Ontwerpbesluit marktanalyse vaste telefonie
* Publicatiedatum 14-07-2011
* Soort Besluiten
* Beslisdatum 14-07-2011
* Briefkenmerk OPTA/AM/2011/201499
OPTA publiceert een ontwerpbesluit inzake de markten voor vaste
telefonie. KPN wordt aangewezen als partij met aanmerkelijke
marktmacht. OPTA legt KPN verplichtingen op voor het leveren van
gespreksopbouw/C(P)S en wederverkoop van de telefonie-aansluiting
(WLR).
Andere marktpartijen kunnen deze diensten inkopen en op basis van
daarvan PSTN- en ISDN-telefonie leveren aan consumenten en zakelijke
eindgebruikers.
Het ontwerpbesluit wordt nu ter consultatie voorgelegd aan
belanghebbenden. De consultatietermijn loopt tot en met 8 september
2011.
Marktanalyse vaste telefonie
- Ontwerpbesluit -
14 juli 2011 OPTA/AM/2011/201499 10.0314.23 Openbare versie Consultatie loopt tot en met 8 september 2011
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ......................................................................................................................................1 1 Samenvatting en onderzoeksvraag .............................................................................................6
1.1 Aanleiding en onderzoeksvraag .............................................................................................................6 1.2 Samenvatting..........................................................................................................................................7
2
Juridisch kader ............................................................................................................................11
2.1 Inleiding ................................................................................................................................................11 2.2 Telecommunicatiewet ...........................................................................................................................12 2.3 Europese regelgeving en beleidsregels ................................................................................................15
2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4.1 2.4.2 2.4.3 Richtsnoeren ............................................................................................................................................. 17 Aanbeveling betreffende relevante producten- en dienstenmarkten .......................................................... 17 Aanbeveling over gereglementeerde toegang tot toegangnetwerken van de nieuwe generatie (NGA)netwerken ................................................................................................................................................. 18 De Common Position ................................................................................................................................ 18 Beleidsregels voor OPTA .......................................................................................................................... 19 Consultatie van de NMa ............................................................................................................................ 20 De nationale consultatie ............................................................................................................................ 20 Europese consultatie en notificatie ............................................................................................................ 20
2.4 Consultatie............................................................................................................................................19
3
Aanleiding en opzet marktanalyse .............................................................................................23
3.1 Inleiding ................................................................................................................................................23 3.2 Samenhang met andere marktanalyses ...............................................................................................23 3.3 Aanleiding voor het onderzoek .............................................................................................................26 3.4 De concurrentiesituatie op de hoger gelegen wholesalemarkten .........................................................28
3.4.1 3.4.2 Ontbundelde toegang tot het aansluitnet ................................................................................................... 28 Wholesale breedbandtoegang en huurlijnen ............................................................................................. 29
3.5 Leeswijzer.............................................................................................................................................29
4
Afbakening retailmarkten voor vaste telefonie .........................................................................32
4.1 Inleiding ................................................................................................................................................32 4.2 Analysekader ........................................................................................................................................32
4.2.1 4.2.2 4.3.1 4.3.2 4.3.3 Afbakening productmarkt .......................................................................................................................... 33 Afbakening geografische markt ................................................................................................................. 34 Beschrijving van de retailmarkt.................................................................................................................. 36 Productmarkt ............................................................................................................................................ 39 Geografische markt ................................................................................................................................... 67
4.3 Afbakening retailmarkten vaste telefonie ..............................................................................................36
5
Concurrentieanalyse retailmarkten voor vaste telefonie.........................................................70
5.1 Analysekader ........................................................................................................................................70 5.2 Marktaandelen en churn .......................................................................................................................71 5.3 Ontwikkelingen dienstenaanbod en tarieven ........................................................................................81 5.4 Positie van de onderneming vs. concurrenten ......................................................................................83
5.4.1 5.4.2 Controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie en netwerkdekking ............ 83 Product-/dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen ...................................................... 86
1
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
5.5 Effect van bundeling .............................................................................................................................88 5.6 Aard van de concurrentie......................................................................................................................90 5.7 Concurrentiedruk van buiten de markt ..................................................................................................92 5.8 Afweging en conclusie ..........................................................................................................................95
6
Afbakening wholesalemarkten voor vaste telefonie ................................................................98
6.1 Analysekader marktafbakening ............................................................................................................99 6.2 Afbakening wholesalemarkten voor vaste telefonie ..............................................................................99
6.2.1 6.2.2 6.2.3 Beschrijving van wholesale vaste telefonie................................................................................................ 99 Productmarkt ...........................................................................................................................................103 De relevante geografische markt..............................................................................................................108
7
Dominantieanalyse wholesalemarkten voor vaste telefonie .................................................110
7.1 Inleiding ..............................................................................................................................................110 7.2 Analysekader dominantieanalyse .......................................................................................................110 7.3 De wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten ..................................................................112
7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.3.5 7.3.6 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.4.4 7.4.5 7.4.6 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4 7.5.5 7.5.6 Inleiding ...................................................................................................................................................112 Marktaandelen .........................................................................................................................................112 Positie van de onderneming vs. concurrenten ..........................................................................................116 Aard van de concurrentie .........................................................................................................................120 Concurrentiedruk van buiten de markt ......................................................................................................122 Afweging en conclusie .............................................................................................................................123 Inleiding ...................................................................................................................................................124 Marktaandelen .........................................................................................................................................125 Positie van de onderneming versus concurrenten ....................................................................................127 Aard van de concurrentie .........................................................................................................................130 Concurrentiedruk van buiten de markt ......................................................................................................131 Afweging en conclusie .............................................................................................................................132 Inleiding ...................................................................................................................................................133 Marktaandelen .........................................................................................................................................134 Positie van de onderneming versus concurrenten ....................................................................................135 Aard van de concurrentie .........................................................................................................................138 Concurrentiedruk van buiten de markt ......................................................................................................139 Afweging en conclusie .............................................................................................................................140
7.4 De wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten ...................................................................124
7.5 De wholesalemarkt voor meervoudige gesprekdiensten ....................................................................133
8
Potentiële mededingingsproblemen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten ...............................................................................................142
8.1 Inleiding ..............................................................................................................................................142 8.2 Analysekader mededingingsproblemen ..............................................................................................143 8.3 Wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten .........................................144
8.3.1 8.3.2 8.3.3 Aan toegang gerelateerde problemen ......................................................................................................144 Prijsgerelateerde mededingingsproblemen ..............................................................................................153 Conclusie .................................................................................................................................................161
2
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
9
Verplichtingen voor de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten ......................................................................................................................162
9.1 Inleiding ..............................................................................................................................................162 9.2 Analysekader verplichtingen ...............................................................................................................163 9.3 Doelstelling van regulering .................................................................................................................165 9.4 Wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten .........................................167
9.4.1 9.4.2 9.4.3 9.4.4 9.4.5 9.4.6 Toegangsverplichting ...............................................................................................................................167 Non-discriminatieverplichting ...................................................................................................................172 Transparantieverplichting .........................................................................................................................174 Geen tariefregulering voor de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten ...............................175 Tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten .........................176 Conclusie verplichtingen ..........................................................................................................................177
10
Nadere invulling van verplichtingen ........................................................................................180
10.1 Inleiding ..............................................................................................................................................180 10.2 Verplichtingen voor gespreksopbouw op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten .............................................................................................................................180
10.2.1 10.2.2 10.2.3 10.2.4 10.3.1 10.3.2 10.3.3 10.3.4 Toegangsverplichting voor C(P)S en overige gespreksopbouw ................................................................181 Non-discriminatieverplichting ...................................................................................................................191 Transparantie en referentieaanbod ..........................................................................................................197 Tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten .........................199 Toegang tot wholesaletelefonieaansluiting (Wholesale Line Rental).........................................................206 Non-discriminatieverplichting ...................................................................................................................215 Transparantie en referentieaanbod ..........................................................................................................222 Tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten .........................223
10.3 Verplichtingen voor toegang tot de telefonieaansluiting......................................................................205
11
Retailmarkten vaste telefonie in aanwezigheid van wholesaleregulering ...........................230
11.1 Inleiding ..............................................................................................................................................230 11.2 Analysekader ......................................................................................................................................230 11.3 Drie-criteriatoets .................................................................................................................................233
11.3.1 Retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken ..............................................................................................233 11.3.2 Retailmarkt voor tweevoudige gesprekken ...............................................................................................236 11.3.3 Retailmarkt voor meervoudige gesprekken ..............................................................................................239
11.4 Conclusie ............................................................................................................................................242
12
Effectentoets verplichtingen ....................................................................................................243
12.1 Inleiding ..............................................................................................................................................243 12.2 Kwalitatieve beschrijving van effecten ................................................................................................243 12.3 Reguleringskosten ..............................................................................................................................245
12.3.1 Inschatting reguleringskosten door het college .........................................................................................245 12.3.2 Inschatting kosten door KPN ....................................................................................................................247 12.3.3 Afweging ten aanzien van de kosten van regulering .................................................................................248
12.4 Markteffecten ......................................................................................................................................248
12.4.1 12.4.2 12.4.3 12.4.4 12.4.5 12.4.6 Statische effecten ....................................................................................................................................249 Statische effecten op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken .........................................................251 Statische effecten op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken ..........................................................252 Statische effecten op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken .........................................................253 Som van de statische markteffecten.........................................................................................................254 Dynamische effecten................................................................................................................................255
3
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
12.5 Conclusie ............................................................................................................................................255
13
Dictum .........................................................................................................................................257
13.1 Wholesalemarkten voor vaste telefonie ..............................................................................................257 13.2 Verplichtingen voor gespreksopbouw op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten .............................................................................................................................258 13.3 Verplichtingen voor toegang tot de telefonieaansluiting op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten .......................................................................................................264
Annex A
Gehanteerde benadering bij de marktanalyses ....................................................273
A.1 Inleiding ..............................................................................................................................................273 A.2 Samenhang met het algemene mededingingsrecht ...........................................................................273 A.3 Bepaling van de relevante markten (marktdefinitie) ............................................................................275
A.3.1 A.3.2 Selectie van markten voor ex ante regulering ...........................................................................................276 Criteria voor de afbakening van de relevante markt..................................................................................278
A.4 Het vaststellen van AMM ....................................................................................................................284 A.5 Het opleggen van passende verplichtingen in het licht van de geconstateerde (potentiële) mededingingsproblemen en van de doelstellingen in de wet ...........................................................286
A.5.1 A.5.2 A.5.3 A.5.4 Inleiding ...................................................................................................................................................286 (Potentiële) mededingingsproblemen .......................................................................................................288 De relatie met de in artikel 1.3 van de Tw genoemde doelstellingen.........................................................290 Het opleggen van passende verplichtingen ..............................................................................................292
A.6 Het intrekken van verplichtingen .........................................................................................................294
Annex B
Afbakening retailmarkten ........................................................................................295
B.1 Inleiding ..............................................................................................................................................295 B.2 Afbakening retailmarkten voor bundels...............................................................................................295
B.2.1 B.2.2 Vraagsubstitutie .......................................................................................................................................297 Aanbodsubstitutie ....................................................................................................................................305
Annex C
Proces en bronnen ..................................................................................................307
C.1 Proces ................................................................................................................................................307 C.2 Bronnen ..............................................................................................................................................308 C.3 Definities .............................................................................................................................................310
Annex D Annex E
E.1.1 E.1.2 E.1.3 E.1.4 E.2.1 E.2.2 E.2.3 E.2.4 E.3.1
Achtergrondinformatie ............................................................................................313 Tariefannexen ...........................................................................................................314
Inleiding ...................................................................................................................................................314 Kostentoerekening ...................................................................................................................................314 Goedkeuring en toepassing kostentoerekeningssysteem .........................................................................319 Financiële rapportages .............................................................................................................................320 Inleiding ...................................................................................................................................................323 Kostentoerekening ...................................................................................................................................324 Financiële rapportage ..............................................................................................................................329 Operationalisering ....................................................................................................................................331 Inleiding ...................................................................................................................................................332 4
E.1 Kostentoerekening en financiële rapportages: algemeen ...................................................................314
E.2 Kostentoerekening en financiële rapportages: wholesale ...................................................................323
E.3 Tariefregulering op basis van kostenoriëntatie met EDC ....................................................................332
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
E.3.2 E.3.3
Het wholesale price cap systeem .............................................................................................................332 Eenjarige tariefregulering .........................................................................................................................337
Annex F Annex G Annex H
Advies Raad van Bestuur Nederlandse Mededingingsautoriteit ........................338 Nota van bevindingen .............................................................................................340 Opmerkingen Europese Commissie ......................................................................341
5
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1 Samenvatting en onderzoeksvraag
1.1 Aanleiding en onderzoeksvraag
1. In de in artikel 6a.1 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) genoemde aanbeveling van de Commissie van de Europese Unie (hierna: Commissie) wordt het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: college) opgedragen verschillende in de aanbeveling nader omschreven product- en dienstenmarkten te analyseren. De lijst van markten in de bijlage bij de Aanbeveling van de Commissie betreffende relevante producten- en dienstenmarkten (hierna: Aanbeveling) is het startpunt voor het vaststellen van markten. De in deze bijlage genoemde markten zijn aangewezen op basis van de zogenoemde drie cumulatieve criteria. De Commissie verwacht dat de nationale regelgevende instanties (hierna: NRIs) dezelfde basiscriteria en principes volgen bij het vaststellen van andere markten dan die welke in de Aanbeveling worden genoemd. 2. De wholesalemarkt voor gespreksopbouw, alsmede de retailmarkt voor toegang tot de
2 1
telefonieaansluiting zijn opgenomen in de Aanbeveling als de respectievelijke markten 2 en 1 die in aanmerking komen voor ex-anteregulering. 3. Het gegeven dat de markten volgens de Aanbeveling voor ex-anteregulering in aanmerking
komen, vormt voor het college aanleiding om deze te onderzoeken. 4. Daarnaast dient het college op basis van de Tw te onderzoeken of de verplichtingen, die op dit
3
moment op KPN als aangewezen onderneming met AMM rusten, ingetrokken dan wel in stand gelaten moeten worden. 5.
Hierna volgt in paragraaf 1.2 een samenvatting van de hoofdpunten van dit besluit. Daarna
wordt in hoofdstuk 2 het juridisch kader voor de marktanalyse beschreven. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de aanleiding voor het onderzoek uitgebreider beschreven en volgt een leeswijzer ten aanzien van de opbouw van de resterende hoofdstukken in dit besluit.
1
Aanbeveling van de Commissie van 17 december 2007, betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in
de elektronische communicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen, PbEG 2007 L344/65.
2 3
In randnummer 56 van dit besluit worden de drie criteria behandeld. Zie artikelen 6a.2 en 6a.3 van de Tw.
6
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1.2
Samenvatting
6. Op de markten voor vaste telefonie heeft zich in de afgelopen jaren een aantal ontwikkelingen voorgedaan. Het college beschrijft deze ontwikkelingen in deze paragraaf en gaat in op zijn analyse van de markten voor vaste telefonie. 7. Vaste telefonie heeft betrekking op diensten voor het bieden van toegang tot het netwerk voor vaste telefonie (de telefonieaansluiting) en de verkeersdiensten die over deze aansluitingen worden geleverd. Het college stelt vast dat in de afgelopen reguleringsperiode het totaal aantal vaste telefonieaansluitingen is gedaald. 8. Het college heeft op basis van diverse eindgebruikersonderzoeken vastgesteld dat afnemers van vaste telefonie behoefte hebben aan een telefoniedienst met een specifiek aantal lijnen. Zo nemen consumenten meestal diensten af waarmee ze over één lijn een telefoongesprek kunnen voeren (enkelvoudige gesprekken). Zakelijke afnemers nemen telefoniediensten af met meerdere lijnen, zodat meerdere medewerkers tegelijk kunnen telefoneren. Deze behoefte loopt op van twee lijnen (tweevoudige gesprekken) voor kleine bedrijven tot een veelvoud van vijftien lijnen (meervoudige gesprekken) voor de grotere bedrijven. 9. Aanbieders die enkelvoudige gesprekken leveren kunnen niet zonder forse investeringen ook tweevoudige of meervoudige gesprekken leveren en andersom. Het college komt derhalve op basis van de analyse van vraag- en aanbodsubstitutietot drie relevante retailmarkten. Het betreft: de nationale retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken (PSTN/ISDN1/VoB1 aansluiting en het verkeer hierover); de nationale retailmarkt voor tweevoudige gesprekken (ISDN2/VoB2-aansluitingen en het verkeer hierover); en de nationale retailmarkt voor meervoudige gesprekken (ISDN15/ISDN20/ISDN30aansluitingen en het verkeer hierover). 10.
4
Deze marktafbakening wijkt af van de afbakening uit 2008. Er wordt nu een aparte markt voor
tweevoudige gesprekken afgebakend, daar waar deze in 2008 grotendeels tot dezelfde markt als enkelvoudige gesprekken werd gerekend. De rol van VoB en de kabelaanbieders is wezenlijk kleiner op tweevoudige dan op enkelvoudige gesprekken. De marktomstandigheden verschillen derhalve dusdanig dat sprake is van aparte markten voor enkel- en tweevoudige gesprekken. 11. Het college heeft vervolgens drie wholesalemarkten afgebakend. De markten vormen een
directe een afspiegeling van de drie retailmarkten: de nationale wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten;
4
Het cijfer geeft het aantal gelijktijdig te voeren gesprekken weer.
7
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
12.
de nationale wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten; de nationale wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten. In het navolgende gaat het college kort in op de concurrentiesituatie op de bovenstaande
markten voor vaste telefonie. Tevens beschrijft hij de verplichtingen die op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten aan KPN worden opgelegd. Markt voor enkelvoudige gesprekken 13. De markt voor enkelvoudige gesprekken heeft een omvang van 6,1 miljoen aansluitingen. Een
groot deel van deze aansluitingen wordt afgenomen door consumenten. Zakelijke afnemers blijken eveneens gebruik te maken van diensten ten behoeve van het voeren van enkelvoudige gesprekken. 14. Een van de ontwikkelingen op de markt voor vaste telefonie is de verschuiving in de vraag van
5
afnemers van vaste telefonie in het gebruik van traditionele analoge telefonie (PSTN) naar digitale telefonie (VoB). Inmiddels neemt circa 55 procent van de eindgebruikers VoB-diensten af. Het college verwacht dat de migratie van PSTN naar VoB zich de komende jaren zal voortzetten. Een deel van de afnemers van PSTN blijft hiervan vooralsnog gebruikmaken vanwege bijvoorbeeld de specifieke toepassing voor alarminstallaties en het (nog) niet willen afnemen van vaste telefonie in combinatie met andere diensten in een bundel. Voor zakelijke eindgebruikers blijft PSTN, in combinatie met diensten ten behoeve van twee- of meervoudige gesprekken, van belang. In deze combinaties wordt PSTN met name gebruikt voor specifieke toepassingen zoals bijvoorbeeld thuiswerkplekken. 15. Het toenemende belang van VoB in de markt voor vaste telefonie heeft ertoe geleid dat met
name de kabelaanbieders, een grotere rol op de markt voor enkelvoudige gesprekken hebben verkregen. Het college verwacht dat het marktaandeel van KPN hoewel het daalt ook in de komende reguleringsperiode hoog blijft. De voordelen die KPN ontleent aan het beschikken over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie, schaal- en breedtevoordelen en het bestaan van overstap- en toetredingsdrempels dragen bij aan de machtspositie van KPN op deze markt. 16. Het college legt KPN daarom verplichtingen op. Gelet op de ontwikkelingen op de markt voor
enkelvoudige gesprekken, heeft het college aanleiding gezien om een lichtere set aan verplichtingen op te leggen dan in 2008 voor deze diensten was opgelegd. KPN dient zich op wholesaleniveau te houden aan toegangs-, non-discriminatie- en transparantieverplichtingen. Tariefregulering wordt op deze markt niet meer opgelegd. Daarnaast is een minder strikte marge-uithollingstoets van toepassing. Markt voor tweevoudige gesprekken 17. De markt voor tweevoudige gesprekken heeft een omvang van 1 miljoen aansluitingen. Een beperkt deel van deze aansluitingen wordt afgenomen door consumenten. Zakelijke afnemers nemen echter het grootste gedeelte van deze diensten af.
