Uganda - prestaties op onderwijs en justitie
Kamerbrief inzake Uganda - prestaties op onderwijs en justitie
Kamerbrief | 26 mei 2010
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op de motie van Uw Kamer (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 29 237, nr. 107) inzake de prestaties
van de Ugandese regering op het gebied van onderwijs, en in de justice,
law and order sector.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op de motie van Uw Kamer (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 29 237, nr. 107) inzake uw verzoek om
jaarlijkse rapportage over de bereikte resultaten van de Ugandese
regering op het gebied van onderwijs, en in de justice, law and order
sector.
Sectorale begrotingssteun
Om een directer verband te leggen tussen begrotingssteun en de gewenste
resultaten in bepaalde sectoren, wordt de begrotingssteun in Uganda
sinds 2008 ingezet via twee sectorale programma's gericht op onderwijs
en op justitie (zie ook TK 29237, nr. 74, nr. 87 en nr. 101). In 2009
heeft mijn voorganger voor de onderwijssector EUR 14 miljoen aan
sectorale begrotingssteun gebudgetteerd en voor de justice, law and
order sector EUR 8 miljoen aan sectorale begrotingssteun.
Uganda heeft samen met de begrotingssteundonoren, waaronder ook
Nederland, een Joint Assessment Framework (JAF) opgesteld waarin
resultaatafspraken zijn vastgelegd. Zoals ik uw Kamer al berichtte (TK
29237 nr. 101), beslaat dit resultatenkader de periode 2009-2011 en
bestaat het uit drie delen: ten eerste de basisvoorwaarden voor het
geven van begrotingssteun, ten tweede de resultaatindicatoren en acties
op het terrein van algemene hervormingen binnen de overheid, en ten
derde concrete resultaatafspraken per sector (onderwijs,
gezondheidszorg, infrastructuur, water en sanitatie). Op justitieel
gebied zijn resultaatafspraken gemaakt over hervormingen van relevante
wetgeving, de publieke toegang tot wetten en rechtspraak en de
bevordering van mensenrechten. Deze uitvoering van de afspraken wordt
jaarlijks door de betrokken donoren per sector beoordeeld.
Ik zal nu afzonderlijk ingaan op de prestaties van de Ugandese regering
in de twee sectoren onderwijs en justitie in 2009.
Resultaten in onderwijssector
Uganda was in 1997 één van de eerste landen in Afrika dat een beleid
voor Universal Primary Education (UPE) invoerde. Dit beleid was
succesvol in de zin dat het aantal kinderen op de lagere school, in een
jaar tijd met twee miljoen toenam. Meer dan negentig procent van de
ongeveer zeven miljoen Ugandese kinderen begint tegenwoordig aan de
basisschool. Helaas zette de grote toestroom van kinderen de kwaliteit
van het onderwijs onder druk. Het aantal drop-outs is groot en het
aantal kinderen dat de lagere school verlaat met redelijke cijfers was
in 2009 351.000, terwijl het aantal twaalfjarigen rond de 900.000 ligt.
De beoordeling van de resultaten voor JAF I (2008-2009) laat zien dat
de meeste doelstellingen zijn behaald. Weliswaar bleken in de derde en
zesde klas minder kinderen ^^1 op voldoende niveau te kunnen lezen en
schrijven dan was verwacht, voor rekenvaardigheid werden de doelen
echter ruimschoots gehaald. De belangrijkste belemmeringen voor
kwalitatief goed onderwijs zijn de grote verschillen in klassengrootte
tussen en binnen de districten en binnen scholen, de hoge absentie van
leerkrachten, het gebrek aan lesmaterialen voor leerlingen en
leerkrachten en de te geringe betrokkenheid van de lokale gemeenschap
bij het onderwijs. De Ugandese overheid is de afspraken in JAF I om op
deze gebieden verbetering tot stand te brengen, grotendeels nagekomen.
Het aantal leerkrachten nam toe, prestatiecontracten met schoolhoofden
werden geïntroduceerd, en de eerste fase van een carrièreplan voor
leerkrachten werd ingevoerd. Een belangrijke signalering is dat
overeengekomen acties die binnen het directe bereik liggen van het
Ministerie van Onderwijs over het algemeen uitgevoerd zijn.
Problematisch is de uitvoering van acties die interministeriële
samenwerking vereisen (met onder andere de ministeries van Lokaal
Bestuur en Publieke Dienstverlening). Meer samenwerking tussen deze
ministeries en de uitwerking van een gezamenlijke strategie zijn dan
ook belangrijke ingrediënten van JAF II.
^
^Voor het huidige Ugandese begrotingsjaar juli 2009-juni 2010 zijn in
de JAF II resultaatsindicatoren opgesteld. De beoordeling daarvan vindt
plaats in december 2010, maar een eerste inventarisatie in april 2010
geeft aan dat de regering serieus werk heeft gemaakt van de afspraken
onder JAF II. Hoewel voor veel indicatoren nog geen gegevens
beschikbaar zijn, is de regering grotendeels op schema met het
uitvoeren van de afgesproken acties. De voornaamste zorg op dit moment
is de vraag of de afspraak om 1000 extra leerkrachten aan te nemen ook
haalbaar blijkt.
^
^De afspraken in JAF II worden door de Ugandese overheid serieus
genomen, waardoor bescheiden, maar tastbare kwaliteitsverbeteringen in
het basisonderwijs mogelijk zijn. Grootschalige kwaliteitsverbetering
blijft echter een zaak van lange adem: bij de huidige economische groei
en het beschikbare overheidsbudget oefent de bevolkingsgroei (jaarlijks
3,3 procent) forse druk uit op het onderwijsstelsel. Kwalitatief goed
basisonderwijs voor alle Ugandese kinderen zal daardoor niet op korte
termijn gerealiseerd kunnen worden.
^
^Voor de Nederlandse Sectorale Begrotingssteun aan de Onderwijssector
is voor het Ugandese begrotingsjaar 2009/2010 EUR 14 miljoen
gecommitteerd. Uitbetaling van dit bedrag is echter aangehouden,
aangezien medio 2009 een vermoeden van corruptie is gerezen bij een
separate Nederlandse bijdrage voor onderwijs in het Noorden van Uganda.
Inmiddels heeft de Ugandese overheid deze zaak op een adequate manier
aangepakt: er is een onderzoek afgerond, de betrokken ambtenaar is
gearresteerd en er wordt vervolging ingesteld. Gezien deze positieve
ontwikkelingen zal ik na ontvangst van een formele reactie van de
Ugandese overheid hervatting van de sectorale begrotingssteun aan de
onderwijssector overwegen.
^
^Resultaten op gebied van justitie
^De Nederlandse sectorale begrotingssteun aan de sector Justice, Law
and Order (JLOS) bedraagt in het lopende begrotingsjaar EUR 8 miljoen.
Dit samenwerkingsverband van elf overheidsinstellingen bestaat
inmiddels ruim tien jaar. Een voorlopige balans van de geboekte
resultaten werd in december 2009 opgemaakt, tijdens de jaarlijkse
review, waarbij de Ugandese overheid, donoren en maatschappelijke
organisaties de voortgang in de sector bespraken. Over een langere
periode bezien, is er veel bereikt. Zo is onder meer de toegang tot
justitie en politie toegenomen en zijn de kwantiteit, de kwaliteit en
de geografische spreiding van de diensten verbeterd (JLOS-instellingen
zijn nu in vrijwel alle districten vertegenwoordigd). De resultaten
over 2009 leveren echter een meer gemengd beeld op. Er is weliswaar op
veel fronten nog altijd sprake van vooruitgang, maar tegelijkertijd
zijn enkele bindende prestatieafspraken niet behaald. Deels kan dit
verklaard worden uit een gebrek aan voldoende middelen, deels ook heeft
het te maken met onvoldoende inspanningen van JLOS-instellingen om de
gestelde prioriteiten te behalen.
^
^Wat betreft de rule of law en een eerlijke rechtsgang is de meeste
voortgang geboekt in het hervormen van bestaande wetgeving en het
ontwikkelen van nieuwe wetten, o.a. een wet die de positie van vrouwen
bij echtscheiding versterkt, een wet over huiselijk geweld en een wet
die vrouwenbesnijdenis strafbaar stelt. De achterstanden in de
behandeling van rechtszaken zijn echter nauwelijks teruggelopen. Wel is
het percentage van gedetineerden in voorarrest licht gedaald, van 59 %
naar 55 %. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt door de
Ugandese overheid serieus genomen, maar de behandeling van onder meer
corruptiezaken wordt nogal eens bemoeilijkt omdat er onvoldoende
middelen en mensen zijn voor dergelijke omvangrijke, gecompliceerde en
politiek gevoelige onderzoeken. De rechterlijke macht wordt wel
gekenmerkt door een goede balans in gender, leeftijd en politieke
achtergrond.
^
^De mensenrechtensituatie in veel gevangenissen is in 2009 aanzienlijk
verbeterd, o.a. door de bouw van nieuwe faciliteiten en het verbeteren
van bestaande gevangenissen. Ook het aantal bewakers per gevangene is
verbeterd van 1:7 in 2005 naar 1:4,5 in 2009, een internationaal
geaccepteerde standaard. Verder wordt naar alternatieven voor
gevangenisstraf gezocht. Zo worden bijvoorbeeld taakstraffen nu tien
keer zoveel toegepast als vijf jaar geleden.
^
^Nederland besteedt via de Ambassade speciale aandacht aan het
vergroten van democratisch toezicht op de Uganda Police Force (UPF),
met overigens gemengde resultaten. Weliswaar heeft een ambitieus review
process, waarbij maatschappelijke organisaties en het brede publiek
zich kunnen uitspreken over de politie uiteindelijk politieke steun
gekregen, maar van het aantal klachten dat de Ugandese
Mensenrechtencommissie binnen krijgt is nog altijd ruim 25 %
gerelateerd aan politieoptreden.
^
^Hoewel er dus op veel resultaatgebieden voldoende vooruitgang is
geboekt, is deze op een aantal terreinen minder dan beoogd. Donoren
hebben er tijdens de review dan ook op aangedrongen om realistische
doelen te stellen en deze strikt te monitoren, onder meer door een
daartoe op te zetten Monitoring & Evaluation Framework. De voortgang is
zeker voldoende om de sectorale begrotingssteun aan JLOS voort te
zetten. De jaarlijkse gezamenlijke review in het kader van de
begrotingssteun aan de JLOS is ook bij uitstek geschikt om hardnekkige
problemen in de Ugandese maatschappij (zwak bestuur, corruptie)
bespreekbaar te maken en hierover een effectieve beleidsdialoog met de
Ugandese autoriteiten te onderhouden.
^
^
^
^
^
^
^
^
^
^
^Conclusie
^
^In beide sectoren is voldoende voortgang geboekt om voortzetting van
de sectorale begrotingssteun te rechtvaardigen. In de onderwijssector
zijn de belangrijkste afspraken nagekomen om belemmeringen voor
kwalitatief goed onderwijs te verminderen. Verbetering van de kwaliteit
blijft echter een aandachtspunt. In de justitiesector is op langere
termijn bezien veel bereikt, al leverde 2009 een meer gemengd beeld op,
bijvoorbeeld ten aanzien van politiegeweld. Hier zal in de
beleidsdialoog extra aandacht aan worden gegeven.
^
^De Minister van Buitenlandse Zaken,
^
^
^Drs. M.J.M. Verhagen
^
^
^1 Afgesproken targets waren 58 % in de derde en 52 % in de zesde klas,
de werkelijke percentages lagen op 44,5 en 45,3 %.
^
Ministerie van Buitenlandse Zaken