informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen
Kamerbrief inzake informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen
Kamerbrief | 7 juni 2010
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij 1 fiche
aan te bieden die werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe
Commissievoorstellen (BNC):
1. Raadsbesluit en verordening Echtscheiding (Rome III)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Fiche 1: Raadsbesluit en verordening Echtscheiding (Rome III)
1. Algemene gegevens
Titel voorstel:
1) Raadsbesluit No .../2010/EU tot machtiging van het aangaan van
nauwere samenwerking op het terrein van toepasselijk recht bij
echtscheiding en scheiding van tafel en bed.
2) Verordening inzake nauwere samenwerking op het terrein van
toepasselijk recht bij echtscheidingen (Rome III)
Datum Commissiedocument: 24 maart 2010
Nr. Commissiedocument: 1) COM (2010) 104 2) COM (2010) 105
Prelex:
1)
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0104:FIN:
EN:PDF
(Nederlandse versie niet beschikbaar)
2)
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=199141
(Nederlandse versie niet beschikbaar)
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
COM(2006) 399, SEC(2006) 950
Behandelingstraject Raad: Comité Burgerlijk Recht, COREPER, JBZ-Raad
(besluitvorming is voorzien tijdens de JBZ-Raad van juni 2010)
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis
1) artikel 20 VEU en artikel 329, lid 1 VWEU
2) artikel 81(3) VWEU
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement :
1) Gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de Raad en goedkeuring
EP
2) Eenparigheid van stemmen in de Raad (eenparigheid wordt gevormd door
de stemmen van de
aan nauwere samenwerking deelnemende lidstaten), na raadpleging EP
c) Comitologie : n.v.t.
2. Samenvatting BNC-fiche
* Korte inhoud voorstel
Voorstel 1
Het voorstel voor het Raadsbesluit strekt tot het toestaan van het
aangaan van nauwere
samenwerking op het gebied van toepasselijk recht bij echtscheidingen
en scheiding van tafel en bed in de lidstaten van de Europese Unie
Voorstel 2
Het voorstel voor de Verordening beoogt regels vast te stellen voor het
toepasselijk recht bij
echtscheidingen. De regels zijn van toepassing binnen de lidstaten die
meedoen aan de nauwere
samenwerking, maar kunnen ook leiden tot de toepasselijkheid van het
recht van een staat buiten deze
groep of buiten de Europese Unie.
* Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel
1) het voorstel is gebaseerd op artikel 20 VEU en artikel 329 lid 1 EU
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
2) het voorstel is gebaseerd op artikel 81 lid 3 VWEU
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
* Risico's / implicaties/ kansen
Harmonisatie van conflictregels draagt in zijn algemeenheid bij aan
rechtszekerheid en voorspelbaarheid en is derhalve positief. Het
Commissievoorstel biedt een kans om te proberen alsnog met zoveel
mogelijk lidstaten overeenstemming te bereiken over de regels voor
toepasselijk recht op echtscheidingen. Het Commissievoorstel bevat een
aanknopingsladder om het toepasselijk recht vast te stellen, die voor
Nederland tot gevolg zou hebben dat vaker dan nu het geval is en het
geval zal zijn als Boek 10 wordt ingevoerd buitenlands recht van
toepassing wordt op internationale echtscheidingen in Nederland. Indien
in dat buitenlandse recht meer drempels zijn ingebouwd voordat een
echtscheiding kan worden uitgesproken, zou dat kunnen betekenen dat het
in Nederland minder makkelijk wordt om tot een (internationale)
echtscheiding te komen. De beraadslagingen in het kader van het
Commissievoorstel kunnen mogelijk nog gelegenheid bieden om het
Commissievoorstel te verbeteren.
* Nederlandse positie en eventuele acties
1) Nederland zal het Raadsbesluit dat strekt tot het aangaan van
nauwere samenwerking niet tegenhouden, aangezien aan de formele
vereisten hiervoor wordt voldaan.
