Rijksoverheid
13 mei 2011
Antwoord op schriftelijke vragen met kenmerk 2011Z06859
Hierbij bied ik u de antwoorden aan op de schriftelijke vragen die zijn gesteld
door de leden Schouw (D66), Rik Janssen (SP), Voordewind (ChristenUnie) en
Spekman (PvdA) over strafbaarstelling van illegaal verblijf. Deze vragen werden
ingezonden op 1 april 2011 met kenmerk 2011Z06859.
Antwoorden van de minister voor Immigratie en Asiel op vragen van de leden
Schouw (D66), Rik Janssen (SP), Voordewind (ChristenUnie) en Spekman (PvdA)
aan de minister voor Immigratie en Asiel over strafbaarstelling van illegaal verblijf
(ingezonden 1 april 2011)
Vraag 1
Bent u op de hoogte van de antwoorden van de Europese Commissie op vragen
gesteld door het Europees Parlement over strafbaarstelling van illegaal verblijf1
zoals door u voorzien in de tweede nota van wijziging bij de wijziging van de
Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de richtlijn nr. 2008/115/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over
gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van
onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEUL
348/98) (hierna: de Terugkeerrichtlijn)?2
Antwoord 1:
Ja.
Vraag 2
Bent u van mening dat strafbaarstelling van illegaal verblijf in lijn is met het doel
van de Terugkeerrichtlijn?
Antwoord 2:
Allereerst benadruk ik dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de
strafbaarstelling van illegaal verblijf enerzijds en het stellen van
sanctioneringsmaatregelen met het oog op een effectieve toepassing en
handhaving van de Terugkeerrichtlijn anderzijds. Het thans voorliggende
wetsvoorstel ter implementatie van richtlijn 2008/115/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen
en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdaden van derde landen
die illegaal op hun grondgebied verblijven (32 420) regelt níet de strafbaarstelling
van illegaal verblijf. Wel wordt daarin het verblijf in Nederland in weerwil van een
uitgevaardigd inreisverbod strafbaar gesteld. Hiermee wordt recht gedaan aan de
gemeenschapstrouw en de door het Europese Hof van Justitie ontwikkelde leer
van het nuttig effect. De Raad van State heeft tot tweemaal toe geadviseerd dat
dit noopt tot zelfstandige sanctionering van overtreding van het inreisverbod. Ik
verwijs hiervoor naar de nota naar aanleiding van het nader verslag inzake
voornoemd wetsvoorstel (Kamerstukken II 2010/11, 32 420, nr. 12, blz. 2-7).
De antwoorden van de Europese Commissie hebben geen betrekking op de wijze
waarop in voornoemd wetsvoorstel wordt voorgesteld de overtreding van het
inreisverbod te sanctioneren, maar gaan in op de wijze waarop de - in
1 Antwoorden van de Eurocommissaris Malmström namens de Europese Commissie op
verschillende lidstaten bestaande en in Nederland voorgenomen - strafbaarstelling
van illegaal verblijf zich verhoudt tot de Terugkeerrichtlijn.
De reactie van de Commissie kan overigens niet los gezien worden van andere
zaken die de aandacht van de Commissie hebben. Zo is op 31 maart 2011 voor
het Hof in Luxemburg de zaak behandeld naar aanleiding van een prejudiciële
vraag van een Italiaans gerecht. Het betrof in die zaak een situatie waarin
conform Italiaans recht een gevangenisstraf was opgelegd van één jaar
onvoorwaardelijk ter zake van het illegaal verblijf in weerwil van een aanzegging
het land te verlaten. Het is mij bekend dat de Europese Commissie in die zaak
stelling heeft genomen tegen deze handelswijze van de Italiaanse overheid. Het is
mij bekend dat de Commissie ook in die zaak een standpunt heeft ingenomen dat
zich goed laat vergelijken met de antwoorden op de vragen van de leden van het
Europese Parlement.
De Commissie bevestigt dat de Terugkeerrichtlijn niet specifiek is gericht op
maatregelen om illegale migratie tegen te gaan, en dat het dus aan de lidstaten is
om maatregelen te treffen die dat doel bereiken. Wel merkt de Commissie terecht
op dat strafbaarstelling er niet toe mag leiden dat afbreuk wordt gedaan aan de
nuttige werking en het harmoniserende effect van de Terugkeerrichtlijn. Bij de
uitwerking van de in het regeerakkoord aangekondigde strafbaarstelling van
illegaal verblijf zal ik er dan ook op toezien dat deze maatregel zodanig vorm
wordt gegeven dat zij geen afbreuk zal doen aan de nuttige werking en het
harmoniserende effect van de Terugkeerrichtlijn. In het voorliggende wetsvoorstel
is dat, zoals aangegeven, nog niet aan de orde.
Vraag 3
Wat vindt u van de uitspraak van de Europese Commissie dat het opleggen van
strafrechtelijke sancties aan onderdanen van derde landen, die illegaal in
Nederland verblijven, in geen geval kan worden beschouwd als een omzetting van
de Terugkeerrichtlijn?
Antwoord 3:
Ik ben het hier mee eens. Zoals hiervoor aangegeven heeft de Commissie
aangegeven dat de Terugkeerrichtlijn niet als doel heeft om diverse middelen in
het kader van het voorkomen en bestrijden van illegaal verblijf te harmoniseren.
Het is aan de lidstaten om maatregelen in te stellen die dat doel bereiken, met
inachtneming van het geldende EU-acquis. Overigens merk ik op dat in een aantal
EU-lidstaten illegaliteit reeds strafbaar is gesteld.
In dit kader wijs ik er nogmaals op dat de strafbaarstelling van verblijf in
Nederland in weerwil van een uitgevaardigd inreisverbod wél rechtstreeks
samenhangt met de omzetting van de Terugkeerrichtlijn.
Vraag 4
Beschouwt u de Terugkeerrichtlijn als gerechtvaardigd middel om illegale
immigratie tegen te gaan? Zo ja, hoe verhoudt dit zich tot de uitspraak van de
Europese Commissie dat de Terugkeerrichtlijn niet specifiek bedoeld is om in de
aanpak van illegale immigratie te voorzien?
Antwoord 4:
De Terugkeerrichtlijn is bedoeld om te reguleren welke normen en procedures in
acht moeten worden genomen bij de terugkeer van illegale vreemdelingen van
het grondgebied van de lidstaten, en is niet specifiek bedoeld om illegale
immigratie tegen te gaan. Zoals de Commissie aangeeft, is het aan de lidstaten
om daartoe maatregelen te nemen, die de nuttige werking en het harmoniserende
effect van de Terugkeerrichtlijn niet mogen belemmeren. Dat laat overigens
onverlet dat een aantal maatregelen dat voortvloeit uit de Terugkeerrichtlijn,
zoals het inreisverbod voor vreemdelingen die zich niet aan de
terugkeerverplichting houden, ook een effect heeft op het tegengaan van illegale
migratie.
Vraag 5
Bent u in geen geval van plan om sancties op te leggen aan kerken en burgers die
om humanitaire redenen hulp verlenen aan personen die illegaal verblijven in
Nederland?
Antwoord 5:
Er ligt thans geen wetsvoorstel voor waarin strafbaarstelling van illegaal verblijf
aan de orde is. Mijn visie op de strafbaarstelling van illegaal verblijf zal ik aan uw
Kamer toezenden in reactie op de illegalenschatting waaraan het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie van
Veiligheid en Justitie op dit moment werkt. Ik verwacht deze visie voor de zomer
2011 toe te zenden. Verschillende aspecten van strafbaarstelling van illegaal
verblijf worden in deze visie meegenomen, waaronder hulpverlening aan illegalen.
In dit verband merk ik overigens nog op dat verblijf in Nederland in weerwil van
een uitgevaardigd inreisverbod in het wetsvoorstel als regel wordt gekwalificeerd
als overtreding. Medeplichtigheid aan een overtreding is niet strafbaar (artikel 52
Wetboek van Strafrecht).
Vraag 6
Is het uw overtuiging dat de strafrechtelijke sanctionering van illegaliteit geen
enkele belemmering of ondermijning vormt voor de nuttige werking en het
harmoniserende effect van het EU-acquis, met inbegrip van de Terugkeerrichtlijn?
Zo ja, kunt u toelichten hoe de strafrechtelijke sanctionering van illegaliteit zoals
voorgesteld in bovengenoemde tweede nota van wijziging, zich verhoudt tot aard
en doelstelling van de Terugkeerrichtlijn?
Antwoord 6:
Ik wil benadrukken dat het wetvoorstel zoals dat in uw Kamer voorligt, geen
strafbaarstelling van illegaal verblijf inhoudt. Het betreft de sanctionering van de
vreemdelingen die in weerwil van een aan hen uitgevaardigd inreisverbod, toch in
Nederland worden aangetroffen. Zoals ook aangegeven in de adviezen van de
Raad van State ter zake, is zelfstandige sanctionering van overtreding van het
inreisverbod juist vereist om recht doen aan het doel en de nuttige werking van
de Terugkeerrichtlijn.
Vraag 7
Bent u er van op de hoogte dat volgens artikel 15, eerste lid, van de
Terugkeerrichtlijn illegalen die geen strafbaar feit hebben gepleegd niet onder
dezelfde voorwaarden als criminelen kunnen worden opgesloten?
Antwoord 7:
De Terugkeerrichtlijn schrijft in artikel 16 voor dat vreemdelingen die op basis van
artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn met het oog op hun verwijdering worden
gedetineerd, in beginsel in speciale voorzieningen, zoals het detentiecentrum in
Rotterdam, worden ondergebracht, en dat, waar gebruik moet worden gemaakt
van gevangenissen, de detentie gescheiden plaatsvindt van de detentie van
personen die omwille van een strafrechtelijke veroordeling worden gedetineerd.
De Nederlandse praktijk is hiermee volledig in overeenstemming.
Vraag 8
Bent u ermee bekend dat ook op grond van artikel 5, eerste lid, van het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) vrijheidsontneming slechts beperkt en onder stringente
voorwaarden is toegestaan en voor deze groep illegalen dus hooguit een
bestuursrechtelijk detentieregime kan gelden in plaats van een strafrechtelijk
regime?
Antwoord 8:
Vreemdelingen die zijn gedetineerd op basis van artikel 5, eerste lid, onder f, van
het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM), worden gedetineerd met het oog op hun
uitzetting. De aard van deze detentie, die niet als zodanig is verbonden aan een
gepleegd strafbaar feit, maakt dat een licht regime van toepassing dient te zijn.
De Terugkeerrichtlijn introduceert, in aanvulling op de bescherming van het
EVRM, een maximale termijn van 18 maanden voor de duur van de
vreemdelingenbewaring. De beperking van de duur ligt voor een groot deel in de
handen van de vreemdeling zelf, die door zijn medewerking aan het proces de
terugkeer kan versnellen.
Vraag 9
Verwacht u dat de door u voorgestelde omzetting van de Terugkeerrichtlijn ook
de toets van de Europese Commissie zal doorstaan?
Antwoord 9:
Ja. Ik verwijs hiervoor naar de antwoorden op de vragen 1 tot en met 6.
Vraag 10
Vindt u het verantwoord om een dergelijke fundamenteel onderwerp als
strafbaarstelling van illegaliteit, zoals verwoord in de tweede nota van wijziging
en wat verstrekkende gevolgen zal hebben voor mensen die illegaal in Nederland
verblijven, niet ter advisering aan de Raad van State voor te leggen?
Antwoord 10:
De tweede nota van wijziging strekt niet tot strafbaarstelling van illegaal verblijf,
maar tot de introductie van sanctiemaatregelen ten aanzien van de overtreding
van het inreisverbod. Zoals in de toelichting bij de tweede nota van wijziging is
aangegeven en in de nota naar aanleiding van het nader verslag is bevestigd, ben
ik tot het onderhavige voorstel gekomen juist mede in het licht van de adviezen
van de Raad van State, die ik heb ontvangen naar aanleiding van de
voorgenomen regelgeving ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn. Gelet op
de twee eerdere adviezen van de Raad van State, zie ik geen enkele aanleiding
meer om nogmaals advies te vragen. Het staat de Kamer uiteraard vrij dit wel te
doen.