Concept-advies mobiele communicatiemarkten
* Publicatiedatum 23-07-2010
* Soort Advies
* Beslisdatum 23-07-2010
* Briefkenmerk OPTA/AM/2010/202138
Het Ministerie van Economische Zaken ontwikkelt op dit moment beleid
voor de mobiele communicatiemarkten en heeft OPTA hiervoor om advies
gevraagd. OPTA heeft de mobiele communicatiemarkten geanalyseerd op
basis hiervan een concept-advies aan het Ministerie geformuleerd.
Volgens OPTA's analyse zijn de mobiele communicatiemarkten op dit
moment daadwerkelijk concurrerend, maar bestaat het risico dat in de
toekomst (collectieve) aanmerkelijke marktmacht ontstaat. Om dit te
voorkomen, moet het frequentiebeleid van EZ gericht zijn op het
faciliteren van potentiële toetreding. Via frequenties kunnen bedrijven
mobiele diensten aanbieden, zoals telefonie en internet. Door
toetreding mogelijk te maken, blijft er voldoende dynamiek op de
mobiele communicatiemarkten en wordt stilzwijgende coördinatie door
huidige spelers voorkomen. Omdat het aantal spelers waarvoor er ruimte
is op de markt niet oneindig groot is, zou de wijze van
frequentieverdeling alleen toetreding mogelijk moeten maken voor
partijen die daadwerkelijk kunnen concurreren.
Belanghebbenden kunnen tot en met vrijdag 17 september 2010 hun
zienswijze op het concept-advies bij indienen OPTA. OPTA verwacht
vervolgens medio oktober 2010 EZ een definitief advies te kunnen
aanbieden.
Download publicatie (PDF Document - 977.26 KB)
1 Inleiding en samenvatting
1.1 Inleiding
1. Het Ministerie van Economische Zaken (hierna: het Ministerie) ontwikkelt momenteel integraal
beleid voor de mobiele communicatiemarkt. Het Ministerie heeft aan het college van de
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) gevraagd een bijdrage te
leveren aan deze beleidsontwikkeling. Het college heeft in reactie op dit verzoek een analyse van de
mobiele communicatiemarkten uitgevoerd en brengt op basis van de uitkomst van deze analyse dit
advies aan het Ministerie uit. Dit advies zal het Ministerie gebruiken bij het opstellen van de
strategische nota mobiele communicatie en bij het vaststellen van toekomstig uitgiftebeleid van
frequentieruimte.
2. Het voornemen tot flexibilisering van vergunningen leidt tot grotere samenhang tussen de
verschillende frequentiebanden. Immers, de banden zijn niet meer gereserveerd voor een exclusieve
technologie maar worden opengesteld: vergunninghouders krijgen de mogelijkheid om hetzelfde type
dienstverlening en/of technologie te gebruiken in verschillende banden voor mobiele communicatie.
Naast samenhang tussen de banden, brengt dit ook samenhang met zich mee tussen de
verschillende, komende vergunningverleningen voor mobiele communicatie. Deze ontwikkelingen
vragen om nieuw overheidsbeleid. Het Ministerie ontwikkelt momenteel om die reden integraal,
(middel) lang termijn beleid voor de markt voor mobiele communicatie. Deze beleidsontwikkeling voor
de markt voor mobiele communicatie die wordt vastgelegd in een strategische nota zal helderheid
geven over de overkoepelende doelstellingen voor de verschillende komende verdeelprojecten en zal
als leidraad dienen voor de uitwerking van het toekomstige uitgiftebeleid.
3. De analyse die het college voor het Ministerie heeft uitgevoerd vertoont overeenkomsten met
onderdelen van een reguliere marktanalyse, zoals beschreven in artikel 6a.1 en 6a.2 van de
Telecommunicatiewet. Het college heeft eerst bepaald en ingeschat wat de relevante mobiele
communicatiemarkten zijn en daarna heeft het college de concurrentiesituatie op deze relevante
mobiele communicatiemarkten onderzocht. De uitkomst van dit onderzoek geeft een goed beeld van
het speelveld van de mobiele communicatiemarkten. Dit beeld zal het Ministerie helpen bij het
vaststellen of rangschikken van doelstellingen en uiteindelijk bij het opstellen van de strategische nota
mobiele communicatie en het vaststellen van het toekomstige uitgiftebeleid.
