Regeringsreactie op AIV-advies NAVO Strategisch Concept
Kamerbrief inzake Regeringsreactie op AIV-advies NAVO Strategisch Concept
Kamerbrief | 31 maart 2010
Graag bieden wij u hierbij aan de regeringsreactie op het advies `Het
nieuwe Strategisch Concept van de NAVO' van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken, dat wij op 12 februari jl. hebben
ontvangen.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Drs. M.J.M. Verhagen
De Minister van Defensie
E. van Middelkoop
Kamerbrief NAVO Strategisch Concept
Inleiding
Bij brief van 14 oktober 2009 hebben wij u geïnformeerd over het
proces van de herziening van het Strategisch Concept 1999 van de Noord
Atlantische Verdrags Organisatie (hierna: NAVO). Wij zegden u toe dat
de regering begin 2010 haar visie zou geven op een nieuw Strategisch
Concept, op basis van een advies van de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (hierna: AIV) en op basis van gedachtewisselingen in
seminars en expert bijeenkomsten tijdens de zogenoemde reflectiefase
van de Groep van Experts. Hierbij treft u deze toegezegde visie op
hoofdlijnen aan. De regering wil hiermee een eerste inhoudelijke
schets geven van de richting waarin de NAVO zich het komende decennium
dient te ontwikkelen en hoe dat in het Strategisch Concept vorm zou
moeten krijgen.
Het AIV-advies is op 12 februari jl. uitgekomen. De regering dankt de
AIV voor zijn heldere en bondige advies dat in een kort tijdsbestek
werd geschreven. Het advies is op 5 maart jl. gepresenteerd in een
symposium waaraan ook leden van de Eerste Kamer en Tweede Kamer
deelnamen. In de afgelopen weken zijn voorts ronde tafel discussies
gehouden, georganiseerd door het The Hague Centre for Strategic
Studies in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Hieraan
hebben deelnemers uit diverse geledingen van de samenleving
deelgenomen, waaronder vertegenwoordigers van jongerenorganisaties,
bedrijfsleven en non-gouvernementele organisaties. De regering heeft
de uitkomsten van deze evenementen betrokken bij de opstelling van
deze brief. Datzelfde geldt uiteraard voor de adviezen van de
Parlementaire Assemblee van de NAVO.
De Groep van Experts zal in beginsel vóór 1 mei 2010 een advies
uitbrengen aan de Secretaris Generaal van de NAVO. Daarna zal de SG
NAVO een ontwerptekst opstellen die in het najaar met de bondgenoten
zal worden besproken. De SG NAVO wil de tekst tijdens de NAVO-top op
19 en 20 november 2010 in Lissabon ter goedkeuring aan de
staatshoofden en regeringsleiders voorleggen. De regering zal u in de
loop van dit proces nader informeren.
Opbouw en kernboodschap
Deze notitie begint met een beschrijving van het bredere inhoudelijke
kader waarbinnen de herziening van het Strategisch Concept plaats
heeft (paragraaf I). Daarna beschrijven wij de belangrijkste richting
waarin de NAVO zich volgens de regering in het komende decennium moet
ontwikkelen (paragraaf II). Vervolgens bespreken wij in een separate
paragraaf de aanbevelingen van de AIV (paragraaf III). In de
slotparagraaf gaan wij in op het belang van publiek draagvlak voor de
NAVO.
De kern van ons betoog is dat de veranderde mondiale
veiligheidsomgeving vraagt om politieke en militaire hervorming van de
NAVO. De NAVO moet een meer politieke organisatie worden, die opereert
met flexibele militaire capaciteiten in een versterkt internationaal
netwerk van partnerschappen. Dat is nodig om mondiale dreigingen die
ons direct raken effectief tegemoet te treden. Samenwerking met de EU
en met Rusland zijn prioriteiten voor de NAVO. De NAVO dient meer
accent te leggen op flexibiliteit, preventie en militaire slagkracht.
Het Strategisch Concept moet een beknopt politiek richtinggevend
document zijn en niet een gedetailleerd beleidsvoorschrijvend stuk. De
veranderde veiligheidsomgeving vraagt om een ambitieus document dat de
trans-Atlantische band versterkt en helpt bij het genereren van
publieke steun.
I. Kader
Ontwikkelingen NAVO: aanleiding herziening Strategisch Concept
De NAVO heeft sinds het Strategisch Concept van 1999 een aantal
positieve ontwikkelingen doorgemaakt. De uitbreiding met 12 nieuwe
bondgenoten heeft meer stabiliteit in Europa gebracht. Partnerschappen
hebben het internationale netwerk van de NAVO versterkt. De uitvoering
van diverse missies heeft de NAVO operationeler gemaakt. De militaire
transformatie heeft tot meer expeditionaire capaciteiten geleid.
Tegelijkertijd, en dat is de paradox van het afgelopen decennium, zijn
de onzekerheden over de toekomstige rol van de NAVO toegenomen.
De vraag naar een herziening van het Strategisch Concept is in
belangrijke mate ingegeven door de veranderde context waarbinnen de
NAVO moet optreden, zoals ook helder door de AIV is beschreven. De
veiligheidsagenda voor de NAVO is breder geworden. Ook reële
veiligheidsdreigingen uit de regio die strekt van het gebied rond de
Perzische Golf (o.a. Iran) via het Arabisch Schiereiland (Jemen) naar
Azië (o.a. Afghanistan) kunnen ons direct raken. We worden
geconfronteerd met potentiële nieuwe dreigingen, zoals mogelijke
verstoring van internetverkeer en energieaanvoer. Bepaalde dreigingen,
zoals verspreiding van massavernietigingswapens en terrorisme zijn
toegenomen. Diverse van deze dreigingen kunnen veraf van Europa
ontstaan, maar in onze nabijheid effect hebben. De ernst van deze
potentiële dreiging en wordt vergroot doordat nu een andere mondiale
situatie bestaat dan in 1999. Dat heeft te maken met de opkomst van
andere statelijke actoren, zoals China. Tegelijkertijd zien we de
toenemende capaciteit van terroristische bewegingen, drugskartels en
illegale wapenhandelaren die buiten de controle van staten opereren.
