Besluit
openbaar
Ons kenmerk: OPTA/AM/2010/202039
Zaaknummer: 10.0218.27.1.01
Datum: 22 JULI 2010
Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit inhoudende
gegrondverklaring van de bezwaren van Koninklijke TNT Post B.V tegen het niet tijdig
vaststellen door het college van de tarieven, bedoeld in artikel 25, derde lid, van de Postwet
2009 en tot het alsnog vaststellen van die tarieven
1 Inleiding
Artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009 draagt aan het college van de Onafhankelijke Post en
Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) op om uiterlijk 1 oktober 2009 de zogenoemde
starttarieven voor de universele postdienst vast te stellen. Ingevolge de Postregeling 2009 dient dit
te gebeuren op basis van door Koninklijke TNT Post (hierna: TNT Post) te verstrekken gegevens
omtrent de kosten en het rendement van de universele postdienst vergezeld van een voorstel voor
die tarieven. In de periode mei 2009 1 juli 2010 hebben over het verstrekken van deze gegevens
diverse juridische procedures, gesprekken en briefwisselingen tussen het college en TNT Post
plaatsgevonden over de reikwijdte van de verplichting van TNT tot het verstrekken van de
noodzakelijke gegevens voor het vaststellen van de starttarieven. De juridische procedures hebben
uiteindelijk geleid tot de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juli 2010 op basis waarvan
het college nu overgaat tot het vaststellen van de starttarieven.
2 Verloop van de procedure van het bezwaarschrift
1. Bij brief van 5 oktober 2009, met referentie KONPP.0213, heeft TNT Post een bezwaarschrift
ingediend tegen het niet tijdig nemen door het college van een besluit tot vaststelling van de
starttarieven voor de universele postdienst (hierna ook: UPD) op grond van artikel 25, derde
lid, Postwet 2009.
2. Bij besluit van 2 december 2009, OPTA/AM/2009/203235, heeft het college het bezwaar van
TNT Post tegen het niet tijdig vaststellen door het college, van de tarieven van de
onderscheiden postvervoerdiensten als bedoeld in artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009
ongegrond verklaard.
3. Op 1 juli 2010 heeft de rechtbank Rotterdam uitspraak gedaan in de door TNT Post ingestelde
beroepen, procedurenummers 09/4204, 09/ 4205 en 10/294, tegen:
de beslissing op bezwaar van het college van 5 november 2009, OPTA/AM/2009/202970,
over:
Besluit
openbaar
a) het besluit van 24 juni 2009 tot het opleggen van de eerste - last onder dwangsom
van 1 mln.;
b) de invorderingsbeslissing van 27 augustus 2009;
c) de invorderingsbeslissing van 9 september 2009;
d) de invorderingsbeslissing van 14 september 2009;
de beslissing van het college van 2 december 2009, OPTA/AM/2009/203235, waarbij het
college het bezwaar van TNT Post inzake het niet tijdig vaststellen van de starttarieven
ongegrond heeft verklaard;
de beslissing van het college van 18 december 2009, OPTA/AM/2009/203189, op het
bezwaar van TNT Post tegen de inmiddels tweede last onder dwangsom van 5 mln.
de dato 29 september 2009.
4. De rechtbank heeft de beroepen van TNT Post gegrond verklaard, de bestreden besluiten
vernietigd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten,
hetgeen in dit geval inhoudt dat de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten alsnog niet
ontvankelijk worden verklaard en dat de primaire besluiten, dat wil zeggen de door het college
opgelegde lasten onder dwangsom, worden herroepen,
3 Juridisch Kader
5. Op 1 april 2009 zijn de Postwet 2009 en de Postregeling 2009 in werking getreden (Stb. 2009,
155 en 156 en Stcrt. 30 maart 2009, nr. 61). Belangrijke voorwaarde bij de liberalisering van de
postmarkt is de garantie dat een bepaald basispakket aan postvervoerdiensten, universele
postdiensten, beschikbaar en toegankelijk blijft voor consumenten tegen uniforme en
betaalbare tarieven.
