Rijksoverheid
9 november 2010
Gevolgen verlaging norm externe inhuur voor taakuitoefening BZK
Tijdens het Verantwoordingsdebat op 20 mei jl. is een motie ingediend door het lid
Roemer van de SP die met algemene stemmen door uw Kamer is aangenomen.1
De motie "verzoekt de regering de ministeries een afdwingbare norm te leggen van
10% voor de inhuur van externen".
Conform de toezegging van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties per brief van 29 juni jl.,2 doe ik u hierbij de volgende informatie
toekomen:
1) de wijze waarop Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stuurt op het
realiseren van de norm van 13% over 2010;
2) de consequenties voor de taakuitoefening en dienstverlening aan de burger als
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2011 een norm van 10% moet
realiseren.
Naar aanleiding van het nieuwe regeerakkoord is het ministerie van Binnenlandse
Zaken betrokken bij het proces van departementale herindeling. Het effect op de
personele uitgaven in 2011 en dus ook op de externe inhuur in relatie tot die
personele uitgaven, is op dit moment nog niet duidelijk. De informatie in deze brief
is daarom gebaseerd op de oude departementale indeling, zodat u op basis van die
gegevens een afweging kunt maken.
Ik verzoek u deze informatie te betrekken bij de gecombineerde behandeling van
de ontwerpbegroting 2011 en het ontwerpjaarverslag 2009 van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, vooralsnog gepland voor eind november
dit jaar.
1 Tweede Kamer, 2009!2010, 32 360, nr. 5
2 Tweede Kamer, 2009!2010, 31 701., nr. 32
Sturing 2010 op de norm van 13%
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft de volgende instrumenten
ontwikkeld om te sturen op de inzet van externe inhuur.
* Jaarlijks wordt per dienstonderdeel een maximaal plafond voor externe inhuur
vastgesteld;
* Overschrijding van deze plafonds is alleen toegestaan na instemming van de
Secretaris!generaal;
* De bevoegdheid om extern in te huren ligt bij het kerndepartement op het
niveau van de Directeuren!generaal/diensthoofden;
* Voordat tot externe inhuur wordt overgegaan, wordt getoetst of door inzet van
bijvoorbeeld interne inhuur uit flexibele pools, BZK!breed danwel Rijksbreed
alternatieven voorhanden zijn;
* Alle externe inhuur wordt in de verplichtingenadministratie vastgelegd,
ongeacht de omvang;
* De eigenaren van de baten!lastendiensten maken afspraken met die diensten
over externe inhuur voor zover dat binnen de sturingsmogelijkheden past;
* Vier keer per jaar wordt een kwartaalrapportage externe inhuur opgesteld om
de realisastie op externe inhuur te monitoren. In iedere rapportage is een
eindejaarprognose opgenomen, zodat indien nodig vroegtijdig kan worden
bijgestuurd.
De behoefte om gebruik te maken van externe inhuur verschilt sterk per
organisatie!onderdeel. Vooral de baten!lastendiensten werken vanuit het oogpunt
van efficiëntie met relatief veel flexibel personeel. Bij andere organisatie!
onderdelen, is er minder noodzaak om in te huren. Hierdoor zal geheel BZK bij
ongewijzigd beleid in 2010 binnen de norm van 13% blijven3.
Consequenties van een norm van 10% in 2011
Kerndepartement
BZK hanteert een strakke sturing als het gaat om de inzet van externe inhuur. Deze
sturing werpt zijn vruchten af. De uitgaven voor het kerndepartement waren in
2009 historisch laag. Naar verwachting zullen de uitgaven in 2010 zelfs onder het
niveau van 2009 blijven. Daarmee wordt gecompenseerd voor hogere inhuur bij
baten!lastendiensten. De behoefte om gebruik te maken van externe inhuur
verschilt namelijk sterk per dienstonderdeel en vooral een aantal baten!
lastendiensten werkt met relatief veel flexibel personeel.
Voor de reguliere bedrijfsvoering van het kerndepartement van BZK is het mogelijk
om de externe inhuur in 2011 te beperken tot 10% zonder dat dit acute gevolgen
heeft voor de taakuitoefening en dienstverlening aan de burger. Daarbij is nog geen
rekening gehouden met de effecten van het nieuwe regeerakkoord en de
herindeling van departementen op de noodzaak tot inhuur.
3 De inzet van externe inhuur voor projecten Vernieuwing Rijksdienst wordt daarbij buiten beschouwing
gelaten. Het tijdelijke karakter van de werkzaamheden en de specifieke gevraagde ICT!kennis hebben hun
weerslag op de omvang van de externe inhuur bij BZK. Vanwege het incidentele karakter van de inhuur die
met deze projecten is gemoeid, wordt deze in het jaarverslag apart inzichtelijk gemaakt.
Batenlastendiensten
Voor de reguliere taakuitvoering van de baten!lastendiensten van BZK heeft een
norm van 10% externe inhuur aanzienlijke consequenties. Bij baten!lastendiensten
wordt gestuurd op output en de prijs die daarvoor wordt betaald (het tarief).
Tussen de baten!lastendienst en de opdrachtgever wordt onderhandeld over aantal,
kwaliteit en prijs van de producten of diensten. Het is aan de dienst zelf om te
bepalen hoe een product of dienst op de meest efficiënte manier wordt geleverd.
Daar hoort bij dat het zelf bepaalt wat de ideale mix is tussen intern en extern
personeel. Doel van deze sturing is het stimuleren van de doelmatigheid bij
uitvoeringsorganisaties van het rijk. Het hanteren van een norm voor externe
inhuur voor deze diensten, leidt tot suboptimalisatie van die doelmatigheid.
De ideale mix tussen intern en extern personeel wordt primair bepaald door het
aantal uren waar voor specifieke kennis/kunde behoefte bestaat. Als de behoefte
groeit, komt het punt in zicht dat het efficiënter is om voortaan voor de betreffende
taken zelf personeel in dienst te nemen. Hier speelt echter de complicerende factor
dat in het kader van de Vernieuwing Rijksdienst personele groei sterk beperkt is.
De consequenties van een inhuurnorm van 10% zijn per baten!lastendienst in beeld
gebracht. De norm van 10% blijkt toereikend in een stabiele situatie, waarbij de
vraag naar producten en diensten gedurende het jaar constant is. In de volgende
situaties is een norm van 10% onvoldoende voor een optimale bedrijfsvoering:
* Als er sprake is van seizoensgebonden piekwerkzaamheden of van een
wisselende vraag naar producten en diensten. Voor deze incidentele
capaciteitbehoefte is het efficiënter om in te huren;
* Als er sprake is van diensten in ontwikkeling c.q. groeiende diensten. Dit brengt
tijdelijke werkzaamheden en een tijdelijke behoefte aan specialisten met zich
mee;
* Als er sprake is van een behoefte aan specialisten op wisselende terreinen. Een
aanbesteding vereist een ander specialisme dan de verdediging bij een
rechtszaak.
Bij de volgende baten!lastendiensten van BZK ontstaan in 2011 acute problemen in
de taakuitoefening en dienstverlening aan de burger. De consequenties daarvan
zijn naar mijn mening niet verantwoord.
Korps landelijke politiediensten (KLPD)4
Het KLPD maakt gebruik van externe inhuur in het kader van de reguliere
bedrijfsvoering en ten behoeve van projecten gericht op politiële opsporing en
handhaving. Een norm van 10% zal nopen tot het temporiseren van deze
projecten. De beoogde effecten zullen dus ook voor de burger later merkbaar zijn.
Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR)
BPR maakt standaard gebruik van een flexibele schil van uitvoerend personeel. Dit
is efficiënter vanwege piekbelasting in de werkzaamheden. Een norm van maximaal
10% zal de volgende consequenties hebben voor de taakuitoefening van BPR en de
dienstverlening aan de burger:
* Het inhuren van incidenteel benodigde expertise op het gebied van
aanbesteding, intellectueel eigendom, vingerafdrukken of ICT kan niet meer
plaatsvinden. Het risico ontstaat dat BPR niet aan wet! en regelgeving kan
voldoen. Leveranciers van BPR kunnen op deze terreinen onvoldoende sturing
krijgen in de opdrachtverlening. Dit brengt ook financiële risico's met zich mee.
* De kwaliteit van de Gemeentelijke Basisadministratie neemt af. BPR kan in haar
taakuitoefening de huidige norm voor dienstverlening en herstel van fouten niet
meer handhaven. Het gevolg hiervan is dat de juistheid van de gegevens in
gevaar komt. De burger loopt hierdoor het risico dat instanties met onjuiste
gegevens werken, waardoor dienstverlening en wettelijke taken in gevaar
komen. Herstel van gegevens vergt een grote inspanning door instanties en
veroorzaakt een toename van de administratieve lasten
* De controle op de productie van paspoorten en identiteitskaarten zal
verminderd worden, waardoor niet het huidige kwaliteitsniveau van
reisdocumenten wordt gegarandeerd en de leveringstermijnen onder druk
komen te staan. Voor de burger bestaat het risico dat hij in het buitenland
problemen ondervindt omdat het paspoort of identiteitskaart niet aan de eisen
voldoet, dan wel dat hij niet tijdig een paspoort of identiteitskaart krijgt.
* Het onderhoud en beheer van de systemen voor het Burgerservicenummer
(BSN) kan onvoldoende plaatsvinden. Dit zal gevolgen hebben voor de kwaliteit
van de dienstverlening van alle instanties die gebruik maken van het BSN. De
burger loopt het risico op verwisseling van persoonsgegevens.
Genoemde risico's zijn te ondervangen door het aannemen van meer vast
personeel. De daarmee gemoeide kosten zijn structureel hoger omdat de capaciteit
slechts voor een beperkte tijd nodig is, maar wel het hele jaar in dienst blijft.
Bovendien brengt dit de invulling van de fte!taakstelling in gevaar. De integrale
kostendekkende tarieven, bijvoorbeeld voor het gebruik van de Gemeentelijke
Basisadministratie en de afgifte van het paspoort, zullen evenredig stijgen.
Gemeenten zullen deze prijsstijging verwerken in hun leges.
P$Direkt
Het is de ambitie om met P!Direkt één Shared Service Center voor de salaris! en
personeelsadministratie voor de gehele rijksdienst te realiseren. De laatste
ministeries worden aangesloten en de opbouw van de organisatie wordt in 2011
afgerond. Het beheer en onderhoud van het systeem is geheel in handen van
externen. Deze activeit wordt in 2011 Europees aanbesteed voor uitbesteding aan
de markt. Een 10%!norm voor externe inhuur in 2011 heeft de volgende
consequenties voor de taakuitoefening van P!Direkt:
* Onderhoud en beheer van de systemen kan onvoldoende plaatsvinden, wat
doorwerkt in de kwaliteit van de dienstverlening. Er ontstaan directe risico's
o.a. bij de salarisbetalingen en de beschikbaarheid van de systemen;
* De voorziene opbouw van de organisatie en de ontwikkeling van het personeel
zal aanzienlijk vertragen;
* Voor de aansluitingen van de laatste ministeries is een projectorganisatie
opgericht. Deze organisatie bestaat voor een groot deel uit externe inhuur. Bij
een norm van 10% zal de transitie van deze departementen niet in 2011
kunnen plaatsvinden. Dat betekent dat ca 40% van de ministeries de
dienstverlening van P!Direkt niet volledig kunnen afnemen. De exploitatie van
P!Direkt zal daardoor grote verliezen maken.
Voor de dienstverlening aan de burger is alleen sprake van indirecte gevolgen.
De Werkmaatschappij
De Werkmaatschappij levert producten en diensten op het terrein van de
bedrijfsvoering aan onderdelen van de rijksoverheid. De vraag vanuit
departementen naar deze producten en diensten is aan verandering onderhevig.
Het is efficiënter om deze onregelmatigheden in de vraag op te vangen met een
flexibele schil dan met vast personeel. Kennis en expertise kunnen zo snel worden
aangepast aan de omvang en samenstelling van de opdrachten. Een verlaging van
de norm naar 10% zal onder andere nadelig doorwerken op de volgende terreinen:
* De rijksbrede projecten Overheidstelecommunicatie 2010 en Elektronisch
Betalen en Factureren 2.0 lopen aanzienlijke vertraging op. De beoogde
efficiencyvoordelen en verbetering van de betaalsnelheid zullen vertraagd
gerealiseerd worden.
* Er ontstaat een tekort aan specialisten op arbeidsjuridisch gebied en op het
gebied van Arbeid en Gezondheid. Bij een norm van 10% ontstaat het risico dat
departementen niet meer kunnen voldoen aan de mininale wettelijke eisen op
HRM gebeid.
Logius
Logius is de gemeenschappelijke beheerorganisatie voor overheidsbrede ICT!
oplossingen. De dienst biedt een samenhangende ICT!infrastructuur en generiek
toepasbare ICT!producten. Implementatie en toepassing van deze producten
zorgen voor een efficiëntere overheid, een betere dienstverlening van de overheid
aan burgers en het verminderen van onnodige administratieve lasten. Logius is een
dienst in opbouw en heeft met ingang van 2010 de status van tijdelijke baten!
lastendienst gekregen. Het is vanaf oprichting van Logius het bedrijfsbeleid en
ingegeven vanuit oogpunt van efficiency, dat alleen de primaire beheer en
exploitatietaken bij vast personeel worden belegd. Voor tijdelijk benodigde
(project)capaciteit en expertise op ICT!gebied, zoals voor implementaties en
projecten, wordt een groot beroep gedaan op de markt.
Een strikte toepassing van de 10%!norm, hetgeen betekent dat de Logius!inhuur
gemarginaliseerd wordt, voor externe inhuur in 2011 leidt feitelijk tot stopzetting
van grote en door de MR geinitieerde implementaties zoals de projecten van het
NUP (Nationale uitvoeringsprogramma dienstverlening e!overheid), het electronisch
bestellen en factureren (EBF) door de overheid en het SBR (Standard Business
Reporting)
Stopzetting van deze implementaties betekent verlies van miljoenen euro's voor
administratieve lastenvermindering en verbetering van electronische
dienstverlening aan burgers en bedrijven.
Geconcludeerd kan worden dat een norm van 10% niet toereikend is voor de
implementaties en projecten ten behoeve van de producten van Logius. De burger
zal merken dat de voorziene verbeteringen op gebied van efficiëntie,
dienstverlening en administratieve lasten niet worden behaald.
Een nieuw regeerakkoord
Vóór de presentatie van het regeerakkoord was duidelijk dat een norm van 10% in
2011 voor BZK in de 'oude' samenstelling niet haalbaar was. Dit door de relatief
hoge inhuur bij de genoemde baten!lastendiensten. Voor deze diensten is een norm
van 10% niet haalbaar is zonder ingrijpende beperkingen in de taakuitoefening en
zonder vergaande consequenties voor de dienstverlening aan de burger. Daar stond
tegenover dat door compensatie bij andere onderdelen het mogelijk was de huidige
richtinggevende norm van maximaal 13% te continueren en verder aan te
scherpen.
In welke mate een norm van 13% in 2011 gerealiseerd kan worden, is sterk
afhankelijk van de mogelijkheden van het nieuwe BZK. Herindeling van
departementen en een wijziging van taken door nieuw of gewijzigd beleid heeft per
definitie gevolgen voor de behoefte aan personele capaciteit, permanent en/of
tijdelijk. Vooral door het verschuiven van beleidsterreinen en diensten tussen
departementen verandert het externe!inhuurbeeld in 2011 substantieel. Hierdoor
beschik ik op dit moment nog niet over een inhuurprognose die op een solide basis
rust. Ik kan daarom geen uitspraak doen over de omvang van de benodigde
externe inhuur voor 2011.
Ook voor mij staat voorop dat externe inhuur, in het kader van een efficiënte
bedrijfsvoering, tot het absoluut noodzakelijke moet worden beperkt. Mijn
ministerie zal daar op sturen. De norm van 10% zal daarbij als uitgangspunt
worden gehanteerd. Ik plaats daarbij de kanttekening dat deze norm niet anders
dan richtinggevend kan zijn, waarbij achteraf wordt verklaard waarom de norm al
dan niet is gerealiseerd. De norm behoudt dus zijn comply!or!explain karakter.
Bij gelegenheid van de gecombineerde behandeling van de ontwerpbegroting 2011
en het ontwerpjaarverslag 2009 van het ministerie van BZK, zal ik hierover graag
met u van gedachten wisselen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.P.H. Donner