Ofschoon globalisering tot vervlechting van economie, communicatie en
technologie heeft geleid, kan niet worden gezegd dat de mondiale
interdependentie meer gelijkgezindheid en stabiliteit tot gevolg heeft
gehad. Het publieke draagvlak voor de NAVO is in sommige lidstaten
geen vanzelfsprekendheid meer. En tot slot zet de financiële crisis de
defensiebegrotingen van de bondgenoten onder druk.
Over de vraag hoe op deze factoren moet worden ingespeeld, hebben de
bondgenoten niet steeds dezelfde opvattingen.
Doel herziening Strategisch Concept: een nieuwe visie en publiek
draagvlak
De herziening van het Strategisch Concept heeft in de eerste plaats
als doel om politieke consensus te bewerkstelligen over een visie op
en koers van de NAVO: waar staat de NAVO, waar moet de NAVO over tien
jaar staan en hoe komen we daar? De bondgenoten handelen onverminderd
op basis van dezelfde waarden en principes. Aan dat handelen dient
voor het komende decennium ook eenzelfde politiek-strategische visie
ten grondslag te liggen. Deze visie moet de band tussen de VS en
Europa versterken. In het bijzonder moet het Strategisch Concept de
bondgenoten bij elkaar brengen wat betreft de invulling van artikel 5,
de wijze waarop ook buiten het verdragsterritorium met dreigingen
wordt omgegaan, de houding ten opzichte van Rusland en de hervorming
van de organisatie. Vervolgens zal een eensluidende visie aan het
publiek duidelijker moeten maken wat van de NAVO mag worden verwacht
en wat niet. Dit is het tweede hoofddoel van de herziening.
Buitenlandspolitiek raamwerk: reduceren negatieve gevolgen onderlinge
afhankelijkheid
Aan de basis van een hernieuwde visie ligt voor de regering de
erkenning dat deze tijd zich kenmerkt door onderlinge afhankelijkheid.
Aanvankelijk is er vooral aandacht geweest voor de positieve gevolgen
van de mondialisering. Met internet, mondiale handel en migratie
hebben we sterke impulsen gegeven aan onze economieën, technologische
vernieuwingen en zelfontplooiing. In toenemende mate doen zich echter
ook negatieve ontwikkelingen voelen zoals terrorisme, proliferatie van
massavernietigingswapens en veiligheidsrisico's die voortkomen uit
falende staten. Vanuit een breder strategisch buitenlandspolitiek
perspectief wil de regering op verschillende terreinen de positieve
gevolgen van interdependentie versterken en de negatieve reduceren. De
NAVO moet hieraan, in samenwerking met andere spelers, op
veiligheidsgebied een wezenlijke bijdrage leveren. Het bevorderen van
veiligheid maakt ons sterker op allerlei andere terreinen. De aanpak
van piraterij bevordert bijvoorbeeld niet alleen veiligheid, maar ook
economisch verkeer. Binnen dit bredere raamwerk moet de toekomst van
de NAVO-samenwerking worden geplaatst.
Samenhang Europees veiligheidsbeleid
Op interdependentie is over de volle breedte van het Euro-Atlantisch
veiligheidsbeleid gereageerd met meer geïntegreerd beleid. In
Afghanistan past de internationale gemeenschap een 3-D benadering toe.
Vanuit deze benadering is samenwerking met andere actoren steeds
belangrijker geworden. De NAVO heeft daarbij de samenwerking met de
Verenigde Naties (hierna: VN) en de Europese Unie (hierna: EU)
gezocht. Vanwege het goeddeels overlappend lidmaatschap staan de NAVO
en de EU grotendeels voor dezelfde risico's en dreigingen. Steeds meer
onderwerpen, of het nu gaat om de relatie met Rusland, de
modernisering van de Oost-Europese landen of om capaciteitstekorten,
raken de belangen van beide organisaties elkaar. En in operaties
treedt de NAVO frequenter samen met de EU op, zoals op de Balkan, voor
de kust van Somalië en in Afghanistan. In lijn hiermee kan de
herziening van het Strategisch Concept niet los worden gezien van, met
name, de ontwikkeling van het veiligheidsbeleid van de EU zoals
verwoord in de geactualiseerde Europese Veiligheidsstrategie van
december 2008. Deze brief moet dan ook in samenhang worden gezien met
de brief van de regering over een Europees Veiligheidsbeleid van 5
november 2008 1 . Dit geldt evenzeer voor de brieven die nog in
voorbereiding zijn over de gevolgen van het verdrag van Lissabon voor
het Gemeenschappelijk Veiligheid en Defensiebeleid 2 en over Europa
2030 3
II Algemene lijn herziening Strategisch Concept
Tegen deze achtergrond bepaalt de regering de hoofdlijnen van haar
inzet voor de herziening van het Strategisch Concept als volgt.
Toekomst: van collectieve verdediging naar collectieve veiligheid
Binnen de hiervoor beschreven veranderde context volstaat het voor de
veiligheid van de bondgenoten niet, zoals ook de AIV schrijft, dat wij
ons louter op territoriale verdediging concentreren. De regering ziet
de NAVO evenmin als een mondiale politieman. Wel moet de NAVO - voor
haar eigen veiligheid - mondiaal kunnen optreden. Dit vraagt om een
transformatie waarin de NAVO niet alleen collectieve verdediging
garandeert, maar tevens een grotere rol op zich neemt in het
waarborgen van collectieve veiligheid. Het Strategisch Concept dient
hiertoe drie hoofdrollen van de NAVO te onderscheiden. Maar eerst is
versterking van de basis nodig.
Vertrekpunt: verstevigen basis (trans-Atlantische band en artikel 5)
Primair moet de NAVO in het Strategisch Concept haar basis
herbevestigen, te weten de verbondenheid in collectieve verdediging.
Dat betreft allereerst de trans-Atlantische band.
