Presentatie Persvrijheidsmonitor Nederland 2009
3 mei 2010
Wouter Hins
Het woord `monitor' heeft verschillende betekenissen. De bekendste is die van een
beeldscherm bij een computer of algemener - een meetgereedschap dat gebruikt
wordt voor het volgen of bewaken van een bepaald proces. Het gebruik van het woord
in de zin van `onderzoek' is volgens Wikipedia van recente datum en geïnspireerd
door het Engels. In de meeste Engelse woordenboeken komt deze nieuwe betekenis
echter niet voor. Wel kwam ik daar tegen: een oudere leerling die op de jongere
leerlingen toeziet, een oppasser in een krankzinnigengesticht, een ouderwets
oorlogsschip met geringe diepgang en een soort hagedis. Het woord `monitory' met
een y erachter betekent een vermanend schrijven van een paus of bisschop. Misschien
is dat de reden waarom ik mij tamelijk vereerd voelde toen het bestuur van de
stichting Persvrijheidsfond mij uitnodigde om eens te komen praten over het schrijven
van een monitor.
Kennelijk verandert de Nederlandse taal heel snel. Toen ik gisteren op Google de
woordcombinatie `monitor' samen met `publicatie' intikte, kreeg ik 187.000 treffers.
De conclusie dringt zich op dat er maar weinig terreinen van het maatschappelijk
leven zijn waarover geen monitor wordt gepubliceerd. Het Commissariaat voor de
Media heeft bijvoorbeeld de jaarlijkse mediamonitor, waarin allerlei gegevens zijn te
vinden over mediaconcentraties. Je hebt de particuliere stichting Nationaal Onderzoek
Multimedia die jaarlijks een Print Monitor uitgeeft waarin het gemiddelde bereik van
kranten en tijdschriften wordt vastgelegd. Buiten de sfeer van de media brengen de
Nederlandse Mededingingsautoriteit, de Nederlandse Zorgautoriteit en vele andere
bestuursorganen en particuliere stichtingen jaarlijks hun eigen monitor uit. Meestal
gaat het om kwantitatieve gegevens: hoeveel consumenten zijn dit jaar van
energieleverancier gewisseld? Hoe ontwikkelen zich de prijzen in de
gezondheidssector? Het zijn vragen waarop de NMa en de NZa graag precieze
antwoorden willen hebben.
Ik voelde mij niet helemaal op mijn gemak toen de stichting Persvrijheidsfonds leek te
verlangen naar een objectieve meting van de persvrijheid in Nederland. Hoe meet je
de kwaliteit van het Nederlandse recht, zo vroeg ik me af. Een klimaatonderzoeker
kan de hoeveelheid neerslag meten, het aantal zonuren en de gemiddelde temperatuur.
Als je onderzoek doet naar de materiële welvaart in ons land, meet je de inflatie, de
werkloosheid en het bruto binnenlands product. Aan het slot komt er dan een
conclusie die je meteen als krantenkop kunt afdrukken: `Opwarming van de aarde zet
door' of `Nederland kruipt uit recessie'. Juristen hebben het wat dat betreft moeilijker.
Zij hebben geleerd belangen af te wegen en puzzelstukjes in te passen in een groter
geheel. Tellen en rekenen zijn niet hun kracht. Daar heb je sociologen, politicologen
en criminologen voor, waarover straks meer. Het is bovendien een hachelijke
onderneming om Nederlandse wetten en jurisprudentie elk afzonderlijk van een
rapportcijfer te voorzien. Op pseudowetenschap waarin de onderzoeker verhuld zijn
eigen opinies presenteert, zit niemand te wachten. Een vergelijking tussen
verschillende landen op grote hoofdlijnen is eerder mogelijk, zoals we zojuist in de
videopresentatie hebben gezien.
Dat je bij het inventariseren van Nederlandse ontwikkelingen op het gebied van de
persvrijheid op definitieproblemen stuit, is nog te overkomen. Vragen als `wat is
pers?'en `wanneer wordt de persvrijheid geraakt?' verschillen niet principieel van
vragen als `wanneer is iemand werkloos' of `wat is een uur zonneschijn'? Daar kun je
afspraken over maken die je vervolgens consequent toepast. Het probleem zit hem in
de waardering van afzonderlijke besluiten van de Nederlandse Staat. Niet ieder
rechterlijk vonnis waarbij een journalist in het ongelijk wordt gesteld, kun je als een
minpunt voor de persvrijheid rekenen. In een fatsoenlijke samenleving zal steeds een
evenwicht moeten worden gevonden tussen de rechten van de pers en de rechten van
anderen, zoals het recht op privacy. Tenslotte: laten we eens veronderstellen dat de
Hoge Raad in een reeks gevallen zou beslissen dat de politie de rechten van de pers
heeft geschonden. Hoe moet je dat waarderen? Negatief, omdat de politie het eerst
2
fout heeft gedaan? Of positief, omdat het rechtssysteem de gemaakte fouten toch maar
mooi heeft hersteld?
Het zal duidelijk zijn. Aan juristen moet je niet vragen een empirisch onderzoek uit te
voeren. Maar gelukkig bestaan er ook sociologen en criminologen. Mijn collega Frank
Bovenkerk en Marjolein Odekerken bleken bereid een aanvullend empirisch
onderzoek te doen naar de mate waarin journalisten zich belemmerd voelen in de
uitoefening van hun werk door politiemensen en beveiligers. Maar liefst 464
journalisten hebben een enquêteformulier ingevuld onder de titel STOP, Politie!
Daarnaast zijn vraaggesprekken gehouden. De resultaten zijn neergelegd in een
rapport van 2 mei 2010. Wellicht heeft u afgelopen zaterdag Frank Bovenkerk in het
televisieprogramma Nova een toelichting zien geven. Zo niet, geen nood. Er zijn
print-outs in deze zaal aanwezig evenals Frank Bovenkerk in persoon.
Een onderzoek naar de feiten moet worden onderscheiden van een normatieve
analyse. Geeft een politieperskaart het recht om over een politielint heen te stappen?
Mag een journalist op vertoon van een politieperskaart een ambtelijk bevel negeren?
Bekend is een oordeel van de Nationale ombudsman van 15 mei 1995 over een klacht
van een fotograaf van het ANP. Deze was in Utrecht tegen de zin van de politie door
een afzetting heen gelopen en was daarvoor gearresteerd. De Nationale ombudsman
oordeelde dat de politie niet behoorlijk had gehandeld.
De ombudsman concludeerde:
1. In deze zaak is onvoldoende recht gedaan aan de bijzondere positie van
journalisten zoals deze wordt erkend in de "Leidraad over de positie van de pers bij
politie-optreden", en in deze Leidraad wordt beschermd. Verzoekster heeft
aangegeven dat het incident in Utrecht niet op zichzelf staat, en dat de politie zich in
een groot aantal gevallen niet houdt aan de afspraken die in de Leidraad zijn
neergelegd.
Een en ander geeft de Nationale ombudsman aanleiding dit rapport ter kennis te
brengen van de minister van Binnenlandse Zaken en de minister van Justitie. Daarbij
zal hun worden gevraagd of zij in deze zaak en in eventuele andere overeenkomstige
3
ervaringen aanleiding zien tot het bijstellen van de Leidraad, en/of tot het opnieuw
onder de aandacht brengen van de afspraken in die Leidraad van de politie en het
Openbaar Ministerie.
Of de Leidraad inmiddels wel tussen de oren zit bij politiemensen moet worden
betwijfeld. Ongeveer 80% van de journalisten die reageerden op de enquête STOP,
Politie! gaven aan negatieve ervaringen te hebben gehad. Er kunnen echter
omstandigheden zijn waarin de politie inderdaad bevoegd is een journalist de toegang
tot een gebied te ontzeggen. Zo is er een strafvonnis van de rechtbank Almelo van 7
juli 2004, waarin een persfotograaf een boete kreeg van 190 wegens het negeren van
een ambtelijk bevel. Het ging om een gevaarlijke brand, in een smal straatje waar
ambulances moeilijk door heen konden. In zo'n geval kan de persvrijheid opzij
worden gezet, aldus de rechter. Dat moet echter een uitzondering blijven. In een recent
arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 8 oktober 2009 (Gsell
tegen Zwitserland) heeft het Europese Hof bevestigd dat de weigering een journalist
toe te laten in een gebied waar ongeregeldheden worden gevreesd, een beperking is
van de vrijheid van nieuwsgaring die slechts onder strikte voorwaarden gelegitimeerd
is. In de zaak Gsell oordeelde het Hof unaniem dat Zwitserland onrechtmatig had
gehandeld.
De juridische monitor waarnaar de Stichting Persvrijheidsfonds streefde is er ondanks
alle hoofdbrekens toch gekomen. Dat is het boekje `Persvrijheidsmonitor Nederland
2009' van Marga Goothuis, Chris Wiersma en mijzelf. Wij hebben ons
geconcentreerd op de normatieve vraag: welke rechtsontwikkelingen hebben plaats
gevonden in het jaar 2009 die van direct belang zijn voor de persvrijheid? In het
boekje zult u geen cijfers, tabellen of grafieken aantreffen, maar een inventarisatie van
wetgeving, kamerstukken en jurisprudentie. Bij de selectie van relevante
gebeurtenissen hebben we ons laten leiden door twee vragen. 1. Heeft de kwestie
betrekking op de vrijheid van nieuwsgaring of de vrijheid van meningsuiting? 2. Gaat
het om openbare informatievoorziening door een professioneel medium?
Als het antwoord op beide vragen bevestigend was, kreeg de gebeurtenis een plaats in
de monitor. Een beperking is dat we zijn uitgegaan van de individuele journalist.
4
Zaken als de reorganisatie van de publieke omroep en de verlenging van de Tijdelijke
wet mediaconcentraties hebben we buiten beschouwing gelaten. Daar staat tegenover
dat we het begrip `journalist' wel ruim hebben uitgelegd. Principiële jurisprudentie
over de vrijheid van meningsuiting van een particuliere `blogger' is immers ook voor
professionele journalisten van belang.
Drie kwart van het boekje bestaat uit een kroniek waarin samenvattingen zijn gegeven
van openbare documenten inzake regelgeving, beleid en rechtspraak. Het eerste deel
van de kroniek betreft de vrijheid van nieuwsgaring, het tweede deel de vrijheid van
meningsuiting. Dat is echter niet alles. Toen het bestuur van de stichting
Persvrijheidsfonds vorig jaar het plan opvatte van een monitor dacht het niet aan een
ouderwets oorlogsschip met geringe diepgang, laat staan een hagedis of een oppasser
in een krankzinnigengesticht. Vermoedelijk heeft het bestuur meer gedacht aan een
vermanend schrijven, weliswaar niet vanuit de Sint Pieter, maar wel vanuit een
universiteit. Ook daarvoor hebben wij gezorgd. Na het Kroniekgedeelte volgt namelijk
een Evaluatie, waarin we zijn ingegaan op een drietal `blikvangers' van het jaar 2009.
Bedoeld zijn gebeurtenissen waarin de rechter of de wetgever met een principiële
keuze werd geconfronteerd. Met andere woorden: er is sprake van rechtsvorming die
ook voor de komende jaren van belang is.
De drie blikvangers zijn:
1. De uitleg van het portretrecht, gegeven in de zaak van de skifoto's van Willem-
Alexander en zijn gezin.
2. Het recht op bronbescherming van journalisten, dat aan de orde kwam in de zaken
van De Telegraaf.
3. De openbaarheid van overheidsinformatie, waar de Nederlandse Wob wordt
ingehaald door artikel 10 van het Europese Verdrag tot Bescherming van de Rechten
van de Mens.
Wat is nu echt de belangrijkste ontwikkeling geweest voor de persvrijheid in het jaar
2009? Mijn antwoord zou zijn een arrest van het Europese Hof voor de Rechten van
de Mens over het recht op openbaarheid van overheidsinformatie. Ik doel op het arrest
5
van 14 april 2009 in de zaak Társaság a Szabadságjogokért tegen Hongarije. Knoop
die naam in uw oren...! Vooral journalisten kunnen het arrest gebruiken om informatie
los te krijgen waar de Wob het laat afweten. Voor de eerste keer in de geschiedenis
heeft het Hof namelijk geoordeeld dat artikel 10 EVRM de overheid verplichtte
documenten te verstrekken aan een rechtspersoon die deze nodig had voor een
bijdrage aan een maatschappelijk debat. In Hongarije had de hoogste rechter van het
land geweigerd stukken uit een procesdossier openbaar te maken. Het EHRM kwam
unaniem tot de conclusie dat deze weigering in wezen een beperking opleverde van de
uitingsvrijheid, `by virtue of the censorial power of an information monopoly'. In casu
was de beperking niet nodig in een democratische samenleving, te meer omdat de
aanvrager een non profit organisatie - kon worden beschouwd als een `social
watchdog', vergelijkbaar met de pers.
Enkele weken later, op 26 mei 2009, wees het EHRM een vergelijkbaar arrest in de
zaak Kenedi tegen Hongarije. Deze keer ging het om een historicus die onderzoek
deed naar de geschiedenis van de Hongaarse geheime dienst. Kenedi mocht de
documenten alleen inzien wanneer hij een verklaring zou ondertekenen waarin hij
vertrouwelijkheid beloofde. Daarmee ging de historicus niet akkoord, omdat hij juist
een publicatie over dit onderwerp wilde schrijven. Wederom oordeelde het EHRM dat
de weigering door de overheid om informatie te verschaffen een beperking opleverde
van artikel 10 EVRM die niet gerechtvaardigd kon worden in een democratische
samenleving.
De nieuwe uitleg van artikel 10 EVRM opent deuren die volgens de Wob gesloten
blijven. In de eerste plaats valt op dat het Hof het recht op informatie niet beperkt tot
bestuursorganen in de zin van de Wob. In de zaak Társaság a Szabadságjogokért
berustte de gewenste informatie bij het Constitutionele Hof van Hongarije, dat in
Nederland beschouwd zou worden als een rechterlijke instantie die buiten de
reikwijdte van de Wob valt . In de tweede plaats kan zich de situatie voordoen dat een
bestuursorgaan de gevraagde informatie moet weigeren, omdat sprake is van een
absolute weigeringsgrond. Dat geldt bijvoorbeeld voor documenten die de eenheid
van de Kroon in gevaar zouden kunnen brengen en bij documenten met
6
bedrijfsgeheimen die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. In die gevallen
mag het bestuursorgaan volgens de Wob geen afweging maken. Dit is niet te
verenigen met de plicht op grond van het EVRM om nu juist wel de betrokken
belangen tegen elkaar af te wegen. Tenslotte valt te denken het absolute verbod aan de
regering om adviezen van de Raad van State bekend te maken voordat het
desbetreffende wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend. Dat verbod staat in
artikel 25a, tweede lid, van de Wet op de Raad van State.
Een mooi voorbeeld biedt het advies dat de Raad van State onlangs heeft uitgebracht
over het conceptwetsvoorstel van minister Hirsch Ballin, dat beoogt een zwijgrecht
voor journalisten in strafzaken in te voeren. De formele naam luidt: `voorstel van wet
bronbescherming in strafzaken'.Volgens de website van de Raad van State is het
advies uitgebracht in week 8 van 2010, maar het advies is geheim totdat het
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend. Wanneer dat zal gebeuren is
onbekend. De geruchten gaan dat het advies nogal kritisch is. Ongetwijfeld betreft dit
wetsvoorstel een onderwerp van algemeen belang en de reden om het stuk geheim te
houden is geen andere dan dat artikel 25a van de Wet op de Raad van State dat nu
eenmaal voorschrijft. Een verzoek op grond van de Wob is kansloos, maar de Wob
staat lager in rang dan artikel 10 EVRM. Het lijkt een ideale casus voor een
proefproces. Het verzoek zou afkomstig kunnen zijn van een wetenschapper, zoals in
de zaak Kenedi tegen Hongarije. Of door een journalist in de rol van social watchdog.
Of door beiden gezamenlijk.
U heeft het al begrepen. Ik probeer een gespreksonderwerp te suggereren voor als zo
meteen de borrel begint... Hartelijk dank voor uw aandacht.
7