6. Op basis van artikel 25, derde en vijfde lid van de Postwet 2009, stelt het college binnen zes
maanden na inwerkingtreding van de wet voor de eerste maal de tarieven voor de
onderscheiden postvervoerdiensten vast. Deze tariefstelling kan worden beschouwd als het
vaststellen van de kostengeoriënteerde starttarieven voor de universele postdienst Artikel 25,
derde, vijfde en zesde lid, Postwet 2009 luidt als volgt:
3. Met inachtneming van bij ministeriële regeling te stellen regels worden, in afwijking van het
eerste en tweede lid, zes maanden na inwerkingtreding van dit artikel de tarieven voor de te
onderscheiden postvervoerdiensten binnen de universele postdienst gebaseerd op de
daadwerkelijke kosten van de universele postdienst en een redelijk rendement. (...)
5. In afwijking van de artikelen 24 en 27 worden de tarieven, bedoeld in het derde lid, door
het college vastgesteld.
6.Bij de ministeriële regeling, bedoeld in het derde lid, worden regels vastgesteld met
betrekking tot de elementen van de tarieven, de wijze van berekening van de tarieven en de
toerekening van de kosten.
2
Besluit
openbaar
7. Wat voor de vaststelling van de starttarieven de daadwerkelijke kosten zijn, is in artikel 13,
eerste en tweede lid, van de Postregeling 2009 geregeld:
1. De daadwerkelijke kosten, bedoeld in artikel 25, derde lid van de wet, zijn de aan de
universele postdienst toe te rekenen kosten, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdelen b
en c.
2. De verlener van de universele postdienst berekent de daadwerkelijke kosten voor de
onderscheiden postvervoerdiensten, bedoeld in artikel 16, eerste, tweede, derde en
vierde lid, van de wet op grond van de kosten die zijn gemaakt in het kalenderjaar
voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet.
8. Blijkens de toelichting op artikel 13, tweede lid, van de Postregeling 2009 wordt in die bepaling,
door de verwijzing naar artikel 16 van de wet, een nadere onderverdeling gemaakt naar in
totaal 11 postdiensten.
9. Artikel 7 van de Postregeling 2009 bepaalt volgens welke principes en regels de directe kosten
en de gemeenschappelijke kosten aan de universele postdienst moeten worden toegerekend
en aan welke eisen het kostentoerekeningsysteem in dat verband moet voldoen.
10. De nota van toelichting bij de Postregeling 2009 geeft aan dat het systeem van het toerekenen
van de kosten van de universele postdienst dat het uitgangspunt vormt voor de gescheiden
boekhoudkundige verantwoording1 zodanig dient te zijn ingericht dat op een zo nauwkeurig
mogelijke wijze kosten aan de universele postdienst kunnen worden toegerekend.
Dit is van belang voor het vaststellen van tarieven voor de universele postdienst door de
verlener van de universele postdienst. Uit artikel 12 van de postrichtlijn en artikel 24, eerste
lid, van de wet volgt dat deze tarieven uniform zijn en op de kosten zijn gebaseerd. Aan de
hand van het kostentoerekeningsysteem kan worden geverifieerd of de tarieven van de
universele postdienst gebaseerd zijn op de kosten hiervan. Het college houdt hier toezicht
op. (...)
De wet voorziet niet in goedkeuring door het college van een door de verlener van de
universele postdienst vastgesteld kostentoerekeningssysteem. Indien echter de verlener van
de universele postdienst zich niet houdt aan de in de wet en deze regeling gestelde eisen
voor bijvoorbeeld het kostentoerekeningssysteem, de jaarrapportage, de boekhouding, de
tarieven, etc., dan kan het college op verschillende manieren ingrijpen.
(Staatscourant 2009 nr. 6,1 30 maart 2009, pag. 11).
11. De nota van toelichting bij artikel 7 van de Postregeling 2009 geeft aan:
1 Op grond van artikel 22, eerste lid, van de Postwet 2009 is de verlener van de universele postdienst
verplicht een boekhoudkundige scheiding aan te brengen tussen de kosten en opbrengsten van de universele
postdienst en de kosten en opbrengsten van andere activiteiten. Dit is onder meer van belang om te
bewerkstelligen dat de universele dienst tegen kostengeoriënteerde tarieven wordt aangeboden.
(Kamerstukken II, 20062007, 30 536, nr. 35).
3
Besluit
openbaar
Voor het toerekenen van de gemeenschappelijke kosten zijn in het eerste lid de bepalingen
van artikel 14, eerste tot en met derde lid, van richtlijn 97/67/EG gevolgd. Het
kostentoerekeningsysteem is gebaseerd op de moderne algemeen gebruikte
berekeningsmethode van activity based costing. Deze methode rekent de kosten causaal toe
aan de relevante activiteiten. Op deze wijze kunnen alle kosten op samenhangende,
consistente en integrale wijze worden toegerekend aan de universele postdienst conform het
vereiste van artikel 14, tweede lid, van de postrichtlijn. De kosten betreffen de inzet van
mensen, diensten en materialen en het gebruik van de productiemiddelen die worden
aangewend. De kosten hebben betrekking op alle processtappen van het
postvervoersysteem: van de collectie, het transport, de sortering tot en met de distributie van
poststukken. (..)
(Staatscourant 2009 nr. 6,1 30 maart 2009, pag. 14 en 15).
12. Gelet op het korte tijdspad van het college om binnen zes maanden na de inwerkingtreding
van de wet de starttarieven vast te stellen, voorziet artikel 15, van de Postregeling 2009 in een
bijzondere procedure aan de hand waarvan het college de starttarieven kan vaststellen. Artikel
15, eerste en tweede lid, van de Postregeling 2009 luidt:
1. Binnen acht weken na inwerkingtreding van deze regeling legt de verlener van de
universele postdienst ten behoeve van de vaststelling door het college van de tarieven,
bedoeld in artikel 25, vijfde lid, van de wet, aan het college over:
(a) een overzicht van de daadwerkelijke kosten berekend op grond van artikel 13;
(b) de berekening van het redelijk rendement op grond van artikel 14.
2. De verlener van de universele postdienst doet op basis van het overzicht en de
berekening, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, aan het college een voorstel
voor de door het college vast te stellen tarieven.
13. Op grond van artikel 15, vijfde lid, van de Postregeling 2009 verricht de verlener van de
universele postdienst, uiterlijk drie maanden nadat de starttarieven, bedoeld in artikel 25, derde
lid, van de wet, door het college zijn vastgesteld, de postvervoerdiensten binnen de universele
postdienst tegen deze tarieven.
14. Op grond van artikel 37, eerste lid, van de Postwet 2009 is het college belast met het toezicht
op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met uitzondering van hoofdstuk 11.
15. Op grond van artikel 39, eerste lid, van de Postwet 2009 kan het college van een ieder de
gegevens en inlichtingen verlangen die hij nodig heeft voor de juiste uitvoering van een bij of
krachtens deze wet en de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit opgedragen
taken). Het derde lid van dit artikel geeft aan dat degene aan wie een verzoek is gedaan om
gegevens en inlichtingen te verstrekken, verplicht is binnen een door het college gestelde
redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de
uitoefening van zijn bevoegdheden.
4
Besluit
openbaar
4 Procedure tot vaststelling van de starttarieven
16. Bij brief van 26 mei 2009, kenmerk 09/PA/U/021 heeft TNT Post als de verlener van de
universele postdienst, aan het college informatie overgelegd ter vaststelling van de tarieven
van de universele postdiensten als bedoeld in artikel 25, derde en vijfde lid van de Postwet
2009 en artikel 15, eerste en tweede lid, van de Postregeling 2009.
17. Bij haar voorstel van 26 mei 2009 voor deze zogenoemde starttarieven heeft TNT Post aan het
college overgelegd:
a. een aanbiedingsbrief met een korte toelichting;
b. overzichten van de op dat moment geldende en voorgestelde tarieven per individuele
dienst binnen de universele postdienst;
c. een document getiteld "Starttariefinformatie Universele Postdienst 2009", waarin eerst in
het kort werd ingegaan op de wettelijke verplichting informatie te verstrekken aan het
college, de UPD-verplichtingen, de grondslagen van de gemaakte berekeningen en op het
gebruikte toerekeningsysteem. Vervolgens werd de volgens TNT Post vereiste informatie
gepresenteerd, bestaande uit een overzicht van opbrengsten, kosten en resultaat over de
universele postdienst als geheel voor het jaar 2008 en een toelichting. Daarna volgde een
beschrijving van het toerekeningsysteem, een accountantsverklaring en een summiere
jaarrekening van TNT Post BV over 2008..