Een sterke trans-Atlantische relatie blijft voor Europa en de VS van
groot belang ten einde gedeelde waarden en belangen effectief te
kunnen verdedigen. Er zijn in de wereld geen actoren die wat betreft
waarden, visie en optreden dichter bij elkaar staan dan Europa en de
VS. Juist het gewijzigde mondiale krachtenveld vraagt om
herbevestiging en versterking van de trans-Atlantische samenwerking.
De NAVO is daarbij een onmisbaar forum. Een belangrijk element in de
trans-Atlantische relatie is dat in deze tijden van krimpende defensie
budgetten het verzekeren van collectieve veiligheid kosten effectiever
is dan het investeren in de eigen nationale veiligheid. Uiteraard
hoort daar ook een meer gelijke verdeling van de lasten bij. Het
Strategisch Concept dient wederzijdse bereidheid en eensgezindheid op
veiligheidsgebied te benadrukken.
Het Strategisch Concept moet dan ook het belang van artikel 5 van het
Verdrag onderstrepen. Ook al is er, zoals de AIV terecht opmerkt, geen
sprake van een reële, actuele militaire dreiging van Rusland jegens
het bondgenootschap, de zorg van bondgenoten uit Centraal- en
Oost-Europa en Noorwegen over territoriale integriteit moet serieus
worden genomen. De NAVO moet in het Strategisch Concept een
herverzekering geven van bondgenootschappelijke toewijding aan artikel
5.
Hoofdrollen NAVO en Nederlandse prioriteiten
De regering ziet de NAVO in het komende decennium als een hecht
politiek bondgenootschap dat beschikt over flexibele militaire
capaciteiten om, voor haar eigen veiligheid, mondiale dreigingen
effectief aan te pakken, zulks binnen de context van het
internationale recht en met internationale partners. Dat lichten wij
als volgt toe.
a. Meer politiek strategisch profiel
Bij de toegenomen complexiteit van veiligheidsvraagstukken is het
essentieel dat de NAVO flexibel kan handelen om op de snel
veranderende veiligheidsomgeving in te spelen. Daarvoor is
intensievere politieke dialoog en samenwerking nodig, in de Noord
Atlantische Raad (hierna: NAR) en met derden.
Interne veiligheidsdialoog: NAR
De ruimte die de NAR biedt voor politiek strategische dialoog kan
effectiever worden benut. Dat zou de NAVO beter in staat stellen te
anticiperen op veiligheidsdreigingen, in plaats van daarop alleen te
reageren. Het dwingt de lidstaten bovendien voortdurend een
gezamenlijke politieke context en visie te ontwikkelen. Het zou moeten
gaan om een dialoog met een mondiaal perspectief: van internet
aanvallen in Europa en veiligheidsontwikkelingen in Pakistan tot
gevolgen van grootschalige verstoring van energievoorzieningen. De
inzet van militaire capaciteiten en diplomatieke middelen kan daardoor
steeds binnen een breder geopolitiek strategisch kader worden
geplaatst. Ook kan een gemeenschappelijke visie helpen te komen tot
een afgewogen oordeel dat de NAVO geen actie moet ondernemen. Artikel
4 van het Verdrag biedt hiervoor een ruime basis. Het is een
prioriteit voor de regering dat het nieuwe Strategisch Concept leidt
tot betere invulling van artikel 4.
En extern: meer investeren in versterking mondiaal veiligheidsnetwerk
De internationale veiligheidsarchitectuur heeft zich nog onvoldoende
aangepast aan de snelle ontwikkelingen op veiligheidsgebied. De
regering pleit niet voor nieuwe instituties, maar wel voor een andere
benadering. De NAVO moet op basis van een korte en langere termijn
visie investeren in versterking van het internationale
veiligheidsnetwerk.
Nu en in de nabije toekomst heeft de NAVO partners nodig bij het
voorkomen van conflicten en om beter te anticiperen op dreigingen.
Juist omdat de NAVO niet over de hele wereld operaties kan en wil
opzetten, zal de NAVO meer nadruk moeten leggen op preventie. Een
intensievere veiligheidsdialoog met andere spelers hoort daarbij. In
de tweede plaats heeft de NAVO partners nodig die capaciteiten leveren
in operaties. De bondgenoten moeten er rekening mee houden dat door
derden (zoals de VN) steeds vaker een beroep zal worden gedaan op de
NAVO om een leidende rol te spelen in crisisbeheersingsoperaties. De
NAVO heeft niet de capaciteit dat helemaal zonder andere landen en
organisaties te doen. In de derde plaats heeft de NAVO partners nodig
om beter voorbereid te zijn op operaties. Samenwerking is voor het
vergaren van kennis en inlichtingen van groot belang. Het kan in de
toekomst gewenst blijken dat de NAVO in minder bekende regio's
optreedt. Het draagt bij aan de effectiviteit van dergelijke operaties
als met omliggende landen relaties zijn opgebouwd en snel specifieke
kennis en inlichtingen kunnen worden uitgewisseld.
Op langere termijn is het voor de NAVO van belang dat andere machten
en organisaties meer verantwoordelijkheid nemen voor de aanpak van
directe dreigingen in de regio, daarin zo nodig bijgestaan door derden
zoals de NAVO, de VN en de EU. Zo hebben op dit moment de EU en de
NAVO een leidende rol bij piraterijbestrijding voor de Hoorn van
Afrika. Uiteindelijk zouden staten in de regio die rol meer op zich
moeten nemen met bijstand van anderen. Hetzelfde geldt voor de
situatie dat zich conflicten in Azië voor gaan doen: India, China en
regionale organisaties zullen dan meer verantwoordelijkheid moeten
nemen voor het vinden van oplossingen.
Vanuit dit korte en langere termijn perspectief moet de NAVO een
drijvende kracht zijn achter het versterken van een breed
veiligheidsnetwerk, opdat de NAVO zichzelf sterker en derden meer
betrokken en verantwoordelijk maakt.
