bij
niet-naleving van de opgelegde maatregel, zal deze door de
uitvoeringstaat gehandhaafd moeten worden. Tot nu toe is in het
Nederlandse strafrecht de schending van een door de strafrechter
opgelegde voorwaarde verbonden met de procedure tegen een verdachte of
veroordeelde in het kader van de oplegging van een bijzondere
voorwaarde bij de schorsing van de voorlopige hechtenis of de
voorwaardelijke invrijheidsstelling van een persoon. Bij het EB wordt
die procedure in een andere lidstaat gevoerd, dan waar de EB kan
worden afgegeven. De handhaving van een opgelegde
beschermingsmaatregel veronderstelt een zelfstandige procedure in de
uitvoerende lidstaat. Het wetsvoorstel maatregelen bestrijding
voetbalvandalisme en ernstige overlast (Kamerstukken II, 2007/08,
31467, nr. 2) voorziet in de bevoegdheid van de officier van justitie
tot het geven van een gedragsaanwijzing inzake een contact- of
gebiedsverbod als voorlopige maatregel. Daarnaast is een wetsvoorstel
in voorbereiding dat de mogelijkheid van de oplegging van een contact-
of gebiedsverbod en een meldingsplicht als afzonderlijke en
zelfstandige maatregel regelt (Kamerstukken II, 2009/10, 32 123 VI,
nr. 84, blz. 6).
Indien deze wetsvoorstellen tot wet worden verheven zal Nederland
eenvoudiger langs strafrechtelijke weg gevolg kunnen geven aan
strafrechtelijke beschermingsmaatregelen van andere lidstaten. Dit zal
echter eveneens kunnen leiden tot extra werklast voor de politie,
justitie en andere betrokken partijen.
b) Handhaafbaarheid
De ontwerp-richtlijn gaat er vanuit dat de juridische autoriteiten van
de uitvoeringsstaat gehouden zijn de maatregelen te nemen die
overeenkomstig het nationale rechtssysteem toegepast kunnen worden.
Uitgangspunt is dat voor de werking van de ontwerp-richtlijn geen
specifieke maatregelen hoeven te worden genomen in de lidstaten, in de
zin van het creeren van nieuwe beschermingsmaatregelen. Het gaat
immers om het erkennen van een beschermingsmaatregel. De handhaving
zal overeenkomstig het bestaande Nederlandse systeem, dat wil zeggen
in ieder geval strafrechtelijk of civielrechtelijk, plaatsvinden. In
Nederland ligt de nadruk op de civielrechtelijke handhaving, dat wil
zeggen dat de rechter een dwangsom oplegt die wordt verbeurd bij niet
naleving van de opgelegde beschermingsmaatregel. Bij strafrechtelijke
maatregelen en ook bij bepaalde civielrechtelijke maatregelen zijn
politie en justitie belast met de uitvoering van een opgelegde
beschermingsmaatregel.
Onder punt a. is vermeld dat de implementatie van de richtlijn tot
aanvulling van de Nederlandse wetgeving op de verschillende
rechtsgebieden noopt. Daarbij is eveneens aangegeven dat het
Nederlandse strafrechtstelsel thans geen zelfstandige mogelijkheid
biedt voor de handhaving van een beschermingsmaatregel. Wel is een
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend dat de bevoegdheid tot
oplegging van een contact- of gebiedsverbod en een meldingsplicht als
voorlopige maatregel regelt. Tevens is een wetsvoorstel in
voorbereiding dat een dergelijke bevoegdheid als zelfstandige
maatregel regelt.
Naar boven
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden:
n.v.t.
Naar boven
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland is positief ten opzichte van initiatieven tot bescherming
van slachtoffers van een strafbaar feit op het grondgebied van de EU.
In Nederland is de bescherming van slachtoffers een prioriteit, in het
bijzonder de aanpak van huiselijk geweld. Voor Nederland is het van
belang te streven naar een flexibel instrument, dat eenvoudig is toe
te passen, goed uitvoerbaar is en dat zoveel mogelijk tegemoet komt
aan de belangen van de slachtoffers zonder dat de betrokken
overheidsinstanties onevenredig worden belast. Ten aanzien van het ter
tafel liggende voorstel plaatst Nederland enkele kanttekeningen.
In de eerste plaats is het van belang dat het EB niet alleen
strafrechtelijke maar ook civielrechtelijke of administratieve
beschermingsmaatregelen omvat zodat opgelegde contact- of
gebiedsverboden kruiselings in andere lidstaten tenuitvoergelegd
kunnen worden. Het slachtoffer is daarbij gebaat, omdat er dan meer
mogelijkheden zijn voor bescherming.
In de tweede plaats leidt het ruime toepassingsbereik van het
voorgestelde rechtsinstrument tot overlap met bestaande Kaderbesluiten
en Verordeningen (zoals Kaderbesluiten 2008/947/JBZ en 2009/829/JBZ en
Verordening 44/2001). Nederland acht het van groot belang dat de
afgrenzing tussen het EB en bestaande Europese regelgeving helder en
praktisch wordt geregeld ten behoeve van de uitvoerbaarheid en de
effectiviteit van het EB.
Tenslotte voorziet de richtlijn in een zelfstandige procedure op
verzoek van het slachtoffer. Deze procedure staat los van de procedure
die wordt gevoerd tegen de persoon tegen wie het slachtoffer beschermd
moet worden. Hiermee wordt afgeweken van het systeem dat in de meeste
lidstaten, waaronder Nederland, wordt gehanteerd en dat uitgaat van
een beschermingsmaatregel die wordt opgelegd in het kader van een
procedure jegens een verdachte of veroordeelde terzake van een
strafbaar feit danwel jegens een veroordeelde terzake van een
onrechtmatige daad. Dit betreft voor Nederland, evenals voor een groot
aantal andere lidstaten, een nieuwe situatie en vereist een
zorgvuldige doordenking van de verhouding tussen de betreffende
procedures, mede vanwege de wenselijkheid van `kruislingse omzetting'
van een beschermingsmaatregel (een strafrechtelijke maatregel wordt
omgezet in een civielrechtelijke maatregel en vice versa) in een
andere lidstaat.
Naar boven
Laatst aangepast: 17 maart 2010
Ministerie van Buitenlandse Zaken