1.2 Inhoud en leeswijzer
4. Dit advies en de onderliggende analyse is als volgt opgebouwd. In het inleidende eerste hoofdstuk
is onder meer een samenvatting opgenomen en wordt de zienswijze van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (hierna ook: NMa) op het advies en de onderliggende analyse beschreven.
Vervolgens wordt in hoofdstuk twee het verschil tussen deze analyse en de standaard marktanalyse
besproken aan de hand van de relevante Europese richtlijnen en regelgeving. Daarna worden in
hoofdstuk drie de doelstelling, de probleemstelling en de deelvragen van de analyse mobiele
communicatiemarkten geformuleerd en wordt besproken op welke wijze de deelvragen beantwoord
3
worden. In de hoofdstukken vier en vijf worden beide deelvragen vervolgens beantwoord: in hoofdstuk
vier worden de relevante markten afgebakend en in hoofdstuk vijf wordt de concurrentieanalyse
uitgevoerd. Ten slotte volgt in hoofdstuk zes het uiteindelijke advies van het college aan het Ministerie.
1.3 Samenvatting
1.3.1 Inleiding en achtergrond
5. Het Ministerie ontwikkelt momenteel integraal beleid voor de mobiele communicatiemarkt. Het
Ministerie heeft aan het college gevraagd om een bijdrage te leveren aan deze beleidsontwikkeling.
Het college heeft in reactie op dit verzoek een analyse van de mobiele communicatiemarkten
uitgevoerd en brengt op basis van de uitkomst van deze analyse een advies aan het Ministerie uit. Dit
advies zal het Ministerie gebruiken bij het opstellen van de strategische nota mobiele communicatie en
bij het vaststellen van toekomstig uitgiftebeleid van frequentieruimte.
6. De analyse die het college voor het Ministerie heeft uitgevoerd vertoont overeenkomsten met
onderdelen van een standaard marktanalyse, zoals is beschreven in artikel 6a.1 van de
Telecommunicatiewet. Het college heeft eerst bepaald wat de relevante mobiele
communicatiemarkten zijn en daarna heeft het college de concurrentiesituatie op deze relevante
mobiele communicatiemarkten onderzocht. De uitkomst van dit onderzoek geeft een goed beeld van
het speelveld van de mobiele communicatiemarkten. Dit beeld zal het Ministerie helpen bij het
vaststellen of rangschikken van doelstellingen en uiteindelijk bij het opstellen van de strategische nota
mobiele communicatie en het vaststellen van het toekomstige uitgiftebeleid.
7. Markten voor mobiele telecommunicatiediensten staan niet op de aanbeveling relevante markten
van de Europese Commissie (hierna: de aanbeveling).1 Dit betekent dat aan de drie criteriatoets
voldaan moet worden om deze markten in aanmerking te laten komen voor ex ante regulering.
Markten voor dienstverlening die uitsluitend tot stand kan worden gebracht door partijen die toegang
hebben tot radiospectrum zullen niet eenvoudig aan de drie criteria voldoen. Aan het eerste criterium
wordt bijvoorbeeld niet eenvoudig voldaan, omdat een beperking van het aantal ondernemingen dat
toegang heeft tot spectrum over het algemeen binnen een relevante tijdshorizon opgeheven kan
worden door (eventueel onder voorwaarden) nieuw spectrum te verdelen. Ex ante regelgeving op
deze markten ligt daarom pas voor de hand op het moment dat interventies op wholesaleniveau, zoals
bijvoorbeeld het (onder voorwaarden) uitgeven van nieuw te verdelen spectrum,
mededingingsproblemen op lager gelegen markten niet kunnen verhelpen.
8. Bij de analyse mobiele communicatiemarkten is het daarom niet de primaire doelstelling om vast te
stellen of ex ante regulering op de desbetreffende markt noodzakelijk is. Immers, als de conclusie
getrokken zou worden dat op basis van de huidige marktafbakening en concurrentieanalyse
vastgesteld zou worden dat ex ante regulering op de desbetreffende markt noodzakelijk zou kunnen
zijn, dan dient eerst beschouwd te worden of potentiële mededingingsproblemen niet geremedieerd
kunnen worden door bijvoorbeeld het opheffen van de beperking van het aantal ondernemingen dat
toegang heeft tot het spectrum dat voor de levering van onderliggende diensten noodzakelijk is. De
1 Aanbeveling relevante markten van de Europese Commissie (PbEG 2007, L344/65).
4
doelstelling van deze analyse is daarentegen om vast te stellen of het noodzakelijk is om aanvullende
maatregelen te nemen bij radiospectrumverdelingen ter bevordering van de concurrentie. Het nemen
van dergelijke maatregelen kan er tevens voor zorgen dat ex ante regulering op onderliggende
mobiele communicatiemarkten niet noodzakelijk wordt.