Het is in dat licht een prioriteit voor de regering dat het
Strategisch Concept het belang van versterking van
samenwerkingsrelaties onderschrijft. Daarbij gaat het om intensivering
van bestaande relaties met landen als Australië, Nieuw-Zeeland, Japan
en Zuid-Korea waarmee de NAVO een politieke dialoog voert en waarmee
militair wordt samengewerkt. De regering is in het bijzonder van
mening dat het Strategisch Concept een impuls moet geven aan de
versterking van de relaties met Rusland, de EU en nieuwe partners. De
NAVO en de EU zullen veel meer een gezamenlijke veiligheidspolitieke
visie moeten ontwikkelen die uitdrukking geeft aan het politieke
gewicht van beide organisaties. De EU ontwikkelt zich op het
wereldtoneel economisch en politiek steeds meer als een eigenstandige
speler naast de VS. Daar moeten we ons voordeel mee doen. De EU en de
NAVO zouden meer moeten spreken over samenhang tussen hun prioriteiten
en taken. Rusland moet uiteindelijk een strategische partner worden
waarmee op gelijkwaardige voet politiek-militair wordt samengewerkt en
die bijdraagt aan de verdere stabilisering en modernisering van de
landen in Oost-Europa die geen lid zijn van de NAVO. Ook is van belang
dat het Strategisch Concept ruimte biedt om nieuwe partnerschappen en
andere vormen van samenwerking aan te gaan. Daarbij kan worden gedacht
aan China, India, Pakistan en de SCO. Samenwerking met de VN, de
primair verantwoordelijke organisatie voor vrede en veiligheid in de
wereld, blijft cruciaal, in het bijzonder in
crisisbeheersingsoperaties. In paragraaf III wordt nader op deze
relaties ingegaan.
b. Flexibeler militaire rol: meer focus op preventie, crisismanagement
en slagkracht
Als politieke speler onderscheidt de NAVO zich door haar unieke
militaire capaciteit. Het comparatief voordeel daarvan moet verder
worden versterkt. De NAVO moet zich, binnen het perspectief van een
geïntegreerde benadering van veiligheidskwesties, blijven concentreren
op de politiek-militaire dimensie. Op dat terrein ligt de kracht van
de NAVO. De politieke invloed van de NAVO valt of staat bij een sterk
en modern militair apparaat. De bondgenoten moeten juist in tijden van
bezuinigingen gezamenlijk investeren in versterking en verduurzaming
van de militaire slagkracht. Daarbij brengen aard en reikwijdte van de
huidige veiligheidsdreigingen als ook het feit dat de NAVO niet overal
tegelijk militair kan optreden mee dat de NAVO beter moet kunnen
anticiperen op mogelijke conflicten. Hoe meer instabiliteit wordt
voorkomen des te minder militair behoeft te worden geopereerd. Binnen
deze dimensie kan de NAVO zich langs de volgende lijnen militair
versterken.
Allereerst is het van belang dat meer nadruk wordt gelegd op
verbetering van de uitwisseling van inlichtingen en op het vergroten
van kennis over nieuwe dreigingen. Dit bevordert het anticiperend
vermogen. Verder vraagt de veranderde veiligheidsomgeving om meer
focus op crisismanagement. Daarbij gaat het eerst en vooral om het
beteugelen van veiligheidsrisico's in falende staten. Om zo effectief
mogelijk op dreigende conflicten in te kunnen spelen, is het primair
nodig dat de NAVO de militaire transformatie naar meer expeditionaire
capaciteiten voortzet. Hier moet meer vaart in komen. De regering
meent dat de NAVO in het bijzonder toegevoegde waarde kan hebben bij
de opbouw van defensiesectoren in security sector reform programma's
in falende staten. Tevens kunnen in het kader van crisismanagement
nieuwe initiatieven worden ontplooid ter versterking van
hervormingsprocessen op het terrein van defensie, zoals in landen van
de Euro-Atlantische Partnerschaps Raad. Ook moet er in
crisisbeheersingsoperaties meer aandacht komen voor gender (VNVR
resolutie 1325) en mensenrechten.
Deze lijn van meer nadruk op preventie, crisismanagement en
versterking van expeditionaire capaciteiten moet de NAVO in staat
stellen flexibeler op onvoorspelbare situaties te reageren en zou zijn
weerslag moeten krijgen in het Strategisch Concept.
c. Mondiale dreigingen: NAVO geen global cop; belang van nucleaire
ontwapening
De NAVO dient in staat te zijn op te treden bij dreigingen wereldwijd,
wanneer de veiligheid van het Bondgentootschap in gevaar is. De NAVO
doet dit binnen het bestaande internationaal rechtelijke kader, in het
bijzonder het Handvest van de Verenigde Naties. Dit betekent echter
niet dat NAVO zich een wereldwijde verantwoordelijkheid voor
veiligheidskwesties moet aanmeten. Het Bondgenootschap kan en wil niet
de rol van `global cop' spelen. Deze beperking moet het Strategisch
Concept onderkennen. Onder de paraplu van het Handvest en de
Veiligheidsraad moet de NAVO in samenwerking met anderen de mondiale
veiligheidsarchitectuur helpen versterken. Het is in het verlengde
daarvan van belang dat het Strategisch Concept duidelijkheid brengt in
de rol die de NAVO heeft te spelen bij de aanpak van verschillende
dreigingen.
Nederland wil in dit kader dat non-proliferatie, ontwapening en
wapenbeheersing een prominente plaats krijgen in het Strategisch
Concept. Een op collectieve veiligheid gerichte organisatie als de
NAVO zal zich tevens moeten richten op nucleaire en conventionele
wapenbeheersing en ontwapening, met als uiteindelijk doel "een wereld
zonder nucleaire wapens". De NAVO heeft geen formele rol in de
wereldwijde fora voor non-proliferatie en wapenbeheersing. De
bondgenoten spelen hier echter wel een rol en het Strategisch Concept
zal derhalve ook bij moeten dragen aan versterking van de bestaande
non-proliferatie regimes. Een serieus debat in de NAVO over het
kernwapenbeleid is daarom nodig. Uitgangspunt hiervoor is de huidige
formulering van het Strategisch Concept dat de NAVO kernwapentaak op
een minimum niveau wordt gehouden om vrede en stabiliteit te kunnen
bewaren. Zoals bekend heeft de regering in dit vlak een initiatief
genomen waarbij met een viertal andere landen bij de SGNAVO is
aangedrongen op een dergelijk debat (zie daarvoor de brief die de
minister van Buitenlandse Zaken samen met zijn collega's aan de
Secretaris-Generaal van de NAVO zond. Een afschrift van deze brief
ging uw Kamer op 1 maart jl. toe). Eveneens menen wij dat het
Strategisch Concept ook de rol van raketverdediging moet duiden als
een middel ter bescherming tegen de dreiging van ballistische raketten
en massavernietigingswapens.
Op het gebied van terrorismebestrijding, maritieme veiligheid (o.a.
piraterij) en internetaanvallen is de NAVO reeds actief, hetgeen dient
te worden voortgezet. Op het gebied van de veiligheidsrisico's van
onderbrekingen in energieaanvoer zou de NAVO kennis moeten vergroten
en op dit terrein kan de NAVO mogelijk ook een grotere politieke rol
spelen. Het gaat hier om een ondersteunende rol in samenwerking met
anderen. Op het gebied van de gevolgen van klimaatverandering ziet de
regering op dit moment niet direct een rol voor de NAVO.
Voorts is van belang dat de NAVO vanuit geopolitiek perspectief
weliswaar mondiaal moet kunnen opereren, maar dat de stabilisering en
modernisering van Oost-Europa en de Middellandse zee regio bijzondere
aandacht en inspanningen van de NAVO vergen. Het Strategisch Concept
dient buiten het verdragsterritorium én de directe omgeving van de
NAVO geen geografische prioriteiten te stellen. De vraag of en waar de
NAVO moet handelen is een politieke afweging van het moment en moet op
basis van politieke consultaties worden beantwoord. Maar het
Strategisch Concept moet wel duidelijk de notie bevatten dat er een
belangrijke strategische koppeling ligt tussen herverzekering van
artikel 5, een herwaardering van de relatie met Rusland en meer oog
voor dreigingen die van buiten het verdragsgebied komen. Het één is
onlosmakelijk met het ander verbonden.
Concluderend
Om in de huidige fluïde en onvoorspelbare veiligheidsomgeving
effectief te kunnen opereren, moet de NAVO flexibel zijn: in militaire
capaciteiten, in instrumenten (politiek en militair) en geografisch.
De regering acht het wenselijk dat de NAVO met een mondiale blik snel
en flexibel in wisselende context kan handelen, bijvoorbeeld een
politieke dialoog over Iran in de NAR, samenwerking op het gebied van
wapenbeheersing met Rusland in de NRR, civiel-militaire samenwerking
met de EU, samenwerking in piraterijbestrijding met China. De
organisatie dient zich hieraan aan te passen: effectievere
besluitvorming en financiering, een gestroomlijnde institutionele
structuur en adequate capaciteiten zijn nodig. Over enkele onderwerpen
wordt op dit moment gescheiden onderhandeld. Het Strategisch Concept
moet aan de noodzakelijke hervorming van het bondgenootschap een
verdere impuls en politieke sturing geven.
III Inzet op deelonderwerpen; reactie op AIV-Advies
Met de hiervoor beschreven visie van de regering is al een reactie
gegeven op verschillende aanbevelingen van de AIV. In grote lijnen
komt de visie van de regering overeen met de standpunten van de AIV.
Hieronder volgt een uitwerking op deelonderwerpen. In deze uitwerking
wordt meer specifiek gereageerd op de kernpunten van de AIV zoals in
paragraaf III van het advies is uiteengezet.
Algemeen: tijdshorizon Strategisch Concept en kerntaken NAVO
Kenmerkend voor deze tijd is de toegenomen onzekerheid en
onvoorspelbaarheid op verschillende terreinen. Het is de verwachting
dat die trend zich in het komende decennium zal voortzetten. Met de
AIV is de regering van mening dat het Strategisch Concept een
tijdshorizon van tien jaar zou moeten hebben. Steun voor een dergelijk
beperkte tijdshorizon kan ook worden gevonden in de onvoorspelbare
ontwikkelingen die in het afgelopen decennium hebben plaatsgehad en
die van invloed zijn geweest op de koers van de NAVO.
Voor het komende decennium gelden de fundamentele veiligheidstaken van
de NAVO, zoals verwoord in het Strategisch Concept van 1999,
onverminderd: veiligheid, consultatie, afschrikking en verdediging. De
regering is van mening dat het voorkomen van agressie en van inbreuken
op vreedzame internationale verhoudingen de komende tien jaar niet
alleen dient te berusten op afschrikking met behulp van een adequate
mix van conventionele en nucleaire middelen; daarnaast moeten
defensieve middelen als raketverdediging en diplomatie een grotere rol
gaan spelen. Er moet meer nadruk komen te liggen op preventie en op de
veiligheidspolitieke rol van de NAVO als politieke speler in een
mondiale veiligheidspolitieke dialoog. Met de AIV is de regering van
oordeel dat als vertrekpunt versterkte focus op artikel 5 en 4 van het
Verdrag nodig is. Artikel 5 behoeft geen aanpassing. De regering deelt
de opvatting van de AIV dat het niet goed mogelijk is op voorhand een
sluitende lijst te maken van gevallen die onder armed attack in de zin
van artikel 5 kunnen worden geschaard. De tekst van artikel 5 biedt
voldoende ruimte om op nieuwe ontwikkelingen te kunnen inspelen. Ook
is de regering van oordeel dat het Strategisch Concept ten aanzien van
nieuwe dreigingen de verschillende rollen van de NAVO dient te
onderscheiden. De visie van de regering op de rol van de NAVO ten
aanzien van verschillende dreigingen, zoals hiervoor uiteengezet,
sluit aan bij die van de AIV.
Meer nadruk op preventie crisismanagement op mondiaal niveau
Dreigingen die hun oorsprong hebben in veraf gelegen gebieden hebben
steeds vaker impact op onze veiligheid. De regering meent dat in een
tijd van "geglobaliseerde" onveiligheid de NAVO zich nadrukkelijker
dient te richten op preventie van dreigingen en op mogelijk optreden
in zogenoemde non-artikel 5 crisisbeheersingsoperaties. De
anticiperende kracht van de NAVO kan op verschillende wijzen worden
versterkt. De regering is het eens met de elementen die de AIV in dit
licht noemt en wil hiervoor graag verwijzen naar hetgeen hierover in
paragraaf II is uiteengezet.
De AIV suggereert criteria voor besluitvorming van de NAVO over
non-artikel 5 crisisbeheersingsoperaties. Deze sluiten goed aan bij de
elementen uit het Nederlandse toetsingskader voor besluitvorming over
deelname aan militaire operaties en zijn in dat licht nuttig. In de
praktijk komen deze aspecten uitvoerig aan de orde als in NAVO-verband
wordt gesproken over de mogelijkheid en wenselijkheid van
crisisbeheersingsoperaties van de NAVO buiten het verdragsgebied. In
de toekomst zal dat moeten blijven gebeuren. Daarbij merken wij op dat
er tussen de bondgenoten niet zo zeer meningsverschillen aan het licht
komen over welke criteria moeten worden gehanteerd, maar over de
weging ervan. Het element van een geïntegreerde benadering heeft,
vooral op basis van de ervaringen in Afghanistan, aan belang gewonnen
maar zal niet altijd van toepassing kunnen zijn, zoals in het geval
van de anti-piraterij missie voor de kust van Somalië. Dat is in feite
niet anders dan de nationale situatie: het gaat om aandachtspunten die
worden gebruikt om per geval een weloverwogen politiek en militair
oordeel te vellen over deelneming.
Partnerschappen: actieve rol NAVO bij modernisering mondiaal
veiligheidsnetwerk
De regering is van mening dat partners nodig zijn om effectief te
kunnen samenwerken en gezamenlijke verantwoordelijkheid te kunnen
bevorderen. De regering deelt op dit punt de visie van de AIV en zou
dat langs de volgende lijn verder willen uitwerken.
Vooral in de operatie in Afghanistan is gebleken hoe belangrijk de
militaire bijdragen en capaciteiten van Australië, Nieuw-Zeeland,
Japan en Zuid-Korea voor de effectiviteit van de NAVO is geweest. Deze
relaties kunnen worden versterkt door met deze landen naast concrete
deelname aan operaties ook te spreken over een meer substantiële
betrokkenheid bij de besluitvorming en over politieke onderwerpen als
ontwapening en de aanpak van nieuwe dreigingen. Verder zouden de
bestaande partnerschappen, de Mediterrane Dialoog (hierna: MD), de
Euro-Atlantische Partnerschaps Raad (hierna: EAPR) en het Istanbul
Cooperation Initiative (hierna: ICI), gerichter kunnen worden
ingevuld. Met de MD- en ICI-landen kan mogelijk op het gebied van
piraterij meer worden samengewerkt en met de EAPR-landen op het gebied
van energie. En uiteraard blijft de VN, zoals hiervoor gesteld, een
zeer belangrijke partner voor de NAVO. Over verbeterde samenwerking
tussen de NAVO en de VN is in 2008 door de beide
Secretarissen-Generaal een overeenkomst gesloten waarop moet worden
voortgebouwd.
De NAVO zou ook banden moeten aangaan met mogelijke nieuwe partners.
Daarbij moet worden gedacht aan landen zoals China en India, maar ook
aan organisaties zoals de Shanghai Cooperation Organiszation (hierna
SCO) en de Arabische Liga. Dialoog en mogelijke samenwerking moeten
zijn gericht op het brede veiligheidsbegrip: de aanpak van nieuwe
dreigingen, ontwapening en terrorismebestrijding en samenwerking in
operaties. Hierdoor kan de politieke relatie van de NAVO met regio's,
bijvoorbeeld Centraal-Azië, worden versterkt en tegelijkertijd met
andere organisaties die in dergelijke regio's actief zijn, zoals de
SCO, de (Centraal-Azië gezant van de) EU en de OVSE. Dat is wenselijk.
De regering ziet graag een meer geïntegreerde benadering.
Al met al moet het Strategisch Concept het toegenomen belang van
partnerschappen benadrukken. Het document behoeft niet in detail
verschillende terreinen van samenwerking te benoemen of institutionele
vernieuwingen in kaart te brengen, maar wel is het van belang dat de
tekst de gedachte van de NAVO als krachtige en moderne netwerkspeler
reflecteert.
EU-NAVO
De NAVO en de EU vormen in mondiaal perspectief een uniek natuurlijk
partnerschap. Het beleid en handelen van beide organisaties is
gestoeld op gemeenschappelijke democratische beginselen. En
gezamenlijk beschikken deze organisaties over een ongekend breed en
volumerijk arsenaal instrumenten om de internationale
veiligheidspolitiek te beïnvloeden. De Amerikaanse steun aan het GVDB,
de Franse re-integratie in de commandostructuur van de NAVO en de
inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon bieden een vruchtbare
bodem de samenwerking van nieuwe impulsen te voorzien. Hiervan moet,
zoals ook de AIV terecht stelt, meer worden geprofiteerd dan tot op
heden is gedaan. Het komt erop aan dat de NAVO en EU hun kennis,
capaciteiten en politieke gewicht meer bundelen. Hiermee kan een
geïntegreerde benadering van veiligheidsdreigingen worden bevorderd.
Allereerst is er meer politieke dialoog tussen de twee organisaties
nodig. De nieuwe SGNAVO, de voorzitter van de Europese Raad en de Hoge
Vertegenwoordiger van het buitenlands beleid van de EU moeten hierin
een voortrekkersrol spelen. De dialoog moet gaan over geopolitieke
prioriteiten, civiel-militaire samenwerking in het veld en de aanpak
van dreigingen en risico's als internetaanvallen en verstoring van
energieaanvoer. Een dialoog over geopolitieke prioriteiten moet niet
gericht zijn op een vaste geografische werkverdeling, maar op het
bevorderen van elkaar versterkende initiatieven. Nauwere politieke
afstemming over veiligheidspolitieke onderwerpen, bijvoorbeeld de
samenwerking met Rusland, vergroot onze invloed. Nieuwe dreigingen die
het meest reëel zijn, zoals internetaanvallen en verstoring van
energieaanvoer, kan de NAVO niet alleen oplossen. De EU en de NAVO
moeten meer strategisch naar de aanpak van deze dreigingen kijken. De
NAVO heeft reeds kennis opgebouwd in het NAVO cyber kenniscentrum in
Tallinn.
Ook op het niveau van planning en uitvoering van operaties en
capaciteiten is verbetering nodig. In operaties zullen de NAVO en de
EU elkaar in de toekomst alleen maar meer nodig hebben. Dit heeft te
maken met het soort dreigingen: het volstaat niet langer om alleen
militaire of civiele middelen in te zetten. Een geïntegreerde
benadering is nodig met inzet van militaire, civiele en diplomatieke
componenten. In de operaties in het veld worden goede praktische
oplossingen gevonden. De ideeën van de AIV voor onder meer
gezamenlijke capaciteitsprojecten, trainingen en oefeningen kunnen
hiervoor goede impulsen geven.
Met de AIV is de regering van mening dat het Strategisch Concept een
krachtige politieke impuls moet geven aan de samenwerking met de EU.
Rusland
De AIV adviseert een constructieve relatie met Rusland op te bouwen.
De regering meent dat uiteindelijk moet worden toegewerkt naar een
strategisch partnerschap met Rusland. Een strategische relatie
veronderstelt dat de bondgenoten en Rusland elkaar niet als een
bedreiging ervaren en dat de sociaaleconomische en rechtstatelijke
ontwikkeling van de wederzijdse buurlanden als een gemeenschappelijk
belang wordt beschouwd. Een dergelijke benadering komt de stabiliteit
binnen Europa ten goede. Een volgend belang is dat stabiliteit binnen
Europa de NAVO ruimere armslag geeft om dreigingen buiten het
verdragsgebied met meer politieke aandacht en middelen aan te pakken.
Ook moet een strategische relatie ertoe leiden dat de NAVO en Rusland
samen mondiale dreigingen bestrijden. Tegen de achtergrond van deze
belangen blijft het vertrekpunt dat de NAVO richting Rusland
onverminderd vasthoudt aan haar democratische waarden en principes
zoals soevereiniteit en territoriale integriteit. Rusland zal
bovendien uit haar zero-sum paradigma moeten komen. De weg naar een
strategisch partnerschap is nog lang en zou de komende jaren vanuit
drie invalshoeken moeten worden benaderd.
Het eerste spoor is dat politiek-militaire samenwerking van de NAVO
met Rusland moet worden versterkt. Daarvoor blijft de NAVO Rusland
Raad (hierna: de NRR) vooralsnog het aangewezen forum, maar de pas
naar institutionele veranderingen op termijn moet niet worden
afgesloten. Voor concrete terreinen van samenwerking denkt de regering
aan non-proliferatie, terrorisme, piraterij, Afghanistan, het
CSE-verdrag, ontwapening. In het bijzonder biedt samenwerking op het
terrein van raketverdediging potentieel. Dit kan bijdragen aan het
bieden van een herverzekering van veiligheid van sommige bondgenoten
en tegelijkertijd de samenwerking met Rusland versterken. Verder is
het van belang dat het Strategisch Concept ruimte biedt dat de NAVO op
termijn een bijdrage levert aan de modernisering van de defensie
sector van Rusland en dat de NAVO en Rusland op termijn gezamenlijke
trainingen en oefeningen kunnen ondernemen.
Een tweede spoor is dat de relatie van de NAVO met Rusland niet los
kan worden gezien van de relatie tussen de EU en Rusland. De NAVO en
de EU dienen zo veel mogelijk vanuit een gelijkgezind perspectief een
sociaaleconomische en politiek-militaire impuls te geven aan de
samenwerking met Rusland. Meer politieke dialoog tussen de NAVO en de
EU over Rusland moet dat bevorderen. Het streven moet erop zijn
gericht dat er op de lange termijn op deze terreinen geen
scheidslijnen door Europa meer lopen.
Een derde spoor is de stabilisatie en modernisering van de Oostelijke
Europese regio. Dit is in zichzelf een belang van de NAVO, maar
stellig ook in relatie tot Rusland. De ontwikkeling naar politiek en
sociaaleconomisch stabiele landen die zowel met Rusland als met de
NAVO en de EU landen constructief samenwerken, kan ertoe bijdragen de
angel uit de discussie over invloedssferen te halen. Ook kan
modernisering van deze regio een constructieve uitwerking hebben op
hervormingsprocessen in Rusland. Dit vraagt om meer betrokkenheid bij
deze regio van de NAVO en de EU gezamenlijk. Wel percipieert Rusland
de rol van de NAVO bij deze regio als een andere dan van de EU. De
NAVO moet daar rekening mee houden.
Vanuit deze driehoek pleit de regering ervoor dat het Strategisch
Concept het belang van een strategische relatie met Rusland benadrukt
en de deur daarnaar toe open zet. Het gaat de regering om een
geïntegreerde benadering van Rusland, vanuit eigen kracht en
principes, maar gericht op het vinden van gemeenschappelijke grond om
internationale dreigingen samen aan te kunnen gaan. Een partnerschap
dat zich kenmerkt door wederzijds voordeel.
Uitbreiding
NAVO-uitbreiding heeft stabiliteit in Europa gebracht. De deur van de
NAVO staat wat Nederland betreft in principe open voor Europese landen
die voldoen aan de criteria en een bijdrage kunnen leveren aan de
Euro-Atlantische veiligheid en stabiliteit. Daarop dienen zij dan ook
ieder voor zich te worden beoordeeld. Ieder land moet zelf kunnen
bepalen tot welke alliantie het wil behoren. De NAVO moet afspraken
nakomen en tegelijkertijd, zoals de AIV in de ogen van de regering
terecht stelt, behoedzaam omgaan met het uitbreidingsproces. Het
Strategisch Concept dient hierin een middenweg te bewandelen. De
Declaration on Alliance Security, aangenomen tijdens de top van
Straatsburg-Kehl in 2009, biedt hiervoor goede handvatten.
Non-proliferatie en ontwapening
De AIV adviseert dat Nederland een stimulerende rol moet spelen door
consultaties binnen het bondgenootschap te bevorderen. De regering
ziet dit advies als een ondersteuning van haar beleid. Al langere tijd
pleit de regering voor het op de NAVO agenda houden van
non-proliferatie, ontwapening en wapenbeheersing. De Declaration on
Alliance Security, aangenomen tijdens de top van Straatsburg-Kehl in
2009, heeft onder andere op aandringen van Nederland nogmaals
bevestigd dat de NAVO haar rol blijft vervullen ten behoeve van
wapenbeheersing en de bevordering van nucleaire en conventionele
ontwapening.
De regering heeft als invulling van deze rol samen met België,
Duitsland, Luxemburg en Noorwegen het initiatief genomen om reeds nu,
in aanloop naar de herziening van het Strategisch Concept, in de NAVO
een serieus debat te voeren over het NAVO kernwapenbeleid. Een brede
discussie over dit onderwerp zal richting kunnen geven aan de
invulling van de nucleaire paragrafen in het Strategisch Concept.
Tegelijkertijd kunnen de uitkomsten van een dergelijk debat een
positief signaal geven dat bij kan dragen aan de versterking van de
non-proliferatie regimes. Zoals de AIV terecht stelt is de nucleaire
afschrikkingstaak van de NAVO een verantwoordelijkheid van alle
bondgenoten en kan elk besluit of wijziging van beleid slechts tot
stand komen in goed overleg.
Hervormingen
Zoals eerder gesteld zijn wij van mening dat de herziening van het
Strategisch Concept en de NAVO-hervormingen parallelle processen
moeten zijn. De huidige ontwikkeling van een nieuwe strategie moet
geen belemmering zijn voor de reeds onder Secretaris-Generaal De Hoop
Scheffer aangevangen inspanningen om het bondgenootschap als
organisatie daadkrachtiger en efficiënter te maken. Integendeel, wij
zijn van mening dat het nieuwe Strategisch Concept een extra impuls
dient te geven aan het voortgaande NAVO-hervormingsproces. In dat
licht delen wij dan ook de visie van de AIV dat een verdere
rationalisatie van de NAVO-structuren wenselijk is. Bovendien staan
wij volledig achter de opdracht die de NAVO-ministers van defensie
tijdens hun bijeenkomst in Istanbul in februari van dit jaar hebben
gegeven aan de Secretaris-Generaal van de NAVO om in juni 2010
voorstellen te doen voor ingrijpende structurele en organisatorische
hervormingen van de NAVO, inclusief een substantiële afslanking van de
commandostructuur. Naast de ook door de AIV genoemde aanpassingen van
de NAVO-commandostructuur zou het nieuwe Strategisch Concept echter
ook in bredere zin een impuls moeten geven aan het moderner,
efficiënter en financieel gezonder maken van het bondgenootschap. Zo
zou het een verdergaande integratie van de civiele en de militaire
takken op het NAVO-hoofdkwartier en een efficiëntere besluitvorming
moeten bepleiten. Voorts is het van belang dat de nieuwe strategie
steun geeft aan de in 2008 ingezette stappen ter verbetering van de
financiële huishouding en planning van de NAVO.
Militaire transformatie
De afgelopen jaren is door de NAVO bondgenoten vooruitgang geboekt met
de transformatie naar een meer expeditionaire krijgsmacht. In oktober
2008 is besloten om het richtgetal voor de uitzendbaarheid van
landstrijdkrachten te verhogen van 40 naar 50%. Vervolgens is in juni
2009 besloten tot een verhoging van het richtgetal voor het
voortzettingsvermogen van landstrijdkrachten van 8 naar 10%. Nog niet
alle lidstaten voldoen aan die richtlijnen. De regering deelt dan ook
de opvatting van de AIV dat de transformatie naar een meer
expeditionaire krijgsmacht met kracht moet worden voortgezet. Dat is
niet alleen van belang voor operaties buiten het NAVO-grondgebied,
maar met de toegenomen omvang van het NAVO-grondgebied evenzeer voor
de wederzijdse bijstand in het kader van artikel 5 van het verdrag van
Washington.
IV Slot: belang publiek draagvlak
Het Strategisch Concept moet bij een breed publiek weerklank vinden.
Dit wordt door de bondgenoten onderschreven. Ook de SGNAVO heeft zich
dienovereenkomstig geuit. Dit vraagt om een heldere taakomschrijving
van de NAVO in een beknopte tekst. Kern van de publieke boodschap moet
volgens de regering zijn dat, wil de NAVO binnen het
verdragsterritorium veiligheid kunnen garanderen, er ook buiten het
territorium politiek en militair effectief moet kunnen worden
opgetreden. Het Strategisch Concept moet daarvoor het kader bieden;
een richtinggevend politiek document.
1 Brief van 7 november 2008; Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 21
501-02, nr. 859.
2 Toezegging aan het lid Eijsink, Handelingen 2009-2010, nr. 33,
Tweede Kamer, pag. 3155-3197.
3 Motie-Pechtold, nr 23, van 11 maart 2008, ingediend en overgenomen
tijdens het debat over het WRR-rapport "Nederland in Europa".
1^
Ministerie van Buitenlandse Zaken