Besluit
Openbare Versie
Ons kenmerk: OPTA/AM/2010/200957
Zaaknummer: 10.0166.34
Datum: 12 maart 2010
Besluit van het college van de OPTA op grond van artikel 18.2a, van de Telecommunicatiewet jo.
artikel 5.32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht tot het opleggen van een last onder
dwangsom aan T-Mobile wegens overtreding van artikel 6 bis, lid 3, van de Roaming Verordening.
1 Samenvatting
Het college stelt in dit besluit vast dat T-Mobile vanaf 1 maart 2010 in overtreding is van artikel 6 bis, lid 3,
van de Verordening. De overtreding bestaat eruit dat T-Mobile niet per 1 maart 2010 aan al haar klanten
(postpaid en prepaid) de mogelijkheid biedt om in ieder geval een maandelijks verbruiksplafond in te
stellen van 50 (excl. BTW) voor het gebruik van datadiensten in het buitenland. Om deze overtreding zo
spoedig mogelijk te beëindigen heeft het college besloten T-Mobile een last onder dwangsom op te
leggen.
2 Verloop van de procedure
1. Op 4 juni 2009 is er bilateraal contact geweest tussen het college van de Onafhankelijke Post en
Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) en T-Mobile Netherlands B.V. (hierna: T-Mobile) over de
op dat moment nog niet definitieve Roaming Verordening1 (hierna: de Verordening) en de gevolgen
hiervan voor T-Mobile. Hierbij heeft T-Mobile aangegeven welke maatregelen zij reeds had genomen (om
bill shock te voorkomen) en op welke wijze nieuwe maatregelen geïmplementeerd konden worden.
2. Op 18 juni 2009 heeft het college een informatiebijeenkomst georganiseerd om marktpartijen te
informeren over de Verordening en tevens partijen de gelegenheid te geven vragen te stellen over de
wijze waarop het college de hierin opgenomen nieuwe verplichtingen zal gaan handhaven. T-Mobile was
bij deze bijeenkomst aanwezig.
3. Per 1 juli 2009 is de Verordening in werking getreden, nadat deze op 29 juni 2009 was
gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie.2 Onderdeel van de Verordening is de
verplichting voor thuisaanbieders om per 1 maart 2010 al zijn roamende klanten de mogelijkheid te
bieden om in ieder geval een maandelijks verbruiksplafond in te stellen van 50 (excl. BTW) voor het
gebruik van datadiensten in het buitenland.
4. Op 2 maart 2010 heeft T-Mobile gecommuniceerd dat zij een gebruiksplafond hanteert van
tussen de 5 en 15 per dag, in plaats van haar klanten tenminste de door de Verordening
1 VERORDENING (EG) nr. 544/2009 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
2 PB L 167 van 29.06.2009, blz.12 ev.
1
Besluit
Openbare Versie
voorgeschreven mogelijkheid te bieden een gebruiksplafond van 50 (excl. BTW) per maand in te
stellen.
5. Op 3 maart 2010 heeft op initiatief van OPTA telefonisch contact plaatsgevonden met T-Mobile.
Hierbij gaf T-Mobile aan dat zij een brief aan het voorbereiden was over de wijze waarop zij de
Verordening wenst na te leven.
6. Op 3 maart 2010 heeft het college van T-Mobile de brief ontvangen waarin zij aangaf per 3 mei
2010 voor al haar postpaid klanten een maandelijks gebruiksplafond van 50 (excl. BTW) aan te zullen
bieden. Met betrekking tot haar prepaid klanten gaf T-Mobile aan per 17 mei het dataverbruik uit te
schakelen. Klanten hebben daarop wel de mogelijkheid datagebruik weer te activeren, echter onder de
voorwaarde dat ze kiezen voor een onbeperkt gebruik, dus zonder gebruiksplafond.
7. Op 10 maart 2010 heeft op initiatief van het college wederom contact plaatsgevonden met
T-Mobile. Hierbij gaf het college aan dat hij constateert dat T-Mobile, willens en wetens, in strijd handelt
met de Verordening en dat OPTA dientengevolge gedwongen is een last onder dwangsom op te leggen.
3 Overtreding
8. Het college stelt vast dat T-Mobile vanaf 1 maart 2010 in overtreding is van artikel 6 bis, lid 3, van
de Verordening.
9. De overtreding bestaat eruit dat T-Mobile niet per 1 maart 2010 aan al haar klanten (postpaid en
prepaid) de mogelijkheid biedt om in ieder geval een maandelijks verbruiksplafond in te stellen van
50 (excl. BTW) voor het gebruik van datadiensten in het buitenland.
4 Zienswijze T-Mobile
10. T-Mobile geeft aan3 dat zij al voorop loopt in het implementeren van maatregelen die klanten in
staat stellen om excessief gebruik bij roaming te voorkomen:
" Al in 2008 introduceerde T-Mobile als eerste en enige Nederlandse mobiele operator een standaard
waarbij de postpaid klant een beschermingsniveau geboden wordt om bill shocks te voorkomen. Voor
data roaming in het buitenland geldt binnen Europa (zone 1) voor mobiel internet een tarief van 2,- per
MB met een dagelijkse cap (limiet) van 5,- per dag. Voor mobiel internet op de laptop geldt een hogere
dagelijkse cap (limiet van 15,-). De klant betaalt per dag dus nooit meer dan de genoemde tarieven (incl.
BTW).
3 Brief van T-Mobile van 3 maart 2010 met kenmerk C0315-BG
2
Besluit
Openbare Versie
De klant krijgt bij gebruik van mobiel internet in het buitenland een waarschuwing per SMS bij het
naderen van de dagelijkse limiet. Bij het bereiken van de dagelijkse limiet wordt de klant geïnformeerd dat
de snelheid wordt beperkt maar dat een "reset" van de snelheid mogelijk is door contact op te nemen met
de klantenservice."
11. T-Mobile geeft verder aan dat zij de Verordening zo begrijpt dat vanaf 1 maart 2010 een
verplichting bestaat om klanten de mogelijkheid te bieden te kiezen voor een faciliteit waardoor hun
dataverbruik in het buitenland niet hoger is dan een vooraf afgesproken limiet. Per 1 juli 2010 moeten alle
klanten van T-Mobile, die niet voor een andere optie hebben gekozen, standaard gebruik maken van de
faciliteit waarbij zij per maand niet meer dan 50,- (excl. BTW) in rekening gebracht krijgen voor gebruik
van data in het buitenland.
12. T-Mobile geeft in de brief van 3 maart 2010 aan dat zij betreurt dat zij op basis van de
Verordening genoodzaakt is om de standaard dataroamingvoorziening uit te faseren, terwijl met de
huidige tariefstructuur van T-Mobile hetzelfde wordt beoogd als met de Verordening:
"Sterker nog, de huidige structuur met een dagelijkse limiet is voor het gros van de T-Mobile klanten
voordeliger dan de nieuwe maandelijkse cap structuur zoals voorgesteld in de Verordening. Alleen de
manier waarop hieraan uitvoering wordt gegeven verschilt enigszins: waar T-Mobile een dagelijkse limiet
hanteert, is dit in de Verordening een maandelijkse limiet. Zoals vorig jaar reeds aangegeven, is het voor
T-Mobile niet mogelijk om zowel een dagelijkse limiet als een (verplichte) maandelijkse limiet te hanteren,
zodat wij genoodzaakt zijn om onze goedwerkende standaardoplossing om te bouwen naar het nieuwe
systeem. OPTA heeft eerder aangegeven begrip te hebben voor waar T-Mobile tegen aanloopt als gevolg
van de nieuwe vereisten in de Verordening."
13. T-Mobile geeft verder aan dat zij naar aanleiding van de bespreking op 4 juni 2009 de volgende
maatregelen gekozen heeft om de faciliteit met een maandelijkse cap van 50,- aan haar klanten te
bieden:
- Postpaid: alle postpaid-klanten worden per 3 mei 2010 automatisch overgezet op een nieuw
systeem op basis van een maandelijkse cap van 50,- (excl. BTW).
- Prepaid: voor alle prepaid klanten wordt het dataverbruik in het buitenland op 17 mei 2010
uitgezet. Prepaid klanten hebben wel de mogelijkheid om zelf te kiezen dataverbruik in het
buitenland "aan" te zetten. Deze keuze kunnen zij per sms, via My T-Mobile en via de
Klantenservice kenbaar maken. Nadat zij deze keuze kenbaar gemaakt hebben, kunnen deze
klanten onbeperkt gebruik maken van de datadiensten.
3
Besluit
Openbare Versie
14. T-Mobile geeft aan dat zij wat betreft postpaid tijdig voldoet aan de verordening, omdat alle
postpaid klanten automatisch per 3 mei worden overgezet en nu al standaard de beschikking hebben
over een dagelijkse limiet om bill shocks te voorkomen. T-Mobile meent dat er in de onderhavige situatie
niet een expliciete opt-in geboden hoeft te worden in de klantcommunicatie. T-Mobile geeft aan dat zij, in
tegenstelling tot de andere aanbieders, standaard al een hoog beschermingsniveau aan haar klanten
biedt om bill shocks te voorkomen. Het aanbieden van een expliciete opt-in zou in dit geval eerder
averechts werken.
15. T-Mobile stelt voorts dat wat betreft Prepaid haar klanten directe controle over de te maken
kosten hebben op basis van het beltegoed saldo dat zij opladen.
5 Juridisch Kader
16. Op 1 juli 2009 is de Verordening in werking getreden. Deze Verordening is verbindend in al haar
onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Derhalve is T-Mobile gehouden om de
verplichtingen die zijn neergelegd in deze Verordening uit te voeren. Hieronder valt ook de in artikel 6 bis,
lid 3, opgelegde verplichting om klanten in ieder geval de mogelijkheid te bieden om per 1 maart 2010
gebruik te maken van een gebruiksplafond voor dataroamingdiensten van 50 (ex. BTW) per maand:
"Uiterlijk op 1 maart 2010 verschaft iedere thuisaanbieder al zijn roamende klanten de gelegenheid
vrijwillig en kosteloos te kiezen voor een faciliteit die informatie geeft over de totale consumptie uitgedrukt
in hoeveelheden of in de munteenheid waarin de roamende klant wordt gefactureerd voor gereguleerde
dataroamingdiensten, en die waarborgt dat de totale uitgaven voor gereguleerde dataroamingdiensten in
een gespecificeerde gebruiksperiode zonder de uitdrukkelijke toestemming van de klant een bepaald
maximumbedrag niet overschrijden.
Hiertoe stelt de thuisaanbieder één of meer maximumbedragen voorspecifieke gebruiksperiodes voor,
mits de klant vooraf op de hoogte wordt gesteld van de daarmee overeenkomende volumes. Eén van
deze maximumbedragen (het standaard maximumbedrag) ligt in de nabijheid van 50 EUR aan
verschuldigde kosten per maandelijkse factureringsperiode (exclusief btw) zonder dit te overschrijden.
Een andere mogelijkheid is dat de thuisaanbieder in volumes uitgedrukte plafonds bepaalt, mits de klant
vooraf op de hoogte wordt gesteld van de dienovereenkomstige financiële bedragen. Eén van deze
maxima (het standaard volumeplafond) stemt overeen met een bedrag dat 50 EUR verschuldigde kosten
per maandelijkse factureringsperiode (exclusief btw) niet overschrijdt.
De thuisaanbieder kan zijn roamende klanten tevens andere plafonds aanbieden met andere, dat wil
zeggen hogere of lagere, maandelijkse maximumbedragen."
4
Besluit
Openbare Versie
17. Ingevolge artikel 18.2a van de Tw is het college de nationale regelgevende instantie, zoals
bedoeld in de Verordening. Hiermee is het college in algemene zin bevoegd om toezicht te houden op de
naleving van de Verordening.
18. Indien niet wordt voldaan aan de naleving van de bepalingen van de Verordening kan het college
blijkens de artikelen 15.2 lid 2 jo. 15.1 lid 3 van de Tw bestuursdwang toepassen.
Artikel 15.2 lid 2:
"Het college is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de
verplichtingen, gesteld bij of krachtens de in artikel 15.1, derde lid, bedoelde bepalingen."
Artikel 15.1 lid 3
"Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens andere bepalingen van deze
wet dan bedoeld in het eerste en tweede lid en met het toezicht op de naleving van de bepalingen
van de roamingverordening zijn belast de bij besluit van het college aangewezen ambtenaren. De
vorige volzin is niet van toepassing op het bepaalde bij of krachtens de artikelen 5.1, 5.4, 5.5, 5.6,
tweede, derde lid, vierde en vijfde lid, 5.7, 5.13 en 5.14 van deze wet."
19. In artikel 5.32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de mogelijkheid tot het opleggen
van een last onder dwangsom opgenomen:
"Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats
daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen."
6 Overwegingen van het college
Naleving van de Verordening
20. Het college is van oordeel dat T-Mobile per 1 maart 2010 verplicht is haar klanten in ieder geval
een faciliteit te bieden, waardoor datagebruik van klanten in het buitenland niet hoger is dan 50 per
maand. Naast een maandelijks gebruiksplafond van 50, staat het T-Mobile vrij om haar klanten ook
ander gebruikslimieten aan te bieden.
21. Het college volgt T-Mobile niet in haar visie dat zij met de reeds bestaande maatregelen om
klanten te beschermen tegen bill shock voldoet aan de op haar rustende verplichtingen uit hoofde van de
Verordening.
22. T-Mobile meent dat zij haar postpaid klanten geen expliciete opt-in hoeft te bieden, omdat zij
voornemens is om per 3 mei 2010 al haar postpaid klanten automatisch om te zetten naar een
maandelijks verbruikplafond van 50. In dit verband voert zij tevens aan dat al haar postpaid klanten nu
al standaard beschikken over een dagelijks limiet om bill shocks te voorkomen.
5
Besluit
Openbare Versie
23. Het college volgt T-Mobile hierin niet. In artikel 6 bis, lid 3, van de Verordening is duidelijk
opgenomen dat uiterlijk op 1 maart 2010 aan klanten de mogelijkheid geboden moet worden in ieder
geval te kunnen kiezen voor een maandelijks gebruiksplafond van 50 (ex. BTW). De reeds bestaande
maatregelen van T-Mobile voor haar postpaid gebruikers, te weten een plafond van 5 per dag voor
mobiel internet op een mobiele telefoon of een plafond van 15 per dag voor mobiel internet op een
laptop, zijn niet in overeenstemming met de in de Verordening opgenomen verplichtingen. Met een
gebruiksplafond van 5 respectievelijk 15 per dag is het immers mogelijk dat een consument de
gebruikslimiet van 50 per maand aanzienlijk overschrijdt, zodat er voor de klanten van T-Mobile geen
keuze mogelijkheid is voor een maandelijks gebruiksplafond van 50.
24. Voorts stelt T-Mobile dat wanneer zij het dataverbruik voor haar prepaid klanten in het buitenland
afsluit en hen vervolgens de mogelijkheid geeft om deze functionaliteit weer aan te laten zetten de klant
directe controle heeft over te maken kosten op basis van het beltegoed saldo dat hij oplaadt.
25. Het college kan zich niet vinden in deze redenering van T-Mobile. De door T-Mobile aangedragen
maatregelen leiden er niet toe dat klanten per 1 maart 2010 in ieder geval - de mogelijkheid hadden om
te kunnen kiezen voor een maandelijks gebruiksplafond van 50. Voorts merkt het college wellicht ten
overvloede op dat in de Verordening geen uitzondering wordt gemaakt voor prepaid gebruikers.
Derhalve gelden de verplichtingen hieruit onverkort ook voor dit type eindgebruiker. Het college heeft dit
reeds eerder bij de informatiebijeenkomst op 18 juni 2009 expliciet aangegeven4. Ook in de ERG
guidelines is expliciet opgenomen dat er geen uitzondering bestaat voor prepaid gebruikers.5
De last
26. Het college heeft geconstateerd dat T-Mobile niet voldoet aan de Verordening. T-Mobile is in
overtreding en heeft aangegeven deze overtreding niet ongedaan te maken en haar klanten alsnog per
direct in ieder geval de mogelijkheid te bieden te kunnen kiezen voor het maandelijkse
gebruiksplafond 50. Het college is van oordeel dat deze overtreding zo spoedig mogelijk dient te
worden beëindigd. Daartoe legt het college een last onder dwangsom op aan T-Mobile.
27. Het college gelast T-Mobile alsnog te voldoen aan artikel 6 bis lid 3 van de Verordening en
derhalve al haar klanten in ieder geval de mogelijkheid te bieden te kunnen kiezen voor een
maandelijks gebruiksplafond van 50.
28. Het college geeft T-Mobile uiterlijk tot 31 maart 2010, 12:00 uur, de tijd om aan bovenstaande last
te voldoen. Het college acht deze termijn redelijk aangezien T-Mobile de afgelopen maanden voldoende
tijd heeft gehad om aan de Verordening te voldoen. In dit verband stelt het college vast dat T-Mobile er
4 http://www.opta.nl/nl/actueel/alle-publicaties/publicatie/?id=2949, slide 21.
5 http://erg.eu.int/doc/publications/erg_09_24_final_roaming_regulation_erg_guidelines.pdf, randnummer 27.
6
Besluit
Openbare Versie
bijvoorbeeld ook voor gekozen kan worden om via een handmatige procedure te voldoen aan de
verplichting, mocht zij de benodigde systemen binnen een dergelijke termijn niet gereed kunnen hebben.
Deze termijn is noodzakelijk, omdat een langere hersteltermijn leidt tot nadelige gevolgen voor de klanten
van T-Mobile. Immers een verdere vertraging betekent dat haar klanten niet in ieder geval een
maandelijks gebruiksplafond van 50 kunnen instellen, met als gevolg dat zij aanzienlijk boven die
gebruikslimiet kunnen uitkomen.
29. De beoogde werking van de dwangsom brengt mee dat de hoogte van het te verbeuren bedrag
mag worden afgestemd op het met de overtreding te behalen financiële voordeel (ABRS 8 december
2004, BR 2005, p. 4333 en ABRS 10 mei 2006, AB 2006, 230). Uit de laatst genoemde uitspraak volgt
dat de financiële omstandigheden van de overtreder in beginsel geen rol mogen spelen bij het vaststellen
van de hoogte van de dwangsom.
30. Het college legt T-Mobile een dwangsom op ter hoogte van 450.000 die ineens wordt verbeurd,
na het verstrijken van de begunstigingstermijn. Het college heeft de hoogte van de last gebaseerd op een
inschatting van nadeel van de overtreding voor eindgebruikers ofwel het voordeel voor T-Mobile.
31. Het college schat op basis van de periodiek door T-Mobile aangeleverde gegevens in het kader
van de ERG benchmark reports, de relevante omzet voor dataroamingdiensten van T-Mobile op circa
.
32. Het college acht een dwangsom die ineens verbeurd wordt noodzakelijk om T-Mobile te dwingen
zo snel mogelijk aan de verordening te voldoen. Het college gaat er vanuit dat T-Mobile door de hoogte
van de dwangsom gedwongen zal zijn aan deze lastgeving te voldoen. De dwangsom is niet zodanig
hoog dat deze in geen verhouding staat tot de overtreding.
7
Besluit
Openbare Versie
7 Dictum
33. Het college legt T-Mobile een last onder dwangsom op met de volgende inhoud:
- Het college gelast T-Mobile, uiterlijk op 31 maart 2010 om 12:00 uur, alsnog te voldoen aan
artikel 6 bis lid 3 van de Verordening en derhalve al haar klanten in ieder geval de
mogelijkheid te bieden te kunnen kiezen voor een maandelijks gebruiksplafond van 50
(excl. BTW).
- Indien T-Mobile niet aan de vorenstaande last voldoet verbeurt zij na het verstrijken van de
begunstigingstermijn een dwangsom van 450.000.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
Plv. afdelingshoofd afdeling Markten
drs. J.G.J. Keetelaar
8
Besluit
Openbare Versie
Bezwaar
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is
bekendgemaakt bezwaar maken bij het College van de OPTA.
Het postadres is: College van de OPTA, Postbus 90420, 2509 LK Den Haag.
Het bezwaarschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een
omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht bevatten. Voorts moet het bezwaarschrift de gronden van het
bezwaar bevatten.
Het college wijst u op de mogelijkheid die de Algemene wet bestuursrecht de indiener van een bezwaarschrift biedt, om in dat
geschrift het college te verzoeken de bezwaarschriftenfase over te slaan. Indien het college uw verzoek inwilligt, zal uw
bezwaarschrift worden doorgezonden naar de rechtbank en daar als beroepschrift worden behandeld. De procedure kan daardoor
worden verkort. Indien het college uw verzoek niet inwilligt, staat tegen deze beslissing geen beroep open en zal uw bezwaarschrift
door het college worden behandeld.
9
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit