procesvertegenwoordiging van het parlement in subsidiariteitsgeschillen
voor het EU-Hof
Kamerbrief inzake procesvertegenwoordiging van het parlement in
subsidiariteitsgeschillen voor het EU-Hof
Kamerbrief | 26 mei 2010
In het Verdrag van Lissabon hebben de parlementen van de lidstaten de
mogelijkheid gekregen beroep in te stellen bij het Hof van Justitie van
de Europese Unie wanneer zij van mening zijn dat een vastgestelde
wetgevingshandeling in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Het
recht van de parlementen om beroep in te stellen is geregeld in artikel
8, eerste alinea van het Protocol betreffende de toepassing van de
beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (hierna: het Protocol).
Het beroep wordt toegezonden aan het Hof door de lidstaat namens zijn
nationaal parlement of een kamer van dat parlement.
In deze brief geeft het kabinet aan hoe het van zijn kant zal omgaan
met deze nieuwe bevoegdheid. Hierbij neemt het kabinet het advies van
de voormalige Gemengde Commissie Toepassing Subsidiariteit betreffende
de parlementaire behandeling van Europese wetsvoorstellen (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 389, nr.1, blz 28, paragraaf 4.8), zo
veel mogelijk als vertrekpunt.
Analyse
Deze nieuwe bevoegdheid van de nationale parlementen kan worden
beschouwd als een pendant van de bevoegdheid om bezwaren wegens
schending van het subsidiariteitsbeginsel aan het begin van de
wetgevingsprocedure kenbaar te maken (de zgn. gele of oranje kaart).
Wanneer het parlement van mening is dat onvoldoende rekening is
gehouden met haar bezwaren kan het de wetgevingshandeling ter toetsing
voorleggen aan het Hof van Justitie. Maar ook zonder zo'n gele of
oranje kaart kan het parlement het beroep instellen.
Het gaat om een laatste mogelijkheid, nadat de wetgevingshandeling is
vastgesteld, om die handeling door het EU-Hof te laten toetsen aan het
subsidiariteitsbeginsel, hetgeen kan leiden tot nietigverklaring van de
wetgevingshandeling.
Wetgevingshandelingen
Het beroep van de nationale parlementen kan alleen worden ingesteld
tegen wetgevingshandelingen. Dat zijn alle handelingen die tot stand
komen door een gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure. Het is
niet mogelijk voor het parlement beroep bij het Hof van Justitie in te
stellen tegen voorstellen van de Commissie of andere incidenten in het
totstandkomingsproces van wetgevingshandelingen. Pas nadat de
wetgevingshandeling is vastgesteld kan daartegen beroep worden
ingesteld. Tegen andere maatregelen dan wetgevingshandelingen kan door
een parlement geen beroep worden ingesteld op grond van artikel 8 van
het Protocol.
Beroepsgronden
De grond waarop een nationaal parlement beroep kan instellen bij het
Hof van Justitie is beperkt tot beroep wegens schending van het
subsidiariteitsbeginsel. Er kan op grond van deze bepaling niet
geklaagd worden over schending van het proportionaliteitsbeginsel of
andere gronden.
Opmerking in dit verband verdient dat artikel 263 van het
EU-Werkingsverdrag het voor lidstaten in het algemeen mogelijk maakt
beroep in te stellen tegen een handeling van de EU-instellingen. Indien
een lidstaat zelf, dus niet namens het parlement, beroep instelt tegen
een handeling kan over meer aspecten worden geklaagd dan alleen
schending van het subsidiariteitsbeginsel, een zgn. `vol beroep'. Een
lidstaat kan klagen over onbevoegdheid, schending van wezenlijke
vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van enige
uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.
Wie stelt beroep in?
Het beroep van het parlement kan door een lidstaat namens het parlement
of namens een kamer van het parlement worden toegezonden aan het Hof.
Dat betekent dat de Tweede Kamer of de Eerste Kamer ieder voor zich bij
motie de regering kan verzoeken om beroep in te stellen namens die
Kamer.
Het Protocol staat echter niet toe dat het parlement of een kamer van
het parlement zonder tussenkomst van de lidstaat beroep instelt bij het
Hof.
De lidstaten worden bij het Hof vertegenwoordigd door hun regeringen.
De Nederlandse regering wordt bij het Hof van Justitie vertegenwoordigd
door de als gemachtigde (`agent') aangewezen medewerkers van de
Afdeling Europees Recht van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
De gemachtigde van de regering van een lidstaat kan zich laten bijstaan
door een raadsman of een advocaat (artikel 19 Statuut Hof van
Justitie).
Het parlement zou een `raadsman' of een advocaat kunnen aanwijzen die
de gemachtigde van de regering `bijstaat'. Als zodanig zal die raadsman
of advocaat gerechtigd zijn het woord te voeren tijdens de zitting van
het Hof van Justitie waarop het verzoek mondeling wordt behandeld.
Uitwerking
Uitgaande van de wenselijkheid dat de bijzondere positie van het
parlement in subsidiariteitsberoepen zo veel mogelijk recht moet worden
gedaan en het bovengenoemde advies van de voormalige Gemengde Commissie
Toepassing Subsidiariteit, staat het kabinet de volgende werkwijze voor
ogen:
* Uw Kamer zal haar wens om een beroep in te stellen bij het Hof van
Justitie kenbaar maken door het aannemen van een motie.
* Uw Kamer bepaalt zelfstandig de inhoud van het beroepsschrift en
van het pleidooi.
* De gemachtigde van de regering vervult slechts een procureursrol.
Deze controleert op formele eisen, zoals de inachtneming van
termijnen, juiste handtekeningen, mandaat etc. Er vindt geen
inhoudelijke beoordeling plaats.
* Het pleidooi ter zitting wordt gehouden door een raadsman of
advocaat van uw Kamer die de gemachtigde van de regering bijstaat.
* Wanneer de regering daarvoor aanleiding ziet, stelt de gemachtigde
van de regering vol beroep in, samen met het subsidiariteitsberoep
van uw Kamer.
Nota Bene
Wat de termijnen betreft wordt het volgende opgemerkt. Het beroep moet
binnen twee maanden na de publicatie van de wetgevingshandeling in het
Publicatieblad van de EU worden ingediend. Bovendien moet bedacht
worden dat het beroepschrift alle, volledig uitgewerkte, argumenten
moet bevatten waarop het beroep steunt. Het is niet mogelijk een
`formeel' beroepschrift in te dienen en de argumenten naderhand aan te
vullen.
Gelet op bovenstaande formaliteiten en termijnen geeft het Kabinet in
overweging dat het voornemen om beroep in te stellen niet pas na
publicatie van de wetgevingshandeling in het Publicatieblad kenbaar
wordt gemaakt, maar al in een eerder stadium waarin over de
uiteindelijk tot stand te brengen EU-wetgevingshandeling een duidelijk
omlijnd beeld is ontstaan. Dit zou bijvoorbeeld in de gewone
wetgevingsprocedure het moment van vaststelling van het
gemeenschappelijk standpunt kunnen zijn, en in de bijzondere
wetgevingsprocedures het moment waarop de Raad een voorlopig standpunt
heeft bepaald. Het overleg met de procesgemachtigde van de regering kan
dan in een zo vroeg mogelijk stadium worden gestart waardoor het
indienen van het beroepschrift geen onnodige vertraging hoeft op te
lopen. Het voornemen tot het instellen van een beroep kunt u aan de
beleidsverantwoordelijke minister en aan mij kenbaar maken.
Over de gang van zaken tijdens de mondelinge behandeling van het beroep
kunnen na de indiening van het beroepsschrift rechtstreekse afspraken
worden gemaakt tussen de gemachtigde van de regering en de raadsman of
advocaat van het parlement.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Ministerie van Buitenlandse Zaken