18. TNT Post gaf daarbij aan dat zij van opvatting is dat zij aan de verplichting van de artikelen 13
en 15 Postregeling 2009 heeft voldaan door aan het college de daadwerkelijke kosten op het
niveau van de universele postdienst over te leggen en dat zij niet verplicht is op een
(enigszins) gedetailleerder niveau -het niveau van de onderscheiden postvervoersdiensten -
inzicht in haar kosten te geven.
19. Het college heeft daarop vastgesteld dat TNT Post bij haar voorstel voor de starttarieven geen
overzicht van de daadwerkelijke kosten voor de onderscheiden postvervoerdiensten heeft
overgelegd en daarmee niet heeft voldaan aan de vereisten van artikel 13 en 15 van de
Postregeling 2009.
20. Deze vaststelling heeft er toe geleid dat het college bij besluit van 24 juni 2009 (kenmerk
OPTA/AM/2009/201381) aan TNT Post een last onder dwangsom heeft opgelegd om dat
overzicht van de kosten alsnog te verkrijgen.
21. Tegen het besluit van het college van 24 juni 2009 heeft TNT Post bezwaar aangetekend en
een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank Rotterdam.
5
Besluit
openbaar
22. Bij uitspraak van 23 juli 2009, met zaaknummer AWB 09/2314, heeft de voorzieningenrechter
vervolgens geoordeeld dat het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd,
aangezien TNT Post in overtreding is van de artikelen 13 en 15 van de Postregeling 2009.
Omdat TNT Post ter zitting in de voorlopige voorzieningprocedure naar voren bracht dat zij de
directe kosten niet toerekent naar de in artikel 16 van de Postwet genoemde 11
dienstencategorieën binnen de universele postdienst, maar dat ze deze kosten wel kan
uitsplitsen naar 7 categorieën en dat zij de gemeenschappelijke kosten niet naar de
categorieën van diensten binnen de universele postdienst uitsplitst, heeft de
voorzieningenrechter in de uitspraak twee alternatieven genoemd waarmee TNT Post ook
geacht kan worden aan de last te hebben voldaan.
23. Daarmee kon TNT Post op drie manieren aan de last onder dwangsom voldoen en aldus
naleving van de Postregeling 2009 verzekeren. Bij brief van 13 augustus 2009 heeft zij
aangegeven door middel van het tweede door de voorzieningenrechter gegeven alternatief aan
de last te willen voldoen. Dit houdt in dat zij ook geacht werd aan de last te hebben voldaan als
zij:
"1) een overzicht indient van de rechtstreeks toerekenbare kosten naar de 7 categorieën;
2) de totale gemeenschappelijke kosten op het niveau van de UPD weergeeft, waarbij de
kosten onder 1) en 2) genoemd dan de totale kosten voor de UPD vormen;
3) overzicht geeft uit wat voor soort kosten concreet de gemeenschappelijke kosten bestaan;
4) aangeeft op basis van welke criteria en hoe die kostensoorten concreet aan de UPD zijn
toegerekend;
5) binnen dat kader door verweerder I (het college) vragen kunnen worden gesteld die door
verzoekster inhoudelijk en zonder dralen zullen worden beantwoord."
24. Deze voorwaarden zijn ook opgenomen in de tweede last onder dwangsom van het college
van 29 september 2009, OPTA/AM/2009/202501, die hij heeft opgelegd wegens het niet
verstrekken van informatie over de daadwerkelijke kosten van de afzonderlijke
postvervoerdiensten binnen de universele postdienst.
25. Ook tegen dit besluit van het college heeft TNT Post bezwaar aangetekend en een verzoek om
voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank Rotterdam.
26. Bij zijn uitspraak van 22 oktober 2009 over dat verzoek (zaaknummers AWB 09/ 3392 en AWB
09/3393) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam geoordeeld dat met de
vierde voorwaarde van het tweede alternatief van de last onder dwangsom is beoogd dat het
college inzicht krijgt op basis van welke criteria en hoe de gemeenschappelijke kosten
concreet, in de zin van duidelijk en bepaald, aan de UPD zijn toegerekend. Daarin lag naar het
oordeel van de voorzieningenrechter besloten dat TNT Post onderbouwd inzicht biedt in de
keuzes die zij heeft gemaakt bij de toerekening van de gemeenschappelijke kosten aan de
UPD en hoe die keuzes zijn gemaakt. TNT Post heeft hieraan niet voldaan. De
voorzieningenrechter was van oordeel dat het voor TNT Post voldoende duidelijk was uit de
6
Besluit
openbaar
eerdere last en de eerdere uitspraak en het verhandelde op de eerdere zitting wat het college
van haar wil. TNT Post had kunnen en moeten begrijpen dat meer van haar werd verwacht dan
ze heeft gedaan.
27. De voorzieningenrechter heeft verder in zijn uitspraak vastgesteld dat het college niet aan zijn
wettelijke verplichting om de starttarieven vast te stellen, kan voldoen, omdat TNT Post niet
aan haar wettelijke verplichting heeft voldaan. Het verzoek van TNT Post om het college te
gelasten de starttarieven vast te stellen, is daarom door hem afgewezen.
28. Bij brief van 12 november 2009, OPTA/AM/2009/203158, heeft het college geoordeeld dat TNT
Post met de gegevens die zij op 29 oktober 20009 na de uitspraak van de
voorzieningenrechter van 22 oktober 2009 heeft overgelegd, niet volledig aan de bij besluit van
29 september 2009 aan haar opgelegde last heeft voldaan. Op grond van die gegevens heeft
het college zich geen oordeel kunnen vormen over de vraag of de toerekening van de kosten
aan de UPD op een redelijke wijze is geschied, en dat bijvoorbeeld niet een onevenredig groot
deel van de kosten worden toegerekend aan de universele postdienst. De gegevens boden het
college geen concreet beeld van de afwegingen die TNT Post heeft gemaakt bij de toerekening
van de gemeenschappelijke kosten aan de UPD en de overige diensten, en evenmin van de
criteria waarmee de gemeenschappelijke kosten aan de UPD zijn toegerekend. Verder gaft de
informatie geen inzicht in de wijze waarop de gemeenschappelijke kosten concreet aan de
universele postdienst zijn toegerekend. Op grond daarvan heeft TNT Post de aan de
genoemde last verbonden dwangsom van 5 mln verbeurd.
29. In de bijlage bij zijn brief van 12 november 2009 heeft het college aan TNT Post een aantal
concrete vragen gesteld over de nog ontbrekende informatie met betrekking tot de criteria van
de kostentoerekening, de concrete kostentoerekening en de uitkomsten daarvan. Het college
heeft daarbij aangegeven dat hij een daadwerkelijk volledige en bevredigende beantwoording
van die vragen zou betrekken bij de overwegingen of al dan niet tot invordering van de
verbeurde dwangsom zal worden overgegaan.
30. Bij besluit van 16 december 2009 heeft het college de verbeurde dwangsom van 5 mln
ingevorderd, omdat de beantwoording van de vragen door TNT Post bij haar brieven van 19
november 2009, PA/U/060, en 3 december 2009, 09/PA/U/064, tekortschoot. Het college heeft
daarbij vastgesteld dat TNT Post bij een aantal van de vragen terugverwijst naar eerder aan
het college overgelegde informatie, terwijl die eerder verschafte informatie juist de reden was
voor de aanvullende vragen van het college. Verder doet TNT Post een aantal vragen af als
zijnde niet relevant en geeft zij op een aantal van de vragen geen concreet of volledig
antwoord.
31. Een aantal elementen in de door TNT Post op 26 mei 2009 aangeleverde gegevens gaf het
college aanleiding tot twijfel over de juiste toerekening van de kosten aan de universele
postdienst en of deze daarmee voldeed aan de vereisten van artikel 7 van de Postregeling
2009. Het college achtte het gelet op zijn wettelijke taak noodzakelijk om daarover, ten
behoeve van een zorgvuldige en weloverwogen vaststelling van de desbetreffende
7
Besluit
openbaar
starttarieven, aanvullende informatie van TNT Post te verkrijgen.2
32. De twijfel van het college betrof:
de toerekening van ,,Overservice aan de universele postdienst die niet als zodanig is
vermeld in de Postregeling 2009. Dit riep de vraag op in hoeverre die toerekening voldoet
aan het in de Postregeling 2009 voorgeschreven kader;
de gepresenteerde jaarrekening van Koninklijke TNT Post B.V., die uiterst summier was.
Zo ontbraken daarin de omzet- en kostenbedragen, waardoor er geen goede aansluiting
met het postdeel van het jaarverslag van TNT N.V. mogelijk was. De cijfers stemden deels
niet overeen en er was evenmin een toelichting die helderheid kon verschaffen;
het niettemin uit de combinatie van de cijfers uit de jaarrekening van Koninklijke TNT Post
B.V., de jaarrekening van TNT N.V. en de door TNT Post gepresenteerde cijfers over
kosten en rendement van de universele postdienst af te leiden aanzienlijk hogere,
gerealiseerde rendement (ROS) op andere dan de universele postdiensten dan op de
universele postdienst. Dit riep bij het college vragen op ten aanzien van de door TNT Post
gepresenteerde kosten van de UPD. Immers, verwacht mocht worden dat het rendement
in het niet- UPD segment, waar de prijzen meer onder concurrentiedruk staan, in ieder
geval niet significant hoger zou zijn dan in het UPD-segment. Dit riep vervolgens de vraag
op of de toerekening van de kosten aan de UPD op juiste wijze is geschied en of niet
teveel kosten aan de UPD werden toegerekend.
33. Mede naar aanleiding hiervan hebben op initiatief van het college in de eerste helft van 2010
besprekingen plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van het college en van TNT Post om
het college een vollediger beeld te verschaffen van de kosten en de kostentoerekening in
relatie tot de universele dienstverlening. Op basis van die besprekingen heeft het college zich
een eerste en gedeeltelijk oordeel kunnen vormen over de wijze van kostentoerekening door
TNT Post en of het daartoe gehanteerde kostentoerekeningsysteem voldoet aan de gestelde
wettelijke eisen.
34. Het college stond vervolgens een interactief proces met TNT Post voor ogen waardoor zou
worden zekergesteld dat de door TNT Post gehanteerde kostenallocatie in overeenstemming
met de gestelde de criteria van de Postregeling 2009 zou zijn. Eind juni 2010 heeft het college
evenwel geconcludeerd dat er onvoldoende basis was voor verdere besprekingen, onder meer
omdat TNT Post niet bereid bleek zich te committeren aan het volledig transparant maken van
de wijze van kostentoerekening. Het college heeft zich daardoor geen definitief en volledig
oordeel over de juistheid van de kostentoerekening kunnen vormen.
2 Uit de wetsgeschiedenis van de Postwet 2009 is bijv. op te maken dat het college inzicht dient te verkrijgen in de
daadwerkelijke kosten en opbrengsten van de universele postdiensten, terwijl u it de toelichting bij de Postregeling
2009 blijkt dat hij daarbij ook dient na te gaan of de toerekening van kosten aan de universele postdiensten
voldoet aan de vereisten voor kostentoerekening van artikel 7 van de regeling.
8
Besluit
openbaar
5 Bezwaren
35. In haar bezwaarschrift van 5 oktober 2009, heeft TNT Post gesteld dat het college, in strijd
met de wettelijke verplichting van artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009, de starttarieven
niet tijdig heeft vastgesteld, terwijl dat op uiterlijk 1 oktober 2009 had moeten gebeuren
overeenkomstig het voorstel van TNT Post van 26 mei 2009.
36. TNT Post heeft daarbij verzocht om een kostenveroordeling als bedoeld in artikel 7:15, tweede
lid, van de Awb.
6 Het besluit van 2 december 2009
37. Bij het besluit van 2 december 2009, OPTA/AM/2009/203235, heeft het college naar aanleiding
van het bezwaarschrift van TNT Post geoordeeld dat hij op 1 oktober 2009 terecht niet is
overgegaan tot vaststelling van de tarieven van de onderscheiden postvervoerdiensten van
TNT Post als bedoeld in artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009. Het college verklaart de
bezwaren van TNT Post tegen het niet tijdig vaststellen van de tarieven van de onderscheiden
postvervoerdiensten van TNT Post derhalve ongegrond.
38. Het college heeft daartoe overwogen dat hij op grond van het bepaalde in artikel 25, derde en
vijfde lid, van de Postwet 2009 de tarieven voor de te onderscheiden postvervoerdiensten
binnen de universele postdienst dient vast te stellen. TNT Post moet het college daartoe een
voorstel doen. Het voorstel van TNT Post voor de door het college vast te stellen tarieven
moet, ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Postregeling 2009, volgen uit het overzicht van
de daadwerkelijke kosten voor de onderscheiden postvervoerdiensten berekend op grond van
de kosten die zijn gemaakt in 2008 en de berekening van het behaalde rendement in 2008.
39. Het college heeft vastgesteld dat TNT Post in gebreke is gebleven met het bieden van het
vereiste inzicht in haar daadwerkelijke kosten. Het college verwijst hiervoor naar de
overwegingen in de door hem opgelegde lasten onder dwangsom, zijn beslissing op bezwaar
van 5 november 2009 OPTA/AM/2009/202970 en de uitspraken van de voorzieningenrechter.
40. Het college heeft geconcludeerd dat uit zijn besluiten en de uitspraken van de
voorzieningenrechter volgt dat het college niet tijdig aan de verplichting van artikel 25, derde
lid, van de Postwet 2009 heeft kunnen voldoen, omdat TNT Post niet aan haar wettelijke
verplichting van artikel 13 en 15 van de Postregeling heeft voldaan, door het college niet het
vereiste inzicht in haar daadwerkelijke kosten te bieden.
41. Het college heeft geconcludeerd dat, zolang TNT Post in gebreke blijft om de op haar rustende
wettelijke verplichtingen na te leven, hij de tarieven niet overeenkomstig artikel 25, derde lid,
van de Postwet 2009 kan vaststellen en dat hij op 1 oktober 2009 terecht niet is overgegaan tot
9
Besluit
openbaar
vaststelling van de tarieven van de onderscheiden postvervoerdiensten van TNT Post. Hij heeft
de bezwaren van TNT Post tegen het niet tijdig vaststellen van de tarieven van de
onderscheiden postvervoerdiensten van TNT Post derhalve ongegrond verklaard.
42. Het verzoek van TNT Post om kostenvergoeding als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de
Awb heeft het college daarbij afgewezen.
7 De uitspraak van de rechtbank
43. Bij haar uitspraak van 1 juli 2010 heeft de rechtbank Rotterdam de onder randnummer 3
genoemde beroepen van TNT Post gegrond verklaard.
44. De rechtbank oordeelde dat het tweede lid van artikel 13 van de Postregeling 2009 niet los,
doch in samenhang moet worden gelezen met het eerste lid van dit artikel. Gelet op de
samenhang tussen deze artikelleden dient het tweede lid niet zodanig uitgelegd te worden dat
TNT Post een berekening van de daadwerkelijke kosten voor elk van de onderscheiden
postvervoerdiensten zou dienen te maken.
45. Laatstgenoemde uitleg strookt naar het oordeel van de rechtbank ook niet met het feit dat de
vaststelling van de eerste starttarieven een kort tijdpad kent om te voldoen aan de wettelijke
eis om de tarieven per 1 oktober 2009 vast te stellen en er met betrekking tot de
onderscheiden postvervoerdiensten als bedoeld in artikel 16, tweede tot en met vierde lid, van
de Postwet 2009 nog geen boekhoudkundige gegevens beschikbaar zijn. De artikelen 13 en 7,
eerste lid, aanhef en sub b en c, van de Postregeling 2009 verwijzen immers naar het
toerekeningsysteem van de verlener van de UPD. Naar het oordeel van de rechtbank kan dat
niet anders zijn dan het - door het college goedgekeurde - toerekeningsysteem 2008. Dat
systeem voorziet niet in de toerekening van kosten aan afzonderlijke (categorieën van)
diensten binnen de UPD.
46. De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in de parlementaire geschiedenis, nu ook hieruit
blijkt dat er sprake is van een overgangsregeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft
TNT Post met de informatie die zij heeft overgelegd bij brief van 26 mei 2009 voldaan aan haar
verplichting van artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009, zodat er geen sprake was van een
overtreding door TNT Post.
47. De rechtbank concludeerde dat het college derhalve niet bevoegd was een last onder
dwangsom op te leggen.
48. Het besluit inzake de ongegrondverklaring van het bezwaar van TNT Post tegen de weigering
van het college om tijdig de starttarieven vast te stellen - waarbij het college heeft overwogen
10
Besluit
openbaar
de starttarieven niet vast te kunnen stellen omdat TNT Post in gebreke is en blijft de benodigde
informatie te leveren kon naar het oordeel van de rechtbank evenmin in stand blijven.
49. De rechtbank heeft de beroepen van TNT Post gegrond verklaard, de bestreden besluiten
vernietigd en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van
het college, hetgeen in dit geval inhoudt dat de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten
alsnog niet ontvankelijk worden verklaard en dat de primaire besluiten, dat wil zeggen de door
het college opgelegde lasten onder dwangsom, worden herroepen.
50. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar tegen het niet vaststellen van de tarieven
vernietigd. De rechtbank heeft in dit verband geen nieuwe beslissing genomen en/of zelf in de
zaak voorzien. Dit betekent dat het college alsnog zelf op het bezwaarschrift van TNT Post
over de niet vaststelling van de tarieven zal moeten beslissen.
8 Overwegingen ten aanzien van het bezwaarschrift van TNT Post
51. Uit artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009, nader uitgewerkt in de artikelen 13, 14 en 15 van
de Postregeling 2009, volgt dat het college bij de bepaling van de starttarieven moet uitgaan
van de daadwerkelijke kosten en het rendement van de universele postdienst uit 2008.
52. In haar uitspraak van 1 juli 2010 heeft de rechtbank Rotterdam geoordeeld dat TNT Post met
de informatie die zij heeft overgelegd bij brief van 26 mei 2009, heeft voldaan aan haar
verplichtingen op grond van de artikelen 13 en 15 van de Postregeling 2009. De rechtbank
heeft daarom beslist dat het besluit, waarbij het college heeft geoordeeld de starttarieven niet
vast te kunnen stellen, geen stand kan houden.
53. In verband daarmee kan het college de inzichten die hij heeft gekregen over de wijze van
toerekening van de kosten door TNT Post op basis van de besprekingen die tussen het college
en TNT Post in de eerste helft van 2010 zijn gevoerd, thans niet meer betrekken bij de
vaststelling van de starttarieven.
54. Derhalve moet het college thans concluderen dat het bezwaar van TNT Post, dat het college in
strijd met zijn wettelijke verplichtingen op grond van artikel 25, derde lid, van de Postwet 2009,
de starttarieven niet heeft vastgesteld, gegrond is.
55. Gelet hierop gaat het college thans over tot het nemen van een besluit over de door TNT Post
voorgestelde starttarieven. Nu het college daarbij, blijkens de uitspraak van de rechtbank, dient
uit te gaan van toerekening van kosten aan de universele postdienst als geheel en uit het
samenstel van de artikelen 13 en 14 van de Postregeling 2009 volgt dat de door het college
vast te stellen starttarieven niet significant zullen kunnen afwijken van de tarieven zoals die in
11
Besluit
openbaar
2008 golden, stelt hij deze tarieven vast overeenkomstig het eerder door TNT Post gedane
voorstel.
9 Besluit
Het college:
a. verklaart op grond van de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juli 2010 het bezwaar
van TNT Post van 5 oktober 2009 dat hij in strijd met de wettelijke verplichtingen van artikel 25,
derde lid, Postwet 2009 de in dat artikel bedoelde tarieven niet tijdig heeft vastgesteld,
gegrond;
b. wijst op grond daarvan het verzoek van TNT Post tot vergoeding van haar proceskosten als
bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb toe en stelt deze vast op 322,- ;
c. stelt de tarieven voor de te onderscheiden postvervoerdiensten binnen de universele
postdienst, bedoeld in artikel 25 derde lid van de Postwet 2009, vast overeenkomstig het door
Koninklijke TNT Post bij haar brief van 26 mei 2009 gedane voorstel, zoals opgenomen in de
bijlage bij dit besluit.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
Hoofd afdeling Markten
(w.g.)
drs. D.I. Bos
Beroepsmogelijkheid
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is
bekendgemaakt beroep instellen bij de Rechtbank Rotterdam.
Het postadres is: Rechtbank Rotterdam, sector Bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM Rotterdam.
Het beroepschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een
omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht bevatten. Voorts moet het beroepschrift de gronden van het beroep
bevatten en dient een afschrift van het bestreden besluit te worden meegezonden.
Voor het instellen van beroep is griffierecht verschuldigd. Informatie hierover kan worden ingewonnen bij de griffie van de
Rechtbank, telefonisch bereikbaar op (010) 297 12 34.
12
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit