Rijksoverheid
Van Vollenhoven Lezing door de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Ben
Knapen, op 18 mei 2011 te Leiden
Toespraak | 18-05-2011
---Gesproken woord geldt---
Dames en heren,
Het is mij een eer en genoegen dit jaar de Van Vollenhoven Lezing te
mogen uitspreken. Cornelis van Vollenhoven is één van de grootste
rechtsgeleerden die Nederland heeft gekend. Maar gezien mijn
achtergrond als historicus, spreekt ook zijn grote interesse in
geschiedenis tot mijn verbeelding.
Laat ik een toespraak van staatsrechtgeleerde J.V. Rypperda Wierdsma
citeren, uitgesproken tijdens de herdenking van het honderdste
geboortejaar van Cornelis van Vollenhoven, in 1974. `Van Vollenhoven
vormde (...) een verpersoonlijking van de waarheid dat er geen
wezenlijke tegenstelling bestaat tussen het hebben van historische zin
en het gericht houden van de blik op de toekomst. Integendeel, het ene
is dikwijls een voorwaarde voor het andere.' Einde citaat.
De ontwikkelingen in de Arabische landen bewijzen zijn punt. Neem de
revolutie in Egypte. Het is toch opmerkelijk dat bij de politieke
uitwerking van die revolutie de regels van het staatsrecht nauwgezet
worden gevolgd. Ook sinds de Hoge Raad van de Strijdkrachten aan het
roer staat. Kijk bijvoorbeeld naar de procedure voor de herziening van
de grondwet. Of naar de komende verkiezingen van parlement en
president.
Het herinnert ons eraan dat Egypte een lange rechtsgeschiedenis heeft.
Dan doel ik nog niet eens op kleitabletten waarop eigendomsrechten en
contracten werden vastgelegd, maar op recentere voorbeelden. In veel
opzichten is Egypte een typisch voorbeeld van een rechtsstaat in
ontwikkelingslanden, met alle hybride kenmerken die daar bijhoren. Ik
noem er vier.
Ten eerste kent de Egyptische rechtsstaat een modern-nationale
structuur met veel Franse invloeden, waarin ook ruimte is voor
traditionele regels. Religieuze regels, om precies te zijn.
Dan het tweede hybride kenmerk. Aan de ene kant zijn de trias politica
en de mensenrechten vastgelegd in de grondwet. Aan de andere kant is
sinds jaar en dag een kleine elite aan de macht, zijn de rechterlijke
macht en het parlement ondergeschikt aan de uitvoerende macht en wordt
de gewone burger onderdrukt.
In de derde plaats is er een rechterlijke macht die onder moeilijke
omstandigheden probeert de rechtsstaat te verdedigen.
En tot slot zijn er juridische faculteiten die duizenden juristen
afleveren om het systeem te bevolken, maar weinig rechtswetenschappers
die het systeem kritisch analyseren.
Als gezegd, veel ontwikkelingslanden hebben deze kenmerken. Daarom ben
je geneigd te denken dat de rechtsstaat in zulke landen een papieren
tijger is. Maar dat zou te simpel zijn. Net als het ook te simpel zou
zijn om te beweren dat de normen van de westerse rechtsstaat in
ontwikkelingslanden altijd ondergeschikt zijn aan een autoritaire
politieke cultuur en eeuwenoude godsdienstige normen.
Waarden kunnen soms tegenstrijdig zijn of lijken. Maar in
ontwikkelingslanden blijken ze naast elkaar te kunnen bestaan. Laat ik
daar twee voorbeelden van geven.
Het Constitutioneel Hof van Indonesië - het land mag niet ontbreken in
een Van Vollenhoven Lezing - kreeg enkele jaren de vraag of de
Huwelijkswet van 1974 wel grondwettelijk was. Deze wet verbindt
allerlei voorwaarden aan polygamie. Fundamentalisten zijn niet blij met
de wet, omdat zij polygamie als een van God gegeven recht beschouwen.
Feministen zijn ontevreden omdat polygamie überhaupt nog bestaat. En de
regering omzeilt alle klippen behoedzaam en koerst geleidelijk richting
liberalisering. Hoe oordeelde het Constitutioneel Hof van Indonesië?
Aan de ene kant zorgt de godsdienstvrijheid er volgens de hoogste
rechters niet voor dat polygamie zonder meer is toegestaan. Maar aan de
andere kant reikt het non-discriminatiebeginsel ook niet zo ver dat
polygamie - een religieuze norm - helemaal kan worden verboden.
Met mijn tweede voorbeeld keer ik terug naar Egypte. Het Hoge
Constitutionele Hof heeft daar geen ruimte geboden aan conservatieve en
fundamentalistische interpretaties van de sharia. Daardoor staan de
vooruitstrevende Echtscheidingswet van 2000 en het Burgerlijk Wetboek
uit 1947 nog fier overeind.
Juristen, rechters en advocaten zijn in Egypte en elders in de
Arabische wereld gangmakers achter de hervormingen. Zelfs rechters die
zijn ontslagen, blijven ijveren voor de rechtsstaat, bijvoorbeeld in
Syrië. Ik vind het dan ook van groot belang dat instellingen als het
CILC en het Van Vollenhoven Instituut in die landen actief zijn en
blijven.
Buitenlandse interventies kunnen - als de benodigde kennis ontbreekt -
ook contraproductief zijn. Het is dan ook goed dat wetenschappers,
zoals hier in Leiden, de steeds veranderende verhoudingen tussen sharia
en nationaal recht in kaart blijven brengen. En het is goed dat onze
ambassades op dit punt alert zijn. Een goede wisselwerking tussen
beleidsmakers en wetenschappers is een wederzijds belang. Maar daar kom
ik later nog op terug.
Dames en heren,
Laten we niet te snel denken dat wij een land als Egypte, met een
rechtssysteem dat in grote lijnen een continentale oorsprong kent, wel
even kunnen en zullen hervormen. Daarvoor is de Egyptische rechtsstaat
te diep geworteld in de Egyptische cultuur. Hetzelfde geldt voor
vergelijkbare ontwikkelingslanden. Maar ik ben er wel van overtuigd dat
de internationale gemeenschap, dat Nederland van betekenis kan zijn.
Bijvoorbeeld met financiële en technische hulp, en steun bij opleiding
en onderzoek. Bij voorkeur op verzoek van het ontwikkelingsland.
Wat doet Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het gebied van het
recht? Op die vraag wil ik vandaag antwoord geven. Maar staat u mij toe
dat ik eerst in grote lijnen het ontwikkelingsbeleid schets. Dat doe ik
heel kort.
In twee brieven die ik aan de Tweede Kamer heb gestuurd, de zogenoemde
Basisbrief en Focusbrief, heb ik gezegd dat de Millenniumdoelen en de
Global Public Goods - denk aan zaken als klimaatverandering en migratie
- de basis van mijn beleid zijn. Daarbij wil ik me richten op die
gebieden waar onze hulp het hardst nodig is en waar Nederland het
verschil kan maken.
Dat levert vier prioriteiten op. Eén: seksuele gezondheid. Twee: water.
Drie: voedselzekerheid. En vier: veiligheid en rechtsorde in fragiele
staten. In al deze prioriteiten speelt de rechtsstaat een belangrijke
rol.
Wat wordt er eigenlijk verstaan onder het woord rechtsstaat? Voor mij
staat deze term gelijk aan het internationale begrip `rule of law',
vaak samengevat als een combinatie tussen rechtszekerheid en
rechtvaardigheid. Bij rechtszekerheid gaat het erom dat het recht het
uitgangspunt is van overheidshandelen. Het gaat om voorspelbaarheid. En
het gaat om de precisie en helderheid van regels, interpretaties en
toepassingen. Rechtvaardigheid draait om `fairness', om een eerlijke en
onpartijdige afweging van belangen, om fundamentele beginselen.
Mensenrechten zijn daarom deel van het bredere begrip rechtsstaat. Ik
zie de rechtsstaat als een systeem dat die mensenrechten moet
beschermen. Maar de rechtsstaat is ook een middel in de strijd tegen
armoede.
Neem bijvoorbeeld de eerste prioriteit die ik noemde: seksuele
gezondheid. Naast preventie, richten wij ons binnen deze prioriteit op
de seksuele rechten van vrouwen, meisjes en minderheidsgroepen zoals
homo's, lesbiennes, drugsgebruikers en prostituees. Waaraan moet u
denken bij seksuele rechten? Bijvoorbeeld aan het recht op een veilige
abortus. Het recht voor iedereen om anticonceptie te gebruiken. En het
recht op goede zorg rond zwangerschap en bevalling.
Ook in de tweede prioriteit, water, speelt het recht een belangrijke
rol. Nederland werpt zich op als bemiddelaar bij nationale en
internationale waterconflicten, omdat wij - gezien onze ervaring met
grensoverschrijdend waterbeheer en onze politiek onafhankelijke positie
- op dit vlak internationaal een goede reputatie hebben. Maar we
leveren bijvoorbeeld ook een bijdrage aan de totstandkoming van
waterwetgeving in ontwikkelingslanden.
Voedselzekerheid - de derde prioriteit die ik noemde - vraagt om een
rechtssysteem dat de productie van voldoende en goed voedsel mogelijk
maakt. Het recht van boeren op water en land is daarvan een belangrijk
onderdeel. Nederland, met zijn dichtbevolkte delta, heeft dat in de
loop van de eeuwen goed weten te regelen, met een combinatie van
civielrechtelijke en bestuursrechtelijke instrumenten. Maar in grote
delen van Afrika en andere regio's vallen de rechten op grond binnen de
traditie van het gewoonterecht. De overheid heeft vaak middelen noch
macht om grondbeheer, grondtoewijzing en het beslechten van geschillen
over te nemen van traditionele leiders. Tegelijk kan de overheid deze
leiders ook niet zomaar hun gang laten gaan. Het is daarom van belang
om de wisselwerking tussen nationaal recht en gewoonterecht goed in
kaart te brengen. En om voldoende rekening te houden met onderling
verschillende en soms botsende stelsels. Want zonder die kennis komt er
van een grotere voedselzekerheid weinig terecht. Straks meer hierover.
Dat het recht een grote rol speelt in de laatste prioriteit die ik
noemde, zal u niet verbazen. Veiligheid en rechtsorde in fragiele
staten is van het allergrootste belang in de strijd tegen armoede en
gebrek. In die strijd is de voortgang van de Millenniumdoelen het
belangrijkste ijkpunt. De minste vooruitgang wordt geboekt in fragiele
staten en conflictlanden. Sterker: geen enkele fragiele staat, geen
enkel conflictland heeft nog een Millenniumdoel gehaald. Volgens de
Wereldbank zorgen deze landen voor het grootste deel van de achterstand
op de Millenniumdoelen. En van alle armen in lageinkomenslanden leeft
meer dan een derde in fragiele staten of conflictlanden. Het opbouwen
van een rechtsstaat in zulke landen is dus geen overbodige luxe.
Dilemma's zijn er op dit gebied genoeg. Een goed voorbeeld is Rwanda,
dat overigens strikt genomen niet meer in het profiel van een fragiele
staat valt. Rwanda krijgt internationaal veel kritiek, omdat de
politieke en burgerlijke vrijheden nog niet goed zijn gewaarborgd.
Natuurlijk, dat is een probleem. Maar de vraag is of van landen als
Rwanda kan worden gevraagd om in korte tijd een ontwikkeling door te
maken waar Nederland en andere westerse landen eeuwen over hebben
gedaan.
Wij geloven in een gestage transitie, hoe moeilijk dat soms ook is.
Mede hierom heeft Nederland in Rwanda een risico genomen met de
ondersteuning van volksrechtbanken - de zogenoemde gacaca. Deze
volksrechtbanken hebben redelijk tot goed gewerkt. Natuurlijk zijn er
ook dingen misgegaan, maar dat kan ook gebeuren in formele
rechtssystemen.
Ook voor internationale organisaties is het gewoonterecht een steeds
grotere prioriteit. Want de armen in ontwikkelingslanden hebben vaak
nauwelijks toegang het formele rechtssysteem, zeker in landelijke
gebieden niet. Traditionele instanties spelen om praktische en
culturele redenen een veel grotere rol in hun leven. Daarom willen
donoren voortbouwen op de positieve kanten van het gewoonterecht,
terwijl ze de negatieve kanten willen tegengaan. De uitdaging is om de
laagdrempeligheid te behouden en de rechtvaardigheid te vergroten. De
toverspreuk is legal empowerment, wat zoveel betekent als: armen
controle geven over hun eigen leven met juridische middelen. Dit
concept wordt bijvoorbeeld al toegepast door de Commission for Legal
Empowerment of the Poor van het UNDP, de Wereldbank, de FAO en USAID.
De juridische samenwerking van Nederland met Indonesië laat zien dat
zwart-witdenken niet altijd helpt. De samenwerking met Indonesië begon
in de jaren zestig van de vorige eeuw, nog tijdens het autoritaire
bewind van Suharto. Het ging de Indonesische regering om
rechtszekerheid, aan Nederlandse bemoeienis met het begrip
rechtvaardigheid was geen behoefte. Maar in de praktijk waren
rechtszekerheid en rechtvaardigheid niet van elkaar te scheiden. Zo
hebben honderden Nederlandse juristen, wetgevers, rechters,
bestuursjuristen en wetenschappers toch kunnen bijgedragen aan de
versterking van de Indonesische rechtsstaat. Ik denk dat een opgeheven
vinger alléén minder effect zou hebben gehad.
Dames en heren, Cornelis van Vollenhoven citeert in zijn boek De drie
treden van het volkenrecht uit 1918 de Duitse dichter Goethe. `Es ist
dafür gesorgt daß die Bäume nicht in den Himmel wachsen.' Natuurlijk
kunnen het recht en de rechtsstaat de armoede niet van vandaag op
morgen laten verdwijnen. Bomen groeien niet tot in de hemel. Maar het
is zonneklaar dat het recht en de rechtsstaat van grote invloed zijn op
ontwikkeling. Niet in de laatste plaats op het gebied van de economie.
Economische groei is een cruciale voorwaarde voor een succesvolle
aanpak van armoede. En voor economische groei zijn bedrijven onmisbaar.
Niet alleen bedrijven hier, maar ook in ontwikkelingslanden zelf. Zij
zorgen voor belastinginkomsten en banen. Ik maak me dan ook sterk voor
privatesectorontwikkeling in die landen en voor samenwerking met
bedrijfsleven in Nederland.
Het is evident dat bedrijven een goed functionerend rechtssysteem nodig
hebben om winst te kunnen maken. Denk aan eigendomsrechten. Of aan
verbintenissenrecht. Daarom steunt dit kabinet de ontwikkeling van het
economisch recht. Dat doen we bijvoorbeeld via het Doing Business
Project van de Wereldbank. De Wereldbank verzamelt en vergelijkt data
over business regulation in 183 landen. Zo worden landen gestimuleerd
om hun wetgeving efficiënter te maken. Want internationale competitie
houdt scherp - zoals de wetenschappers in deze zaal ongetwijfeld zullen
beamen.
Dames en heren,
De jurist Thomas Carothers heeft geschreven over het kennisprobleem van
juridische ontwikkelingssamenwerking. Hij werpt de vraag op of er wel
voldoende kennis is om rule of law promotion mee te onderbouwen en te
rechtvaardigen. Carothers ziet vijf belangrijke obstakels voor om het
kennisprobleem op te lossen.
Eén: de rechtsstaat is een complex onderwerp. Twee: elk land heeft een
eigen stelsel en goede informatie daarover is moeilijk te vinden. Drie:
donororganisaties zijn niet geneigd voldoende kennis te verwerven.
Vier: wetenschappers staan te ver van de praktijk. En vijf: de meeste
juristen richten zich niet op de beleidspraktijk en empirisch
onderzoek, terwijl dat wel nodig is om echte veranderingen in
ontwikkelinglanden teweeg te brengen.
Jan Michiel Otto van het Van Vollenhoven Instituut heeft geconstateerd
dat de juridische ontwikkelingssamenwerking inderdaad een
kennisprobleem heeft. Ik sluit me hierbij aan. Maar zoals Otto ook
schrijft: er wordt nationaal en internationaal hard gewerkt om dit
probleem aan te pakken. Wetenschappers, beleidsmakers en mensen in het
veld werken steeds beter samen, wat leidt tot gezamenlijk onderzoek,
gezamenlijke publicaties, gezamenlijke conferenties en
netwerkactiviteiten.
Maar ik ben met Otto eens dat extra steun voor de samenwerking tussen
beleid, praktijk en wetenschap noodzakelijk is. Terecht richten
Nederlandse instellingen als het Van Vollenhoven Instituut zich hierop,
net als de samenwerkende instellingen van de The Hague Academic
Coalition. Maar ook de Wereldbank onderkent inmiddels het belang van
nauwe samenwerking tussen beleid, praktijk en wetenschap. De Bank
probeert partijen - nationaal en internationaal - beter met elkaar te
verbinden. In onze gesprekken met Anne-Marie Leroy, de hoogste
juridisch adviseur van de Bank, zal Nederland aandringen op nog meer
aandacht voor samenwerking in de nabije toekomst.
Dames en heren,
Samenwerking past in de traditie van Cornelis van Vollenhoven. Want,
zoals ik in een beknopte biografie las: de interdisciplinaire aanpak
was één van de belangrijkste kenmerken van zijn werkwijze.
Ik roep u allemaal op om zijn voorbeeld te volgen. De
ontwikkelingsvraagstukken van vandaag zijn te complex voor een
geïsoleerde aanpak, en ontwikkelingsvraagstukken zijn al lang geen
monopolie van de hulpsector meer.
Overheden, bedrijven, universiteiten en ngo's: we doen het samen of we
falen. En falen mag geen optie zijn.
Dank u wel.