Rijksoverheid
Rapport RIVM over nulmeting Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
Rapport 680712001/2010 J. Wesseling | R. Beijk
Nulmeting van het NSL monitoringsprogramma
Analyse van de uitgangssituatie van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
RIVM Rapport 680712001/2010
Nulmeting van het NSL-monitoringsprogramma
Analyse van de uitgangssituatie van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
J. Wesseling R. Beijk
Contact: Ruben Beijk Centrum voor Milieumonitoring ruben.beijk@rivm.nl
Dit onderzoek werd verricht in opdracht van ministerie van VROM, in het kader van project 680712 `Bureau Monitoring'
RIVM, Postbus 1, 3720 BA Bilthoven, Tel 030- 274 91 11 www.rivm.nl
© RIVM 2010 Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: 'Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de titel van de publicatie en het jaar van uitgave'.
2
RIVM Rapport 680712001
Rapport in het kort
Assessment uitgangsituatie NSL-monitoring Om de luchtkwaliteit in Nederland te verbeteren is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgezet. In dit programma werken de Rijksoverheid en decentrale overheden samen om te zorgen dat Nederland overal tijdig aan de grenswaarden voor fijnstof en stikstofdioxide zal voldoen. Bij het NSL is ook een monitoringsprogramma opgezet om het bereiken van dit doel te waarborgen. Belangrijk onderdeel hiervan is een informatie- en rekensysteem (Monitoringtool) dat met een jaarlijks actualisatieproces het halen van de grenswaarden inzichtelijk moet maken. Voorafgaand aan de start van de monitoring heeft het RIVM een analyse (nulmeting) van dit systeem uitgevoerd. Vooral vanwege de consistente aanpak heeft de Monitoringtool veel potentie. Desondanks liggen er nog belangrijke verbeterpunten om het daadwerkelijk een robuust systeem te maken. Ondanks de consistente aanpak hebben de berekeningen voor toekomstige jaren een relatief grote onzekerheid, vooral doordat de kwaliteit van de invoergegevens niet bekend is. De kwaliteit van deze locatiespecifieke invoergegevens is primair de verantwoordelijkheid van lokale overheden die deze aanleveren. Thans zijn niet alle relevante onderbouwingen van deze gegevens in het monitoringstraject beschikbaar. Hierdoor is het moeilijk om de kwaliteit van deze gegevens en de daarop gebaseerde rekenresultaten te beoordelen. Met de nu voorliggende combinatie van de Monitoringstool en de bijbehorende invoergegevens kan het RIVM de kwaliteit van de monitoringsresultaten niet objectief vaststellen. Als gevolg hiervan kunnen in de monitoring van het NSL geen conclusies aan deze resultaten worden verbonden. In dit rapport worden aanbevelingen gedaan om de kwaliteit van de invoergegevens te vergroten en daarmee de onzekerheid van het eindresultaat te verkleinen. Bij het opstellen van de eerste Monitoringrapportage wordt in meer detail naar de kwaliteit van de resultaten van de Monitoring worden gekeken. De Monitoringtool vormt een belangrijke invulling van het Aarhus protocol waarin toegang van burgers tot milieugegevens wordt geregeld. Het rekeninstrument dat de kern vormt van het monitoringsprogramma is onder grote tijdsdruk tot stand gekomen en is deels nog in ontwikkeling. Het RIVM kan daardoor op dit moment alleen concluderen dat de gebruikte rekenmethoden voldoen aan de technisch-inhoudelijk en wettelijke regels om de luchtkwaliteit te berekenen. Het goed werken van het gehele rekeninstrument (inclusief volledige database en website) kon slechts beperkt worden getest. Een algemene uitspraak hierover, en dus ook over de kwaliteit van de monitoringsresultaten, is in deze nulmeting dan ook niet mogelijk. Trefwoorden / Key words: NSL, monitoring, luchtkwaliteit, PM10, NO2
RIVM Rapport 680712001
3
4
RIVM Rapport 680712001
Abstract
Results of the baseline assessment for NSL monitoring In order to improve the air quality in the Netherlands, the Ministry of Spatial Planning and the Environment (VROM) has authorised the establishment of The National Air Quality Cooperation Programme (NSL). Within the framework of this programme, the central government and local and regional authorities are collaborating to ensure that the Netherlands achieves timely compliance throughout the entire country with the limit values for particulate matter and nitrogen dioxide. The NSL includes a monitoring programme to ensure that this objective is achieved. One important part of this programme is an information and calculation system i.e., a monitoring tool that aims to guarantee compliance with the limit values through a yearly process of actualisation. The National Institute for Public Health and the Environment (RIVM) has performed a baseline assessment of this system prior to the start of monitoring. Due specifically to the consistency of its approach, the monitoring tool has great potential. However, there remain a number of important points for improvement before it will be a truly robust system. Despite the consistency of the approach, the prognostic calculations show a relatively high degree of uncertainty mainly because the quality of the input data is unknown. The quality of the localityspecific input data is primarily the responsibility of local authorities, which provide the information. At the present time, these data are not subjected to further substantiation in the monitoring programme and, consequently, it is difficult to assess the quality of both the data and the calculated concentrations that are based on these data. Given the current limitations of this combination of monitoring tool and input data, it is not possible to draw any conclusion to the monitoring results. This report contains recommendations on how to improve the quality of the input data and thereby reduce the uncertainty of the end result. The quality of the monitoring results will be examined in more detail during the drafting of the first Monitoring Report. The monitoring tool constitutes an important supplement to the Aarhus protocol which ratifies public access to environmental information within the EU. The calculation instrument that forms the core of the monitoring programme was developed under great time pressure, and parts of it are still in the development stage. Therefore, at the present time, the only conclusion that can be drawn by the RIVM is that the calculation methods used satisfy the technical and statutory regulations for calculating air quality. It is not yet possible to comprehensively test whether the entire system (including the complete database and website) performs correctly. Consequently, it is also not possible to make a general pronouncement on either the system or the quality of the monitoring results in this baseline assessment. Trefwoorden / Key words: NSL, monitoring, time extension, air quality, PM10, NO2
RIVM Rapport 680712001
5
6
RIVM Rapport 680712001
Inhoud
Samenvatting 1 1.1 1.2 2 2.1 2.2 2.3 2.4 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 4 4.1 4.2 5 Literatuur Verklarende woordenlijst Bijlage A Bijlage B Bijlage C Kabinetsbesluit NSL, 10 juli 2009 Kwaliteitsborging vóór en na inwerktreding NSL Voorbeelden van lokale afwijkingen Inleiding Aanleiding en doel Scope en methode van de rapportage Monitoringsproces Organisatie van de NSL-monitoring Betrokken partijen Actualisatie van gegevens en wijzigingen Risico's Rekenkundig instrumentarium Korte historie Monitoringtool Conformiteit met regelgeving (Rbl2007) Basisberekeningen Toepasbaarheidsbeginsel en blootstellingscriterium Emissiefactoren Maatregelen in de Saneringstool en de Monitoringtool Generieke afwijkingen van de Rbl2007 Lokale afwijkingen van de Rbl2007 Berekening van blootstelling Monitoringtool en interne samenhang: stand van zaken Onzekerheden Haalbaarheidsrisico's Bandbreedte Conclusie 9 17 17 19 21 21 22 24 27 33 33 35 36 37 41 42 42 45 47 48 49 51 51 54 55 57 59 61 63 67
RIVM Rapport 680712001
7
8
RIVM Rapport 680712001
Samenvatting
Deze samenvatting bevat drie delen. In het eerste deel wordt de aanleiding en het doel van deze rapportage toegelicht. Vervolgens wordt in het tweede deel de conclusies weergegeven. Deze zijn verdeeld in vier kernpunten. In het derde deel (addendum) wordt per kernpunt de verschillende onderliggende constateringen in meer detail beschreven.
Aanleiding
Omdat Nederland niet tijdig aan de grenswaarden voor fijn stof en stikstofdioxide kan voldoen, heeft Nederland uitstel respectievelijk tijdelijke vrijstelling (derogatie) van de grenswaarden gekregen van de Europese Commissie. Dit uitstel is verkregen op basis van een verzoek tot derogatie dat door de regering is ingediend. In het verzoek is een luchtkwaliteitplan het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgenomen, met daarin een onderbouwing hoe Nederland aan de normen wil gaan voldoen. Het NSL is een programma waarin de rijksoverheid met de decentrale overheden samenwerkt om knelpunten (overschrijdingen) op te lossen. Met het NSL streven de overheden ernaar om de luchtkwaliteit de komende jaren te verbeteren, zodat Nederland aan de grenswaarden voor PM10 en NO2 gaat voldoen zodra de derogatie afloopt. Het NSL leidt volgens het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) tot het voldoen aan de Europese grenswaarden voor de luchtkwaliteit. Het omvat binnen het streven naar voldoen aan de grenswaarden twee hoofddoelen: i. het verbeteren van de luchtkwaliteit voor de volksgezondheid; ii. het bieden van ruimte voor en bijdragen aan de onderbouwing van ruimtelijke projecten. De monitoring Jaarlijks moet door een monitoring van het NSL worden nagegaan of de doelstellingen van het NSL nog binnen bereik liggen, of dat aanvullende maatregelen nodig zijn. Hiertoe is in opdracht van het ministerie van VROM een monitorings- en rapportage-instrument ontwikkeld: de Monitoringtool. Dit instrument is gebaseerd op de Saneringstool. De Saneringstool is de rekenkundige basis geweest voor de vaststelling van het NSL. De hierin opgenomen gegevens vormen de referentiesituatie. De Monitoringtool is het instrument waarmee vervolgens de jaarlijkse update van gegevens plaatsvindt en opnieuw de luchtkwaliteit wordt berekend. Het aanleveren van de invoergegevens en de kwaliteit van deze gegevens is de verantwoordelijkheid van de verschillende NSL-partners. De resultaten van de Monitoringtool dienen als basis voor de monitoringsrapportage waaruit moet blijken of de luchtkwaliteit verbetert en Nederland tijdig aan de grenswaarden gaat voldoen. Doel van deze rapportage Het Bureau Monitoring NSL is opgericht door het ministerie van VROM voor de uitvoering van de monitoring van het NSL en het opstellen van de monitoringsrapportage. Het bestaat uit een samenwerkingsverband tussen de organisaties RIVM en Agentschap NL/InfoMil. In dit samenwerkingsverband draagt het RIVM verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke analyses (berekeningen en duiding) met behulp van de Monitoringtool. Als onderdeel van de opdracht om deel
RIVM Rapport 680712001
9
te nemen aan het Bureau Monitoring heeft het RIVM, voorafgaand aan de eerste ronde van de Monitoring, daarom een analyse gemaakt van de kwaliteit van het monitoringsinstrument. Voor deze analyse zijn de rekenmodules en de daarmee samenhangende keuzes en gegevens in de Monitoringtool beoordeeld. Ook is stilgestaan bij de wijze waarop kan worden voldaan aan het uiteindelijke doel van de tool: inzichtelijk maken of overal tijdig aan de grenswaarden gaat worden voldaan. In de voorliggende rapportage worden de resultaten van de uitgevoerde analyse besproken.
Conclusies
In de uitgevoerde analyse is naar vier kernpunten gekeken. Samenvattend zijn per kernpunt de volgende conclusies getrokken: i. Invoergegevens en actualisatie: zijn de beschikbare invoergegevens transparant, volledig en van afdoende kwaliteit om een verantwoorde analyse uit te kunnen voeren binnen het vastgestelde systeem van monitoring? Is het proces van wijzigingen en actualisatie robuust genoeg vormgegeven? Conclusie: De mate van transparantie van de invoergegevens is tweeledig: enerzijds zijn de exacte cijfers waarmee wordt gerekend transparant en openbaar beschikbaar. De kwaliteit van de generieke invoercijfers is verifieerbaar. Anderzijds is van de lokale invoergegevens niet duidelijk hoe deze zijn opgebouwd. De kwaliteit, volledigheid en onzekerheid van deze gegevens kan in het algemeen met het huidige systeem niet worden vastgesteld. De geleverde onderbouwing voor verschillende in de rekenresultaten verwerkte maatregeleffecten is slechts beperkt verifieerbaar. In enkele gevallen worden resultaatverplichtingen voor lokale knelpunten gegeven in plaats van concrete maatregelen. De haalbaarheid van zowel deze resultaatverplichtingen als gehanteerde maatregeleffecten kan niet worden vastgesteld. Daarnaast is het jaarlijkse actualisatieproces gevoelig voor het ontstaan van een bias in de resultaten. In de monitoring van het NSL zijn de wegbeheerders verantwoordelijk gesteld voor de kwaliteit van deze lokale invoergegevens. ii. Rekenkundig: voldoen de gehanteerde rekenwijzen aan de eisen die daar technisch en juridisch aan kunnen worden gesteld? Conclusie: Het rekeninstrument dat de kern vormt van het monitoringsprogramma is onder grote tijdsdruk tot stand gekomen en is deels nog in ontwikkeling. Het RIVM kan daardoor op dit moment alleen concluderen dat de rekenregels die zijn gebruikt in de Monitoringtool, voor zover dat op dit moment (juni 2010) kan worden nagegaan, voldoen aan de eisen die daar technisch-inhoudelijk en juridisch vanuit de bestaande rekenregels (Regeling Beoordeling Luchtkwaliteit 2007) aan worden gesteld. Het goed werken en de robuustheid van het gehele rekeninstrument (inclusief volledige database en website) kon slechts beperkt worden getest. Een algemene uitspraak hierover, en dus ook over de kwaliteit van de monitoringsresultaten, is in dit rapport dan ook niet mogelijk. Dit vormt een risico voor de resultaten in de monitoringsrapportage 2010.
10
RIVM Rapport 680712001
iii.
Onzekerheden: wat zijn de onzekerheden in de resultaten en welke (beleids)risico's brengen die met zich mee? Conclusie: De resultaten van het rekensysteem kennen een aanzienlijke onzekerheid. Daarom is het niet mogelijk om met zekerheid uitspraken te doen over het al of niet halen van de grenswaarden in een toekomstig jaar. Het systeem van monitoring anticipeert slechts beperkt op de onzekerheden in de resultaten. Het verdient dan ook aanbeveling om het beleid te richten op streefwaarden die onder de grenswaarden liggen, of om maatregelen te overdimensioneren. Hiermee neemt de kans dat feitelijk aan de grenswaarden zal worden voldaan toe.
iv.
Haalbaarheid van de monitoringsdoelstelling: kan de voorliggende versie van de Monitoringtool, gegeven de constateringen bij i., ii. en iii., zowel `de voortgang van de acties die in positieve en negatieve zin van invloed zijn op de luchtkwaliteit, als het resultaat daarvan in termen van de verwachte ontwikkeling van de luchtkwaliteit, in beeld brengen'? Conclusie: Vooral vanwege de consistente aanpak heeft de Monitoringtool veel potentie. Desondanks liggen er nog belangrijke verbeterpunten om het daadwerkelijk een robuust systeem te maken. Ondanks de consistente aanpak hebben de berekeningen voor toekomstige jaren een relatief grote onzekerheid, vooral doordat de kwaliteit van de invoergegevens niet bekend is. De kwaliteit van deze locatiespecifieke invoergegevens is primair de verantwoordelijkheid van lokale overheden die deze aanleveren. Thans zijn niet alle relevante onderbouwingen van deze gegevens in het monitoringstraject beschikbaar. Hierdoor is het moeilijk om de kwaliteit van deze gegevens en de daarop gebaseerde rekenresultaten te beoordelen. Met de nu voorliggende combinatie van de Monitoringstool en de bijbehorende invoergegevens kan het RIVM de kwaliteit van de monitoringsresultaten niet objectief vaststellen. Als gevolg hiervan kunnen in de monitoring van het NSL geen conclusies aan deze resultaten worden verbonden. In dit rapport worden aanbevelingen gedaan om de kwaliteit van de invoergegevens te vergroten en daarmee de onzekerheid van het eindresultaat te verkleinen. Bij het opstellen van de eerste Monitoringrapportage wordt in meer detail naar de kwaliteit van de resultaten van de Monitoring gekeken.
In de onderstaande paragrafen volgen thematisch de belangrijkste constateringen inclusief eventuele adviezen.
Addendum: constateringen
Addendum i. Invoergegevens en actualisatie Transparantie generieke invoergegevens De resultaten van elk rekensysteem zijn sterk afhankelijk van de kwaliteit van de invoergegevens, zo ook die van de Monitoringtool. Een deel van de gegevens wordt (net als in eerdere jaren) door verschillende ministeries of via organisaties als het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), het
RIVM Rapport 680712001
11
KNMI en het RIVM beschikbaar gesteld. De onderbouwing van deze generieke gegevens is vrijwel altijd gerapporteerd en geheel (of tot op grote hoogte) openbaar toegankelijk en verifieerbaar. Hoewel dit geen garantie biedt dat er geen onvolkomenheden in zitten, kan een ieder de onderbouwing en resultaten zelf inzien en daar een mening over vormen. Evenzo is verifieerbaar wanneer beleidsmatige wijzigingen in generieke maatregelen niet meer in overeenstemming zijn met wat is gehanteerd in de berekeningen. Transparantie verkeerscijfers en maatregelen Voor de berekeningen van de lokale luchtkwaliteit zijn ook lokale detailgegevens nodig. Bijvoorbeeld de lokale verkeerscijfers, de lokale (weg)kenmerken en informatie over maatregelen. De wegbeheerders die de cijfers verstrekken (Rijkswaterstaat, provincies en gemeenten) zijn binnen het NSL verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gegevens. Het Bureau Monitoring heeft niet de mogelijkheid om de uitgangspunten en kwaliteit van deze gegevens te verifiëren. Dit leidt tot onduidelijkheid over de kwaliteit van de invoergegevens en dus ook over de resultaten van de monitoring. Advies: Het RIVM adviseert om de onderbouwing van de door de wegbeheerders gebruikte verkeersmodellen zo veel mogelijk centraal openbaar te maken. Een mogelijkheid hiertoe is om deze onderbouwingen bijvoorbeeld via de NSL-monitoringswebsite beschikbaar te maken. Daarnaast zou een onafhankelijk controle van deze gegevens (inzicht in) de kwaliteit kunnen vergroten. Actualisatie van gegevens Tijdens de actualisatie kan het voorkomen dat ad-hocmaatregelen (die al dan niet in eerdere berekeningen zijn opgenomen) in de verkeerscijfers worden verwerkt of gewijzigd om knelpunten in de monitoringsresultaten te voorkomen. Bestuurlijke en procesmatige verankering, alsmede transparantie hierbij, ontbreekt dan echter. Dit leidt tot een minder heldere voorstelling van zaken in de monitoringsrapportage. Het is de verantwoordelijkheid van het betreffende bevoegd gezag dat bij deze wijzigingen de voorgeschreven wijzigingsprocedures binnen het NSL worden gevolgd en dat de wijzigingen bestuurlijk en procesmatige correct worden verankerd. Als er bij de actualisatie een knelpunt wordt berekend, dan wordt nadrukkelijk door de verantwoordelijke wegbeheerder gecontroleerd of de invoer voor die specifieke situatie correct is. Als gevolg kan er door deze wijze van controleren een bias in de resultaten ontstaan. Voor de (net) niet knelpunten wordt immers niet dezelfde controle gedaan of het toch wel een knelpunt had moeten zijn. Advies: Het RIVM adviseert bij de controle van de invoer voor de Monitoring voldoende aandacht te schenken aan situaties waarbij de grenswaarden niet worden overschreden. Op deze manier kan een mogelijke bias in het uiteindelijke beeld worden voorkomen, danwel worden geminimaliseerd. Veehouderijen Voor de veehouderijen wordt momenteel een apart traject doorlopen waarin voor een selectie van (prioritaire) bedrijven berekeningen worden uitgevoerd. Vooralsnog is niet voorzien dat jaarlijks een actualisatie plaatsvindt waarin onderzocht wordt of deze selectie nog representatief is. Hierdoor bevat de jaarlijkse monitoring geen actuele en representatieve resultaten voor de veehouderijen.
12
RIVM Rapport 680712001
Advies: Het RIVM adviseert om jaarlijks een actualisatie van de veehouderijenberekeningen uit te voeren waarin wordt bepaald of de selectie van prioritaire bedrijven nog representatief is alsmede om de overschrijdingsomvang en lokale bijdragen aan de omgeving met actuele gegevens te berekenen. Addendum ii. Rekenkundig Scope van de Monitoringsberekeningen Over de Monitoringtool is in de vaststelling van het NSL opgenomen: `Hiertoe wordt op basis van de Saneringstool een monitorings- en rapportage-instrument ontwikkeld, waarin wegverkeer, scheepvaart, industrie en intensieve veehouderij zijn opgenomen. Ook wordt het mogelijk gemaakt om uitkomsten van lokale en regionale modelberekeningen in het monitorings- en rapportage-instrument op te nemen.' De genoemde categorieën van bronnen zijn momenteel in de Monitoringtool opgenomen, echter niet allemaal met dezelfde mate van detaillering. De resultaten en conclusies in de monitoring hebben dan ook niet op alle gebieden dezelfde mate van detaillering. Conformiteit van de rekenmethoden met de voorschriften De Monitoringtool moet volgens de regels in de laatste versie van de `Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (Rbl2007)' rekenen. Het RIVM heeft de gebruikte rekenmethoden beoordeeld en vergeleken met die van eigen rekenmodellen. De uitgevoerde tests laten (status juni 2010) voor de berekeningen in stedelijk gebied en langs snelwegen een goede overeenkomst zien. Voor berekeningen aan veehouderijen wordt gebruikgemaakt van de officiële rekenmethode. Deze rekenmethode is daarom niet apart beoordeeld. Toetspunten Het in de berekeningen uitsluiten van gebieden door het niet opnemen of verleggen van rekenpunten, bijvoorbeeld op basis van het toepasbaarheidsbeginsel of blootstellingscriterium, is in de Monitoringtool niet transparant vormgegeven. Advies: Het RIVM adviseert om in alle gevallen waar niet op de standaard rekenlocaties wordt gerekend in de Monitoringtool inzichtelijk te maken op welke grond hiervan wordt afgeweken. Verfijningen in berekeningen Voor enkele delen van Nederland zijn verfijningen van de door het PBL aangeleverde grootschalige concentraties berekend door andere partijen dan het PBL. Het RIVM heeft, deels samen met het PBL, de hierbij gebruikte rekenmethoden beoordeeld en op grond daarvan het ministerie van VROM geadviseerd om de aanpassingen op te nemen in de voor de Monitoringtool te gebruiken grootschalige concentraties. Samenhang van gegevens De vele beschikbare invoergegevens, evenals alle jaarlijkse wijzigingen hierin, zijn centraal in de Monitoringtool opgeslagen in een complexe database. De wijze waarop deze gegevens in de database worden gecombineerd voor het uitvoeren van de luchtkwaliteitberekeningen kon tot op heden slechts beperkt door het RIVM worden gecontroleerd. Een integrale doorlichting en controle van het gehele systeem (de Monitoringtool) is nog niet voltooid.
RIVM Rapport 680712001
13
Uniformiteit en consistentie Door de structuur van de Monitoringtool, waarbij gegevens voor geheel Nederland op dezelfde wijze worden doorgerekend, ontstaat in principe een rekenkundig consistent beeld van de luchtkwaliteit in geheel Nederland. Dit beeld is een belangrijke invulling van het Aarhus protocol waarin toegang tot milieugegevens wordt geregeld. Addendum iii. Onzekerheden Onzekerheden in de grootschalige (achtergrond)concentraties. De verwachtingen voor de grootschalige concentraties worden berekend op basis van prognoses voor emissies. De wijze waarop de concentratieberekeningen worden uitgevoerd, wordt regelmatig verbeterd en verfijnd. In 2010 heeft een combinatie van veranderingen in emissieschattingen en aanpassingen in enkele rekenwijzen tot een zeer aanzienlijke toename van het aantal grenswaardenoverschrijdingen geleidt. De prognoses voor toekomstige jaren zijn onderhevig aan een aanzienlijke 1 onzekerheid. Onzekerheden in lokale maatregelen Voor veel (lokale) verkeersmaatregelen zijn de effecten op de luchtkwaliteit door het ontbreken van een gedegen 2 onderbouwing niet exact bekend. Als gevolg hiervan is er een lastig kwantificeerbare maar mogelijk aanzienlijke onzekerheid ten aanzien van het werkelijke effect van deze maatregelen. Dit leidt tot onzekerheid over de mate waarin lokale knelpunten hiermee daadwerkelijk worden opgelost. Los van bovengenoemde onzekerheid zijn er nog verschillende knelpunten in Nederland waarvoor geen concrete maatregelen zijn aangegeven, maar een resultaatverplichting is gegeven. Zonder een concrete invulling en onderbouwing van de nog te nemen maatregelen is slechts beperkt in te schatten in hoeverre de betreffende knelpunten feitelijk zullen worden opgelost. Advies: Het RIVM adviseert om de effectschatting van maatregelen ruim voor het verstrijken van de derogatie te onderzoeken en hiermee de kans op het voldoen aan grenswaarden te vergroten. Metingen In opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) meet het RIVM de luchtkwaliteit in Nederland, en de trends hierin. Op deze manier kan (deels) worden vastgesteld in hoeverre het complexe systeem van berekeningen een feitelijke weergave van de realiteit is. Dit vormt een belangrijk onderdeel van de kwaliteitsborging.
1
Rond de relevante grenswaarden voor PM10 en NO2 schat het Planbureau voor de Leefomgeving onzekerheden in de
grootschalige concentraties van 5-10 µg/m3 voor PM10 en 6-12 µg/m3 voor NO2.
2
Hieronder wordt verstaan een onderbouwing die ten minste bevat: inzicht in de onderzoeksmethode, de toepasbaarheid en
generaliseerbaarheid van de maatregel, de achterliggende (fysische) processen en een uitgebreide analyse van de onzekerheden.
14
RIVM Rapport 680712001
Addendum iv. Haalbaarheid van monitoringsdoelstellingen met de Monitoringtool Dekkingsgraad en volledigheid van de berekeningen Het NSL document stelt met betrekking tot de Monitoring, onder andere, het volgende: `Het voorliggende NSL laat zien dat overal waar de richtlijn dat vereist tijdig, dat wil zeggen uitgaande van de verleende derogatie, aan de grenswaarden wordt voldaan. Het NSL kan zijn functie bij de onderbouwing van projecten op het punt van luchtkwaliteit alleen vervullen, wanneer ook tijdens de uitvoering van het programma duidelijk is dat dit uitgangspunt - het overal tijdig voldoen aan de grenswaarden - van kracht blijft. De monitoring van het NSL strekt er toe dit inzichtelijk te maken en levert daarmee een bijdrage aan het bereiken van deze doelstelling.' In het NSL worden alleen `In Betekenende Mate' 3 (IBM)-projecten opgenomen. Daarnaast is het voor overheden mogelijk om projecten buiten het NSL via een aparte procedure goed te keuren. In beide gevallen worden de projecten niet expliciet opgenomen in de monitoring van het NSL. De verkeerseffecten van NIBM-projecten kunnen zijn opgenomen in de cijfers die voor de Monitoring worden gebruikt. Of dit het geval is, blijft in veel gevallen onduidelijk. Wanneer deze projecten niet in de monitoring voorkomen, kan over de milieueffecten hiervan geen uitspraak worden gedaan en kan niet worden geconcludeerd dat de monitoringsresultaten een volledig beeld van de luchtkwaliteit geven. Advies: In de monitoring wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de verkeerseffecten van alle projecten in de relevante verkeerscijfers en/of de berekende grootschalige concentraties zouden zijn verwerkt. Om dit uitgangspunt mogelijk te maken wordt geadviseerd dat wegbeheerders expliciet aangeven op welke wijze projecten die niet expliciet in het NSL zijn opgenomen (waaronder NIBM-projecten) in de gegevens zijn verwerkt. Haalbaarheid grenswaarden Er is een wettelijke meldingsprocedure voor het toevoegen, wijzigen of vervangen van projecten en maatregelen. Deze houdt in dat projecten en maatregelen gewijzigd, vervangen en toegevoegd mogen worden indien dit niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarden. Hierbij doen zich echter twee risico's voor. Het eerste is dat, hoewel nieuwe (incidentele) knelpunten op deze wijze voorkomen zouden moeten worden, wijziging mogelijk als gevolg heeft dat lokaal of in een bepaald gebied de luchtkwaliteit per saldo kan (en ook mag) verslechteren. Het tweede risico is dat het strikt op deze wijze aanhouden van de grenswaarden een risico vormt voor het tijdig behalen van de grenswaarden, omdat geen rekening wordt gehouden met de onzekerheid in de rekenresultaten: zie ook het volgende kopje `doelstellingsmarge'. Vooral het eerste risico onderstreept het belang dat in de monitoring de nodige aandacht uit moet gaan naar de bevolkingsblootstelling en dat het monitoringsinstrumentarium hiertoe afdoende functionaliteit en informatie over moet geven. Advies: Binnen de door VROM gestelde doelstelling van het NSL (het overal aan de normen voldoen) kunnen verschillende keuzes worden gemaakt om een knelpunt op te lossen. Deze keuzes kunnen tot
3
In Betekende Mate (IBM) houdt in dat het om projecten gaat die meer dan 3% van de normen voor luchtkwaliteit aan
bijdragen veroorzaken.
RIVM Rapport 680712001
15
wisselende effecten op de volksgezondheid leiden. Optimalisatie hiervan binnen de doelstelling van het NSL is dan ook gewenst. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door een criterium voor bevolkingsblootstelling op te nemen in de meldingsprocedure. Onzekerheden en doelstellingsmarge Door de onzekerheden in de verschillende aannamen, invoergegevens en methodes kennen de rekenresultaten ook een relatief grote onzekerheid. Deze onzekerheid vormt een bandbreedte waarbinnen de berekeningen geduid moeten worden. Dat betekent dat voor een deel van de locaties waar in de prognose de rekenresultaten net onder de norm liggen, deze na afloop van het betreffende jaar naar alle waarschijnlijkheid toch boven de norm zullen uitkomen. Advies: Om meer zekerheid te verkrijgen over het daadwerkelijk halen van de grenswaarden zou het beleid zich moeten richten op de onderste grens van de onzekerheidsbandbreedte. Overdimensionering van de maatregelen vanuit het beleid beperkt eveneens het risico.
16
RIVM Rapport 680712001
1
1.1
Inleiding
Aanleiding en doel
Europese normen voor luchtkwaliteit Het is bij geen enkel Europees land, waaronder Nederland, gelukt om op tijd aan de Europese normen voor de luchtkwaliteit te voldoen. Het gaat hierbij om het maximum van 35 dagen met fijn stof (PM10)overschrijdingen boven de 50 µg/m3 waar sinds 2005 aan zou moeten worden voldaan en om de jaargemiddelde stikstofdioxide (NO2)-concentratie die vanaf 2010 onder de 40 µg/m3 moet liggen. De Europese richtlijn (2008/50/EG) waar deze normen in zijn opgenomen, biedt de mogelijkheid tot uitstel van het moment waarop aan de normen voldaan moet worden. In artikel 22 is in lid 1 opgenomen dat de nalevingtermijn voor NO2 met maximaal 5 jaar opgeschort kan worden en in lid 2 dat onder specifieke voorwaarden een lidstaat tot uiterlijk 11 juni 2011 vrijgesteld kan worden van de verplichting om aan de PM10-norm te voldoen. Als voorwaarde voor beide uitstelmogelijkheden geldt dat er een luchtkwaliteitplan wordt opgesteld, waaruit blijkt dat zo snel mogelijk en uiterlijk voor de maximale uitstelperiode aan de grenswaarden wordt voldaan. Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) Omdat Nederland niet tijdig aan de grenswaarden kan voldoen heeft de overheid in 2008 een verzoek tot uitstel respectievelijk vrijstelling van de grenswaarden ingediend bij de Europese Commissie (EC, 2009). In dit verzoek is een luchtkwaliteitplan Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgenomen met een onderbouwing hoe Nederland aan de normen wil gaan voldoen 4. Het NSL is een programma waarin de rijksoverheid met de decentrale overheden samenwerkt om knelpunten (overschrijdingen) op te lossen. In april 2009 heeft de Commissie (met uitzondering van een kleine kanttekening voor de regio in Zuid-Limburg) goedkeuring gegeven aan het door Nederland ingediende derogatieverzoek (EC, 2009a). Het NSL leidt volgens het ministerie van VROM tot het voldoen aan de Europese grenswaarden voor de luchtkwaliteit. Het omvat binnen het streven naar voldoen aan de grenswaarden twee hoofddoelen. Het eerste is `het verbeteren van de luchtkwaliteit ten behoeve van de volksgezondheid' met als uitgangspunt het overal tijdig voldoen aan de grenswaarden. Daarnaast heeft het NSL een tweede hoofddoel welke is gedefinieerd als `het bieden van ruimte voor en bijdragen aan de onderbouwing van ruimtelijke projecten'4. De systematiek van het NSL zoals beschreven in zowel het derogatieverzoek als het kabinetsbesluit is dat vanuit het referentiejaar (2006) wordt gekeken naar hoe de luchtkwaliteit zich zou ontwikkelen zonder ruimtelijke projecten en maatregelen: de autonome ontwikkeling. Daarbovenop worden projecten en maatregelen in het NSL opgenomen en doorgerekend die in combinatie met de autonome ontwikkeling uiteindelijk moeten leiden tot een situatie zonder normoverschrijdingen.
4
Zie www.vrom.nl/pagina.html?id=2706&sp=2&dn=w1273
RIVM Rapport 680712001
17
Het vervangen en toevoegen van (nieuwe) projecten en maatregelen is toegestaan mits deze passend zijn binnen het uitgangspunt van het NSL. Monitoren van het NSL Om bij te houden of tijdens het uitvoeren van het NSL de doelstellingen en uitgangspunten gehandhaafd blijven is het cruciaal om de voortgang te monitoren. Er kunnen immers diverse wijzigingen optreden: in zowel de uitvoering van projecten en maatregelen als nieuwe (wetenschappelijke) inzichten omtrent trends in concentraties of berekeningsmethoden. Daarom is er een `onderhoudsprogramma' ingesteld, waarin jaarlijks de voortgang van het NSL wordt gerapporteerd ten aanzien van de gestelde doelstellingen en uitgangspunten4. Het gaat dan om zowel de voortgang van de uitvoering van projecten en maatregelen als de ontwikkeling van de luchtkwaliteit. De uitvoering van de monitoring is neergelegd bij het daarvoor in 2009 in het leven geroepen `Bureau Monitoring' (BM). Het BM is een samenwerkingsverband tussen het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en InfoMil. InfoMil is een opdracht van het ministerie van VROM en onderdeel van Agentschap NL. Jaarlijks wordt door het BM een monitoringsrapportage opgeleverd met daarin de resultaten van de analyses die zijn gemaakt. Voor deze analyses wordt gebruikgemaakt van de instrumenten die het ministerie van VROM hiervoor heeft laten ontwikkelen en de informatie die wordt aangeleverd door de NSL-partners. In Bijlage A van dit rapport is de sectie van het kabinetsbesluit van 10 juli 2009 `Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit' over de monitoring van het NSL opgenomen. Nulmeting Het RIVM is volgens de Wet op het RIVM onafhankelijk in de uitvoering van haar onderzoek. Voor de hierboven beschreven monitoringstaak is het RIVM echter voor een belangrijk deel afhankelijk van keuzes, informatie en instrumenten van derden. Om de monitoringstaak en de rapportage daarover objectief en verantwoord uit te kunnen voeren, is inzicht in de feitelijke invulling en kwaliteit van het gehele systeem noodzakelijk. Daarom is in de opdrachtverlening van VROM aan het RIVM opgenomen dat het RIVM een nulmeting van de monitoring van het NSL uitvoert. In deze nulmeting wordt conform het projectplan ingegaan op de kwaliteit en mogelijke risico's van de monitoring. Enkele punten zijn daarbij expliciet benoemd: · de beschikbare gegevens en de structuur hiervan; · het gebruik van de drie standaard rekenmethoden; · de gehanteerde grootschalige concentraties; · de samenhang van de verschillende (reken)systemen; · de relatie van de Monitoringtool tot de Wet milieubeheer en de daarbij behorende regelingen; · de mate waarin de rekenregels en maatregeleffecten zich verhouden tot de `state of the art'; · voor zover relevant zullen de risico's van gemaakte keuzes worden aangegeven in het licht van de monitoring.
18
RIVM Rapport 680712001
Los van de inhoudelijke opbouw en structuur van het rekeninstrumentarium (de Monitoringtool) is het van belang om stil te staan bij de wijze waarop kan worden voldaan aan het uiteindelijke doel van de tool: het inzichtelijk maken of overal tijdig aan de grenswaarden gaat worden voldaan.
1.2
Scope en methode van de rapportage
Het monitoringsproces Voordat het RIVM analyses maakt en uitspraken kan doen over de voortgang van het NSL en de verbetering van de luchtkwaliteit zijn er door verschillende partijen vele stappen aan vooraf gegaan. Bijvoorbeeld de jaarlijkse actualisatie van brongegevens. De verantwoordelijkheid over de verschillende soorten brongegevens zijn verdeeld over meerdere partijen. De uiteindelijke door RIVM uit te voeren analyses en conclusies zijn afhankelijk van hoe het NSL en het proces van monitoren is opgezet. Daarom wordt voorafgaand aan de rekenkundige aspecten ook het monitoringsproces in dit rapport besproken. Instrumentarium Het NSL en het bijbehorende instrumentarium is een groeiproces geweest van meerdere jaren. Eén van de kerninstrumenten is de Saneringstool (ST), gemaakt door een externe marktpartij in opdracht van het ministerie van VROM. Dit is een applicatie waarin een groot deel van de berekeningen zijn gebundeld. De definitieve vaststelling van het NSL is uitgevoerd met de Saneringstool versie 3.1, wat al aangeeft dat er diverse versies aan vooraf zijn gegaan. Zo zijn de meeste maatregelen en bijbehorende financiële middelen gebaseerd respectievelijk verdeeld op basis van de resultaten van versie 2. Het RIVM is vanaf versie 3 in een adviserende rol betrokken geweest bij de ontwikkeling van de Saneringstool. De adviserende rol is beperkt gebleven tot incidenteel advies; het RIVM heeft nooit inhoudelijk ingestemd met de resultaten van de Saneringstool. Voor de monitoring van het NSL is door dezelfde externe marktpartij een van de Saneringstool afgeleide tool gemaakt, de Monitoringtool. Deze tool vormt het kerninstrument voor de monitoring en is op het moment van schrijven nog steeds in ontwikkeling. Zowel de Saneringstool (referentiesituatie) als de Monitoringtool worden in dit rapport besproken. Daarbij wordt gelet op de rekenkundige keuzes en conformiteit met bestaande (wettelijke) modelvoorschriften. Doel In de monitoringsrapportage moet inzichtelijk gemaakt worden of Nederland tijdig aan de grenswaarden gaat voldoen, zodat dit doel gewaarborgd kan worden. Het doel van de nulmeting is om te bepalen in hoeverre dit met de berekeningen van de Monitoringtool mogelijk is. Hiertoe wordt naar vier hoofdpunten gekeken: i. Invoergegevens en actualisatie: zijn de beschikbare invoergegevens transparant, volledig en van afdoende kwaliteit om een verantwoorde analyse uit te kunnen voeren binnen het vastgestelde systeem van monitoring? Is het proces van wijzigingen en actualisatie robuust genoeg vormgegeven?
RIVM Rapport 680712001
19
ii. Rekenkundig: voldoen de gehanteerde rekenwijzen aan de eisen die daar technisch en juridisch aan kunnen worden gesteld? iii. Onzekerheden: wat zijn de onzekerheden in de resultaten en welke (beleids)risico's brengen die met zich mee? iv. Haalbaarheid van de monitoringsdoelstelling: kan de voorliggende versie van de Monitoringtool, gegeven de constateringen bij i., ii. en iii., zowel `de voortgang van de acties die in positieve en negatieve zin van invloed zijn op de luchtkwaliteit, als het resultaat daarvan in termen van de verwachte ontwikkeling van de luchtkwaliteit, in beeld brengen'? Methode Voor de totstandkoming van dit rapport heeft het RIVM verschillende (achtergrond)documenten bestudeerd, zoals de NSL (achtergrond)documentatie, verschillende notities uit het ontwikkelproces en relevante beleidstukken. Daarnaast is het instrumentarium rekenkundig en technisch geanalyseerd op kwaliteit en conformiteit met rekenregels. In beide gevallen is vooral gelet op zaken die een risico vormen voor de hoofddoelstelling van het NSL en de monitoring: het tijdig voldoen aan de grenswaarden. Waar beschikbaar zijn de nodige referenties opgenomen. Een belangrijk deel van de broninformatie komt echter ook voort uit mondeling gemaakte afspraken, overleggen en besprekingen waar het RIVM bij aanwezig is geweest en waar in voorkomende gevallen geen verslaglegging van aanwezig is. Hierdoor is het niet op alle punten mogelijk geweest een volledige bronvermelding op te nemen. Voor een juiste afspiegeling van zaken van de gemaakte afspraken en uitgangspunten is een conceptversie voorgelegd aan het ministerie van VROM en Agentschap NL/InfoMil. Waar nodig zijn constateringen ook voor een reactie voorgelegd aan de betreffende partij. De aan de in dit rapport gerefereerde (brief)adviezen en notities van het RIVM zijn samen met de publicatie van dit rapport op het RIVM Milieuportaal (www.rivm.nl/milieuportaal) terug te vinden. Voorbehoud Het Nationaal Samenwerkingsprogramma, het monitoringsprogramma en het bijbehorende instrumentarium zijn complex door de vele interacties. Zowel in politiek-bestuurlijk context, in interdisciplinaire samenwerking, verantwoordelijkheden, datastromen en nieuw ontwikkelde ICTvoorzieningen, afhankelijkheden en dwarsverbanden tussen deze verschillende contexten. Voor de voorliggende nulmeting zijn diverse onderdelen beschouwd. Gezien de complexe aard van het gehele systeem is het echter niet uit te sluiten dat zich in de (nabije) toekomst nog diverse nieuwe risico's voordoen.
20
RIVM Rapport 680712001
2
Monitoringsproces
Dit rapport is in drie hoofdonderdelen onderverdeeld, respectievelijk het monitoringsproces, het rekeninstrumentarium en de onzekerheden. In dit eerste deel wordt een beschrijving gegeven over hoe het proces van de monitoring van het NSL is vormgegeven. Bijvoorbeeld welke partijen hierbij betrokken zijn en wie welke verantwoordelijkheden heeft. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een lijst van mogelijke risico's die het RIVM in het proces identificeert.
2.1
Organisatie van de NSL-monitoring