9. Om de noodzakelijkheid van aanvullende maatregelen vast te stellen dient de concurrentiesituatie
op mobiele communicatiemarkten onderzocht te worden. Hiertoe worden twee deelvragen
beantwoord: 1) wat zijn de relevante mobiele communicatiemarkten; en 2) wat is de
concurrentiesituatie op deze relevante mobiele communicatiemarkten? Aan de hand van deze
deelvragen is de analyse voor het Ministerie uitgevoerd.
1.3.2 De marktafbakening
10. Bij de beantwoording van de eerste deelvraag is het college tot de volgende bevindingen
gekomen. Cijfers ondersteunen het beeld dat consumenten meer van de aangeschafte mobiele
telecommunicatiedienst verwachten dan enkel de mogelijkheid om in Nederland een telefoongesprek
te kunnen voeren. De bundels die worden aangeboden omvatten op dit moment in ieder geval zowel
spraak als sms-berichten en in toenemende mate ook toegang tot internet. Aanbieders van mobiele
communicatiediensten concurreren met elkaar op deze bundels van diensten. Mobiele spraak- en
datadiensten (sms-dienstverlening, mobiel internet en mogelijk ook mobiele televisie) zijn geen
substituten, maar vormen als bundel de relevante productmarkt. Deze markt wordt in het advies de
markt voor de bundel van mobiele telecommunicatiedienstverlening genoemd.
11. Sommige marktpartijen onderscheiden naast bovengenoemde markt een aparte markt voor
mobiele breedbandinternettoegang, waar bijvoorbeeld diensten via een notebook toe behoren. Tot
deze markt behoren niet de mobiele datadiensten via een handset. Het college herkent dit beeld.
Mobiele breedbanddiensten via notebooks hebben diverse andere eigenschappen dan mobiele
datadiensten via handsets. De downloadsnelheid is vaak hoger (maar de datalimiet gelimiteerd) en
ook de prijs per maand is hoger. Daarnaast wordt deze dienst, in tegenstelling tot mobiel internet op
een mobiel toestel, niet gebundeld met spraakdiensten aangeboden. Een gebruiker van mobiele
breedbanddiensten via bijvoorbeeld een notebook heeft bovendien, het gemak van een groter
toetsenbord en een groter beeldscherm. Op basis van de grote verschillen tussen beide vormen van
dienstverlening wordt geconcludeerd dat er een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang
zou kunnen bestaan.
12. Ook heeft het college de conclusie getrokken dat vaste spraak- en breedbanddiensten geen
directe concurrentiedruk uitoefenen op mobiele spraak- en breedbanddiensten. De reden hiervoor is
primair dat vaste spraak- en breedbanddiensten plaatsgebonden worden afgenomen. Vaste spraak-
en datadiensten worden wel steeds vaker als bundel met mobiele spraak- en datadiensten
aangeboden. Er is daarom een kans dat in de toekomst relevante markten voor bundels van mobiele
en vaste telecommunicatiediensten ontstaan (zie paragraaf 4.2.3 van advies). Tot slot ziet het college
geen aanleiding om nog op andere gronden submarkten af te bakenen. Toegang tot een net en het
opbouwen van een gesprek, post-pay diensten en pre-pay diensten en diensten voor zakelijke en
particuliere eindgebruikers behoren allen tot dezelfde relevante retail productmarkt.
5
13. De markt die het college op grond van de hiervoor beschreven analyse primair heeft afgebakend
is de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Een markt die daarnaast
zou kunnen bestaan is de markt voor mobiele breedbandinternettoegang, waar bijvoorbeeld diensten
voor een notebook maar ook diensten voor een E-reader of iPad onderdeel vanuit kunnen maken.
Markten die mogelijk in de toekomst zouden kunnen ontstaan zijn markten voor bundels van vaste en
mobiele telecommunicatiedienstverlening.
14. Het college heeft ook wholesalemarkten afgebakend en een geografische marktafbakening
uitgevoerd. Op de wholesalemarkten worden de bouwstenen verhandeld die noodzakelijk zijn om als
aanbieder actief te zijn op de retailmarkten voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. De
wholesale- en retailmarkten zijn daarmee nauw aan elkaar gerelateerd. Alleen de wholesalemarkten
voor toegang worden nader onderzocht. Ten aanzien van de geografische marktafbakening is
gebleken dat er enige aanwijzingen zijn voor het bestaan van internationale dan wel regionale
markten. Echter op basis van input van marktpartijen en omdat dienstverlening op dit moment
hoofdzakelijk nationaal wordt aangeboden, wordt geconcludeerd dat de relevante geografische markt
voor mobiele telecommunicatiediensten geheel Nederland omvat.
1.3.3 De concurrentieanalyse
15. Zoals beschreven in de vorige paragraaf is de markt voor (de bundel van) mobiele
telecommunicatiedienstverlening de markt die primair wordt afgebakend (het basisscenario).
Daarnaast worden twee alternatieve scenario's onderscheiden: 1) een markt voor mobiele
breedbandinternettoegang en 2) markten voor bundels van vaste en mobiele
telecommunicatiedienstverlening.
De concurrentiesituatie in het basisscenario
16. Het college heeft eerst de concurrentiesituatie op de markt voor (de bundel van) mobiele
telecommunicatiedienstverlening onderzocht. Het college concludeert dat er op dit moment geen
sprake is van individuele of collectieve aanmerkelijke marktmacht (hierna ook: AMM) op de
wholesalemarkt voor toegang en op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele
telecommunicatiedienstverlening. Dit betekent dat er op dit moment sprake is van daadwerkelijke
concurrentie in de zin van de Tw. Op basis van de marktaandelen, marktconcentratie, netwerkbezit,
licentiebezit, schaalvoordelen, technologische superioriteit, breedtevoordelen en op basis van het feit
dat er drie partijen verticaal geïntegreerd zijn, wordt wel de conclusie getrokken dat slechts de drie
Mobile Network Operators (hierna ook: MNO's), KPN, T-Mobile en Vodafone, in staat zijn om op
volwaardige wijze met elkaar te concurreren. De Mobile Virtual Network Operators (hierna ook:
MVNO's2) spelen slechts een bescheiden rol op het speelveld.
17. Dat er slechts drie partijen in staat zijn om op gelijkwaardige wijze met elkaar te concurreren
impliceert niet dat de mate van concurrentie beperkt is. Op basis van een nadere analyse heeft het
college vastgesteld dat er op de markt voor mobiele telecommunicatiediensten mogelijk sprake is van
een beperkte mate van concurrentie waarbij er risico bestaat op stilzwijgende coördinatie. De
aanwijzingen hiervoor zijn naar het oordeel van het college onvoldoende om tot de conclusie te komen
2 Voor een toelichting bij de begrippen MNO en MVNO, zie ook de afkortingenlijst in Annex A.
6
dat er op dit moment sprake is van collectieve dominantie. Wel zijn er aanwijzingen dat de drie huidige
MNO's in staat zijn om de concurrentiedruk die zij op elkaar uitoefenen te beperken. Om die reden is
er wel de dreiging van het ontstaan van collectieve aanmerkelijke marktmacht indien partijen
(gecoördineerd) zouden besluiten om minder sterk met elkaar te concurreren. Omdat er risico op
stilzwijgende coördinatie aanwezig is, kan het college niet uitsluiten dat thans of in de toekomst
(collectieve) aanmerkelijke marktmacht ontstaat.
De concurrentiesituatie in de alternatieve scenario's
18. Vervolgens heeft het college de concurrentiesituatie in een tweetal alternatieve scenario's
onderzocht. Het college heeft vooral onderzocht op welke punten de concurrentiesituatie in deze
alternatieve scenario's afwijkt van de concurrentiesituatie op de markt voor mobiele
telecommunicatiedienstverlening. In het geval er een afzonderlijke markt voor mobiele
datadienstverlening bestaat dan acht het college de kans beperkter dat op een dergelijke markt
dominantie ontstaat. Omdat de markt voor mobiele breedbandinternettoegang zich in tegenstelling tot
de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening nog in een opstartfase
bevindt, is de kans op coördinatie op de markt zeer beperkt. Daarnaast kunnen in de toekomst ook de
Tele2 en Ziggo4 die nu op basis van frequentieruimte in de 2600 MHz band kunnen toetreden
concurrentiedruk uitoefenen op de MNO's.
19. In het geval er markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening ontstaan dan acht het
college de kans aanwezig dat KPN op een dergelijke markt aanmerkelijke marktmacht verkrijgt. KPN
is nu de enige partij met aanzienlijke marktaandelen op het gebied van zowel de vaste als de mobiele
spraak- en datadienstverlening. Deze marktmacht ontleent KPN in dat geval echter niet (alleen) aan
zijn positie op mobiele dienstverlening, maar ook aan zijn positie op vaste dienstverlening.
1.3.4 Advies
20. In het laatste hoofdstuk heeft het college het daadwerkelijke advies uitgewerkt dat is gebaseerd op
de hiervoor beschreven analyse. Omdat er aanwijzingen bestaan dat de drie huidige MNO's in staat
zijn om de concurrentiedruk die zij op elkaar uitoefenen te beperken en omdat er enig risico op
stilzwijgende coördinatie aanwezig is, kan volgens het college echter niet uitgesloten worden dat in de
relevante periode na een radiospectrumuitgifte (collectieve) aanmerkelijke marktmacht ontstaat. Om er
met enige zekerheid voor te zorgen dat ex ante regulering op de wholesalemarkt voor toegang en op
de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening overbodig blijft, moet het
frequentiebeleid gericht zijn op het faciliteren van potentiële toetreding. Hiervoor zijn mogelijk
aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen aan te bevelen.
21. Vervolgens heeft het college zijn aanbeveling geconcretiseerd. Maatregelen die bij
radiospectrumverdelingen genomen worden, zouden toetredingsbarrières moeten verlagen. Wanneer
toetredingsbarrières verlaagd worden, dan nemen daarmee de mogelijkheden om toe te treden toe en
wordt de dynamiek op de markt vergroot. Op die manier neemt voor bestaande spelers de prikkel tot
concurreren toe en wordt het risico op collectief gedrag en beperking van de mededinging kleiner. Het
college heeft enkele voorbeelden gegeven van maatregelen die toetredingsbarrières weg kunnen
nemen. Indien dit noodzakelijk is om toetreding te faciliteren, kan bij een frequentieverdeling
bijvoorbeeld ruimte gecreëerd worden voor nieuwkomers en kunnen, met inachtneming van de
7
voorwaarden die de Mededingingswet en de Tw daaraan stellen, restricties die de netwerkuitrol
bemoeilijken weggenomen worden.3
22. Ondanks dat het college het belangrijk acht dat er mogelijkheden voor toetreding tot mobiele
telecommunicatiemarkten worden gecreëerd, is het ook belangrijk erop te wijzen dat het aantal
spelers waarvoor er ruimte is op de markt, niet oneindig groot is. Een frequentieverdeling zou daarom
niet zo zeer gericht moeten zijn op het creëren van ruimte voor een vooraf door de overheid
vastgesteld aantal toetreders. In plaats daarvan zou de inrichting van de verdeling alleen toetreding
mogelijk moeten maken voor de partijen die daadwerkelijk kunnen concurreren. Het heeft daarom de
voorkeur van het college dat de markt en niet de van overheidswege vastgestelde inrichting van de
verdeling het aantal toetreders bepaalt, of dat een onderzoek naar de mate waarin één of meerdere
ondernemingen winstgevend kunnen toetreden wordt betrokken bij de inrichting van de verdeling.
23. Tot slot heeft het college zijn aanbeveling in een breder perspectief geplaatst. Het college
benadrukt dat zijn aanbeveling om potentiële toetreding te faciliteren en daarmee de concurrentie te
bevorderen een aanbeveling is die het college doet ter ondersteuning van de doelstelling om
concurrentie op de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening te bevorderen. Alvorens het
Ministerie beleidskeuzes maakt zal hij af moeten wegen welke doelstellingen prioriteit krijgen. Bij deze
afweging kunnen ook andere doelstellingen betrokken worden.
Laatst gewijzigd op 10-12-2008
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit