De Nederlandse Bank
Speech president Wellink 'Utopia in zicht? De toekomst van het prudentiële
toezicht'
Speech
Datum 26 maart 2010
Tijd 15:16 uur
Lokatie Afscheidssymposium Arnold Schilder als hoogleraar van de UvA
Spreker Dr. A.H.E.M. Wellink, president van de Nederlandsche Bank
Inleiding
Het thema van vandaag is de toekomst van het financiële toezicht.
Gegeven de academische setting waarin wij verkeren, ben ik zo vrij dit
thema breed te interpreteren en ook naar het verleden te kijken. Ik
neem u graag mee naar het jaar 1516. In dat jaar verscheen een
controversieel boek. Hoewel het door een Engelse geleerde was
geschreven, werd het uitgegeven in de Lage Landen, zoals de meeste
controversiële boeken van die tijd. De Engelsman droeg de naam Thomas
More en het boek de titel 'Utopia'. Aan de hand van een aantal ideeën
in dit boek wil ik met u naar het heden en de toekomst van het
financiële toezicht kijken.
Het boek Utopia bestaat uit twee delen. Het eerste deel vormt een
aanklacht tegen de politieke en economische situatie van het Engeland
in die tijd. More wijst op een kleine, elitaire bovenlaag in de
samenleving die vooral bezig is zichzelf te verrijken. Hij signaleert
corruptie en tirannie en een neiging van heersers om oorlogen te
voeren om hun macht en aanzien te vergroten. Dit alles ten koste van
een grote onderlaag. Merk op dat de economie van begin zestiende eeuw
voornamelijk uit landbouw bestond. De kleine, elitaire bovenlaag
waarover More schrijft, bestond dan ook uit grootgrondbezitters.
Wanneer wij landbouw echter vervangen door financiële dienstverlening,
duiken zekere parallellen op met hoe tegenwoordig soms over de
financiële elite wordt gedacht.
In het tweede deel van het boek schetst More de contouren van een
ideale samenleving die hij Utopia noemt. Het woord Utopia is een
samentrekking van twee Griekse woorden die samen "goede plek"
betekenen. De mensen leven daar harmonieus en in vrede met elkaar
samen. Dit wordt onder andere bereikt door democratie in te voeren en
privébezit af te schaffen. Ik leg dit weer op de situatie van vandaag.
Democratie is inmiddels ingevoerd, dus daar ga ik verder niet op in.
Met de afschaffing van privébezit heb ik wat meer moeite. Het
tijdelijke publieke eigendom van de aandelen van een aantal financiële
instellingen heeft weliswaar geholpen de gevolgen van de financiële
crisis te verzachten, maar ik zie dit niet als een wenselijke lange
termijn oplossing. Noch wordt dit internationaal zo gezien. In welke
richting de toekomst van het financiële toezicht wel gezocht moet
worden en of ons dit naar een Utopia van financieel toezicht brengt,
is onderwerp van de rest van mijn betoog.
Een viertal aanpassingen in het financiële toezicht
Er wordt hard gewerkt aan aanpassingen in het financiële toezicht. Ik
maak hier een onderscheid in ontwikkelingen op vier verschillende
vlakken. Het eerste vlak betreft aanpassingen van de bestaande
toezichtkaders. In internationaal verband werken regelgevers aan
verzwaring van de kapitaals - en liquiditeitseisen voor financiële
instellingen. Simpel gezegd, instellingen moeten in de toekomst meer
buffers aanhouden voor de risico's die ze nemen. Voor het
bankentoezicht richten deze aanscherpingen zich vooral op de risico's
voortkomende uit securitisaties, off-balance vehikels en posities in
het handelsboek. Daarnaast heeft het Bazelse Comité - het wereldwijde
standaardzettende forum voor bankentoezichthouders - de eisen voor de
kwaliteit van de kapitaalbuffer verhoogd. Ook introduceert het een
ongewogen leverage ratio. Dit betreft de verhouding tussen het eigen
vermogen en de totale activa van een instelling. Mogelijk wordt hier
op termijn een hard minimum aan verbonden, in aanvulling op de reeds
bestaande risicogewogen kapitaaleis.
Dit zijn voorbeelden van verzwaring van de bestaande regels, waarvan
een groot deel vrij zeker zal worden doorgevoerd. Op internationaal
niveau buigen regelgevers zich ook over de vraag of de reikwijdte van
de regelgeving moet toenemen. Enerzijds wordt daarbij gedacht aan het
onder toezicht plaatsen van een aantal marktpartijen die nu nog niet
onder toezicht staan, zoals hedge funds. Anderzijds gaat het om het
reguleren van de handel in bepaalde financiële producten. Met name
staan constructies in de belangstelling waarmee marktpartijen kunnen
speculeren op de neergang van andere partijen.
Deze aanpassingen zijn belangrijk en noodzakelijk. Maar ze nemen
helaas niet alle problemen weg. Met regelgeving is niet alles te
vangen, omdat je niet alles kunt voorzien. Innovaties blijven
plaatsvinden. Die kunnen welvaartsverhogend van aard zijn, maar
naarmate de toezichtdruk toeneemt, neemt ook het gevaar van
toezichtarbitrage en ontduiking toe.
Een tweede vlak waarop aanpassingen plaatsvinden betreft de wijze
waarop toezichthouders hun werk uitvoeren. De eerder deze maand
uitgekomen 'Visie DNB Toezicht 2010-2014' beschrijft de vernieuwde
toezichtaanpak van DNB. In een notendop bevat die onder andere de
volgende aspecten. In ons toezicht zullen we meer dan voorheen vanuit
een instellingsoverstijgend perspectief handelen. De achterliggende
les uit de crisis is dat de verwevenheid tussen instellingen onderling
en met de reële economie groter is gebleken dan gedacht. DNB gaat in
haar toezicht daarom in sterkere mate handelen vanuit een
macro-oriëntatie en een focus op risicogebieden en toezichtthema's.
Concrete toepassingen hiervan zijn het structureel uitvoeren van
sectorale analyses en het onderling benchmarken van instellingen. Om
meer vanuit risicogebieden te kunnen denken en handelen, wordt de
specialistische kennis binnen het toezicht vergroot.
Een andere les is dat de snelheid is toegenomen waarmee ontwikkelingen
in de financiële sector zich voordoen en tot een crisis kunnen leiden.
Daarom maken we het toezicht meer vooruitblikkend door de
bedrijfscultuur en de strategie van instellingen systematisch in onze
beoordelingen mee te nemen. Deze aspecten liggen wat verder weg van de
traditionele beoordeling van solvabiliteit en liquiditeit, maar vormen
potentiële bronnen voor problemen op langere termijn.
Verder verstevigen we het contact met bij de instellingen betrokken
partijen, zoals de RvC, externe accountants, actuarissen en
vermogensbeheerders. Dit helpt ons een bredere blik op de
ontwikkelingen in instellingen en financiële markten te krijgen.
Al deze aanpassingen maken de uitvoering van het toezicht beter, maar
leiden niet tot waterdichte garanties. Onze vrijemarkteconomie stelt
grenzen aan wat een toezichthouder kan en mag doen. Zo past het
eenvoudigweg niet om achter elke bestuurder een toezichthouder te
plaatsen. Zelfs met de beste toezichtaanpak blijft het zicht op wat
zich in de instellingen afspeelt hierdoor in zekere mate altijd
beperkt.
Het derde vlak waarop aanpassingen in de maak zijn, is nog het minst
gevorderd, maar leidt mogelijk tot de meest verstrekkende
veranderingen. Het gaat dan over aanpassingen in de structuur van de
financiële sector. De analyse lijkt simpel. Sommige financiële
instellingen lijken te groot, te complex of te internationaal verweven
om in problemen te geraken zonder dat er grote brokken ontstaan voor
het hele financiële systeem. De dreiging van een mogelijk
faillissement is echter belangrijk. Zonder dit risico missen managers,
aandeelhouders en vreemd vermogen verschaffers voor een groot deel de
prikkel om de instelling behoedzaam te monitoren en op koers te
houden. De oplossingen lijken even eenvoudig. Limiteer de omvang van
instellingen. Belast instellingen zwaarder naarmate ze groter zijn.
Maak een knip tussen veilige consumentenbanken en risicovolle
zakenbanken. Leg het grensoverschrijdende karakter aan banden. Laat
instellingen een `living will' opmaken, waaruit blijkt hoe ze
problemen kunnen opvangen of bij te grote problemen eenvoudig
ontbonden kunnen worden langs nationale lijnen.
De werkelijkheid laat zich echter niet vangen in simpele analyses en
oplossingen. Ook kleine instellingen kunnen tot grote problemen
leiden. De Amerikaanse verzekeraar AIG heeft zo'n 180 miljard dollar
steun gekregen om overeind te blijven. 180 miljard dollar is heel veel
geld. Nu is die verzekeraar een grote instelling, maar de problemen
ontstonden hier bij de afdeling waar men in speciale producten
handelde. Die afdeling was zo marginaal van omvang dat hierop niet
eens toezicht plaatsvond. Zo ook klinkt het op het eerste gezicht
aanlokkelijk om een knip te maken tussen veilige, simpele banken en
risicovolle zakenbanken. Het is echter nog maar zeer de vraag of het
traditionele bankbedrijf een synoniem is voor veilige activa en de
zakenbank synoniem voor onveilige activa. Ook het traditionele
bankbedrijf is in het verleden risicovol gebleken. Nederlandse
spaarbanken waren enige decennia geleden ook niet rendabel genoeg om
op eigen kracht verder te gaan. Bovendien is de knip niet hard te
maken. De verwevenheid blijft altijd bestaan. Het langs nationale
lijnen organiseren van financiële instellingen, waarin een effectieve
living will resulteert, vermindert ten slotte synergie- en
schaalvoordelen.
Het vierde vlak van aanpassingen sluit aan op het laatst gemaakte
punt. In plaats van instellingen te beperken in hun
grensoverschrijdende activiteiten, kan ook het internationale toezicht
op een hoger plan worden gebracht. Binnen de Europese Unie heeft dit
onder andere al geleid tot de oprichting van toezichtcolleges. Voor
elke internationaal opererende instelling binnen de EU dient sinds 1
januari van dit jaar een samenwerkingsverband tussen de relevante
toezichthouders te zijn opgericht. Per komende januari worden daarbij
drie European Supervisory Authorities gecreëerd die het recht krijgen
te bemiddelen bij onenigheid binnen toezichtcolleges.
Is dit genoeg? Nee. Het zijn stappen in de goede richting, maar ze
lossen het probleem niet op dat internationale samenwerking lastig is
in kritieke situaties wanneer nationaal belastinggeld aan de orde is.
Dit probleem kan alleen worden opgelost door de invoering van
Europese, of als u wilt, een internationale toezichthouder met
bindende bevoegdheden, een regeling voor internationale
lastenverdeling tussen landen en een gezamenlijk
depositogarantiestelsel. Hiervoor is een overdracht van nationale
bevoegdheden aan een internationaal orgaan nodig. Het is
teleurstellend dat de politieke wil voor deze stap op dit moment
ontbreekt.
Een drietal aanpassingen rondom het financiële toezicht
Met deze aanpassingen van het financiële toezicht is de lijst nog niet
compleet. Ook op gebieden die nauw verwant zijn aan het financiële
toezicht vinden wijzigingen plaats die van belang zijn voor de
toekomst van het financiële toezicht. Ik noem er drie en daarna sluit
ik af. De twee eerste raken overigens aan andere kerntaken van DNB.
Naast financieel toezichthouder is DNB, zoals u weet, ook bewaker van
de financiële stabiliteit en uitvoerder van het monetaire beleid.
De eerste betreft het nu breed erkende belang van macro-economisch en
monetair beleid voor financieel toezicht. Onevenwichtigheden op
macro-economisch en monetair gebied gaven in aanloop tot de financiële
crisis onder andere aanleiding tot lage rentes, risicozoekend gedrag
en belvorming op vermogensmarkten. Deze elementen hebben bijgedragen
aan de totstandkoming van de crisis. Om dit in de toekomst te
voorkomen wordt thans veel onderzoek verricht naar de verwevenheden
tussen macro-economische, monetaire en financiële grootheden. Een
concrete stap is de op handen zijnde oprichting van de European
Systemic Risk Board. Deze ESRB komt tussen de Europese Centrale Bank
en de eerder genoemde Europese toezichtautoriteiten te hangen en heeft
tot doel tot betere macroprudentiële risicoafwegingen te komen voor de
monetaire en toezichtautoriteiten.
Ook dit helpt, maar met mate. Het besef bij monetaire beleidsmakers
dat een lage inflatie soms niet voldoende is, is één. Hoe dit te
vertalen is in concreet beleid is nog een tweede. Het mandaat van de
monetaire autoriteiten hoeft daarbij niet te worden gewijzigd. Wanneer
financiële instabiliteit optreedt, dreigt een te lage inflatie of
zelfs deflatie. In die zin is er geen tegenstelling tussen
prijsstabiliteit en financiële stabiliteit. Wel moet er in de
monetaire analyse van de ECB meer aandacht komen voor financiële
variabelen en dient er verder vooruit gekeken te worden. De huidige
horizon van twee jaar is te kort. Financiële spanningen kunnen zich
immers over een relatief lange periode opbouwen.
Het tweede terrein van aanpassingen betreft de faillissementswetgeving
en het crisisinstrumentarium dat autoriteiten kunnen inzetten bij
financiële instellingen in nood. Een belangrijk aspect van de
voorstellen op dit terrein is hoe moral hazard bij vreemd vermogen
verschaffers kan worden verminderd. In de recente crisis ontsprongen
aandeelhouders maar vooral ook obligatiehouders van in problemen
geraakte instellingen voor een groot deel de dans door het reddende
ingrijpen van de overheid. De voorstellen beogen bevoegdheden voor
autoriteiten te creëren om in kritieke situaties bijvoorbeeld
aandeelhouders te onteigenen of obligaties in aandelen om te zetten.
Ook deze aanpak is niet zonder maren. Het is van groot belang moral
hazard te verminderen. De maatregelen betekenen echter een forse
inbreuk op de eigendomsrechten van burgers. Dit vraagt om een zeer
zorgvuldige aanpak. Praktische uitvoeringsproblemen zullen daarbij
groot zijn, met name waar het internationaal opererende instellingen
betreft.
Het laatste vlak waarop belangrijke aanpassingen plaatsvinden betreft
ten slotte de accountingregels. Het is wellicht meer aan Arnold dan
aan mij om hierover te spreken, dus ik houd het kort. Het
belangrijkste punt hier is dat de marktwaardewaardering van een aantal
balansposten bij financiële instellingen in de crisis een zichzelf
versterkend effect had, leidend tot grote volatiliteit. Hier trad een
procyclische werking op. De voorstellen op dit terrein richten zich
dan ook op vermindering van die procycliciteit.
Een optimale oplossing is hier ook niet mogelijk. Uiteindelijk komt
het neer op een afruil tussen de wens enerzijds zo up-to-date
mogelijke informatie over prijzen te gebruiken en anderzijds onnodig
destabiliserende volatiliteit weg te nemen. Cyclisch gedrag zal
bovendien nooit uit het systeem weg te nemen zijn, omdat het een
onderdeel is van het menselijke gedrag.
Conclusie
Ik heb u een overzicht gegeven van initiatieven die lopen om het
financiële toezicht in de toekomst robuuster te maken. Op veel
terreinen worden belangrijke stappen in de goede richting gezet, maar
in zekere zin zal het nooit genoeg zijn. De paradox van dit moment is
dat het toezicht thans stevig wordt aangescherpt, maar dat we
tegelijkertijd bescheidener dan ooit moeten zijn over wat dat ons
brengt in termen van een veilig financieel systeem. Een Utopia is op
dit terrein niet te bereiken.
Ook More geloofde daar overigens niet in. Het woord 'Utopia' heeft een
dubbele betekenis. Het betekent zowel een 'goede plek' als een
'onbereikbare plek'. Als ik dit een laatste maal mag vertalen naar het
financiële toezicht, betekent dit niet meer of minder dan dat we
realistische verwachtingen van het financiële toezicht moeten hebben.
De huidige crisis zal niet de laatste zijn. Het omzetten van de lessen
van de huidige crisis in betere regelgeving, een effectievere
toezichtaanpak en een stabielere structuur van de financiële sector
leidt er wel toe dat we op een crisis als deze in de toekomst een stuk
beter voorbereid zullen zijn.
Links
* Visie op Toezicht
---