Rijksoverheid
Datum 16 september 2010
Toekenning kiesrecht Antillianen en Arubanen Europees Parlement
Op verzoek van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges
van Staat/Algemene Zaken en Huis der Koningin (brief van 21 april 2010) stuur ik u
hierbij mijn reactie op de brief van 17 maart 2010 van de staatsrechtgeleerden de
heren mr. dr. H.G. Hoogers en mr. M. Nap (hierna: Hoogers en Nap). Zij zijn van
mening dat de door de regering verdedigde uitgangspunten naar het constitutioneel
recht van het Koninkrijk onjuist en onhoudbaar zijn. Zij menen dat in de
rapportages van de drie door mij aangezochte deskundigen hiervoor
aanknopingspunten zijn te vinden, indien deze rapporten tenminste in onderlinge
samenhang bezien worden. Voorts stellen zij dat de drie rapporten een stuk minder
eensluidend zijn dan ik in mijn brief suggereer.
Hieronder wordt ingegaan op de argumenten van de Groningse
staatsrechtgeleerden. Daarbij is zoveel mogelijk de volgorde aangehouden van hun
brief van 17 maart 2010.
1. Invloed van het Europees recht op de interne verdeling van
competenties binnen een lidstaat
Hoogers en Nap stellen dat mevrouw prof. dr. M.L.H.K. Claes (hierna: Claes) en
prof. mr. C.A.J.M. Kortmann (hierna: Kortmann) van mening verschillen op dit
punt. Claes zou stellen dat de interne bevoegdheidsverdeling binnen lidstaten (de
vraag wie bevoegd is tot het verlenen van het kiesrecht) een vraag van nationaal
recht is, terwijl Kortmann zich op het standpunt zou stellen dat dit vanuit
communautair perspectief een zaak van de lidstaat Nederland is. De stelling van
Claes vinden zij het meest overtuigend.
Naar mijn mening verschillen de standpunten van Claes en Kortmann niet. Ik
interpreteer beide deskundigen zo dat de vraag naar de interne
bevoegdheidsverdeling er een van nationaal recht is. Ik meen dat de redering van
Kortmann een direct gevolg is van zijn standpunt dat Nederland lid is van de EU,
niet de Antillen noch Aruba, en dat alleen Nederland lidstaat is. Daar vloeit
logischerwijs uit voort dat "de regeling van het kiesrecht van het Europees
Parlement een zaak is van de lidstaat Nederland", zoals Kortmann stelt.
Kortmann gaat in zijn rapport vervolgens verder (p. 2): "Uit nationaal
constitutioneel oogpunt is, zoals onder antwoord b bleek, de landswetgever
bevoegd. Het ligt in de rede dat dit in casu de Nederlandse wetgever is, niet die van
de Antillen of Aruba."
2. Lidstaat van de Europese Unie
Volgens Hoogers en Nap stelt Kortmann dat Nederland lidstaat is van de Europese
Unie en stellen Claes en prof. mr. J.M. Saleh (hierna: Saleh) daarentegen dat niet
het land Nederland, maar het Koninkrijk als verdragsluitende partij lidstaat is van
de Unie.
Ook op dit punt ben ik van mening dat de deskundigen die ik heb geraadpleegd niet
fundamenteel van mening verschillen, omdat zij allemaal tot de conclusie komen
dat Nederland bevoegd is het kiesrecht te regelen.
Cruciaal in dit kader is, en Claes wijst daar terecht op in haar rapport op p. 3, dat
"juridisch de meest pertinente vraag is die naar de territoriale werking van de
Verdragen en het recht dat daaruit voortvloeit. Dat een bepaalde entiteit partij is bij
een verdrag betekent niet noodzakelijk dat het verdrag automatisch op het gehele
grondgebied van die entiteit van toepassing is."
Die territoriale werking vloeit voort uit het Verdrag zelf. De Verdragen en het
Europees recht zijn in beperkte mate van toepassing in Aruba en de Nederlandse
Antillen, omdat zij als LGO niet behoren tot het grondgebied van de EU. Ook Saleh
en Kortmann wijzen hier op. Op grond van de op artikel 299, derde lid, van het EG
verdrag vastgestelde Bijlage II (lijst met landen en gebieden overzee) wordt
afgeweken van artikel 299, eerste lid, van het EGverdrag, waarin staat dat het
Verdrag van toepassing is op het Koninkrijk der Nederlanden (NB Dit volgt per 1
december 2009 uit artikel 52 van het Verdrag betreffende de EU en artikel 355 van
het Verdrag betreffende de werking van de EU). De LGO's vormen het onderwerp
van de bijzondere associatieregeling omschreven in het vierde deel van het
Verdrag. Naast het vierde deel is het tweede deel van het EGverdrag van
toepassing op Nederlanders die op de Nederlandse Antillen en Aruba woonachtig
zijn, omdat zij burger zijn van de EU. Tevens zijn de aan het Verdrag ten grondslag
liggende beginselen er van toepassing. Het EGrecht is dus niet in zijn geheel van
toepassing op de Nederlandse Antillen en Aruba, wél op Nederland. Daarover zijn
alle deskundigen het eens.
3. Territoriale en personele gelding van Unierecht
Volgens Hoogers en Nap is juist de personele werking van het Unierecht van groot
belang voor de bevoegdheidsvraag. Dit standpunt deel ik niet. Zoals hiervoor is
aangegeven is het EUrecht slechts in beperkte mate op de Nederlandse Antillen en
Aruba van toepassing.
Ik roep hierbij de overwegingen van het Hof van Justitie in de zaak Eman/Sevinger
in herinnering1:
De algemene verdragsbepalingen zijn niet van toepassing op de LGO (ov. 46);
Daaruit volgt dat de artikelen 189 en 190 EG niet van toepassing zijn op deze
landen en gebieden en dat de lidstaten niet gehouden zijn om daar verkiezingen
voor het Europees Parlement te organiseren (ov. 47);
Artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM verzet zich niet tegen een
dergelijke uitlegging. Aangezien verdragsbepalingen niet voor de LGO gelden, kan
het Europees Parlement immers niet worden aangemerkt als "wetgevende macht"
voor de LGO in de zin van deze bepaling (ov. 48);
1 Hof van Justitie Europese Gemeenschappen, 12 september 2006, C300/04
(Eman/Sevinger).
De bepalingen van het tweede deel van het Verdrag, betreffende het burgerschap
van de Unie, kennen de burgers van de Unie niet een onvoorwaardelijk actief en
passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement toe (ov. 52).
Dat het Europees recht ook personele gelding heeft, is juist. Hoogers en Nap
verbinden daaraan de conclusie dat, nu de Nederlanders in de Nederlandse Antillen
en Aruba zonder twijfel burgers van de Unie zijn, men moet concluderen dat het
Europees Parlement hen medevertegenwoordigt. Daaruit vloeit volgens hen voort
dat de landsregeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba bevoegd zijn het
kiesrecht te regelen.
Hoogers en Nap kunnen zich naar mijn oordeel voor deze conclusie niet beroepen
op de rapporten van de deskundigen die ik heb geraadpleegd. Claes stelt op p. 11:
"Ook Unieburgers, onderdanen van een lidstaat, die zich buiten de territoriale
toepassingssfeer van de Verdragen bevinden, kunnen aanspraak maken op rechten
behorend bij het burgerschap. Dit betekent echter niet, dat zij in alle gevallen
precies dezelfde rechten hebben als burgers die ingezetenen zijn van hun lidstaat
(...). Immers, naast nationaliteit kan bijvoorbeeld ingezetenschap een criterium zijn
ter vaststelling van rechten en plichten in een specifiek geval." En op p. 13:
"Unieburgerschap geeft echter geen onvoorwaardelijk recht op kiesrecht".
Ook vóór 2009 regelde de Kieswet dat een deel van de Nederlanders woonachtig in
de Nederlandse Antillen of Aruba kiesrecht had voor het Europees Parlement,
namelijk zij die minstens 10 jaar in Nederland hadden gewoond. De beslissing om
in de Kieswet te regelen dat ook de overige Nederlanders woonachtig in de
Nederlandse Antillen en Aruba kiesrecht hebben voor het Europees Parlement is in
dit opzicht dus niet iets nieuws, anders dan Hoogers en Nap stellen.
In verband met de bevoegdheidsvraag kan verder opgemerkt worden dat de
personele werking van het Unierecht zich niet beperkt tot de LGO's zoals de
Nederlandse Antillen en Aruba, maar zich ook uitstrekt tot Nederlanders in derde
landen. Indien de redenering gevolgd wordt dat de Nederlandse wetgever niet
bevoegd zou zijn om het kiesrecht voor het Europees Parlement voor Nederlanders
in de Nederlandse Antillen en Aruba te regelen, rijst de vraag of de Nederlandse
wetgever dan wel bevoegd is om dit kiesrecht aan Nederlanders buiten het
Koninkrijk toe te kennen. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat Nederland
hiertoe bevoegd is en niet valt in te zien waarom deze bevoegdheid zich dan niet
zou uitstrekken tot de Nederlandse Antillen en Aruba. Het Statuut, de uitspraken
van de Afdeling bestuursrecht en het Hof van Justitie, en de rapporten van de drie
deskundigen bieden ook geen aanknopingspunten om tot de conclusie die Hoogers
en Nap trekken, te komen.
Volgens Hoogers en Nap wordt hun standpunt dat de landswetgever van de
Nederlandse Antillen en Aruba bevoegd is regelingen over het kiesrecht te geven,
versterkt door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon per 1 december
2009. Sindsdien vertegenwoordigt het Europees Parlement immers niet langer de
volkeren, maar de burgers van de Unie, aldus de Groningse deskundigen.
Deze bewering wordt niet onderschreven door Claes (p. 22). "Het Verdrag van
Lissabon brengt geen grondige wijziging aan in het Unierecht ter zake. Noch de
bepalingen met betrekking tot het burgerschap, noch die over het Europees
Parlement wijzigen het recht ter zake. De wijziging van terminologie dat het
Europees Parlement de Europese burgers vertegenwoordigt en niet langer de
volkeren, lijkt niet bedoeld om juridisch consequenties te hebben."
Met betrekking tot de overige aandachtspunten die Hoogers en Nap naar voren
brengen, wijs ik u er op dat het een misvatting van Hoogers en Nap is dat het
Koninkrijk ervoor gekozen heeft om de door het Hof van Justitie geconstateerde
schending van het gelijkheidsbeginsel te repareren door alle Nederlanders
gelijkelijk het kiesrecht voor het Europees Parlement te verlenen. Het Hof heeft een
oordeel gegeven over de Nederlandse wetgeving. Die uitspraak komt erop neer dat
indien de Nederlandse wetgever ervoor kiest ook Nederlanders buiten het land
Nederland kiesrecht te geven voor het Europees Parlement, de wetgever daarbij
geen ongerechtvaardigd onderscheid mag maken. Het is dan ook de Nederlandse
wetgever die dit onderscheid moest opheffen, zoals de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde. Dit is gebeurd door een
wijziging van de Kieswet waardoor alle Nederlanders woonachtig buiten Nederland
kiesrecht hebben gekregen voor het Europees Parlement. Hiermee is uitvoering
gegeven aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak en het Hof van
Justitie op de binnen de rechtsorde van het Koninkrijk voorgeschreven wijze.
Nederlanders woonachtig in de Nederlandse Antillen en Aruba stemmen op dezelfde
manier als Nederlanders woonachtig in het buitenland, dat wil zeggen per brief. Ik
deel de mening van Hoogers en Nap dat de Nederlandse wetgever niet bevoegd is
tot een regeling waarbij het kiesrecht op de Nederlandse Antillen en Aruba op
dezelfde wijze zou worden uitgeoefend als in Nederland. Dat zou immers betekenen
dat een Nederlandse wet eenzijdig verplichtingen zou creëren voor bestuursorganen
van een ander land, wat niet mogelijk is. In dat geval is een andere regeling,
bijvoorbeeld op basis van artikel 38 van het Statuut, vereist. Anders dan Hoogers
en Nap stellen is de redering van Kortmann op p. 3 van zijn rapport derhalve juist,
evenals die van Saleh op p. 67.
Conclusie
U heeft mij bij uw brief van 21 april 2010 verzocht om een reactie op het schrijven
van Hoogers en Nap. Ik ga er vanuit dat ik met deze brief aan uw verzoek heb
voldaan. De wet van 30 oktober 2008 tot wijziging van de Kieswet in verband met
het verlenen van het kiesrecht voor de verkiezing van de leden van het Europees
Parlement aan alle Nederlanders die in de Nederlandse Antillen en Aruba
woonachtig zijn, is naar mijn stellige overtuiging constitutioneel juist. De
antwoorden die Claes, Kortmann en Saleh hebben gegeven op mijn vragen, hebben
dat standpunt bevestigd. De Nederlandse wetgever is bevoegd het kiesrecht voor
Nederlanders voor de leden van het Europees Parlement te regelen, niet de
Antilliaanse of Arubaanse wetgever.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
drs. A.Th.B. BijleveldSchouten