2) Nederland is niet principieel tegen nauwere samenwerking, maar heeft
zich in de onderhandelingen steeds sterk gemaakt voor het bereiken van
overeenstemming tussen alle lidstaten. Weliswaar nemen alleen de landen
die aan de nauwere samenwerking deelnemen deel aan de stemming over de
definitieve tekst van het voorstel tot nauwere samenwerking over de
regels van toepasselijk recht op echtscheidingen, doch alle leden van
de JBZ-Raad kunnen deelnemen aan de beraadslagingen (artikel 330 VWEU).
Bij die gelegenheden zal Nederland zich sterk blijven maken voor een
voor alle, dan wel zoveel mogelijk lidstaten aanvaardbare tekst. Zo
ligt er nog steeds een compromisvoorstel van Frankrijk, dat nog
onvoldoende aandacht heeft gekregen tijdens de onderhandelingen in een
eerder stadium. Dit voorstel betreft de toepassing van de leer van het
zogenaamde facultatieve conflictenrecht. In die situatie past de
rechter de lex fori toe, tenzij een partij de toepassing van vreemd
recht claimt op basis van een in de verordening opgenomen
aanknopingsladder. In dat laatste geval bepaalt de rechter het
toepasselijk recht aan de hand van die aanknopingsladder. De laatste
versie van het Franse compromisvoorstel gaat uit van de volgende
aanknopingsladder:
a. de gemeenschappelijke nationaliteit van de echtgenoten, of, bij
gebreke daarvan,
b. de gemeenschappelijke gewone verblijfplaats, of, bij gebreke
daarvan,
c. de laatste gemeenschappelijke gewone verblijfplaats van de laatste
een of twee jaar, of, bij gebreke daarvan,
d. het recht van de staat waar de zaak aanhangig wordt gemaakt.
Als echtscheiding volgens het op basis van de criteria a, b, of c
aangewezen recht niet mogelijk blijkt te zijn, past de rechter de lex
fori toe.
Voor de situatie dat mocht blijken dat ook in het kader van de nauwere
samenwerking geen aanvaardbaar compromis kan worden bereikt, komt
Nederland voor de vraag te staan om al dan niet mee te doen met de
nauwere samenwerking op basis van het Comissievoorstel. Over dat
voorstel bestaat tussen de landen die de nauwere samenwerking hebben
geïnitieerd overeenstemming. Nederland zal, teneinde beter in staat te
zijn hierover te beslissen, de Staatscommissie voor het internationaal
privaatrecht vragen in kaart te brengen wat voor Nederland de gevolgen
zouden zijn van deelname aan de nauwere samenwerking op basis van het
Commissievoorstel.
3. Samenvatting voorstel
* Inhoud voorstel
Voorstel 1
Het voorstel voor het Raadsbesluit strekt tot het toestaan van het
aangaan van nauwere
samenwerking op het gebied van toepasselijk recht bij echtscheidingen
en scheiding van tafel en bed in de lidstaten van de Europese Unie.
Op 17 juli 2006 heeft de Europese Commissie een voorstel gepresenteerd
voor een Verordening inzake het toepasselijk recht bij echtscheidingen.
Onder Duits, Portugees en Sloveens Voorzitterschap werd onderhandeld
over de tekst van de Verordening. Medio 2008 is een meerderheid van de
lidstaten het eens geworden over een compromistekst. Echter, enkele
lidstaten konden niet instemmen met het compromis waardoor de vereiste
unanimiteit niet kon worden bereikt. Tijdens de JBZ-Raad van 5 en 6
juni 2008 werd geconcludeerd dat alle wegen die naar een voor alle
lidstaten aanvaardbare oplossing zouden kunnen leiden waren verkend,
maar dat een compromis buiten bereik is gebleven, dat de unanimiteit
ontbreekt om met de Rome III-verordening door te gaan en dat
onoverkomelijke moeilijkheden beletten die unanimiteit in de afzienbare
toekomst te bewerkstelligen.
Daarop hebben tien lidstaten ^^1 bij de Europese Commissie aangegeven
nauwere samenwerking aan te gaan op dit onderwerp en zij vroegen de
Europese Commissie om een voorstel terzake. Het voorstel voor dit
Raadsbesluit ter machtiging voor het aangaan van nauwere samenwerking
en het bijbehorende voorstel voor Verordening zijn hier het antwoord
op. De Commissie beoordeelt dat aan alle juridische vereisten om
nauwere samenwerking aan te gaan, zoals aangegeven in artikel 326 t/m
334 VWEU, is voldaan. De belangrijkste zijn: 1) het is een geval van
laatste toevlucht; 2) de doelen van de samenwerking kunnen niet binnen
een afzienbare tijd als EU in zijn geheel worden bereikt; en 3) er zijn
minimaal 9 deelnemende lidstaten. Tevens 4) valt dit onderwerp binnen
een van de terreinen die gedekt worden door de verdragen (VEU en VWEU)
en 5) voldoet de nauwere samenwerking aan de Verdragen en Unierecht.
Voorstel 2
Het voorstel voor de Verordening beoogt regels vast te stellen voor het
toepasselijk recht bij
echtscheidingen. De regels zijn van toepassing binnen de lidstaten die
meedoen aan de nauwere
samenwerking, maar kunnen ook leiden tot de toepasselijkheid van het
recht van een staat buiten
deze groep of buiten de Europese Unie (universaliteitsbeginsel is
neergelegd in artikel 2).
Achtergrond
Het doel van het voorstel is meer rechtszekerheid, voorspelbaarheid en
flexibiliteit te bieden door echtgenoten binnen de Europese Unie zelf
een (beperkte) keuze van het toepasselijk recht te geven. Tegelijk moet
de verordening bijdragen aan een betere bescherming van echtgenoten en
kinderen tegen gecompliceerde, langdurige procedures. Ook wordt beoogd
de zwakkere echtgenoot te beschermen tegen oneerlijke benadeling in de
echtscheidingsprocedure, door te voorkomen dat de sterkere partner de
echtscheiding aanvraagt in een land waar het echtscheidingsrecht het
meest in zijn of haar voordeel is (forum shopping of rushing to court).
Het Commissievoorstel biedt echtgenoten de mogelijkheid zelf het
toepasselijk recht te kiezen bij een echtscheiding. Wel dient dat het
gekozen recht van een lidstaat te zijn waar een van de echtgenoten een
aantoonbare band mee heeft. De voorgestelde regeling is daarmee iets
ruimer dan de voorgestelde regeling in art. 56 van Boek 10, waarin de
rechtskeuze is beperkt tot het recht van de staat van de
gemeenschappelijke nationaliteit van de echtgenoten (Kamerstukken II
2009/10, nr. 32 137, nr. 2.) Indien de echtgenoten het niet eens kunnen
worden over de rechtskeuze, dan wordt het toepasselijk recht op de
echtscheiding bepaald door de volgende aanknopingsladder:
1) het recht van het land waar de gezamenlijke gewone verblijfplaats
van de echtgenoten is;
2) als dit niet bepaald kan worden, wordt gekozen voor het recht van
het land waar de laatste gezamenlijke gewone verblijfplaats is, mits
niet langer dan een jaar geleden en een van hen daar nog steeds woont;
3) als dat ook niet bepaald kan worden, wordt gekozen voor het recht
van de gezamenlijke nationaliteit van de echtgenoten;
4) als dat ook niet bepaald kan worden, wordt gekozen voor het recht
van het gerecht waar de zaak voorkomt.
Impact-assessment Commissie
De Commissie verwijst naar haar impact-assessment uit 2006 die het bij
het oorspronkelijke voorstel heeft gevoegd. De Commissie stelt daarin
vast dat de huidige situatie een aantal problemen kent:
* moeilijkheden voor echtgenoten om te voorspellen welk recht van
toepassing zal zijn in procedures in huwelijkszaken;
* onvoldoende flexibiliteit voor echtgenoten om het toepasselijke
recht en de bevoegde rechter te kiezen;
* het risico van de "rush naar de rechter" van de echtgenoten;
* moeilijkheden voor echtgenoten met een verschillende nationaliteit
die in derde staten verblijven.
In de effectbeoordeling worden de bovengenoemde problemen onderzocht en
worden een aantal beleidsopties voorgesteld, waarvan ten aanzien van de
nauwere samenwerking nog relevant zijn: (1) status quo, (2) nauwere
samenwerking tussen lidstaten, (3) harmonisatie van collisieregels en
invoering van een beperkte mogelijkheid voor de echtgenoten om het
toepasselijke recht aan te wijzen.
Een onderzoek naar de voor- en nadelen van de beleidsopties leidde tot
de conclusie dat geen
van de opties alle problemen volledig zou aanpakken, maar dat een
combinatie van
verschillende beleidsopties de meest doeltreffende oplossing zou zijn.
Daarom werd, voor zover nu nog relevant, de voorkeur gegeven aan de
beleidsoptie 3 om te komen tot een Europese regeling van het
toepasselijk recht op echtscheiding en de echtgenoten daarbij een
beperkte mogelijkheid te bieden om het toepasselijke recht op hun
echtscheiding te kiezen.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel
Bevoegdheid
1) De rechtsgrondslag voor nauwere samenwerking wordt gegeven door
artikel 20 VEU en artikel 326 t/m 334 VWEU. Dit specifieke voorstel
voor het Raadsbesluit is gebaseerd op artikel 329 lid 1 VWEU. Dat is
volgens Nederland de juiste rechtsbasis.
2) De rechtsgrondslag voor het voorstel voor de verordening is artikel
81 lid 3 VWEU, dat ziet op maatregelen betreffende het familierecht met
grensoverschrijdende gevolgen. Dat is volgens Nederland de juiste
rechtsbasis.
1. Functionele toets:
* Subsidiariteit:
1) N.v.t., de nauwe samenwerking rechtstreeks uit het verdrag
voortvloeit.
2) Positief, aangezien er regels worden vastgesteld voor het
toepasselijk recht bij internationale echtscheidingen voor (idealiter)
27 lidstaten kan dit het meest effectief op Unie-niveau worden gedaan
Het alternatief zou worden gevormd door een zeer groot aantal
bilaterale verdragen tussen de lidstaten.
* Proportionaliteit:
1) Positief, conform artikel 20 lid 2 VEU is een Raadsbesluit het
juiste instrument om het aangaan van nauwere samenwerking toe te staan.
2) Positief. In Nederland is niet gebleken dat de huidige regeling van
art. 1 Wet conflictenrecht ontbinding huwelijk en scheiding van tafel
en bed (Wet conflictenrecht echtscheiding) heeft geleid tot forum
shopping en rushing to court. In andere EU-landen wordt dit effect wel
ervaren. Harmonisatie van collisieregels is een goede manier om
dergelijke onwenselijke effecten van verschillen in het materiële
echtscheidingsrecht van de lidstaten tegen te gaan.
2. Nederlands oordeel:
Nederland onderschrijft de doelen van het voorstel (meer
rechtszekerheid, voorspelbaarheid en flexibiliteit bieden door
echtgenoten zelf een - beperkte - keuze van het toepasselijk recht te
geven; een betere bescherming van echtgenoten en kinderen tegen
gecompliceerde, langdurige procedures; beschermen van de zwakkere
echtgenoot tegen oneerlijke benadeling in de echtscheidingsprocedure,
door te voorkomen dat de sterkere partner de echtscheiding aanvraagt in
een land waar het echtscheidingsrecht het meest in zijn of haar
voordeel is). Nederland blijft streven naar het bereiken van een voor
zoveel mogelijk lidstaten aanvaardbaar compromis.
De regeling in het Commissievoorstel wijkt af van de huidige regeling
in art. 1 Wet conflictenrecht echtscheiding en van het voorgestelde
artikel 56 van Boek 10 (wetsvoorstel Vaststelling- en invoeringswet
Boek 10 BW). De afwijking houdt in dat, behoudens indien partijen een
rechtskeuze hebben gedaan, de Nederlandse rechter verplicht zou zijn om
buitenlands recht toe te passen op verzoeken tot echtscheiding in de
situatie dat één van de echtgenoten nog in het buitenland verblijft
waar beiden tot maximaal een jaar geleden hun gewone verblijfplaats
hebben gehad. Nederland zal de Staatscommissie voor het internationaal
privaatrecht om advies vragen alvorens te besluiten over Nederlandse
deelname aan de nauwere samenwerking.
5. Implicaties financieel
1. Consequenties EU-begroting: geen
2. Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/
of decentrale overheden
Afhankelijk van de uiteindelijk vast te stellen regeling voor nauwere
samenwerking, kan een eventuele Nederlandse deelname voor de
rechterlijke macht en gesubsidieerde rechtsbijstand kosten met zich
brengen, omdat mogelijk vaker buitenlands recht dient te worden
toegepast. Die eventuele extra kosten hebben betrekking op het inwinnen
van advies over de toepassing van het buitenlandse recht en een
mogelijke vertraging in de procedure. De Raad voor de Rechtspraak en de
Raad voor de Rechtsbijstand zijn verzocht om te berekenen met welke
kostenstijging ter zake rekening moet worden gehouden op basis van het
Commissievoorstel. Eventuele budgettaire gevolgen dienen te worden
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement
conform de regels budgetdiscipline. Zouden de beraadslagingen leiden
tot het vaker toepassen van Nederlands recht op de echtscheiding, dan
hoeft dit niet tot extra kosten te leiden.
3. Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en
burger
Afhankelijk van de uiteindelijk vast te stellen regeling voor nauwere
samenwerking, kan een eventuele Nederlandse deelname voor de
rechterlijke macht en gesubsidieerde rechtsbijstand kosten met zich
brengen, omdat mogelijk vaker buitenlands recht dient te worden
toegepast. Die eventuele extra kosten hebben betrekking op het inwinnen
van advies over de toepassing van het buitenlandse recht en een
mogelijke vertraging in de procedure. De Raad voor de Rechtspraak en de
Raad voor de Rechtsbijstand zijn verzocht om te berekenen met welke
kostenstijging ter zake rekening moet worden gehouden op basis van het
Commissievoorstel Er valt geen raming te geven van de omvang van de
eventuele meerkosten, omdat die volledig afhankelijk zijn van de vraag
in welke mate het toepasselijke buitenlandse recht afwijkt van het
Nederlandse recht. Zouden de beraadslagingen leiden tot het vaker
toepassen van Nederlands recht op de echtscheiding, dan hoeft dit niet
tot extra kosten te leiden.
4. Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden:
geen
5. Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger: geen
6. Implicaties juridisch
1. Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
De regeling zou in de plaats treden van bestaande regels van
conflictenrecht inzake echtscheidingen, neergelegd in de Wet van 25
maart 1981, Stb. 166. Het voorstel heeft verder geen ingrijpende
consequenties voor wetgeving, implementatie en uitvoering.
2. Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en
kaderbesluiten), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij
verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
De Verordening zou op de twintigste dag volgende na bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie in werking treden en twaalf maanden
na de aanname van toepassing worden.
3. Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Uiterlijk vijf jaar na inwerkingtreding van de Verordening zal de
Europese Commissie een evaluatierapport presenteren.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid:
Nadat de rechter aan de hand van de Verordening BrusselII-bis zijn
bevoegdheid om een beslissing te nemen inzake een aan hem voorgelegd
verzoek tot echtscheiding heeft bepaald, bepaalt hij welk recht hij op
het verzoek dient toe te passen.Thans geldt voor Nederland de Wet
conflictenrecht echtscheiding. Die wet biedt partijen thans reeds de
mogelijkheid van een beperkte rechtskeuze voor buitenlands recht,
hetwelk vervolgens door de rechter wordt toegepast. Afhankelijk van de
uitkomsten van de beraadslagingen over de nauwere samenwerking zal de
rechter bij Nederlandse deelname aan de nauwere samenwerking het
toepasselijke recht op het echtscheidingsverzoek bepalen aan de hand
van de aanknopingsladder in Rome III.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden: geen
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
1) Het kabinet is van mening dat aan alle formele vereisten om verder
te gaan op basis van nauwere samenwerking is voldaan en zal deze dan
ook niet in de weg staan.
2) Nederland is niet principieel tegen nauwere samenwerking, maar heeft
zich in de onderhandelingen steeds sterk gemaakt voor het bereiken van
overeenstemming tussen alle lidstaten. Weliswaar nemen alleen de landen
die aan de nauwere samenwerking deelnemen deel aan de stemming over de
definitieve tekst van het voorstel tot nauwere samenwerking over de
regels van toepasselijk recht op echtscheidingen, doch alle leden van
de JBZ-Raad kunnen deelnemen aan de beraadslagingen (artikel 330 VWEU).
Bij die gelegenheden zal Nederland zich sterk blijven maken voor een
voor alle, dan wel zoveel mogelijk lidstaten aanvaardbare tekst. Zo
ligt er nog steeds een compromisvoorstel van Frankrijk, dat nog
onvoldoende aandacht heeft gekregen tijdens de onderhandelingen in een
eerder stadium. Dit voorstel betreft de toepassing van de leer van het
zogenaamde facultatieve conflictenrecht. In die situatie past de
rechter de lex fori toe, tenzij een partij de toepassing van vreemd
recht claimt op basis van een in de verordening opgenomen
aanknopingsladder. In dat laatste geval bepaalt de rechter het
toepasselijk recht aan de hand van die aanknopingsladder. De laatste
versie van het Franse compromisvoorstel gaat uit van de volgende
aanknopingsladder:
a. de gemeenschappelijke nationaliteit van de echtgenoten, of, bij
gebreke daarvan,
b. de gemeenschappelijke gewone verblijfplaats, of, bij gebreke
daarvan,
c. de laatste gemeenschappelijke gewone verblijfplaats van de laatste
een of twee jaar, of, bij gebreke daarvan,
d. het recht van de staat waar de zaak aanhangig wordt gemaakt.
Als echtscheiding volgens het op basis van de criteria a, b, of c
aangewezen recht niet mogelijk blijkt te zijn, past de rechter de lex
fori toe.
Voor de situatie dat mocht blijken dat ook in het kader van de nauwere
samenwerking geen voor alle lidstaten aanvaardbaar compromis kan worden
bereikt, kan Nederland voor de vraag komen te staan om al dan niet mee
te doen met de nauwere samenwerking op basis van het Comissievoorstel.
Over dat voorstel bestaat tussen de landen die de nauwere samenwerking
hebben geïnitieerd overeenstemming. Nederland zal, teneinde beter in
staat te zijn hierover te beslissen, de Staatscommissie voor het
internationaal privaatrecht vragen in kaart te brengen wat voor
Nederland de gevolgen zouden zijn van deelname aan de nauwere
samenwerking op basis van het Commissievoorstel.
1 Bulgarije, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Luxemburg,
Hongarije, Oostenrijk, Roemenië, Slovenië
Ministerie van Buitenlandse Zaken