5
Structurele Marktmonitor.
8
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
18.
De diensten die op de markt voor tweevoudige gesprekken worden aangeboden zijn ISDN2
en VoB2. Op dit moment wordt ISDN door zakelijke afnemers (nog) als de zakelijke standaard beschouwd vanwege onder andere de beschikbaarheid van meerdere lijnen en de hoge gesprekskwaliteit. Zakelijke afnemers nemen ISDN2 vaak af in combinatie met diensten ten behoeve van enkel- of meervoudige gesprekken. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het aansluiten van verschillende nevenvestigingen met ISDN2, terwijl het hoofdkantoor gebruikmaakt van ISDN30. 19. KPN heeft op deze markt een zeer sterke positie. Ook hier ontleent KPN voordelen aan het
beschikken over niet makkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie, schaal- en breedtevoordelen en het bestaan van overstap- en toetredingsdrempels. Deze voordelen dragen bij aan de machtspositie van KPN op deze markt. Kabelaanbieders zijn relatief recent met VoB2 toegetreden tot deze markt. Het college verwacht dat de komende reguleringsperiode de positie van kabelaanbieders sterker zal worden. Met het opleggen van telefoniespecifieke regulering verwacht het college de positie van partijen zonder of met een beperkt eigen netwerk te versterken. 20. Het college legt KPN verplichtingen op. Gelet op de ontwikkelingen op de markt voor
tweevoudige gesprekken, heeft het college aanleiding gezien om op wholesaleniveau de dezelfde verplichtingen op te leggen als in 2008 zijn opgelegd voor deze diensten. KPN dient zich te houden aan een toegangs-, non-discriminatie- en transparantieverplichting. Daarnaast reguleert het college KPNs wholesaletarieven en wordt de concurrentie beschermd tegen marge-uitholling door KPN. Markt voor meervoudige gesprekken 21. De markt voor meervoudige gesprekken heeft een omvang van circa 36.000 aansluitingen. De
afnemers van deze diensten zijn met name midden- en grootzakelijke bedrijven. 22. De diensten die op de markt voor meervoudige gesprekken worden aangeboden zijn ISDN15,
ISDN20 en ISDN30. Zoals eerder aangegeven wordt ISDN door zakelijke afnemers als de standaard voor vaste telefonie beschouwd. Voor deze afnemers is VoB nog geen reëel alternatief voor traditionele telefonie, als het gaat om de aansluiting tot het openbare telefonienetwerk. Voor de bedrijfsinterne telefonie zijn bedrijven al wel vaker overgestapt op IP-gebaseerde diensten. Bedrijven zijn niet (nog) bereid de investeringen ten behoeve van volledig op IP-gebaseerde telefonie te plegen. 23. KPN levert ISDN15, ISDN20 als ISDN30 aansluitingen. KPN heeft op deze markt een zeer
sterke positie. Ook hier ontleent KPN voordelen aan het beschikken over niet makkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie, schaal- en breedtevoordelen en het bestaan van overstap- en toetredingsdrempels. Deze voordelen dragen bij aan de machtspositie van KPN op deze markt. Andere aanbieders, zoals BT, Colt, Tele2 en Verizon bieden ook ISDN30 aan op basis van hun eigen netwerken. Die netwerken hebben echter geen landelijke dekking. Het college verwacht dat deze partijen in staat zijn de komende reguleringsperiode een beperkte groei te realiseren. Met het opleggen van telefoniespecifieke regulering versterkt het college de positie van deze aanbieders. 24. Op deze markt voor meervoudige gesprekken legt college KPN een vergelijkbare set aan
verplichtingen op als op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en daarmee ook een vergelijkbare set als in 2008. Het betreft een toegangs-, non-discriminatie- en
9
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
transparantieverplichting. Daarnaast reguleert het college KPNs wholesaletarieven en wordt de concurrentie beschermd tegen marge-uitholling door KPN. Overzicht wholesaleregulering 25. In Figuur 1 geeft het college een weergave van de mate van regulering op de markten voor
vaste telefonie.
Figuur 1. Regulering van de wholemarkten voor vaste telefonie (op basis van aantal aansluitingen)
26.
De belangrijkste wijzigingen in de regulering ten opzichte van het Marktanalysebesluit van
2008 zijn: geen verplichting voor KPN om op lokaal niveau toegang tot haar telefonienetwerk te bieden; geen tariefregulering op de markt voor enkelvoudige gespreksdiensten, alsmede een lichtere toets op marge-uitholling; en een andere invulling van de tariefregulering voor twee- en meervoudige gespreksdiensten: safety-cap voor C(P)S, overige gespreksopbouw en WLR in plaats van kostenoriëntatie (C(P)S en overige gespreksopbouw) en retail-minus (WLR). 27. In 2008 besloot het college de toen geldende regulering op de retailmarkt voor vaste telefonie
gefaseerd in te trekken. Het college concludeert in dit besluit wederom dat de retailmarkten niet in aanmerking komen voor regulering, omdat ook nu niet is voldaan aan alle drie criteria zoals genoemd in de Aanbeveling van de Commissie. Door alle wholesaleregulering worden de drempels voor partijen om tot de retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken toe te treden voldoende verlaagd. Daarnaast neemt de concurrentie op de retailmarkten enkel- en meervoudige gesprekken in aanwezigheid van de wholesaleregulering de komende jaren voldoende toe. Op de markt voor tweevoudige gesprekken is het nog te vroeg om diezelfde conclusie te trekken. Echter, voor alle drie de retailmarkten geldt dat niet aan alle drie criteria is voldaan, zodat geen van deze retailmarkten in aanmerking komt voor retailregulering.
10
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
2 Juridisch kader
2.1
28.
Inleiding
Het college neemt het onderhavige besluit op grond van de bepalingen van hoofdstuk 6a van
6
de Tw. Daarbij wordt uitvoering gegeven aan het juridisch kader zoals dat op Europees niveau door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Commissie is vormgegeven. 29. Het Europese kader wordt onder meer gevormd door een vijftal harmonisatierichtlijnen uit
7
2002, die in 2009 ten dele zijn gewijzigd, waarvan de zogenaamde Kaderrichtlijn de kaders bevat voor de regelgeving voor elektronische communicatie. Daarbij spelen de door de Europese regelgever beoogde doelstellingen van harmonisatie en rechtszekerheid een belangrijke rol. Op grond van de artikelen 15 en 16 van de Kaderrichtlijn dient het college dan ook zowel bij de marktdefinitie als bij de marktanalyse rekening te houden met het daartoe door de Commissie ontwikkelde beleid. De Commissie heeft het Europese reguleringskader nader uitgewerkt in richtsnoeren en aanbevelingen. Voorts dient het college rekening te houden met het ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework,,, alsmede de herziening daarvan van mei 2006 (hierna: Common Position), zoals dat is opgesteld door de voormalige European Regulators Group (hierna: ERG). Inmiddels is de ERG opgegaan in het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communciatie (hierna: BEREC). De Commissie en de NRIs dienen nauw samen te werken met dit orgaan om te komen tot een zo consistent mogelijke toepassing van het Europees regelgevingskader. Hierna wordt in paragraaf 2.3 dit Europese kader nader uitgewerkt en toegelicht. 30. De Tw, en in het bijzonder de bepalingen van hoofdstuk 6A daarvan, vormen voor een
9 8
belangrijk deel de implementatie van het Europese regelgevingskader. In hoofdstuk 6A is uitgewerkt hoe het college achtereenvolgens markten definieert, analyseert en verplichtingen oplegt. In paragraaf
6
Stb. 2004, 189, in werking getreden op 19 mei 2004, Stb. 2004, 207. Het college gaat ervan uit dat de
Telecommunicatiewet uiterlijk met ingang van 1 januari 2012 wordt aangepast aan de herziene telecommunicatierichtlijnen (Kamerstukken II 2010/11, 32 549).
7
Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk
regelgevend kader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn), PbEG 2002 L 108/33.
8
ERG, Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework,
ERG(03)30rev1, April 2004 en Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the ECNS regulatory framework, Final version, May 2006.
9
De ERG is opgericht door de Commissie om samenwerking en coördinatie tussen de NRIsNRIs en de
Commissie te bewerkstelligen om zo de ontwikkeling van een interne markt voor elektronische commnunicatie te bevorderen. Met ingang van 1 januari 2010 is de Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC) opgericht en is de ERG opgeheven. BEREC, het orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie en het daarbij behorende Bureau zijn ingesteld bij Verordening (EG) nr. 1211/2009, PbEG 2009 L 337/1.
11
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
2.2 van dit besluit wordt het nationale regelgevingskader verder uitgewerkt en toegelicht, waarbij tevens kort wordt ingegaan op de beleidsregels van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: EL&I). De door het college gehanteerde benadering bij de totstandbrenging van dit besluit en de uitwerking van de hiervoor genoemde stappen wordt verder uiteengezet in de desbetreffende hoofdstukken en in Annex A van dit besluit. 31. Ten slotte wordt in paragraaf 2.4 ingegaan op de in hoofdstuk 6b van de Tw beschreven
procedure voor de totstandkoming van het hier relevante besluit, waarbij zowel de nationale consultatie als de Europese consultatie en notificatie kort worden beschreven.
2.2
32.
Telecommunicatiewet
In deze paragraaf worden de relevante bepalingen uit hoofdstuk 6A van de Tw, over de
marktdefinitie, marktanalyse en het opleggen van verplichtingen aan ondernemingen met AMM beschreven. 33. Hoofdstuk 6A van de Tw bevat een regeling inzake verplichtingen voor ondernemingen die
beschikken over AMM. Over de achtergronden van dit hoofdstuk merkt de wetgever in de memorie van toelichting bij de Tw het volgende op: ´Dit wetsvoorstel heeft onder andere tot doel om op alle relevante markten van de elektronische communicatiesector daadwerkelijke concurrentie te bevorderen, zodat er voor eindgebruikers voldoende keuzevrijheid bestaat, ook voor wat betreft prijs en kwaliteit. Teneinde te bevorderen dat markten, waarop nog geen sprake is van daadwerkelijke concurrentie, daadwerkelijk concurrerend worden, kan het college op grond van hoofdstuk 6a verplichtingen opleggen. (...) Net als op grond van hoofdstuk 6 van de huidige Telecommunicatiewet kunnen deze verplichtingen alleen worden opgelegd aan aanbieders met aanmerkelijke marktmacht. (...) Van belang is dat het college een aantal procedurele stappen moet doorlopen voordat hij een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht verplichtingen kan opleggen. In een notendop zijn deze stappen: - het bepalen van relevante markten waarop asymmetrische ex ante verplichtingen gerechtvaardigd kunnen zijn, - het onderzoeken van deze markten teneinde vast te stellen of hierop aanbieders actief zijn die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht en, zo ja, - het vaststellen welke verplichtingen, gelet op de omstandigheden op de desbetreffende markt, voor deze aanbieders passend zijn´. 34.
10
Op grond van de artikelen 6a.1 en 6a.2 van de Tw dient het college in overeenstemming met
het algemene Europese mededingingsrecht de relevante markten te definiëren en vast te stellen of op deze markten sprake is van ondernemingen met AMM.
10
Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, p. 18.
12
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
35.
De bepaling van de relevante markt speelt een fundamentele rol bij het beantwoorden van de
11
vraag of een onderneming AMM bezit, omdat daadwerkelijke mededinging alleen kan worden beoordeeld in relatie tot de aldus omschreven relevante markt. 36.
Het college kan op grond van artikel 6a.1, tweede lid, van de Tw in overeenstemming met de
beginselen van het algemene Europese mededingingsrecht andere relevante markten bepalen, indien hier naar zijn oordeel aanleiding voor is of indien dit voortvloeit uit artikel 6a.4 van de Tw. Indien het college een markt bepaalt die afwijkt van de markten die in de Aanbeveling worden genoemd, dient het college te toetsen of deze markt zodanige kenmerken heeft dat het opleggen van wettelijke verplichtingen op deze markten gerechtvaardigd kan zijn. Dat dient hij te doen aan de hand van de drie hierna in randnummer 56 beschreven criteria. 37. Vervolgens onderzoekt het college deze markt (artikel 6a.1, derde of vierde lid, van de Tw) en
stelt hij vast of de desbetreffende markt al dan niet daadwerkelijk concurrerend is en of hierop ondernemingen actief zijn die beschikken over AMM (artikel 6a.1, vijfde lid, onder a, van de Tw). 38. Indien uit het marktonderzoek blijkt dat een markt niet daadwerkelijk concurrerend is, stelt het
college op grond van artikel 6a.2, eerste lid, onder a, van de Tw vast welke ondernemingen beschikken over AMM. 39. Het begrip AMM, dat gedefinieerd is in artikel 1.1, onder s, van de Tw sluit aan bij het in het
mededingingsrecht gehanteerde begrip ,,economische machtspositie en kan daaraan, aldus de wetgever, in deze wet worden gelijkgesteld. Van een economische machtspositie is in het mededingingsrecht sprake indien een onderneming alleen, of samen met andere ondernemingen, een economische kracht bezit die haar in staat stelt zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen.
12
De wetgever heeft hiermee gekozen
voor een functioneel criterium in plaats van voor een getalscriterium. Bepalend is of een onderneming zich onafhankelijk op de markt kan gedragen, bijvoorbeeld door duurzaam haar prijzen te verhogen zonder daarvan (per saldo) negatieve effecten te ondervinden. Bij de vaststelling van AMM zal het college, in overeenstemming met het mededingingsrecht, rekening houden met meer factoren dan alleen marktaandeel. 40.
13
Nadat het college heeft vastgesteld dat er op de relevante markt ondernemingen actief zijn die
beschikken over AMM, onderzoekt hij op grond van artikel 6a.1, vijfde lid, onder a, van de Tw welke verplichtingen passend zijn voor deze ondernemingen. Vervolgens legt het college, voor zover
11
Richtsnoeren, randnummer 34, alsmede zaak nr. C-209/98, Entreprenørforenings Affalds, Jur. 2000, p. I-3743,
r.o. 57 en zaak nr. C-242/95, GT-Link, Jur. 1997, p. I-4449. r.o. 36. Volgens de Commissie dient te worden erkend dat de marktomschrijving geen doelstelling op zich is, maar deel uitmaakt van een proces, namelijk het nagaan hoe groot de marktmacht van een onderneming is.
12 13
Zaak nr. 27/76, United Brands tegen de Commissie, Jur. 1978, p. 207. Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, p. 20. De wijze waarop het college hieraan invulling geeft wordt in
Annex A van dit besluit nader uitgewerkt.
13
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
passend, op grond van artikel 6a.2, eerste lid, onder a, van de Tw, de in hoofdstuk 6A van de Tw genoemde verplichtingen op. 41.
14
In artikel 6a.2, derde lid, van de Tw is beschreven wat onder ,,passende verplichting moet
worden verstaan. Een verplichting is passend, indien deze is gebaseerd op de aard van het op de desbetreffende markt geconstateerde probleem en in het licht van de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw proportioneel en gerechtvaardigd is. De in dat artikel genoemde doelstellingen zijn: het bevorderen van concurrentie bij het leveren van elektronische communicatienetwerken, elektronische communicatiediensten, of bijbehorende faciliteiten; 42. de ontwikkeling van de interne markt; en het bevorderen van belangen van eindgebruikers wat betreft keuze, prijs en kwaliteit. Volgens de wetgever moet het college aan de hand van een analyse van de concrete
marktomstandigheden bepalen welke verplichtingen passend zijn. Door deze aanpak kan maatwerk worden geleverd waardoor overregulering wordt voorkomen. Het opleggen van verplichtingen moet zo veel mogelijk voorkomen dat zich problemen zullen voordoen die de ontwikkeling van de concurrentie op de betrokken markt in ernstige mate kunnen schaden of ertoe kunnen leiden dat de belangen van eindgebruikers ernstig worden geschaad. 43.
15
Het college kan op grond van hoofdstuk 6A van de Tw verplichtingen opleggen op
groothandels- en eindgebruikersniveau. Bij verplichtingen op groothandelsniveau (hierna: wholesaleniveau) gaat het om toegangsverplichtingen en daarmee samenhangende verplichtingen. Voor verplichtingen op eindgebruikersniveau (hierna: retailniveau) geldt dat deze betrekking hebben op de levering van eindgebruikersdiensten. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de verplichting om kostengeoriënteerde eindgebruikerstarieven in rekening te brengen.
16
Het college kan slechts
eindgebruikersverplichtingen opleggen voor zover verplichtingen op wholesaleniveau ontoereikend zijn om daadwerkelijke concurrentie te verwezenlijken of de belangen van eindgebruikers te beschermen (artikel 6a.2, tweede lid, onder b, van de Tw). 44. Op grond van artikel 6a.6 van de Tw gelden bijzondere voorwaarden voor het opleggen van
toegangsverplichtingen. Een verplichting om te voldoen aan redelijke verzoeken tot bepaalde vormen van toegang kan worden opgelegd, indien het weigeren van toegang of het stellen van onredelijke voorwaarden met eenzelfde effect de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte retailmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn.
14
Indien een markt niet daadwerkelijk concurrerend is, houdt het college volgens artikel 6a.2, eerste lid, onder b,
van de Tw eerder opgelegde of in stand gehouden verplichtingen in stand. Artikel 6a.2, eerste lid, onder c, van de Tw bepaalt dat eerder opgelegde of in stand gehouden verplichtingen worden ingetrokken, indien deze niet langer passend zijn.
15 16
Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, p. 21-22. Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, p. 22.
14
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
45.
Voor het opleggen van verplichtingen met betrekking tot de beheersing van tarieven of
kostentoerekening geldt op grond van artikel 6a.7 van de Tw als aanvullende voorwaarde dat moet worden aangetoond dat de betrokken exploitant de prijzen door het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie op een buitensporig hoog peil kan handhaven of de marges kan uithollen, in beide gevallen ten nadele van eindgebruikers. 46. Bij amendement is in artikel 1.3, vierde lid, van de Tw bepaald dat en op welke wijze het
college, indien hij een besluit neemt dat aanzienlijke gevolgen voor de desbetreffende markt heeft, onderbouwt, dat de maatregel noodzakelijk is voor het bereiken van de in het eerste lid genoemde doelstellingen en dat een andere minder ingrijpende maatregel niet effectief is. De achtergrond van het amendement is dat vanwege de verdere uitbreiding van beleidsbevoegdheden van het college en de impact van de door het college op te leggen verplichtingen het noodzakelijk werd geacht een kenbaar en toetsbaar controlemiddel in het leven te roepen. 47. Het amendement is, voorzien van een gewijzigde toelichting, door de Tweede Kamer
17
aangenomen. Vervolgens heeft de Minister van Economische Zaken (hierna: minister) in de memorie van antwoord gesteld dat in verband met dit amendement van het college geen ,,wetenschappelijk waterdicht bewijs kan worden verlangd. Het college zal volgens de minister in voldoende mate aannemelijk moeten maken dat de voorgenomen maatregelen noodzakelijk zijn om de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw te bevorderen. Voor zover een kwantitatieve onderbouwing daarbij redelijkerwijs mogelijk is, zal het college een dergelijke onderbouwing moeten geven, aldus de minister. 48. Artikel 6a.3 van de Tw bepaalt dat het college ex ante-verplichtingen dient in te trekken indien
uit het onderzoek blijkt dat de relevante markt daadwerkelijk concurrerend is geworden (eerste lid), dan wel indien uit het onderzoek blijkt dat een onderneming niet langer beschikt over AMM (tweede lid), dan wel indien blijkt dat de bestaande verplichtingen op retailniveau niet langer nodig zijn en kan worden volstaan met verplichtingen op wholesaleniveau (derde lid).
2.3
49.
Europese regelgeving en beleidsregels
Zoals hiervoor aangegeven, wordt het Europese kader onder meer gevormd door een vijftal
harmonisatierichtlijnen, te weten: Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevend kader voor elektronische-communicatienetwerken en diensten (Kaderrichtlijn) ; Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (Toegangsrichtlijn) ;
17
18
19
Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 9, gewijzigd bij Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 38 en Kamerstukken
II 2002/03, 28 851, nr. 44.
18
PbEG 2002 L 108/33.
15
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
Richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Machtigingsrichtlijn) ;
20
-
Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (Universeledienstrichtlijn) ; en
21
-
Richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (Privacyrichtlijn) .
22
50.
De Kaderrichtlijn bevat onder meer regels met betrekking tot de NRIs, zoals het college, en
de wijze waarop zij met elkaar en met de Commissie samenwerken. Daarnaast is in deze richtlijn de procedure ter zake van de marktdefinitie en de marktanalyse uitgewerkt. De verplichtingen die aan ondernemingen met AMM worden opgelegd, zijn uitgewerkt in de Toegangsrichtlijn. 51. De Kaderrichtlijn, Toegangsrichtlijn en Machtigingsrichtlijn zijn in 2009 gewijzigd met de
23
inwerkingtreding van Richtlijn 2009/140/EG (hierna: Richtlijn betere regelgeving). toegepast. 52.
De bepalingen uit
deze Richtlijn dienen uiterlijk 25 mei 2011 te zijn omgezet in de Tw en vanaf 26 mei 2011 te worden
Bij de te volgen procedures voor respectievelijk de marktdefinitie en de marktanalyse dienen
de NRIs onder meer rekening te houden met de Aanbevelingen en de Richtsnoeren van de Commissie. Daarnaast moeten zij op grond van de artikelen 8, derde lid, onder d, en 7, tweede lid, van de Kaderrichtlijn rekening houden met de door de voormalige ERG opgestelde Common Position (zie paragraaf 2.3.4). De NRIs dienen blijkens deze artikelen samen te werken met de BEREC en de Commissie om te zorgen voor consitente toepassing in alle lidstaten van de bovengenoemde richtlijnen en om na te gaan welke oplossingen het meest geschikt zijn om eventuele mededingingsproblemen te verhelpen. 53. Hierna volgt een korte samenvatting van deze documenten. Voor een meer concrete
uitwerking van de toepassing ervan door het college bij de totstandbrenging van de besluiten wordt verwezen naar annex A.
19 20 21 22
23
PbEG 2002 L 108/7. PbEG 2002 L 108/21. PbEG 2002 L 108/51. PbEG 2002 L 201/37. Richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 tot wijziging van
Richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten, Richtlijn 2002/19/EG inzake toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten, en Richtlijn 2002/20/EG betreffende de machtiging voor elektronische communicatienetwerken en -diensten PbEG 2009 L 337/37.
16
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
2.3.1
54.
Richtsnoeren
Krachtens artikel 15, tweede lid, van de Kaderrichtlijn heeft de Commissie richtsnoeren
24
gepubliceerd voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht (hierna: Richtsnoeren). De Richtsnoeren dienen als gids voor de NRIs bij de uitoefening van hun nieuwe
25
bevoegdheden voor wat betreft het bepalen van de relevante markten en het beoordelen van AMM. Het doel van de Richtsnoeren is onder meer de NRIs te helpen de geografische dimensie af te
bakenen van die product- en dienstenmarkten die in de Aanbeveling worden genoemd en met behulp van de methode van hoofdstuk 3 van de Richtsnoeren een marktanalyse uit te voeren van de mededingingsomstandigheden op de genoemde markten.
26
Op grond van artikel 15, derde lid, van de
Kaderrichtlijn moeten de NRIs zo veel mogelijk rekening houden met de Richtsnoeren.
2.3.2
55.
Aanbeveling betreffende relevante producten- en dienstenmarkten
De Commissie heeft op 17 december 2007 de Aanbeveling goedgekeurd betreffende
relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronische communicatiesector die overeenkomstig de Kaderrichtlijn aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen. De Aanbeveling is tot stand gekomen op grond van artikel 15, eerste lid, van de (oude) Kaderrichtlijn. Deze Aanbeveling vervangt de eerdere Aanbeveling van 11 februari 2003. 56. In de Aanbeveling geeft de Commissie aan welke relevante producten- en dienstenmarkten in
de elektronische communicatiesector voor ex ante-regulering in aanmerking komen, omdat op die markten nog onvoldoende concurrentie bestaat. Aan de hand van een drietal cumulatieve criteria heeft de Commissie vastgesteld of de afgebakende markten zodanige kenmerken hebben dat het opleggen van wettelijke verplichtingen op de diverse markten gerechtvaardigd kan zijn. luiden: 1. de aanwezigheid van hoge toegangsbelemmeringen die niet van voorbijgaande aard zijn. Deze kunnen een structureel, wettelijk of regelgevend karakter hebben; 2. de marktstructuur neigt niet naar een daadwerkelijke mededinging binnen de relevante tijdshorizon. De toepassing van dit criterium houdt in dat moet worden nagegaan wat de stand van zaken op concurrentiegebied is achter de toegangsbelemmeringen; en 3. het mededingingsrecht alleen volstaat niet om het marktfalen in kwestie voldoende te verhelpen. 57. De Commissie verwacht dat NRIs dezelfde basiscriteria en principes volgen bij het vaststellen
27
Deze criteria
van andere markten dan die welke in de Aanbeveling worden genoemd. De NRIs moeten daarbij tevens markten aanwijzen op basis van de mededingingsbeginselen die zijn geformuleerd in de
24
Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het
bestek van het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten, PbEG 2002 C 165/03.
25 26 27
Richtsnoeren, randnummer 6. Richtsnoeren, randnummer 9. Aanbeveling, overwegingen 5 tot en met 14.
17
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijk mededingingsrecht.
28
De analyse van deze markten moet in overeenstemming
zijn met de daarvoor in de genoemde Richtsnoeren beschreven wijze. 58. In de Aanbeveling heeft de Commissie verder uitgewerkt op welke wijze wordt vastgesteld
welke markten in aanmerking komen voor ex ante-regulering. Daarnaast beveelt zij aan op welke wijze NRIs kunnen omgaan met onderwerpen als interne levering, bundeling, ,,nieuwe generatie netwerken (NGA-netwerken) en opkomende markten. Werden in de eerste Aanbeveling nog achttien markten geïdentificeerd die voor ex ante regulering in aanmerking kwamen, in de nieuwe Aanbeveling zijn dit er nog zeven, waarvan één markt op retailniveau.
2.3.3
59.
Aanbeveling over gereglementeerde toegang tot toegangnetwerken van de nieuwe generatie (NGA)-netwerken
Met de Aanbeveling over gereglementeerde toegang tot toegangsnetwerken van de nieuwe
generatie (NGA)-netwerken (hierna: de Aanbeveling NGA) heeft de Commissie richting gegeven aan de regulering van toegang voor derde partijen tot nieuwe generatie toegangsnetwerken (bijvoorbeeld glasvezelnetwerken, zoals Fiber to the Home). Daarbij is beoogd een goede balans te vinden tussen het bevorderen van investeringen in die netwerken en het bevorderen van concurrentie. De ontwikkeling van dergelijke netwerken is niet alleen belangrijk voor de elektronische communicatiesector, maar ook voor de economische ontwikkeling in het algemeen . 60.
29
Met het oog op het bevorderen van investeringen in nieuwe generatie toegangsnetwerken zijn
30
onder meer de algemene doelstellingen van het reguleringskader aangevuld.
In de Aanbeveling
NGA wordt benadrukt dat reguleringszekerheid belangrijk is om investeringen in nieuwe netwerken te bevorderen. Ook is het belangrijk dat de NRIs rekening houden met de specifieke risicos die aan dergelijke investeringen zijn verbonden. In de aanbeveling is onder meer uitgewerkt wanneer en onder welke voorwaarden toegangsregulering van nieuwe netwerken is aangewezen. Met deze aanbeveling dienen de NRIs bij hun uit te voeren marktanalyses dan ook zo veel mogelijk rekening te houden.
2.3.4
61.
De Common Position
Op 1 april 2004 heeft de voormalige ERG de in randnummer 29 genoemde Common Position
vastgesteld. De Common Position beoogt een consistente en geharmoniseerde aanpak te verzekeren bij het opleggen van verplichtingen door de NRIs. Dit is in lijn met de doelstellingen van artikel 8 van de Kaderrichtlijn.
31
In het bijzonder gaat het hier om de doelstelling genoemd in artikel 8, derde lid,
28 29
PbEG 1997 C 372/5. Aanbeveling van de Commissie van 20 september 2010 over gereglementeerde toegang tot
toegangsnetwerken van de nieuwe generatie (NGA-netwerken), PbEG 2010 L 251/35.
30 31
Vergelijking de aanvulling van artikel 8 van de Kaderrichtlijn bij artikel 7 ter van de Richtlijn betere regelgeving. Kort gezegd luiden deze doelstellingen als volgt: het bevorderen van de concurrentie bij de levering van
elektronische-communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten, het bijdragen aan de ontwikkeling van de interne markt en het bevorderen van de belangen van de burgers van de Europese Unie.
18
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
onder d, van de Kaderrichtlijn, dat de NRIs bijdragen aan de ontwikkeling van de interne markt, en wel door met elkaar, de Commissie en met BEREC op transparante wijze samen te werken om de ontwikkeling van een consistente regelgevende praktijk en de consistente toepassing van de relevante richtlijnen te waarborgen. Bovendien geven de Commissie, de BEREC en de NRIs hiermee uitvoering aan artikel 7, tweede lid, van de Kaderrichtlijn, waarin deze zelfde doelstelling is neergelegd. 62. In de Common Position worden standaard mededingingsproblemen op de markten voor
elektronische communicatie geïdentificeerd en onderverdeeld. Verder bevat de Common Position een catalogus van de beschikbare (standaard)verplichtingen, beginselen om de NRIs te leiden in de keuze voor passende verplichtingen en een onderdeel waarin de op te leggen verplichtingen worden gekoppeld aan de genoemde standaard mededingingsproblemen. 63. Op 18 mei 2006 heeft de ERG een wijziging op de Common Position aangenomen. Hierbij is
ingegaan op de volgende onderwerpen: opkomende markten en intensivering van investeringen, de investeringsladder, coherente prijsregulering, discriminatie anders dan op prijzen, differentiatie van verplichtingen binnen één markt of tussen markten voor gespreksafgifte, verbanden tussen markten en het intrekken van verplichtingen. Voor de uitwerking van een aantal van deze onderwerpen wordt verwezen naar Annex A bij dit besluit. Voor het overige wordt naar deze stukken verwezen, voor zover relevant, in de uitwerking van de specifieke onderdelen van dit besluit.
32
2.3.5
64.
Beleidsregels voor OPTA
Op 9 juni 2005 heeft de minister beleidsregels over de door het college uit te oefenen taken in
33
de elektronische communicatiesector (hierna: Beleidsregels) vastgesteld.
Dit zijn beleidsregels in de
34
zin van artikel 19, eerste lid, van de Wet Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.
De
Beleidsregels hebben enerzijds betrekking op de wijze van interpretatie van de daarin aangehaalde wetsartikelen (artikel 3 inzake efficiënte kosten en artikel 5 inzake tarieftransparantie) en anderzijds op de wijze waarop het college in zijn besluitvorming dient om te gaan met verschillende belangen (artikel 2 inzake duurzame concurrentie en artikel 4 inzake kwaliteit en toegang). Deze Beleidsregels worden nader besproken in randnummer 1184 van dit besluit.
2.4
65.
Consultatie
Ingevolge hoofdstuk 6b van de Tw dient het college de besluiten waarin verplichtingen aan
een onderneming met AMM worden opgelegd en de daaraan ten grondslag liggende bepaling van de relevante markt(en) zowel nationaal als Europees ter consultatie voor te leggen. Daaraan voorafgaand dient het college de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) te raadplegen.
32
Er zijn in het kader van de ERG/BEREC ook andere Common Positions of rapporten verschenen. Voor zover
deze relevant zijn, zal daarnaar in dit besluit worden verwezen.
33 34
Stcrt. 2005, nr. 109, p. 11. Stb. 1997, 320.
19
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
2.4.1
66.
Consultatie van de NMa
Zowel op grond van de Kaderrichtlijn (artikel 3, vierde en vijfde lid) als op grond van de Tw
(artikelen 18.3 en 18.19) bestaat voor het college en de NMa de verplichting om samen te werken bij aangelegenheden van wederzijds belang. Na de inwerkingtreding van de gewijzigde Tw in 2004 is ten behoeve van deze samenwerking het bestaande samenwerkingsprotocol herzien. 67.
35
De in dit samenwerkingsprotocol uitgewerkte afspraken zien onder meer op de verplichting
"elkaar te consulteren ten aanzien van de afbakening van markten voor elektronische communicatie, het vaststellen van de mate van effectieve mededinging op deze markten en de beoordeling van de vraag of op een dergelijke markt een machtspositie hetzij een positie van aanmerkelijke marktmacht bestaat." De wijze waarop dit wordt vormgegeven, is uitgewerkt in artikel 14 van het herziene samenwerkingsprotocol. 68. Het college en de NMa dienen op consistente wijze uitleg te geven aan de begrippen
effectieve mededinging, machtspositie en AMM. Over en weer dienen het college en de NMa elkaar binnen twee weken na de consultatie (met de mogelijkheid tot een eenmalige verlenging met eenzelfde periode) hun schriftelijk oordeel over de desbetreffende analyse te geven.
2.4.2
69.
De nationale consultatie
Overeenkomstig artikel 6b.1, eerste lid, van de Tw is op de voorbereiding van een besluit als
bedoeld in artikel 6a.2 van de Tw, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing. 70. Het college stelt een ontwerpbesluit op inzake de marktdefinitie, het onderzoek van de
betrokken markt en de op te leggen (dan wel in te trekken) verplichtingen. Vervolgens legt het college het ontwerpbesluit, met de daarop betrekking hebbende stukken ter inzage (artikel 3:11 van de Awb). Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het college in één of meer dag-, nieuws-, of huis-aanhuisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Ook wordt een kennisgeving in de Staatscourant geplaatst (artikel 3:12, eerste en tweede lid, van de Awb). Belanghebbenden hebben gedurende een periode van zes weken (artikel 3:16 van de Awb) de gelegenheid om, schriftelijk of mondeling, hun zienswijze bij het college naar voren te brengen (artikel 3:15 van de Awb). Van mondeling naar voren gebrachte zienswijzen wordt een verslag gemaakt (artikel 3:17 van de Awb).
2.4.3
71.
Europese consultatie en notificatie
Vanaf 26 mei 2011 dienen alle lidstaten de Kaderrichtlijn toe te passen, zoals gewijzigd bij de
Richtlijn betere regelgeving. Bij deze Richtlijn is ook de notificatieprocedure bij de Commissie gewijzigd. Alle wijzigingen dienen op 25 mei 2011 in nationale regelgeving te zijn omgezet en ongeacht tijdige implementatie, zal de Commissie vanaf 26 mei 2011 de procedure toepassen, zoals bedoeld in de artikel 7-en 7bis van de Kaderrichtlijn. Ter voldoening aan de Richtlijn betere
35
Herzien samenwerkingsprotocol OPTA/NMa, Stcrt. 2004, nr. 121, p. 21.
20
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
regelgeving zal de Tw worden gewijzigd.
36
Hieronder zal de herziene notificatieprocedure, zoals
beschreven in hoofdstuk 6b van de Tw, worden toegelicht. 72. Nadat de nationale consultatie is afgesloten, legt het college het ontwerp van een op grond
van artikel 6a.2 van de Tw genomen besluit dat van invloed is op de handel tussen de lidstaten tegelijkertijd voor aan de Commissie, BEREC en de NRIs in andere lidstaten. Gedurende een periode van een maand kunnen de Commissie, BEREC en de NRIs opmerkingen maken. Het college neemt het besluit niet eerder dan nadat deze termijn is verstreken. Het college houdt zo veel mogelijk rekening met de opmerkingen van de hiervoor genoemde instellingen. 73. Indien de Commissie van mening is dat het voorgelegde ontwerpbesluit een belemmering
vormt voor de interne Europese markt of indien zij ernstige twijfels heeft over de verenigbaarheid van het genoemde ontwerp met het Unierecht, deelt zij dit mee aan het college binnen de hiervoor genoemde termijn van een maand.
37
Vervolgens zijn er twee procedures (naast elkaar) mogelijk. De
eerste betreft het geval dat de mededeling van de Commissie betrekking heeft op een afgebakende relevante markt die afwijkt van de markten in de Aanbeveling en/of de aanwijzing van een onderneming met AMM. De tweede procedure betreft het geval dat de mededeling van de Commissie ziet op het opleggen, intrekken en/of wijzigen van verplichtingen op grond van artikel 6a.2 ofartikel 6a.3 van de Tw. 74. In het geval dat de hierboven genoemde mededeling van de Commissie ziet op de
marktafbakening of de aanwijziging van een onderneming met AMM, wacht het college ten minste twee maanden vanaf de datum van die mededeling met het vaststellen van zijn besluit. De Commissie kan gedurende deze twee maanden een besluit nemen waarin zij verlangt dat het college het besluit intrekt of een besluit neemt om haar voorbehoud in te trekken. De Commissie houdt hierbij zo veel mogelijk rekening met het advies van BEREC. Een dergelijke beschikking gaat vergezeld van een gedetailleerde en objectieve analyse van de redenen waarom de Commissie van mening is dat het ontwerpbesluit niet moet worden genomen, tezamen met specifieke voorstellen tot wijziging.Indien de Commissie verlangt dat het ontwerpbesluit wordt ingetrokken, dient het college dit binnen zes maanden te doen of het besluit binnen deze periode te wijzigen. 75. Indien de mededeling van de Commissie ziet op het opleggen, intrekken of wijzigen van
38
verplichtingen als bedoeld in de artikelen 6a.2 en 6a.3 van de Tw wacht het college gedurende vier maanden met het opleggen, intrekken en/of wijzigen van de verplichting(en). Binnen deze periode werken de Commissie, BEREC en het college nauw samen om de meest geschikte en effectieve maatregel vast te stellen in het licht van de doelstellingen van artikel 8 van de Kaderrichtlijn. Binnen deze periode geeft BEREC binnen zes weken aan of het van mening is dat de ontwerpmaatregel dient te worden ingetrokken of gewijzigd. 76. Na afloop van de periode kan de Commissie, in het geval dat het college een verplichting
wijzigt of handhaaft, binnen een maand een gemotiveerde aanbeveling doen om de verplichting in te
36 37 38
Zie voetnoot 9. Artikel 7, vierde lid, van de Kaderrichtlijn. Het college kan het ontwerpbesluit gedurende deze periode intrekken.
21
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
trekken of te wijzigen of een besluit nemen haar eerdere voorbehoud in te trekken. Het college dient vervolgens binnen een maand het definitieve besluit aan de Commissie en BEREC mee te delen. wijzigt of intrekt. 77. De procedure die NRIs dienen te volgen wanneer zij op grond van artikel 7 van de
39
Indien het college afwijkt van de aanbeveling dient hij te motiveren waarom hij de verplichting niet
Kaderrichtlijn een ontwerpbesluit ter consultatie voorleggen aan andere NRIs en de Commissie, is beschreven in de aanbeveling betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van de Kaderrichtlijn.
40
39
Het college kan het besluit nemen zodra de aanbeveling is gedaan of het voorbehoud is ingetrokken, tenzij er
opnieuw dient te worden geconsulteerd zoals bedoeld in artikel 6b.1 van de Tw.
40
Aanbeveling van de Commissie van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen
als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten, PbEG 2008 L 301/23.
22
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
3 Aanleiding en opzet marktanalyse
3.1 Inleiding
78. In dit besluit worden de markten voor vaste telefonie geanalyseerd. Dit hoofdstuk beschrijft hoe dit besluit zich verhoudt tot de andere marktanalysebesluiten en hoe de markten voor vaste telefonie zich verhouden tot andere markten (paragraaf 3.2). Daarnaast licht het college toe wat de aanleiding is om de markten voor vaste telefonie te onderzoeken (paragraaf 3.3). In paragraaf 3.4 bespreekt het college de concurrentiesituatie op hoger gelegen wholesalemarkten. Ten slotte dient dit hoofdstuk ook als leeswijzer voor de hoofdstukken die volgen en waarin de verschillende stappen in de marktanalyse worden doorlopen (paragraaf 3.5).
3.2 Samenhang met andere marktanalyses
79. Op grond van de artikelen 6a.1 en 6a.2 van de Tw dient het college de relevante markten te definiëren, en vast te stellen of op deze markten sprake is van ondernemingen met AMM. Nadat het college heeft onderzocht of er op de relevante markten ondernemingen actief zijn die beschikken over een AMM, onderzoekt hij welke verplichtingen passend zijn om de (potentiële) mededingingsproblemen op de markten als gevolg van die AMM te remediëren. 80. In artikel 6a.2, tweede lid, van de Tw is bepaald dat het college alleen verplichtingen kan
opleggen aan ondernemingen met AMM op de retailmarkt(en), indien wholesalemaatregelen ontoereikend zijn om daadwerkelijke concurrentie te verwezenlijken of belangen van eindgebruikers te beschermen. 81. Om te kunnen vaststellen of een onderneming AMM heeft en om te bepalen of verplichtingen
noodzakelijk zijn om die AMM te remediëren, dient bij de initiële afbakening van de relevante markten en bij het vaststellen van het risico op AMM te worden uitgegaan van een situatie zonder wholesaleverplichtingen. Alleen op die manier kan worden vastgesteld dat de onderliggende markt niet concurrerend is in afwezigheid van wholesaleverplichtingen en kan de noodzakelijkheid van exanteregulering worden aangetoond. 82.
41
Gelet op het voorgaande volgt het college bij zijn onderzoek de volgende werkwijze:
41
Het college past hierbij de zogenoemde ,,modified greenfield benadering toe, waarbij de effecten van regulering
op andere markten worden betrokken in de analyse van een bepaalde markt. In de praktijk betekent dit dat bij de analyse van een bepaalde markt wordt geabstraheerd van alle AMM-regulering op die betreffende markt, terwijl wel rekening wordt gehouden met de effecten op de concurrentiesituatie op de onderzochte markt van regulering op andere markten, en met de effecten op de concurrentiesituatie van regulering die geldt op die betreffende markt ongeacht de uitkomst van de marktanalyse.
23
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1. het college bakent alle relevante markten af in afwezigheid van regulering, beginnend bij de laagst gelegen markt: de retailmarkt. Het college onderzoekt de mate van concurrentie op de retailmarkten in afwezigheid van regulering; 2. indien op één of meer betrokken retailmarkten een risico bestaat op AMM dan onderzoekt het college de hoogst gelegen wholesalemarkt op de aanwezigheid van AMM. Als er op de hoogst gelegen wholesalemarkt sprake is van AMM dan bepaalt het college welke passende verplichtingen op deze hoogst gelegen wholesalemarkt worden opgelegd; 3. het college bakent vervolgens een lager gelegen wholesalemarkt af in de aanwezigheid van de verplichtingen op de hoger gelegen wholesalemarkt; 4. het college onderzoekt de lager gelegen wholesalemarkt op de aanwezigheid van AMM. Indien er op de lager gelegen wholesalemarkt sprake is van AMM, dan bepaalt het college welke passende verplichtingen op die lager gelegen wholesalemarkt worden opgelegd; en 5. het college herhaalt stappen 3 en 4 tot op het niveau van de retailmarkt (alleen indien er in stap 4 verplichtingen worden opgelegd). 83. De werkwijze van het college bij zijn onderzoek is schematisch weergegeven in Figuur 2.
Stap 1. Analyse retailmarkten in afwezigheid van regulering Indien (risico op) AMM, input voor: Stap 2. Analyse wholesalemarkt voor ontbundelde toegang en indien AMM opleggen verplichtingen Indien verplichtingen, input voor: Stap 3. Analyse onderliggende markt in aanwezigheid van regulering op de markt voor ontbundelde toegang Indien AMM:
Stap 4. Opleggen passende verplichtingen op markt Indien verplichtingen, input voor: Stap 5. Herhaling van stappen 3 en 4 tot op het niveau van de retailmarkt
24
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Figuur 2. Werkwijze van het college bij de marktanalyses
84.
In dit besluit worden de retail- en wholesalemarkten voor vaste telefonie onderzocht. De
42 43
wholesalemarkt voor gespreksdoorgifte en de wholesalemarkt voor vaste en mobiele gespreksafgifte (FTA/MTA) zijn in andere besluiten geanalyseerd. Deze markten bevatten wholesalediensten die gebruikt worden als bouwstenen voor vaste telefonie. Andere bouwstenen die van belang zijn voor de retailmarkten vaste telefonie, zijn de wholesalediensten uit de wholesalemarkt voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet (hierna ook: ULL) en de wholesalemarkten voor breedbandtoegang en huurlijnen (hierna ook: WBT en huurlijnen). Deze markten worden in andere besluiten geanalyseerd. In Figuur 3 is schematisch de samenhang tussen retailmarkten- en wholesalemarkten voor vaste telefonie en de overige markten opgenomen.
Ontbundelde toegang Tot het aansluitnet
wholesale
ODF-FttO Access
ODF-FttH/MDF/SDF Access
WBT/ huurlijnen
Wholesale Vaste telefonie
downstream
Wholesale huurlijnen en hoge kwaliteit WBT
Lage Kwaliteit WBT
TweeMeerEnkelvoudige voudige voudige gesprekken gesprekken gesprekken
Zakelijke Netwerkdiensten
Internet toegang
MeerTweevoudige voudige gesprekken gesprekken Vaste telefonie
Enkelvoudige gesprekken
Televisie
Figuur 3. Samenhang tussen de verschillende wholesale- en retailmarkten
85.
retail
Stap 1 die het college uitvoert is het afbakenen van de diverse retailmarkten (waaronder de
retailmarkten voor vaste telefonie), en het onderzoeken of er in afwezigheid van regulering een risico bestaat dat er op de afgebakende retailmarkten een partij aanwezig is met AMM. 86. Stap 2 van het onderzoek ziet toe op het onderzoeken van de hoogstgelegen wholesalemarkt
(de markt voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet). Deze stap voert het college uit in het
42
Kenmerk: OPTA/AM/2008/202724. Het college heeft de markt voor mobiele gespreksafgifte nu gezamenlijk met de markt voor vaste
43
gespreksafgifte geanalyseerd. Dit FTA-MTA besluit ziet op de reguleringsperiode die loopt van 7 juli 2010 tot in beginsel 7 juli 2013. Kenmerk: OPTA/AM/2010/201951.
25
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
marktanalysebesluit voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet. Indien er op deze markt AMM wordt vastgesteld dan legt het college passende verplichtingen op. 87. Vervolgens bakent het college in stap 3 de lager gelegen wholesalemarkt(en) af in
aanwezigheid van de op de wholesalemarkt voor ontbundelde toegang opgelegde verplichtingen. De lager gelegen wholesalemarkten betreffen de wholesalemarken voor breedbandtoegang en huurlijnen. Daarna zal het college onderzoeken of er op deze markt(en) sprake is van AMM. Indien AMM wordt vastgesteld zal het college in stap 4 passende verplichtingen opleggen. Stappen 3 en 4 voert het college uit in een apart marktanalysebesluit waarin hij de wholesalemarkten breedbandtoegang en huurlijnen onderzoekt. 88. Nadat stappen 3 en 4 zijn uitgevoerd zal het college in stap 5 de wholesalemarkten voor vaste
telefonie afbakenen in aanwezigheid van de in stappen 2 en 4 opgelegde verplichtingen. Daarna zal het college onderzoeken of er op deze markten sprake is van AMM. Indien AMM wordt vastgesteld, zal het college passende verplichtingen opleggen. Deze stap voert het college uit in het onderhavige besluit. Het startpunt van de wholesaleanalyse is dus de situatie in aanwezigheid van regulering op hoger gelegen wholesalemarkten. 89. Ten slotte worden de retailmarkten voor vaste telefonie nogmaals geanalyseerd, maar nu in
aanwezigheid van alle wholesaleregulering. Omdat de afgebakende retailmarkten ten dele op de Aanbeveling staan, onderzoekt het college eerst of de retailmarkten in aanmerking komen voor regulering aan de hand van de drie-criteriatoets. Indien dat zo is, wordt onderzocht of de opgelegde wholesaleverplichtingen voldoende zijn om daadwerkelijke concurrentie op de retailmarkten te verwezenlijken.
3.3 Aanleiding voor het onderzoek
90. In deze paragraaf beschrijft het college de aanleiding om de retailmarkten en wholesalemarkten voor vaste telefonie te onderzoeken. 91. In het marktanalysebesluit vaste telefonie van 2008 zijn de wholesalemarkten voor vaste
telefonie onderzocht en heeft het college twee relevante wholesalemarkten afgebakend. de residentiële wholesalemarkt, ofwel de wholesalemarkt voor levering van gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting ten behoeve van de residentiële retailmarkt voor vaste telefonie; en de zakelijke wholesalemarkt, ofwel de wholesalemarkt voor levering van gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting ten behoeve van de zakelijke retailmarkt voor vaste telefonie.
92.
Het college heeft op grond van een dominantieanalyse in 2008 vastgesteld dat KPN over
AMM beschikt op de residentiële- en zakelijke wholesalemarkten. Als gevolg hiervan kunnen zich op deze markten mededingingsbeperkende gedragingen voordoen. Ter remediëring van de
26
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
geconstateerde mededingingsbeperkende gedragingen, en om verdere concurrentie te bevorderen, heeft het college in het marktanalysebesluit vaste telefonie van 2008 voor de residentiële en zakelijke wholesalemarkt voor vaste telefonie de volgende verplichtingen opgelegd: toegangsverplichting voor gespreksopbouw en wederverkoop van de telefonieaansluiting (wholesale line rental ofwel WLR); verplichting tot het aanbieden van C(P)S: KPN moet andere telefonieaanbieders daartoe toegang verlenen tot haar netwerk; transparantieverplichting; KPN moet, in de vorm van een referentieaanbod, voldoende kenbaar maken welke tarieven en andere voorwaarden zij hanteert voor haar wholesaleafnemers; non-discriminatieverplichting: KPN moet alle wholesaleafnemers hetzelfde aanbod doen; en tariefregulering: kostengeoriënteerde wholesale price cap voor C(P)S/gespreksopbouwdiensten en retail-minus tariefregulering in combinatie met een maximale jaarlijkse tariefstijging voor WLR-diensten.
93.
Het college heeft in het marktanalysebesluit vaste telefonie van 2008 de retailmarkten voor
vaste telefonie onderzocht en twee relevante retailmarkten afgebakend: de residentiële retailmarkt voor vaste telefonie. Deze markt bestaat uit residentiële diensten ofwel verkeer- en aansluitingsdiensten gericht op twee of minder (gelijktijdige) gesprekken; en de zakelijke retailmarkt voor vaste telefonie. Deze markt bestaat uit zakelijke diensten ofwel verkeer- en aansluitingsdiensten gericht op meer dan twee gelijktijdige gesprekken.
94.
De verplichtingen die betrekking hebben op KPNs retaildiensten voor vaste telefonie zijn
gefaseerd ingetrokken. 95. Omdat KPN in het marktanalysebesluit van 2008 is aangewezen als partij met AMM en er aan
haar verplichtingen zijn opgelegd, dient het college op grond van artikel 6a.4 van de Tw binnen drie jaar opnieuw te besluiten of de bestaande verplichtingen in stand worden gehouden, dan wel of deze verplichtingen worden ingetrokken. Ongeacht of het college beslist om de verplichtingen in stand te houden of in te trekken, dient het college een dergelijk besluit te nemen op basis van een (nieuw) onderzoek als bedoeld in artikel 6a.1, derde of vierde lid, van de Tw. 96. In de Aanbeveling wordt de wholesalemarkt voor gespreksopbouw in de lijst met markten genoemd die in aanmerking komen voor ex-anteregulering (markt 2 ,,Gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk, verzorgd op een vaste locatie). De retailmarkt voor aansluitingen is opgenomen als markt 1 uit de Aanbeveling van de EC (markt 1 Toegang tot het openbare telefoonnet op een vaste locatie voor particuliere en niet-particuliere gebruikers). Aangezien de bovenstaande markten op grond van de Aanbeveling voor ex-anteregulering in aanmerking komen, ziet het college aanleiding deze markten overeenkomstig artikel 6a.1, eerste lid juncto 6a.1, derde lid, van de Tw te onderzoeken.
27
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
97.
Aan het bepalen van de relevante markten, en het onderzoeken daarvan, ligt ten grondslag
44
dat door het opleggen van verplichtingen een duidelijk gebrek aan mededinging op de retailmarkt(en) wordt aangepakt. Om die reden heeft het college in dit besluit dan ook eerst onderzocht of in afwezigheid van regulering sprake is van een risico op AMM op de relevante retailmarkten. Alleen op die manier kan worden vastgesteld dat de markten niet concurrerend zijn in afwezigheid van wholesaleverplichtingen en kan de noodzaak voor ex-anteregulering worden aangetoond.
3.4 De concurrentiesituatie op de hoger gelegen wholesalemarkten
3.4.1
98.
Ontbundelde toegang tot het aansluitnet
In deze paragraaf beschrijft het college zijn bevindingen ten aanzien van de wholesalemarkt
45
ontbundelde toegang. Marktafbakening 99.
Het college concludeert dat de relevante productmarkt voor (fysieke) toegang tot
netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (inclusief gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie bestaat uit toegang tot het koperaansluitnetwerk (op basis van Main Distribution Frame (MDF-access) en Sub Distribution Frame (SDF-access)) alsmede toegang tot glasvezelaansluitnetwerken op basis van ODF-access (Fiber-to-the-Homenetwerk (FttH)). 100. Het college komt daarnaast tot de conclusie dat ODF-access (Fiber-to-the-Office (FttO)) niet
tot deze relevante markt behoort. Het college heeft deze conclusie ten opzichte van het marktanalysebesluit van april 2010 gewijzigd, omdat hij niet langer kan vasthouden aan de conclusie dat afnemers van ontbundelde kopertoegang in voldoende mate bereid zullen zijn om over te stappen op ODF-access (FttO). Toegang tot andere aansluitnetwerken zoals kabelnetwerken, mobiele en draadloze netwerken behoren niet tot de relevante productmarkt voor ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk. 101. Het college concludeert dat de omvang van de relevante geografische markt voor ontbundelde
toegang nationaal is. 102. Het college constateert dat er daarnaast een aparte wholesalemarkt is waartoe in ieder geval
46
ODF-FttO behoort.
Concurrentieanalyse 103. Het college concludeert dat de wholesalemarkt voor ontbundelde toegang tot het
aansluitnetwerk niet daadwerkelijk concurrerend is en dat KPN op deze markt beschikt over AMM. Het
44
Zie ook artikel 6a.6 van de Tw en de Aanbeveling, overweging 2.
45
Ontwerpbesluit Ontbundelde toegang tot het aansluitnet, kenmerk OPTA/AM/2011/201353, 23 juni
Nog te consulteren besluit.
28
2011.
46
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
college legt op deze markt de volgende verplichtingen op: toegang, non-discriminatie, transparantie en tariefregulering. 104. Het college concludeert dat op dit moment niet is vast te stellen dat KPN een AMM-positie
heeft op de markt voor ODF-FttO. Het college komt derhalve niet toe aan het opleggen van verplichtingen op ODF-FttO.
3.4.2
105.
Wholesale breedbandtoegang en huurlijnen
In deze paragraaf beschrijft het college zijn bevindingen ten aanzien van de wholesalemarkten
47
voor breedbandtoegang en huurlijnen. Marktafbakening 106. 107.
In 2008 heeft het college een viertal wholesalemarkten afgebakend: de markt voor lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang; de markt voor hoge kwaliteit wholesale breedbandtoegang; de markt voor laagcapacitaire huurlijnen; en de markt voor hoogcapacitaire huurlijnen. Het college concludeert nu dat marktontwikkelingen ertoe leiden dat er één markt is voor hoge
kwaliteit wholesale breedbandtoegang en huurlijnen en één markt voor lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang. De knip tussen beide markten is vergelijkbaar met de knip die het college in 2008 heeft gemaakt tussen enerzijds lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang en anderzijds hoge kwaliteit wholesale breedbandtoegang. Concurrentieanalyse 108. Het college concludeert dat de markt voor lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang concurrerend is in aanwezigheid van de regulering van ontbundelde toegang. 109. Het college concludeert dat KPN op de markt voor hoge kwaliteit wholesale
breedbandtoegang en huurlijnen AMM heeft. Het college legt op deze markt de volgende verplichtingen op: toegang, non-discriminatie en transparantie. De verplichtingen gelden alleen voor toegang tot KPNs kopernetwerk.
48
3.5 Leeswijzer
110. Nu het college heeft vastgesteld dat er aanleiding is de markten voor vaste telefonie te onderzoeken, zal het college beschrijven op welke wijze hij dit onderzoek zal uitvoeren. Daartoe heeft het college in deze paragraaf een leeswijzer opgenomen.
47 48
Nog te consulteren besluit. Verder in dit besluit worden de gereguleerde diensten WBT en ILL genoemd.
29
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
111.
Hieronder worden de stappen in het kader van de marktanalyse vaste telefonie uiteengezet.
Stap 1a bestaat uit de afbakening van de retailmarkten voor vaste telefonie. In deze stap wordt zowel de productdimensie als de geografische dimensie van de afbakening geanalyseerd. Stap 1b bestaat uit de concurrentieanalyse van de retailmarkten voor vaste telefonie. Stap 5a bestaat uit de afbakening van de wholesalemarkten voor vaste telefonie. In deze stap wordt zowel de productdimensie als de geografische dimensie van de afbakening geanalyseerd. Stap 5b bestaat uit de dominantieanalyse van de wholesalemarkten voor vaste telefonie. Stap 5c bestaat uit het analyseren van potentiële mededingingsproblemen die het gevolg kunnen zijn van een eventueel bij stap 5b geconstateerde AMM-positie. Stap 5d bestaat uit het vaststellen van passende verplichtingen op de wholesalemarkten voor vaste telefonie, die de in stap 5c geïdentificeerde potentiële mededingingsproblemen adresseren. Stap 5e bestaat uit een analyse van de retailmarkten voor vaste telefonie in aanwezigheid van alle wholesaleregulering. Stap 5f omvat de effectentoets waarbij de voor- en nadelen van de eventueel opgelegde verplichtingen worden gewogen.
1a 1b
Afbakening retailmarkten voor vaste telefonie Concurrentieanalyse retailmarkten voor vaste telefonie
Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 Marktanalysebesluit
2
Analyse wholesalemarkt voor ontbundelde toegang en indien AMM opleggen van verplichtingen (input voor stap 3)
Ontbundelde toegang en marktanalysebesluit ODF-FttO Marktanalysebesluit Wholesale breedbandtoegang en huurlijnen Marktanalysebesluit
3
Analyse wholesalemarkten voor breedbandtoegang en huurlijnen
4
Opleggen passende verplichtingen op wholesalemarkten voor breedbandtoegang en huurlijnen (input voor stap 5)
Wholesale breedbandtoegang en huurlijnen
5a 5b 5c 5d
Afbakening wholesalemarkten voor vaste telefonie Dominantieanalyse wholesalemarkten voor vaste telefonie Analyse potentiële mededingingsproblemen als gevolg van AMM op de wholesalemarkten voor vaste telefonie Verplichtingen wholesalemarkten voor vaste telefonie
Hoofdstuk 6 Hoofdstuk 7 Hoofdstuk 8 Hoofdstuk 9 en 10
30
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
5e 5f
Analyse retailmarkten voor vaste telefonie in aanwezigheid van alle wholesaleregulering Effectentoets verplichtingen markten voor vaste telefonie
Hoofdstuk 11 Hoofdstuk 12
Tabel 1. Grafische weergave stappen marktanalyse vaste telefonie
31
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
4 Afbakening retailmarkten voor vaste telefonie
4.1
112.
Inleiding
In dit hoofdstuk analyseert het college de retailmarkten vaste telefonie in afwezigheid van
regulering. Dit is stap 1a uit Tabel 1. In paragraaf 4.2 geeft het college het analysekader weer dat hij hierbij hanteert. In paragraaf 4.3 bakent het college de retailmarkten af.
4.2
113.
Analysekader
De afbakening van de relevante retailmarkten gaat vooraf aan de bepaling van de relevante
wholesalemarkten, aangezien de vraag naar wholesalediensten een afgeleide vraag is van de vraag naar eindgebruikersdiensten. Een onderneming die diensten aanbiedt op een retailmarkt dient daarvoor immers de noodzakelijke bestanddelen zelf te produceren dan wel in te kopen bij een aanbieder op de wholesalemarkt. Om die reden worden eerst de relevante markten op retailniveau afgebakend teneinde op basis daarvan de relevante markten op wholesaleniveau te bepalen. Deze benadering is in overeenstemming met overweging 4 van de Aanbeveling. 114. De bepaling van de relevante markt vormt de basis voor het onderzoek naar de vraag of een
bepaalde onderneming (risico op) AMM heeft op de relevante markt. Om die reden is het noodzakelijk om bij de initiële afbakening van de retailmarkt uit te gaan van een situatie waarin er geen verplichtingen zijn opgelegd. 115. Een relevante markt kent twee dimensies: de productdimensie en de geografische dimensie.
Bij de vaststelling van de relevante productmarkt wordt bezien welke producten en diensten met elkaar concurreren en daarom tot dezelfde relevante productmarkt behoren. Bij de vaststelling van de relevante geografische markt wordt bezien binnen welk geografisch gebied aanbieders van de relevante producten en/of diensten met elkaar concurreren. Juridisch kader 116. Volgens de Richtsnoeren speelt de bepaling van de relevante markt een fundamentele rol bij het beantwoorden van de vraag of een onderneming AMM bezit, omdat daadwerkelijke mededinging alleen kan worden beoordeeld in relatie tot de aldus omschreven relevante markt: Bij het beantwoorden van de vraag of een onderneming aanmerkelijke marktmacht bezit, d.w.z. of zij dus ,,een economische kracht bezit die haar in staat stelt zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen" (17), speelt de bepaling van de relevante markt een fundamentele rol, omdat daadwerkelijke mededinging enkel kan worden beoordeeld in relatie tot de aldus omschreven markt (18). Het gebruik van het begrip
32
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
,,relevante markt" impliceert de beschrijving van de producten of diensten die deze markt omvat, en de beoordeling van de geografische omvang van die markt.
49
4.2.1
117.
Afbakening productmarkt
De relevante markt voor een product of dienst omvat alle producten of diensten die daarmee
substitueerbaar of voldoende uitwisselbaar zijn, niet alleen op grond van hun objectieve kenmerken, waardoor ze geschikt zijn om in een constante behoefte van de consumenten te voorzien, de prijs of beoogde toepassing ervan, maar ook op grond van de mededingingsvoorwaarden en/of de structuur van vraag en aanbod op de betrokken markt. Producten die alleen in beperkte of relatief beperkte mate onderling uitwisselbaar zijn, behoren niet tot dezelfde markt. 118.
50
De relevante geografische markt omvat het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen
een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat er duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden bestaan.
51
Methode van afbakening 119. De grenzen van een relevante markt worden bepaald door de mate van concurrentiedruk op
de prijsstelling van de producent(en) of dienstverlener(s) die de betrokken producten of diensten aanbieden. Bij de bepaling van relevante markten zijn er twee belangrijke bronnen van concurrentiedruk die moeten worden onderzocht: i) substitutie aan de vraagzijde en ii) substitutie aan de aanbodzijde. Een derde bron van concurrentiedruk is potentiële concurrentie. Het verschil tussen aanbodsubstitutie en potentiële concurrentie schuilt in het feit dat bij aanbodsubstitutie onmiddellijk wordt gereageerd op een prijsverhoging, terwijl potentiële concurrenten mogelijk meer tijd nodig hebben om tot de markt te kunnen toetreden. Om die reden wordt de concurrentiedruk die uitgaat van potentiële markttoetreding onderzocht in het kader van de vaststelling of op een afgebakende relevante markt partijen zijn met AMM. 120.
52
In dit besluit worden markten in eerste instantie afgebakend op basis van overwegingen met
betrekking tot vraagsubstitutie. Daarbij wordt onderzocht in hoeverre afnemers andere producten beschouwen als substituten, indien een hypothetische monopolist een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging boven het concurrerende niveau doorvoert (hierna: SSNIP-test).
53
Daarna
zal worden bezien in hoeverre mogelijkheden voor aanbodsubstitutie extra beperkingen aan het prijsgedrag van de hypothetische monopolist opleggen die niet reeds zijn meegenomen in de analyse van vraagsubstitutie. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat aanbodsubstitutie alleen een effectieve
49 50 51 52
53
Richtsnoeren, randnummer 34. De termen product en dienst zijn uitwisselbaar. Richtsnoeren, randnummer 44. Richtsnoeren, randnummer 56. Richtsnoeren, randnummer 38. SSNIP staat voor Small but Significant Non-transitory Increase in Price. Doorgaans wordt met een kleine, maar
significante duurzame prijsverhoging, een prijsverhoging van 5 tot 10 procent bedoeld, waarbij de veronderstelling is dat de prijzen van de andere producten gelijk blijven.
33
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
beperking aan het gedrag van een hypothetische monopolist oplegt, indien de toetreding van andere aanbieders op zeer korte termijn toetreding ook waarschijnlijk is. 121.
54
en zonder significante investeringen kan plaatsvinden en dat deze
55
De Commissie wijst er in de Richtsnoeren op dat de SSNIP-test een belangrijke rol kan spelen
binnen de marktdefinitie: ,,Wil de analyse met het oog op de marktdefinitie dus zo volledig mogelijk zijn, dan moet een NRI niet alleen rekening houden met producten of diensten die op grond van hun objectieve kenmerken, hun prijs en het gebruik waarvoor ze zijn bestemd, voldoende uitwisselbaar zijn, maar moet zij, waar nodig, ook nagaan wat de heersende omstandigheden zijn inzake substitutie aan de vraag- en de aanbodzijde door de test van de ,,hypothetische monopolist" toe te passen. 122.
56
Echter, wanneer de keuze van eindgebruikers door andere overwegingen dan de prijs wordt
beïnvloed, of wanneer de actuele prijs niet op concurrerend niveau is vastgesteld, vormt de SSNIPtest volgens de Commissie mogelijk geen geschikte methode om de substitueerbaarheid van een product te meten.
57
Bij het onderzoek naar de relevante markt dient de NRI dan de uitwisselbaarheid
aan de vraagzijde te onderzoeken aan de hand van: 123. objectieve kenmerken en het gebruik van de diensten; de prijsstelling en prijsbewegingen; (feitelijk en verwacht) overstapgedrag van consumenten; en overstapkosten.
58
Voor substitutie aan de aanbodzijde dient de NRI te onderzoeken of de aanbieder de
betrokken dienst ook daadwerkelijk wil gaan aanbieden en dient de NRI daarbij ook rekening te houden met belemmeringen, zoals juridische of wettelijke eisen om snel toe te treden of belemmeringen bij onderhandelingen over toegang.
59
4.2.2
124.
Afbakening geografische markt
De Richtsnoeren geven aan dat bij afbakening van de geografische markt de
concurrentievoorwaarden onderzocht dienen te worden teneinde vast te stellen of gebieden zich van elkaar onderscheiden door afwijkende concurrentievoorwaarden.
54 55
56
Doorgaans maximaal één jaar. Richtsnoeren, randnummer 52. Richtsnoeren, randnummer 48. Richtsnoeren, voetnoot 28, horend bij randnummers 40 en 42. Richtsnoeren, randnummers 49 en 50. Richtsnoeren, randnummers 52 en 53.
34
57 58 59
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
"Volgens de jurisprudentie omvat de relevante geografische markt het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen. Voor de afbakening van de geografische markt wordt niet vereist dat de mededingingsvoorwaarden tussen de handelaars of dienstenaanbieders volstrekt homogeen zijn. Het volstaat dat ze op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn, zodat alleen zones waarin de concurrentievoorwaarden ,,heterogeen zijn, niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd." 125.
60
De geografische afbakening dient te worden onderzocht door een analyse van vraag- en
aanbodsubstitutie. Bij het onderzoek naar substitutie aan de vraagzijde dient in hoofdzaak een inschatting te worden gemaakt van consumentenvoorkeuren en geografische aankooppatronen. Het onderzoek naar aanbodsubstitutie dient zich te richten op de vraag of exploitanten die niet actief zijn in het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen hun diensten aanbieden, op korte termijn kunnen toetreden.61 126. De Richtsnoeren geven aan dat in de elektronische communicatiesector de geografische
62
markt traditioneel op basis van twee hoofdcriteria werd omschreven, te weten het verzorgingsgebied van een netwerk en het bestaan van wettelijke en andere regelgevingsinstrumenten. 127.
Ten slotte wijzen de Richtsnoeren erop dat de relevante geografische markt ruimer kan
worden afgebakend dan op basis van rechtstreekse substitutie wordt vastgesteld, namelijk als sprake is van ketensubstitutie. "In haar Bekendmaking inzake marktbepaling heeft de Commissie de aandacht gevestigd op een aantal gevallen waar de grenzen van de relevante markten kunnen worden verruimd om producten of geografische gebieden in aanmerking te nemen die weliswaar niet direct substitueerbaar zijn, maar toch in de marktdefinitie moeten worden opgenomen vanwege de zgn. "ketensubstitutie"." 128.
63
De verdere uitwerking van het analysekader is opgenomen in Annex A.
60
61
Richtsnoeren, randnummer 56. Richtsnoeren, randnummers 57 en 58. Richtsnoeren, randnummer 59. Richtsnoeren, randnummer 62.
35
62 63
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
4.3
4.3.1
129.
Afbakening retailmarkten vaste telefonie
Beschrijving van de retailmarkt
In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de vaste telefoniediensten die worden
aangeboden op de retailmarkt en de infrastructuren waarover deze diensten worden aangeboden. Daarnaast worden de aanbieders en afnemers van de verschillende diensten beschreven.
4.3.1.1 130.
Retaildiensten De retaildiensten voor vaste telefonie bestaan voor eindgebruikers uit twee onderdelen: aansluitingen: toegang tot een openbaar elektronisch communicatienetwerk op een vaste locatie ten behoeve van spraak, faxverkeer en smalbandig internet; en verkeers- en informatiediensten die over deze aansluitingen worden afgenomen.
Aansluitingen 131. Hieronder volgt een beschrijving van de verschillende typen aansluitingen die op de
retailmarkt worden aangeboden. Analoog/PSTN 132. De traditionele vorm van vaste telefonie vindt plaats via een analoge verbinding op het ,,Public
64
Switched Telephone Network (hierna: PSTN), het circuitgeschakelde openbare koperen telefonienetwerk. Digitaal/ISDN 133. Over het openbare koperen telefonienetwerk kunnen tevens digitale telefoniediensten worden aangeboden. Met de digitale aansluittechniek kunnen meerdere communicatiekanalen over de aansluitlijn worden geleverd, waardoor meerdere telefoongesprekken tegelijkertijd kunnen worden gevoerd. ISDN kent de vormen ISDN1, -2, -15, -20 en -30. Hiernaast kunnen meervoudige ISDN1- en ISDN2-aansluitingen worden afgenomen (n*ISDN1 en n*ISDN2). Het getal geeft aan hoeveel gesprekken gelijktijdig gevoerd kunnen worden. Met een ISDN30 kunnen dus dertig gelijktijdige gesprekken worden gevoerd en met een 4*ISDN2 kunnen acht gelijktijdige gesprekken worden gevoerd. ISDN wordt behalve over het koperen netwerk ook over glasvezelnetwerken aangeboden. VoB 134. Bij Voice over Broadband (hierna: VoB) worden telefoniediensten aangeboden over een Een PSTN-aansluiting levert één spraakkanaal.
breedbandig netwerk. Aansluiting op dit netwerk vindt plaats met een modem. VoB wordt aangeboden over het koperen netwerk, over het coaxnetwerk en over glasvezelnetwerken. Consumenten nemen
64
Tegenwoordig is veelal alleen de lijn van de abonnee naar de telefooncentrale nog analoog, het verdere
transport is digitaal.
36
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
VoB-diensten nagenoeg altijd in een bundel met breedbandinternetdiensten af. Aangezien VoB schaalbaar is, kunnen over een dergelijke aansluiting meerdere kanalen worden geleverd. Verkeers- en informatiediensten 135. Door een telefonieaansluiting op (of toegang tot) het vaste openbare telefoonnetwerk heeft
een eindgebruiker de mogelijkheid om verschillende diensten af te nemen. Deze diensten omvatten de volgende verkeersdiensten: lokaal verkeer; nationaal verkeer; internationaal verkeer; verkeer naar mobiele telefonieaansluitingen (hierna: vast-mobiel verkeer); verkeer naar bedrijfsnummers (niet-geografische vaste nummers); internetinbelverkeer (via 06760); en overig verkeer.
136.
Daarnaast heeft een eindgebruiker de mogelijkheid om onder meer de volgende
informatiediensten af te nemen: informatienummers (0800/090x); abonnee-informatienummers (18xy); en persoonlijke assistentiediensten (084/087).
4.3.1.2 137.
Retailaanbieders Op de retailmarkt voor vaste telefonie zijn verschillende aanbieders actief. Onderstaand
worden deze aanbieders opgesomd, gecategoriseerd naar de bouwstenen waarvan ze gebruikmaken voor het aanbieden van vaste telefoniediensten. Aanbieders met een eigen aansluitnetwerk 138. Op de markt voor vaste telefonie is KPN de grootste partij met een eigen aansluitnetwerk. De
65
koperen infrastructuur van KPN ontsluit praktisch alle adressen in Nederland. Daarnaast biedt KPN vaste telefoniediensten aan over de glasvezelinfrastructuur van Reggefiber. aansluitnetwerk biedt KPN landelijk PSTN-, ISDN- en VoB-diensten aan. 139. Verschillende kabelaanbieders bieden telefoniediensten aan over hun coaxaansluitnetwerk. Over haar
Er is geen overlap tussen de dekkingsgebieden van verschillende kabelaanbieders. Tezamen hebben
65
Reggefiber is een joint venture van Reggeborgh en KPN.
37
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
de kabelaanbieders 95-100 procent dekking bij huishoudens, waarbij UPC en Ziggo het grootste dekkingsgebied hebben. Kabelaanbieders bieden vrijwel uitsluitend VoB-diensten aan. 140.
66
Verschillende andere aanbieders leveren vaste telefoniediensten over glasvezelnetwerken
zoals FttH-netwerken. Reggefiber is veruit de grootste FttH-aanbieder. Over FttH wordt vrijwel uitsluitend VoB geleverd. Daarnaast zijn er aanbieders die zakelijke eindgebruikers en bedrijventerreinen hebben aangesloten op hun eigen glasvezelnetwerk. Het gaat hier om partijen zoals BT, Colt, Tele2, Verizon en Ziggo. Deze partijen leveren met name ISDN30-aansluitingen. Aanbieders die gebruikmaken van niet-telefoniespecifieke wholesaletoegang 141. Verschillende aanbieders bieden vaste telefonie aan over breedbandverbindingen en kopen
daarvoor ULL of WBT in. Over ULL en WBT wordt met name VoB geleverd (in combinatie met een breedbandverbinding) en in beperkte mate PSTN en ISDN30. De grootste aanbieders van deze diensten zijn Tele2 en T-Mobile/Online. 142. Hiernaast zijn er verschillende aanbieders die op basis van interconnecterende huurlijnen
(ILL) met name ISDN30-aansluitingen leveren aan eindgebruikers. De grootste aanbieders van deze diensten zijn BT en EspritXB. Aanbieders die gebruikmaken van telefoniespecifieke wholesaletoegang 143. Verschillende aanbieders leveren vaste telefoniediensten zonder dat ze over een eigen aansluiting beschikken of een aansluiting inkopen bij KPN. Deze partijen maken gebruik van C(P)S om verkeersdiensten te leveren en WLR om de aansluiting van KPN door te verkopen aan eindgebruikers. Tele2 en Pretium zijn de twee grootste aanbieders van deze diensten gericht op consumenten. Tele2 en EspritXB zijn de grootste aanbieders van deze diensten gericht op zakelijke eindgebruikers. 144. C(P)S wordt ook nog zelfstandig aangeboden. De grootste aanbieders van C(P)S-
onlydiensten zijn Tele2 en Pretium.
4.3.1.3 145.
Retailafnemers Hieronder volgt een beschrijving van de diensten die consumenten (huishoudens) en
zakelijke gebruikers afnemen. Consumenten (huishoudens) 146. Consumenten nemen PSTN-, ISDN- en VoB-aansluitingen af. Het gaat hier vrijwel altijd om
67
aansluitingen met één lijn. Circa 9 procent van de consumenten neemt twee of meer lijnen af. Dit percentage is de afgelopen jaren niet veranderd.
66
UPC heeft nog een zeer beperkt aantal analoge telefonieaansluitingen, [vertrouwelijk: XXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXX].
38
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Zakelijke gebruikers 147. Zakelijke gebruikers worden over het algemeen onderverdeeld in ,,Small Office Home Office
(hierna: SOHO), kleinbedrijf (hierna: KB), middelgrootbedrijf (hierna: MB) en grootbedrijf (hierna: GB). De behoefte van SOHO kan vergelijkbaar zijn met die van consumenten. Grootzakelijke gebruikers hebben veelal behoefte aan het gelijktijdig kunnen voeren van meerdere gesprekken. De behoeften aan het aantal lijnen en verkeersvolumes zijn bij zakelijke gebruikers afhankelijk van omzet, het aantal vestigingen, het aandeel van ICT in de totale productiekosten, de branche en de schaal. Tabel 5.
68
Een
overzicht van de verschillende typen aansluitingen die zakelijke gebruikers afnemen, is opgenomen in
4.3.2
148.
Productmarkt
Als startpunt voor de marktafbakening worden de PSTN- en ISDN-aansluitingen genomen die
KPN aanbiedt. Het college heeft in 2008 vastgesteld dat er een risico bestaat dat KPN AMM heeft op de markt waar deze diensten deel van uitmaken. Het college onderzoekt in onderstaande paragrafen welke diensten substituten voor PSTN- en ISDN-aansluitingen zijn. 149. De analyse wordt gestart in een situatie zonder regulering, de zogenaamde
greenfieldbenadering. Voor de marktafbakening betekent dit concreet dat wordt gestart met een situatie waarin alleen diensten worden geleverd op basis van een eigen infrastructuur en dat er geen diensten worden geleverd op basis van inkoop van gereguleerde toegangsdiensten. De aanname is derhalve dat een aantal aanbieders dat momenteel actief is, niet langer actief zou zijn, of niet in de mate waarin deze aanbieders nu actief zijn. Van de aanbieders zoals beschreven in paragraaf 4.3.1.2 zouden alleen vaste telefoniediensten worden aangeboden door KPN, de kabelaanbieders en de aanbieders die eindgebruikers op hun eigen glasvezelnetwerk hebben aangesloten. Het college gaat ervan uit dat in de greenfieldsituatie alleen interne leveringen plaatsvinden en KPN niet vrijwillig externe wholesalediensten levert. Of KPN de prikkel tot vrijwillige levering van wholesalediensten heeft, wordt onderzocht in de wholesaleanalyse. 150. Het college heeft marktpartijen gevraagd naar relevante ontwikkelingen die zich de afgelopen
69
reguleringsperiode hebben voorgedaan en mogelijk invloed hebben op de productmarktafbakening. Op basis van de door marktpartijen genoemde ontwikkelingen en de door het college in zijn
marktanalysebesluit vaste telefonie van 2008 gehanteerde productmarktafbakening, is het college tot de onderstaande vragen gekomen. Om de relevante markten in de greenfield-situatie af te bakenen, worden deze vragen hierna achtereenvolgens beantwoord: behoren verkeer en aansluitingen tot dezelfde relevante productmarkt (4.3.2.1)?
67
Telecompaper, Consumentenpanel. Het Consumentenpanel is een maandelijks terugkerend onderzoek onder
minimaal 1.500 consumenten naar het gebruik van vaste telefonie, mobiele telefonie, breedband internet en televisie.
68
Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 14.
69
Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie, 13 januari 2011.
39
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
behoren alle soorten verkeer tot dezelfde relevante productmarkt (4.3.2.2)? vormen de verschillende PSTN- en ISDN-diensten substituten van elkaar of dient een onderscheid te worden gemaakt naar verschillende relevante productmarkten op basis van het aantal gelijktijdig te voeren gesprekken (4.3.2.3)?
-
behoren vaste telefoniediensten over VoB-aansluitingen tot dezelfde relevante markt(en) als vaste telefoniediensten over PSTN- en ISDN-aansluitingen (4.3.2.3)? is er een aparte relevante productmarkt voor een gecombineerde afname van PSTN-, ISDNen VoB-diensten (4.3.2.4)? behoren vaste telefoniediensten over verschillende infrastructuren tot dezelfde relevante productmarkt (4.3.2.5)? behoort over-the-top-telefonie tot dezelfde relevante productmarkt(en) als vaste telefoniediensten (4.3.2.6)? behoort mobiele telefonie tot dezelfde relevante productmarkt(en) als vaste telefoniediensten (4.3.2.7)? is een vaste telefoniedienst in een bundel met internet en/of televisie een substituut voor een stand alone vaste telefoniedienst (4.3.2.8)? Aansluitingen en verkeersdiensten Zoals gesteld in randnummer 130, bestaan vaste telefoniediensten uit twee diensten: de
-
-
-
-
-
4.3.2.1 151.
dienst voor het bieden van toegang tot het netwerk voor vaste telefonie de zogenoemde telefonieaansluitingen en de verkeersdiensten over deze aansluitingen. Om gebeld te kunnen worden, is een telefonieaansluiting voldoende. Om gesprekken te kunnen initiëren is het echter noodzakelijk om tevens verkeersdiensten af te nemen. De telefonieaansluiting en verkeersdiensten zijn dan ook complementaire diensten en geen substituten. In het marktanalysebesluit vaste telefonie uit 2008 zijn deze diensten tot één relevante markt gerekend. Onderstaand wordt onderzocht of dit nog steeds het geval is. Feiten en analyse 152. In een greenfieldsituatie zijn er uitsluitend aanbieders met een eigen infrastructuur. Deze aanbieders hebben geen enkele prikkel om de telefonieaansluiting en de verkeersdienst afzonderlijk aan te bieden. Als gevolg daarvan zullen de diensten uitsluitend in gebundelde vorm worden aangeboden. 153. Verkeersdiensten worden meestal afgenomen bij dezelfde aanbieder als degene die de
aansluiting levert. In beperkte mate worden verkeersdiensten echter bij een andere aanbieder afgenomen dan waar de aansluiting wordt afgenomen. Dit aanbod wordt alleen gedaan door partijen die gebruik maken van gereguleerde wholesalediensten. Het college is van oordeel dat deze praktijk zich zonder wholesaleregulering niet zou voordoen en dat er geen reden is om verkeer en aansluitingen als separate markten te beschouwen. Bovendien wordt zelfs in aanwezigheid van CPSregulering heel beperkt verkeer afgenomen bij een andere aanbieder dan waar de aansluiting wordt
40
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
afgenomen. Eind 2008 was dit 4,6 procent, eind 2010 is dit gedaald tot nog geen 1,5 procent van de eindgebruikers. 154.
70
Het betalen van één prijs (flat fee) voor de gecombineerde afname van aansluiting en verkeer
is een verdere indicator dat het onderscheid tussen aansluiting en verkeer niet van belang is. Het college stelt op grond van Tabel 2 dat het percentage van dergelijke bundels op de totale markt voor PSTN- en ISDN1/2-aansluitingen tussen Q2 2008 en Q2 2010 is toegenomen van naar . Q2-2008 Q4-2008 Q2-2009 Q4-2009 Q2-2010 PSTN-diensten KPN, exclusief C(P)S PSTN-diensten Bundel Belvrij Aandeel bundels C(P)S/WLR-diensten C(P)S-abonnees 787 waarvan ook WLR 377 Aandeel bundels 48% VoB-diensten (waaronder KPN) VoB-diensten 2669 Aandeel bundels 100% Aandeel bundels totale markt
Tabel 2. Aandeel flat fee bundels (aantallen *1000)
71
744 406 55% 2903 100%
685 419 61% 3148 100%
593 399 67% 3364 100%
499 370 74% 3525 100%
155.
Gezien de complementariteit van telefonieaansluiting en verkeersdiensten, het gebrek aan
een prikkel om de telefonieaansluiting en de verkeersdienst afzonderlijk aan te bieden, de beperkte afname van verkeersdiensten bij een andere aanbieder dan waar de aansluiting wordt afgenomen en de toenemende afname van bundels van aansluiting en afgekocht verkeer, concludeert het college dat telefonieaansluitingen en verkeersdiensten tot dezelfde relevante productmarkt behoren. Conclusie 156. Het college concludeert dat telefonieaansluitingen en verkeersdiensten tot dezelfde
productmarkt behoren.
70 71
Bron: Structurele Marktmonitor. ,,Belvrij is het flat feeproduct van KPN. C(P)S/WLR-diensten en VoB-diensten zijn in de meeste gevallen flat
fee. Het aandeel bundels op de totale markt is het gewogen gemiddelde van het aandeel bundels op PSTN, C(P)S/WLR en VoB. Bron: Structurele Marktmonitor, CPST-rapportage KPN en WLR-rapportage KPN, bewerking OPTA.
41
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
4.3.2.2 157.
Verkeersdiensten In de randnummers 135 en 136 zijn de verkeers- en informatiediensten genoemd die worden
geleverd op het vaste telefonienetwerk. Hieronder gaat het college na of al deze verkeersdiensten tot de productmarkt voor vaste telefonie dienen te worden gerekend. Feiten en analyse 158. 2005
72
Internationaal verkeer wordt niet onderzocht in dit besluit. Deze markt is in het retailbesluit concurrerend bevonden. Deze markt staat bovendien niet op de Aanbeveling. Het college heeft
geen indicaties dat de marktomstandigheden op de markt significant zijn veranderd. Internationaal verkeer dient derhalve niet tot de relevante productmarkten gerekend te worden. 159. Naar het oordeel van het college zijn de diensten voor het verkrijgen van informatiediensten
niet als retailtelefoniediensten te kwalificeren. Het college komt tot dit oordeel op grond van de volgende overwegingen. Een nummergebruiker die een 090x-dienst aanbiedt op de retailmarkt kiest een platformhouder die het verkeer afwikkelt. De platformhouder koopt hiervoor whosalediensten in (opbouw en/of afgifte). Er is in het geval van een 090x-dienst geen sprake van een retaildienst voor telefonieverkeer, maar van een retailinformatiedienst. Vaste telefonieaanbieders kunnen bij dergelijke diensten de tarieven en voorwaarden van de retaildienst niet bepalen. De ingekochte wholesalediensten zijn wél telefoniediensten. Eenzelfde redenering geldt voor 0800-diensten, abonnee-informatiediensten (18xy) en persoonlijke assistentienummers (084/087). Het college ziet derhalve geen reden om deze diensten in de retailmarkten voor vaste telefonie op te nemen. Voor zover voor de levering van deze diensten wholesalediensten nodig zijn, dienen deze tot de relevante wholesalemarkten te worden gerekend. 160. Alle andere verkeersdiensten, te weten verkeer naar geografische telefonieaansluitingen
(lokaal en nationaal), naar mobiele telefonieaansluitingen, naar bedrijfsnummers en naar aanbieders van toegangsdiensten tot het internet, behoren naar het oordeel van het college wél tot de relevante productmarkt. Aanbieders zijn in het algemeen betrekkelijk eenvoudig in staat om deze diensten aan te bieden. Er zijn namelijk geen toegangsdrempels die aanbieders zouden beletten deze diensten aan te bieden of zouden hinderen bij het aanbieden van bepaalde diensten. Op grond hiervan concludeert het college dat er bij deze diensten sprake is van aanbodsubstitutie. Conclusie 161. Het college concludeert dat alle verkeersdiensten, uitgezonderd internationaal verkeer, verkeer naar informatienummers en verkeer naar nummers voor persoonlijke assistentiediensten tot de relevante productmarkt behoren.
4.3.2.3 162.
Onderscheid productmarkten op basis van aantal gelijktijdig te voeren gesprekken In 2008 heeft het college een residentiële retailmarkt ( 2 gelijktijdige gesprekken)
afgebakend en een zakelijke retailmarkt (> 2 gelijktijdige gesprekken). Het aantal gelijktijdig te voeren gesprekken wordt bepaald door het aantal lijnen/(spraak)kanalen per aansluiting. In het kader van
72
Kenmerk: OPTA/TN/2005/203468.
42
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
deze marktafbakening moet de vraag worden beantwoord of PSTN-, ISDN-, en VoB-diensten substituten van elkaar zijn en of er net als in de marktanalyse van 2008 een onderscheid moet worden gemaakt naar verschillende productmarkten op basis van het aantal gelijktijdig te voeren gesprekken. 163. Het college onderzoekt dit in een drietal stappen. In eerste instantie onderzoekt het college of
73
de verschillende traditionele telefoonaansluitingen (PSTN en ISDN) vraagsubstituten van elkaar zijn. Het gaat daarbij om de volgende aansluitingen: PSTN, n*ISDN2, ISDN15, ISDN20 en ISDN30. Vervolgens wordt onderzocht of VoB-aansluitingen een vraagsubstituut vormen voor deze traditionele telefoonaansluitingen. Tot slot staat het college stil bij de vraag in hoeverre verschillende typen aansluitingen een aanbodsubstituut voor elkaar vormen. Feiten en analyse Vraagsubstitutie tussen verschillende typen traditionele telefoonaansluitingen (PSTN/ISDN) 164. Startpunt is zoals gezegd de vraag of verschillende traditionele aansluitingen vraagsubstituten van elkaar zijn. Het college onderzoekt dit door in eerste instantie te kijken in hoeverre er sprake is van overstap tussen de verschillende typen aansluitingen. Vervolgens bekijkt het college verschillen in prijs en functionaliteit. 165. De vraag of traditionele aansluitingen uitwisselbaar zijn voor afnemers dient van twee kanten
bekeken te worden: omlaag en omhoog. Met "omlaag" wordt bijvoorbeeld bedoeld: van ISDN30 naar ISDN20 of van ISDN15 naar 4*ISDN2. Voor "omhoog" geldt bijvoorbeeld omgekeerd: van PSTN naar ISDN2 of van ISDN2 naar 2*ISDN2. Overstapgedrag consumenten 166. Het college heeft onderzoeksbureau Heliview Research opdracht gegeven een kwantitatief
74
onderzoek uit te voeren naar het overstapgedrag van consumenten wat betreft hun vaste telefonieproduct. Het onderzoek geeft onder andere inzicht in de afname door consumenten van verschillende typen telefoonaansluitingen, de churn en de typen telefoonaansluitingen die door consumenten als alternatief voor elkaar worden gezien. 167. Uit het onderzoek komt naar voren dat 10 procent van alle huishoudens in het afgelopen jaar
75
is overgestapt op een ander type vaste telefonieproduct.
Bij huishoudens die momenteel een PSTN-
of ISDN-aansluiting hebben, is de mate van overstappen in het afgelopen jaar het laagst, respectievelijk 4 procent en 3 procent. Bij VoB ligt dat hoger op 11 procent. Van de huishoudens die voorheen een PSTN-aansluiting hadden, geeft vrijwel iedereen aan te zijn overgestapt naar VoB (99 procent), slechts 1 procent is overgestapt op ISDN.
76
Van de huishoudens die voorheen een ISDN-
aansluiting hadden, geeft 83 procent (indicatief vanwege geringe steekproef) aan te zijn overgestapt op een VoB-aansluiting. Van huishoudens die voorheen ook al een VoB-aansluiting hadden, geeft
73 74 75 76
Naast ISDN2 bestaat ook ISDN1, hetgeen in feite een afgeknepen,, ISDN2 is. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 41. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 42.
43
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
vrijwel iedereen aan te zijn overgestapt naar (wederom) een VoB-aansluiting (98 procent). Er is praktisch geen overstap tussen PSTN en ISDN. 168. Vervolgens is door Heliview aan respondenten met een vaste telefoonaansluiting gevraagd of
ze zouden overstappen naar een ander type vaste telefonieproduct, indien alle aanbieders van het door hen gebruikte vaste telefonieproduct de prijzen blijvend met 10 procent zouden verhogen. Op totaalniveau geeft circa 70 procent van de huishoudens aan dat zij (vrijwel zeker) niet zou overstappen naar een andere aansluiting voor vaste telefonie.
77
Voor PSTN (69 procent), ISDN (68
procent) en VoB (70 procent) afzonderlijk zijn de percentages vergelijkbaar. Van de huishoudens die een intentie hebben om over te stappen en nu een PSTN-aansluiting hebben, overweegt het grootste deel een overstap naar VoB (71 procent van de 31 procent), een veel kleiner percentage overweegt een overstap naar ISDN (23 procent van de 31 procent).
78
Van de huishoudens met een VoB79
aansluiting en een intentie hebben om over te stappen, verwacht het grootste deel een VoBaansluiting te blijven afnemen (65 procent van de 30 procent). 169.
Subconclusie. Op basis van het onderzoek van Heliview komt voor consumenten volgens het
college het volgende overstapgedrag naar voren: consumenten stappen niet snel over naar een ander aansluitingstype. Wel hebben zij in bepaalde mate een overstapintentie na een prijsverhoging 10 procent. Stapt men echter wel over, dan stapt men primair over van een traditionele aansluiting op VoB of stapt men over binnen VoB. Overstapgedrag zakelijke afnemers 170. Het college heeft onderzoeksbureau Dialogic een met Heliview Research vergelijkbaar
80
onderzoek laten uitvoeren onder zakelijke eindgebruikers. 171.
Dialogic stelt op basis van haar onderzoek onder zakelijke afnemers dat er een verband lijkt
81
te zijn tussen de omvang van organisaties en generiek overstapgedrag.
Grote organisaties stappen
vaker over dan kleine organisaties. Uit het onderzoek komt naar voren dat het overstapgedrag bij vaste telefonie aanzienlijk lager ligt dan bij datacommunicatie. De relatie tussen omvang en overstapgedrag is bij vaste telefonie het sterkst. Er zijn nauwelijks organisaties in het SOHO-segment die overstappen. Een mogelijke verklaring hiervoor is volgens Dialogic dat een bedrijf dat in het SOHO segment zit per definitie niet (in absolute zin) sterk gegroeid kan zijn. Aangezien de vraag naar een andere soort telefonieaansluiting deels gedreven wordt door de vraag naar het aantal lijnen, zal dit in dit segment beperkt zijn. 172. Uit het onderzoek komt het beeld naar voren dat verreweg de meeste respondenten in het
afgelopen jaar niet zijn overgestapt naar een ander type telefonieaansluiting. Voor de verschillende
77 78 79
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 47. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 49. Van de huishoudens met een ISDN-aansluiting en een overstapintentie zijn geen resultaten bekend vanwege
een te geringe steekproef.
80 81
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 17.
44
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
segmenten zijn de percentages die het afgelopen jaar niet zijn overgestapt: 97 procent (SOHO), 96 procent (KB), 90 procent (MB) en 88 procent (GB).
82
Vervolgens heeft Dialogic zakelijke gebruikers de
vraag voorgelegd of zij overwegen het komende jaar een overstap te maken naar een ander type telefonieaansluiting. Voor de verschillende segmenten zijn de percentages die hebben aangegeven waarschijnlijk en zeker niet verwachten over te stappen als volgt: 88 procent (SOHO), 85 procent (KB), 74 procent (MB) en 69 procent (GB). 173.
83
Subconclusie. Op basis van het onderzoek van Dialogic komt voor zakelijke eindgebruikers
volgens het college het volgende overstapgedrag naar voren: zakelijke afnemers stappen in beperkte mate over naar een ander aansluitingstype, ook de overstapverwachting is laag. Prijs en functionaliteit 174. Afnemers van vaste telefonie hebben volgens het college een bepaalde (redelijk vaste)
84
behoefte aan een aantal lijnen/(spraak)kanalen per aansluiting.
Dat brengt met zich dat een klant
met een behoefte aan dertig lijnen niet zal overstappen van ISDN30 naar ISDN15. In dat geval bestaat immers het risico dat de klant onbereikbaar wordt en/of dat een deel van het personeel niet meer (gelijktijdig) kan bellen. Een klant met een specifieke behoefte aan 2 lijnen (bijvoorbeeld bellen + fax) zal evenmin snel geneigd zijn een overstap te maken van ISDN2 naar PSTN. niet meer voorzien in de behoefte van de klant. 175. Uit Tabel 3 valt af te leiden dat een overstap van ISDN30 naar 2*ISDN15 of 15*ISDN2 dus
85
Ook dan wordt
bij een gelijkblijvend aantal lijnen financieel niet aantrekkelijk is, ook niet na een prijsstijging van 10 procent, nog los van eventuele technische onmogelijkheden en/of andere benodigde randapparatuur.
82 83 84
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 31. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 31. Dit is anders dan bij afnemers van internettoegang, waarbij hogere bandbreedte over het algemeen meer
toegevoegde waarde biedt.
85
Uit Heliview (tabel 1) volgt dat 32 procent kiest voor ISDN vanwege de mogelijkheid van meerdere lijnen, zie
hiervoor Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 19.
45
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
KPN (Q2 2010)
Tarieven per aansluiting per maand
ARPU per aansluiting per maand (incl. verkeer)
PSTN ISDN1 ISDN2 ISDN15 ISDN20 ISDN30
16,13 19,01 23,21 147,97 185,34 218,67
Tabel 3. Tarieven en ARPU van KPN per aansluitingstype
176.
Voor klanten met een behoefte aan één lijn (90 procent van de consumenten)
86
ligt een
overstap van PSTN naar ISDN2 niet voor de hand. Immers, de tweede lijn voorziet niet in een extra behoefte van die klant en biedt daarom geen toegevoegde waarde. Een klant met een behoefte aan acht lijnen heeft om dezelfde reden niets aan een overstap van 4*ISDN2 naar ISDN15. Zolang een klant meer zal moeten betalen voor iets wat hij niet nodig heeft (meer lijnen), ligt een overstap niet voor de hand. Uit Tabel 3 valt op te maken dat een aansluiting met meerdere lijnen ook na een prijsstijging van 10 procent niet goedkoper wordt. ISDN versus PSTN 177. Los van het aantal lijnen per aansluiting onderscheiden afnemers van ISDN en van PSTN zich vanwege het gebruik van aanvullende diensten. Uit onderzoek door Heliview volgt dat onder huishoudens met een ISDN-aansluiting het gebruik van aanvullende diensten (direct doorschakelen, toets bij bezet en meerdere telefoonnummers) gemiddeld hoger is dan onder huishoudens met een PSTN-aansluiting.
87
Verder blijkt dat 50 procent (indicatief vanwege geringe steekproef) van de ISDN88
afnemers aangeeft niet te zullen overstappen bij een blijvende prijsverhoging vanwege de ontbrekende mogelijkheden van andere telefoniediensten. Te denken valt bijvoorbeeld aan een aparte faxlijn of het kunnen voeren van gelijktijdige gesprekken. 178. Dialogic heeft afnemers de vraag voorgelegd welke factoren hun afnameprofiel verklaren. ISDN wordt nog steeds gezien als de zakelijke standaard. De hoge beschikbaarheid, hoge
86
Uit onderzoek van Telecompaper blijkt dat in Q1-2011 77 procent van de consumenten aangaf één lijn te
hebben. Slechts 9 procent van de respondenten gaf aan twee of meer lijnen te hebben. Het resterende percentage consumenten gaf aan geen vaste telefoniedienst af te nemen. Dus van de consumenten met een vaste telefoniedienst heeft circa 90 procent 1 lijn. Bron: Telecompaper, Consumentenpanel.
87 88
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 27. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 51.
46
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gesprekskwaliteit en de meerdere lijnen zijn aantrekkelijke eigenschappen voor zakelijke afnemers. De omvang van de zakelijke locatie bepaalt het aantal ISDN-lijnen dat men afneemt. 179.
89
PSTN wordt niet als zakelijke dienst beschouwd. Dat PSTN desalniettemin veel wordt
afgenomen wordt voor een deel verklaard uit de gecombineerde afname van meerdere aansluitingstypen (zie percentages in Tabel 5, zo gebruikt GB vrijwel altijd een combinatie van ISDN30 met PSTN), waarbij PSTN dan vaak naast ISDN als basisdienst voor specifieke doeleinden wordt ingezet als thuiswerkplekken of voor de verzorging van alarmoverdracht. 180.
90
Subconclusie. Het college komt op basis van het feitelijke en verwachte overstapgedrag van
afnemers in combinatie met de verschillen in functionaliteit en prijs tot de conclusie dat er niet of nauwelijks sprake is van vraagsubstitutie tussen PSTN- en ISDN-aansluitingen. Met andere woorden: PSTN, n*ISDN2, ISDN15, ISDN20 en ISDN30 zijn geen vraagsubstituten van elkaar. Vraagsubstitutie tussen traditionele telefoonaansluitingen (PSTN/ISDN) en VoB 181. In dit onderdeel bekijkt het college in hoeverre sprake is van vraagsubstitutie tussen PSTN en
VoB en tussen ISDN en VoB. Het college beoordeelt of een VoB-aansluiting waarmee twee gelijktijdige gesprekken kunnen worden gevoerd (VoB2) een alternatief is voor ISDN2. Kortom, de vraag of VoB-aansluitingen vraagsubstituten zijn voor PSTN- en ISDN-aansluitingen. 182. Uit Heliview blijkt dat de huishoudens die het afgelopen jaar zijn overgestapt en voorheen
91
een PSTN-aansluiting hadden, vrijwel uitsluitend zijn overgestapt op VoB (99 procent).
In Tabel 4
komt dit ook tot uitdrukking in de thans gerealiseerde marktaandelen op VoB. Op alle aansluitingen met één lijn is inmiddels 55 procent VoB versus 44 procent PSTN. 183. Tussen eind 2008 en eind 2010 is het aantal afnemers van PSTN-diensten afgenomen van
92
4,4 miljoen naar 3,4 miljoen. In dezelfde periode is het aantal afnemers van laagcapacitaire VoBdiensten toegenomen van 2,9 miljoen naar 3,8 miljoen. Verreweg de meeste eindgebruikers blijken op een VoB-dienst te zijn overstapt of een dergelijke dienst te hebben overwogen op basis van de prijs van het product of gezien de voorkeur voor een gecombineerde dienst. Kwaliteit of functionaliteit van de telefoniedienst speelden een veel kleinere rol. 184.
93
Een deel van de afnemers van PSTN stapt naar verwachting (nog) niet over op VoB vanwege
de specifieke toepassing voor alarminstallaties en/of het niet willen afnemen van een bundel met andere diensten (breedbandinternet en/of televisie). De migratie naar VoB zet de komende jaren naar
89 90 91 92 93
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 29. PSTN heeft een aparte stroomvoorziening, waardoor deze ook bij stroomstoringen blijft werken. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 42. Structurele Marktmonitor. Laagcapacitair heeft betrekking op aansluitingen tot en met 2 lijnen/kanalen. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 43 en blz. 45.
47
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
verwachting van het college echter wel door, in meer of mindere mate (zie Figuur 4). A.T. Kearney/Telecompaper voorspelt een iets afzwakkende migratie.
94
Figuur 4. Ontwikkeling PSTN (dalende lijn) en VoB (stijgende lijn) ten opzichte van totaal aantal laagcapacitaire aansluitingen ( 2 lijnen/kanalen).
95
# lijnen KPN ISDN PSTN VoB Niet-KPN ISDN PSTN VoB
1
2 (incl. n*2)
15
20
30
Tabel 4. Aandelen voor aansluitingen met 1, 2, 15, 20 en 30 lijnen uitgesplitst naar PSTN, ISDN en VoB (bron: vragenlijst VT op basis van cijfers over Q2 2010)
185. Bij aansluitingen met 2 lijnen blijft de overstap op VoB achter. Het overgrote deel zit daar nog op ISDN ( ), VoB heeft een aandeel van .
94 95
A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011. Structurele Marktmonitor. Prognoses (gestippelde lijnen) door A.T. Kearney/Telecompaper.
48
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
186.
Uit onderzoek door Heliview komt naar voren dat het gebruik van aanvullende diensten bij
96
consumenten met PSTN en VoB vergelijkbaar is. Bij consumenten met ISDN ligt het gebruik van aanvullende diensten hoger. ISDN dan voor PSTN. 187. Bij meer dan 2 lijnen is nog nauwelijks overstap naar VoB (aandeel circa [vertrouwelijk: XXX
97
Het voorgaande impliceert dat VoB een minder goed substituut is voor
procent]).
Dit betreft slechts ongeveer aansluitingen (Q2 2010) op een totaal
98
van circa 36.000 aansluitingen met meer dan twee lijnen. het aandeel van VoB op termijn zal groeien. van 5 procent. 188.
100 99
Vanwege de ,,push vanuit nieuwe
aanbieders en vanwege de mogelijkheden tot bundeling met dataservices, wordt echter verwacht dat Roland Berger verwacht ultimo 2014 een VoB-aandeel
Uit onderzoek door Dialogic blijkt dat zakelijke eindgebruikers VoB in vergelijking met ISDN
101
en PSTN relatief beperkt afnemen.
Binnen bedrijfsnetwerken (IP-VPNs) stappen zakelijke Ook uit het onderzoek door Dialogic blijkt dat vooral de en extern bellen via ISDN geregeld voorkomt.
104
gebruikers vaak al wel over op VoB.
102
combinatie van intern bellen via VoIP
103
De migratie
van ISDN naar VoIP is zeker bij grotere organisaties een proces waar tijd en kosten mee gemoeid zijn. Zo zijn aan de ene kant lagere kosten te bereiken met een overstap naar VoIP, aan de andere kant wordt de uitrol naar VoIP eveneens belemmerd door hoge kosten. Dit laatste heeft vooral te maken met de bestaande investeringen in ISDN-telefoons, PABX-en en bekabeling. De mate van afschrijving op deze investeringen lijkt dan ook een belangrijke bepalende factor voor de timing van een (volledige) overstap naar VoIP. Bovendien heeft VoIP nog niet bij alle inkopers een goed imago.
96 97
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 27. In het marktanalysebesluit vaste telefonie uit 2008 werd nog een VoB-aandeel van 11 procent verwacht
(randnummer 977).
98
Structurele Marktmonitor. Volgens Roland Berger zijn grotere organisaties intern veelal al wel overgegaan op
IP-gebaseerde telefoniediensten. Overigens stelt Roland Berger dat VoB vaak gebundeld met data- en/of VPNdiensten in een full service bundel wordt afgenomen. Omdat deze bundeling op servicesintegratieniveau gebeurt, zou het werkelijke aantal VoB-aansluitingen niet gerapporteerd kunnen worden. Dit zou betekenen dat genoemde VoB-afname een onderschatting inhoudt. Zie hiervoor: Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 70.
99
Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 70.
100
Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 70.
101 102
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 24. Zie hiervoor ook Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van
elektronische communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 32.
103
Aangezien deze term beter aansluit bij de belevingswereld van haar gesprekspartners, spreekt Dialogic in
haar onderzoek niet over VoB maar over VoIP (hetgeen ook Voice over Internet en Voice over Ethernet omvat). De door het college gebruikte term VoB omvat echter geen Voice over Internet.
104
Onderhavige marktanalyse richt zich overigens niet op intern bellen, aangezien dat geen vorm van openbare
telefonie betreft (en daarmee buiten de bevoegdheid van het college valt).
49
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Afnemers hebben zorgen over de gesprekskwaliteit (,,latency (tijdsvertraging), ,,jitter (spreiding in tijdsvertraging)) en beschikbaarheid. Bij ISDN zijn deze aspecten gegarandeerd. Hierdoor is de kwaliteitsperceptie van VoIP lager dan die van ISDN. 189. Subconclusie. Het college komt op basis van het feitelijke en verwachte overstapgedrag van
afnemers in combinatie met de geboden functionaliteit alsmede de aan VoB verbonden kwaliteitsperceptie tot de conclusie dat VoB een nagenoeg volwaardig vraagsubstituut is voor PSTN. Voor ISDN2 is VoB eveneens een vraagsubstituut, zij het in beperktere mate (vanwege lagere kwaliteit en/of minder functionaliteit). Voor ISDN15, ISDN20 en ISDN30 constateert het college dat deze aansluitingstypen thans nog in onvoldoende mate door afnemers worden uitgewisseld met VoB gelet op de lagere kwaliteit in combinatie met relatief hoge overstapdrempels voor afnemers om te kunnen spreken van vraagsubstitutie. Figuur 5 illustreert het totaalplaatje met betrekking tot vraagsubstitutie tussen PSTN, ISDN en VoB.
Figuur 5. Overzicht vraagsubstitutie tussen PSTN, ISDN en VoB
Aanbodsubstitutie tussen verschillende typen aansluitingen (PSTN/ISDN/VoB) 190. In afwezigheid van regulering zou KPN de enige partij zijn die PSTN- en n*ISDN2-diensten
105,106
levert op een schaal van enige betekenis.
Daarnaast levert KPN VoB-diensten met haar
kopernetwerk (hoofdzakelijk VoB1 en in mindere mate VoB2). De kabelaanbieders leveren ook VoBdiensten met hun coaxnetwerk (primair VoB1), maar hebben daarnaast ook een aanbod voor VoB2. Om PSTN- en ISDN2-diensten te leveren zouden de kabelaanbieders o.a. aanzienlijke investeringen moeten plegen in de aanleg van eigen glasinfrastructuur. 191. KPN levert op basis van eigen infrastructuur zowel ISDN15, ISDN20 als ISDN30. ISDN30
wordt daarnaast op basis van eigen glasvezelverbindingen door meerdere partijen geleverd (onder andere BT, Colt, Tele2 en Verizon). Voor deze partijen is het vrij gemakkelijk om op korte termijn en zonder aanzienlijke investeringen ISDN15 en ISDN20 aan te bieden. In feite zijn dat namelijk ´afgeknepen´ ISDN30-aansluitingen (de klant behoudt dezelfde telefooncentrale). Deze partijen kunnen echter niet net als de kabelaanbieders op korte termijn en zonder aanzienlijke investeringen PSTN en n*ISDN2 gaan aanbieden. Dat vergt zoals gezegd behoorlijke investeringen in onder andere de aanleg van eigen infrastructuur. Het kostenniveau van dergelijke investeringen staat
105
Alleen Ziggo biedt naast KPN op uiterst beperkte schaal ( aansluitingen) thans ISDN2-
diensten op basis van eigen glas.
106
Ditzelfde geldt voor ISDN1.
50
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
bovendien al snel in geen enkele verhouding meer tot de ARPU op PSTN en ISDN2 (zie Tabel 3 ter illustratie de ARPU-verschillen bij KPN tussen de verschillende traditionele aansluitingstypen). Partijen als KPN en Tele2 bieden daarnaast redelijk low-profile ook een VoIP Connect dienst aan (met een schaalbaar aantal kanalen, al naar gelang de behoefte van de zakelijke afnemer). 192. Subconclusie. Het college concludeert dat ISDN15, ISDN20 en ISDN30 aanbodsubstituten
van elkaar zijn. Het college ziet daarnaast geen partijen die nu nog niet actief zijn op de markten waartoe PSTN en ISDN2 behoren, die op korte termijn zonder significante investeringen zouden kunnen toetreden tot deze markten. Naast de mogelijkheid van aanbodsubstitutie tussen ISDN 15, ISDN 20 en ISDN 30 ziet het college aldus geen verdere mogelijkheden voor aanbodsubstitutie (meer) tussen PSTN, ISDN en VoB. Figuur 6 illustreert het totaalplaatje met betrekking tot aanbodsubstitutie tussen PSTN, ISDN en VoB.
Figuur 6. Overzicht aanbodsubstitutie tussen PSTN, ISDN en VoB
Conclusie 193. Op grond van bovenstaande analyse van vraag- en aanbodsubstitutie tussen verschillende aansluitingstypen komt het college in afwezigheid van regulering tot de conclusie dat de volgende aansluitingstypen tot afzonderlijke relevante productmarkten behoren (zie ook Figuur 7): (1) PSTN/ISDN1/VoB1-aansluitingen; (2) n*ISDN2/VoB2-aansluitingen; (3) ISDN15/20/30-aansluitingen.
107
en
107
Er ligt een natuurlijke grens op een "n" van circa zes gelet op de tariefstelling van een ISDN15-aansluiting (zie
Tabel 3).
51
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Figuur 7. Totaaloverzicht vraag- en aanbodsubstitutie tussen PSTN, ISDN en VoB
4.3.2.4 194.
Gecombineerde afname van PSTN en ISDN Aangezien een bepaald deel van de verschillende aansluitingstypen (PSTN/ISDN) door met
name zakelijke eindgebruikers gecombineerd wordt afgenomen, beoordeelt het college in deze paragraaf of dit gegeven van invloed moet zijn op de af te bakenen productmarkten. Moet voor de gecombineerde vraag naar tot afzonderlijke relevante productmarkten behorende aansluitingstypen (PSTN/ISDN) nog een aparte relevante productmarkt worden afgebakend? Feiten en analyse 195. Het onderzoek van Dialogic geeft inzicht in de verschillende aansluitingstypen die bedrijven in
de afzonderlijke bedrijfssegmenten afnemen. Als de percentages in Tabel 5 per segment optellen tot meer dan 100 procent betekent dit dat een gemiddeld bedrijf in dat segment meerdere aansluitingstypen afneemt. Het gemiddeld aantal verschillende typen telefonieaansluitingen dat tegelijkertijd wordt afgenomen, neemt toe met de organisatiegrootte. Vaak zal dit een gecombineerde vraag betreffen ten behoeve van het aansluiten van meerdere bedrijfsvestigingen (multi site), bijvoorbeeld één hoofdlocatie op ISDN30 en de kleinere locaties op (n*)ISDN2, eventueel in combinatie met PSTN. Het kan echter evengoed een gecombineerde vraag op een enkele (grotere) bedrijfsvestiging betreffen (single site).
SOHO PSTN ISDN1 ISDN2 n*ISDN2 ISDN15 ISDN20 ISDN30 Totaal 62% 24% 22% 2% 0% 2% 0% 112% KB 58% 16% 41% 9% 1% 1% 3% 129% MB 70% 11% 38% 12% 9% 8% 42% 189%
108
GB 82% 14% 56% 9% 20% 9% 78% 268%
Tabel 5. Aansluitingstypen die door zakelijke gebruikers worden afgenomen
196.
Uit Tabel 5 komt onder andere het beeld naar voren dat hoe groter het bedrijf is, hoe meer het
belang van verschillende typen ISDN-aansluitingen toeneemt. ISDN wordt volgens Dialogic nog altijd
108
Ontleend aan: Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 24.
52
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
als de zakelijke standaard gezien. PSTN wordt niet als zakelijke dienst beschouwd. Dat PSTN toch veel wordt afgenomen, wordt voor een deel verklaard uit de gecombineerde afname van meerdere aansluitingstypen, met name in het geval van MB en GB. Zo gebruikt het GB vrijwel altijd een combinatie van ISDN30 met PSTN, waarbij PSTN dan vaak naast ISDN als basisdienst voor specifieke doeleinden wordt ingezet, zoals het aansluiten van thuiswerkplekken of de verzorging van alarmoverdracht. 197. Meer specifiek kan uit Tabel 5 bijvoorbeeld worden afgeleid dat binnen het grootbedrijf 60 tot
109
78 procent van de afnemers een gecombineerde afname kent van ISDN30 met PSTN. Voor het middenbedrijf ligt deze range op 12 tot 42 procent van de zakelijke afnemers. Uit het onderzoek van
110
Roland Berger volgt dat het middenbedrijf uit circa 12.000 bedrijven bestaat (met circa 90.000 vestigingen), het grootbedrijf bestaat uit circa 600 bedrijven (met circa 10.000 vestigingen). 198.
Uit het onderzoek van Dialogic komt verder naar voren dat veel afnemers hun ISDN-lijnen
111
over het algemeen bij één aanbieder inkopen (one stop shopping).
Deze aanbieder is dan
verantwoordelijk voor alle locaties. In die gevallen dat daarnaast ook behoefte is aan PSTN-lijnen, worden deze door inkopers vaak niet als integraal onderdeel van de telefoniediensten gezien en komt het ook voor dat deze bij een andere aanbieder wordt ingekocht. Het college merkt hierbij op dat die andere aanbieder in afwezigheid van regulering altijd KPN zal zijn, als enige aanbieder van PSTNlijnen. 199. Aan de andere kant ziet het college onder andere op basis van informatie die het college
112
heeft opgevraagd bij Tele2 en EspritXB
dat het eveneens voorkomt dat (groot)zakelijke afnemers
113
hun behoefte aan PSTN en ISDN juist gezamenlijk in één bestek aanbesteden.
Op verzoek van het
college hebben Tele2 en EspritXB informatie opgeleverd over het aantal klanten in hun installed base dat een gecombineerde afname kent van PSTN en ISDN. Voor Tele2 geldt dat van haar installed base op ISDN30 ook PSTN-diensten afneemt bij Tele2. EspritXB geeft aan dat van haar zakelijke telefonieklanten een gecombineerde afname kent van PSTN en ISDN. Conclusie 200. Het college constateert dat zakelijke eindgebruikers verschillende aansluitingstypen (PSTN
enerzijds en ISDN anderzijds) zowel in combinatie als los van elkaar inkopen. Het college verwacht dan ook dat een deel van de afnemers hun vraag naar een gecombineerd aanbod van PSTN met ISDN uiteindelijk zullen ,,ontbundelen indien daartoe aanleiding bestaat (bijvoorbeeld na een
109
De ondergrens van 60 procent bij GB is als volgt berekend: 78 procent - 18 procent (geen PSTN). Bij MB is de
ondergrens van 12 procent als volgt berekend: 42 procent - 30 procent (geen PSTN).
110
Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 19.
111 112 113
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 30. E-mails van Tele2 van 28 april 2011 en van 9 mei 2011, e-mail van EspritXB van 29 april 2011. Door Tele2 aangedragen voorbeelden per e-mail van 9 mei 2011 zijn: [vertrouwelijk:XXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX].
53
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
prijsstijging van het combinatieaanbod). Een ander deel van de afnemers zal dat niet doen. Op dit moment ziet het college geen aanleiding om een aparte productmarkt af te bakenen voor de gecombineerde vraag naar verschillende aansluitingstypen. 201. Het voordeel dat KPN ontleent aan het kunnen bedienen van de gecombineerde vraag naar
PSTN en ISDN weegt het college mee in de concurrentieanalyse.
4.3.2.5 202.
Telefonie over verschillende infrastructuren Zoals het college in paragraaf 4.3.1.1 heeft gesteld, worden vaste telefoniediensten over
verschillende vaste netwerken aangeboden, te weten over het koperen netwerk, over coaxnetwerken en over glasvezelnetwerken. Om de relevante productmarkt te bepalen, moet worden onderzocht of telefoniediensten over deze netwerken alle tot de relevante markt voor vaste telefonie behoren. Feiten en analyse 203. Over het koperen netwerk worden PSTN, ISDN en VoB-diensten aangeboden. Over
coaxnetwerken wordt uitsluitend VoB geleverd, terwijl over glasvezelnetwerken ISDN en VoB wordt geleverd. 204. Zakelijke gebruikers geven aan weinig interesse te hebben in de onderliggende infrastructuur
114
van hun vaste telefoniediensten.
Het college is van oordeel dat ook voor consumenten de
onderliggende infrastructuur een beperkte rol speelt. Deze gebruikers geven namelijk aan primair over te stappen op een andere telefoniedienst vanwege de prijs van het product of vanwege de voorkeur voor een gecombineerd abonnement. Mogelijk aan infrastructuur gerelateerde aspecten als functionaliteit of (verwachte) kwaliteit spelen een veel beperktere rol. ook veelvuldig over tussen de verschillende infrastructuren.
116 115
Consumenten stappen dan
Het college leidt hieruit af dat ISDN- en
VoB-diensten die over coaxnetwerken en glasvezelnetwerken worden geleverd, voor eindgebruikers dezelfde functionaliteit hebben als ISDN- en VoB-diensten die over het koperen netwerk worden geleverd. 205. Uit de afwezigheid van functionaliteitsverschillen tussen telefoniediensten over verschillende
infrastructuren, de beperkte rol die de onderliggende infrastructuur voor eindgebruikers speelt alsmede uit de overstap tussen verschillende infrastructuren concludeert het college dat telefoniediensten over verschillende infrastructuren vraagsubstituten voor elkaar zijn. Conclusie 206. worden. Het college concludeert dat vaste telefoniediensten over het koperen netwerk, over coaxnetwerken en over glasvezelnetwerken tot dezelfde relevante productmarkt gerekend dienen te
114 115 116
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 29. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 43. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 42.
54
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
4.3.2.6 207.
Over-the-top-telefonie Over-the-top-telefonie (hierna: OTT-telefonie)
117
kenmerkt zich doordat deze ,,unmanaged is.
OTT-telefoniediensten worden geleverd over een internetverbinding, waarbij ten behoeve van het telefonieverkeer geen bandbreedte wordt gereserveerd. In tegenstelling tot PSTN, ISDN en VoB, kan bij OTT-telefonie geen gebruik worden gemaakt van een E.164-nummer uit het nummerplan (dat wil zeggen een telefoonnummer). OTT-telefonie kent verschillende verschijningsvormen. OTT-telefonie over een vaste breedbandaansluiting vindt doorgaans plaats over een pc. Hiernaast kan OTTtelefonie plaatsvinden via een mobiele telefoon, waarbij gebruik wordt gemaakt van een wifiaansluiting dan wel van een mobiele breedbandaansluiting. De onder consumenten meest bekende aanbieder van OTT-telefoniediensten is Skype. 208. Gezien het mobiele karakter van OTT-telefonie over een mobiele breedbandaansluiting,
bespreekt het college deze vorm van OTT-telefonie in paragraaf 4.3.2.7. Gezien het beperkt mobiele karakter van OTT-telefonie met een mobiele telefoon over een wifi-aansluiting, kenmerkt deze vorm van OTT-telefonie zich niet significant anders dan OTT-telefonie over een vaste breedbandinternetaansluiting. Deze vorm van OTT-telefonie wordt derhalve in deze paragraaf besproken. In het hiernavolgende wordt geen nader onderscheid gemaakt tussen beide vormen van OTT-telefonie. 209. In de marktanalysebesluiten vaste telefonie uit 2005 en 2008 is geconcludeerd dat OTT-
telefonie qua functionaliteit en kwaliteit niet overeenkomt met de traditionele telefoniedienst en om die reden niet als vraagsubstituut voor deze dienst kan worden beschouwd. Om deze reden is vastgesteld dat OTT-telefonie niet tot de relevante productmarkt dient te worden gerekend. Het college is van oordeel dat OTT-telefonie nog steeds niet tot de relevante productmarkt gerekend dient te worden en zal dit onderstaand aan de hand van een analyse van vraagsubstitutie motiveren. Het college licht dit onderstaand toe Feiten en analyse 210. A.T. Kearney en Telecompaper stellen dat de kwaliteit van OTT-diensten verbeterd is. Daarnaast stellen ze dat het aantal gebruikers van Skype de grootste OTT-telefoniedienstaanbieder toegenomen is, evenals het belvolume per gebruiker. Voorts is Skype inmiddels als applicatie beschikbaar voor mobiele besturingssystemen en voor televisie. Hierdoor zou het aantal gebruikers en het belvolume verder kunnen toenemen. 211.
118
Inmiddels maakt circa 30 procent van de Nederlandse consumenten gebruik van OTT119
telefoniediensten.
Het gebruik van deze diensten is onder jongeren en hoger opgeleiden hoger dan
120
onder ouderen en lager opgeleiden.
Van alle OTT-telefoniedienstgebruikers heeft 85 procent tevens
117 118 119
In het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008 werd OTT-telefonie ,,Voice over Internet (VoI) genoemd. A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 75-76. Telecompaper, Internet calling grows, but consumers still need fixed line, maart 2011 en Heliview,
Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 33.
120
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 32.
55
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
een vaste telefonieaansluiting.
121
Dit percentage vertegenwoordigt niet een lager percentage vaste
telefonieaansluitingen dan de totale penetratiegraad van vaste telefonie. Hieruit blijkt dat consumenten hun vaste telefonieaansluiting niet opzeggen ten behoeve van OTT-telefonie. Slechts 5 procent van de consumenten belt uitsluitend via OTT-diensten. vaste telefonie naar OTT-telefonie. 212. Het aantal uitgaande vaste telefoniegesprekken en het aantal uitgaande minuten over de
122
Desondanks kan er belvolume verschuiven van
vaste telefonieaansluiting van consumenten die gebruikmaken van OTT-telefoniediensten, verschilt bovendien nauwelijks met het aantal uitgaande vaste telefoniegesprekken en het aantal uitgaande minuten over de vaste telefonieaansluiting van consumenten die geen gebruik maken van OTTtelefoniediensten. Dit geldt voor zowel binnenlandse als internationale uitgaande gesprekken en voor zowel gesprekken naar mobiele nummers als gesprekken naar vaste nummers. Verder geven consumenten niet of nauwelijks aan meer gebruik te zijn gaan maken van OTT-telefoniediensten en minder van vaste telefoniediensten. 213.
123
Het gebruik van OTT-telefoniediensten is onder zakelijke gebruikers lager dan onder
consumenten. Het gebruik van OTT-telefoniediensten verschilt van 6 procent onder SOHO tot 13 procent onder grootzakelijke afnemers. OTT-telefoniediensten worden naast vaste telefonieaansluitingen afgenomen.
124
OTT-telefonie zal volgens Roland Berger het aantal
125
telefoonlijnen dan ook niet snel doen dalen. Een bepaalde invloed op verkeersvolumes over vaste telefonieaansluitingen wordt door hen echter niet uitgesloten. 214.
Dat zowel wat betreft aansluiting als wat betreft verkeer niet of nauwelijks wordt overgestapt
van vaste telefonie op OTT-telefonie betekent dat OTT-telefonie voornamelijk aanvullend wordt gebruikt en niet als substituut voor vaste telefonie wordt beschouwd. Reden hiervoor is de door gebruikers gepercipieerde functionaliteitsverschillen tussen beide diensten. Door consumenten wordt vaste telefonie boven OTT-telefonie geprefereerd op grond van bereikbaarheid, prijs, (verwachte) kwaliteit en (verwachte) storingen.
126
OTT-telefonie wordt boven vaste telefonie geprefereerd op grond
127
van prijs, de mogelijkheid om te beeldbellen en andere extra mogelijkheden.
121 122 123
OTT-telefonie wordt
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 36. Telecompaper Consumentenpanel. Zie hiervoor Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 39 en blz.
40. Zo stelt 10 procent van de huishoudens met een vaste telefonieaansluiting die tevens gebruikmaken van OTT-telefoniediensten dat zij meer zijn gaan bellen via OTT-telefoniediensten via PC en minder met vaste telefoniediensten. Voor 3 procent van deze huishoudens geldt het omgekeerde. Als de volumes van deze verschuiving in belgedrag gelijk worden verondersteld, belt netto 7 procent (10 procent-3 procent) van de huishoudens meer via OTT-telefoniediensten en minder via vaste telefoniediensten. Aangezien 27 procent van alle huishoudens zowel een vaste telefonieaansluiting heeft en gebruik maakt van OTT-telefonie, betreft dit minder dan 2 procent (7 procent van 27 procent) van alle huishoudens.
124 125
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 24. Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 32.
126 127
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 77. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 78.
56
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
praktisch evenveel gebruikt om binnenlands te bellen als het wordt gebruikt om naar het buitenland te bellen. Er wordt substantieel meer naar andere OTT-telefoniegebruikers gebeld dan naar telefoonnummers.
128
Dit hangt mogelijk samen met de prijsstelling van OTT-telefonie. Doorgaans kan
gratis naar andere OTT-telefoniegebruikers worden gebeld, ongeacht of deze zich in het binnenland of het buitenland bevinden, terwijl voor het bellen naar telefoonnummers moet worden betaald. 215. Gezien deze functionaliteitsverschillen, zien consumenten OTT-telefonie beperkt als reëel
alternatief voor vaste telefonie. Ongeveer 56 procent van de OTT-telefoniegebruikers ziet deze dienst in bepaalde mate als een alternatief voor vaste telefonie. Wanneer wordt verondersteld dat niet-OTTtelefoniegebruikers deze dienst niet als een alternatief zien procent
130 129
, is OTT-telefonie voor hooguit 18
131
van de consumenten in bepaalde mate een alternatief. Overigens is veruit de belangrijkste
reden waarom internetbellen als een reëel alternatief wordt gezien prijsgerelateerd. 216.
Voor zakelijke gebruikers zijn voor vaste telefoniediensten hoge beschikbaarheid en een
132
hoge gesprekskwaliteit zeer belangrijk.
Volgens zakelijke gebruikers heeft OTT-telefonie echter
133
beperkingen aan de kwaliteit en aan de betrouwbaarheid.
Voor zakelijke gebruikers is OTT-telefonie
derhalve nog minder dan voor consumenten een substituut voor vaste telefonie. 217. Uit het aanvullend gebruik en verbruik, uit de gepercipieerde functionaliteits- en
kwaliteitsverschillen alsook uit de verschillende prijsstructuur, concludeert het college dat OTTtelefoniediensten niet als vraagsubstituut voor vaste telefoniediensten dienen te worden beschouwd. 218. In reactie op de door het college uitgestuurde vragenlijst geeft geen van de marktpartijen aan
dat OTT-telefonie tot de relevante productmarkt gerekend zou moeten worden. Conclusie 219. Het college concludeert dat OTT-telefonie geen vraagsubstituut is voor vaste telefonie en
derhalve niet tot de relevante productmarkt behoort. 220. De gevolgen van prijsdruk die van OTT-telefonie uitgaat, analyseert het college in de
concurrentieanalyse.
128 129
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 34. Deze veronderstelling is goed verdedigbaar, aangezien slechts 5 procent van de huishoudens aangeeft geen
gebruik van OTT-telefoniediensten gebruik te maken omdat het vaste en/of mobiele telefonieabonnement reeds in alle behoeftes voorziet, zie hiervoor Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 35. Uitsluitend voor dit beperkte deel van de huishoudens die geen gebruikmaken van OTTtelefoniediensten, vormen deze diensten derhalve een mogelijk substituut voor vaste telefoniediensten.
130
Dit is 56 procent van 32 procent (het percentage van de huishoudens dat gebruik maakt van OTT-
telefoniediensten).
131 132 133
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 81. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 37. Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 32.
57
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
4.3.2.7 221.
Mobiele telefonie Het college concludeert in het onderstaande dat mobiele telefonie inclusief OTT-telefonie
over een mobiele breedbandaansluiting niet als substituut voor vaste telefonie via het vaste aansluitnetwerk dient te worden beschouwd. Dit betekent dat mobiele telefonie niet tot de relevante productmarkt dient te worden gerekend. Dit wordt onderzocht aan de hand van een analyse van vraag- en aanbodsubstitutie. Waar mogelijk worden mobiele telefonie en OTT-telefonie over een mobiele breedbandaansluiting tezamen besproken. Uitsluitend waar relevant wordt expliciet een onderscheid gemaakt tussen beide diensten. Feiten en analyse Vraagsubstitutie 222. Vaste en mobiele telefonie worden door consumenten veelal naast elkaar gebruikt. Zo geeft
134
tweederde van het aantal consumenten met zowel een vaste telefonieaansluiting als een mobiele telefoon aan dat thuis met de vaste telefoon wordt gebeld en buitenshuis met de mobiele telefoon. In 98 procent van de huishoudens is naast een vaste telefonieaansluiting dan ook minimaal één mobiele telefoon aanwezig.
135
Omgekeerd geldt dat van alle mobiele telefoonbezitters 85 procent een
136
vaste telefonieaansluiting heeft.
Dit betekent dat ongeveer 15 procent ,,mobile only is. Dit
137
percentage is sinds 2007 stabiel en zal naar verwachting de komende jaren ook niet veranderen. en mobiele telefonie. Onderstaand gaat het college op deze verschillen in. 223.
Verklaring hiervoor zijn de (gepercipieerde) verschillen in functionaliteit, kwaliteit en prijs tussen vaste
Ongeveer 5 procent van de consumenten met een vaste telefonieaansluiting verwacht binnen
138
zes maanden ,,mobile only te worden. mobiele telefonie is derhalve beperkt. 224.
Van de ,,mobile only consumenten verwacht 5 procent de
139
komende zes maanden een vaste telefonieaansluiting aan te schaffen.
Overstap tussen vaste en
Voor consumenten verschillen vaste telefonie en mobiele telefonie in functionaliteit primair
omdat de vaste telefonieaansluiting doorgaans huishoudengebonden is, terwijl de mobiele telefoon doorgaans persoonsgebonden is. Dit functionaliteitsverschil manifesteert zich in het feit dat er gemiddeld 2,2 mobiele telefoons in een huishouden aanwezig zijn
140
, terwijl in een gering aantal
134 135 136 137 138
Telecompaper Consumentenpanel. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 36. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 36. Telecompaper, Dutch Fixed Telephony Q3 2010, december 2010. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 72 en 73. Dit
percentage verschilt overigens sterk tussen consumenten onder de 30 jaar (10 procent) en boven de 55 jaar (2 procent).
139 140
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 30. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 29. Dit argument geldt
overigens niet voor alleenstaanden, vergelijk A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 30.
58
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
huishoudens meer dan één vaste telefoonlijn aanwezig is.
141
Huishoudengebondenheid en
persoonsgebondenheid worden dan ook als belangrijke kenmerken genoemd om vaste telefonie boven mobiele telefonie te prefereren respectievelijk mobiele telefonie boven vaste telefonie te prefereren. 225.
142
Mobiele telefonie wordt bovendien boven vaste telefonie geprefereerd vanwege
functionaliteiten zoals smsen en internetten. Hier tegenover staat dat vanwege de verwachte kwaliteit van de telefoongesprekken en het verwachte aantal storingen vaste telefonie boven mobiele telefonie wordt geprefereerd. 226.
143
Prijs is veruit het meest genoemde kenmerk om vaste telefonie boven mobiele telefonie te
144
prefereren.
Van de consumenten die niet verwachten binnen de komende zes maanden ,,mobile
145
only te worden, noemt 37 procent het argument dat vaste telefonie goedkoper is dan mobiel bellen. Gedurende de reguleringsperiode van het onderhavige besluit zullen de tarieven voor mobiele
gespreksafgifte echter dalen. Dit zou kunnen betekenen dat mobiele telefonie meer een alternatief zal worden voor vaste telefonie. Telecompaper verwacht dat dit zal leiden tot een verschuiving van het verkeersvolume, maar niet van het aantal vaste telefonieaansluitingen. 227.
146
Volgens A.T. Kearney/Telecompaper is het gebruikersgemak van OTT-telefonie via de
mobiele telefoon enorm verbeterd en qua gebruikeenvoud bijna gelijk aan bellen met een vaste telefoon of mobiele telefoon. Het belangrijkste verschil met reguliere mobiele telefonie is de prijsstructuur. Uitgaande van flat fee data-abonnementen kan met OTT via de mobiele telefoon goedkoper worden gebeld dan met de vaste telefoon.
147
Dit zou het door consumenten meest
genoemde kenmerk omwille waarvan vaste telefonie boven mobiele telefonie wordt geprefereerd, wegnemen. Het huidige gebruik van OTT-telefonie via de mobiele telefoon is momenteel echter nog beperkt. Slechts 5 procent van de consumenten belt maandelijks of vaker op deze wijze. onzeker is. 228.
149 148
A.T.
Kearney/Telecompaper stelt bovendien dat de ,,uptake van OTT-telefonie via de mobiele telefoon
Voor zakelijke afnemers is het functionele onderscheid tussen persoonlijk en
huishoudengebonden minder relevant dan voor consumenten. Desondanks blijkt het overgrote deel
141 142 143 144 145
Telecompaper, Consumentenpanel. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 66 en 69. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 66. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 66. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 57. Hier staat
tegenover dat 15 procent van de consumenten met zowel een vaste telefonieaansluiting als een mobiele telefoon, aangeeft mobiele telefonie te prefereren op grond van de prijs, zie hiervoor: Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 71.
146 147 148 149
Telecompaper, Dutch Fixed Telephony Q3 2010, december 2010. A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 79. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 33. A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 80.
59
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
van de zakelijke afnemers dat een vaste telefonieaansluiting heeft ook mobiele telefonie af te nemen.
150
Ook hier blijkt derhalve sprake te zijn van aanvullend gebruik. Praktisch alle zakelijke
151
afnemers die geen vaste telefonieaansluiting hebben, nemen wel mobiele telefonie af. Voor deze afnemers blijkt mobiele telefonie wel een substituut te zijn. ,,Mobile only komt vrijwel uitsluitend voor
152
in het SOHO-segment. Het vooral werken op locatie of het niet hebben van een kantoor blijken de voornaamste redenen te zijn dat zakelijke gebruikers uitsluitend mobiele telefonie afnemen. 229.
Een ruime meerderheid van alle zakelijke vaste telefonieafnemers ziet ,,mobile only echter
153
niet als een reëel alternatief voor hun huidige situatie. Dit blijkt voornamelijk te liggen aan de gehechtheid aan de bereikbaarheid van een vast nummer en aan de kosten. Naast functionaliteit en kosten blijkt ook de beperktere beschikbaarheid in de vorm van dekking en capaciteit van mobiele telefonie een reden te zijn om niet over te stappen op mobiele telefonie. Daarnaast wordt de veiligheid van mobiele telefonie voor bepaalde eindgebruikers onvoldoende geacht. 230.
154
Ondanks bovengenoemde verschillen in functionaliteit, kwaliteit en prijs kan er enige mate
van prijsdruk uitgaan van mobiele telefonie op vaste telefonie. Van de 5 procent consumenten die verwachten binnen zes maanden ,,mobile only te worden, geeft ruim 30 procent aan dat het weinig of niet gebruiken van de vaste telefoon reden is om de vaste telefonieaansluiting op te zeggen. zien. Van de groep consumenten die al ,,mobile only is, geeft ruim de helft aan geen vaste telefonieaansluiting te hebben omdat mobiele telefonie reeds in alle behoeftes voorziet.
156 155
Deze
beperkte groep consumenten lijkt mobiele telefonie derhalve als een substituut voor vaste telefonie te Ook deze
groep consumenten ziet mobiele telefonie expliciet als een substituut voor vaste telefonie. Bovendien geeft 15 procent van de consumenten aan bij een duurzame prijsverhoging van 10 procent de vaste telefonieaansluiting op te zeggen en ,,mobile only te worden. echter te bezien. 231. In reactie op de door het college uitgestuurde vragenlijst geeft met uitzondering van één
157
In hoeverre dit reëel is, gezien het al
158
jaren gelijkblijvende percentage ,,mobile only en de stijgende tarieven van afgelopen jaren,
valt
partij geen van de marktpartijen aan dat OTT-telefonie tot de relevante productmarkt gerekend zou moeten worden. 232. Subconclusie. Uit het aanvullend gebruik en verbruik, uit de gepercipieerde functionaliteits-
en kwaliteitsverschillen alsook uit de als verschillend gepercipieerde prijs, concludeert het college dat mobiele telefonie niet als vraagsubstituut voor vaste telefoniediensten dient te worden beschouwd.
150 151 152 153 154 155 156 157 158
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 27. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 41. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 41. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 42. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 44. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 73. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 30. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 85. Zie hiervoor ook randnummer 315.
60
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Aanbodsubstitutie 233. Het is voor aanbieders van mobiele telefonie niet mogelijk op korte termijn al dan niet met
een mobiel netwerk vaste telefonie te leveren. Er zijn immers aanzienlijke investeringskosten verbonden aan een mobiel netwerk waarover vaste telefoniediensten kunnen worden aangeboden. 234. Subconclusie. Uit de aanzienlijke investeringskosten voor het kunnen aanbieden van vaste
telefonie over een mobiel netwerk concludeert het college dat mobiele telefonie niet als aanbodsubstituut voor vaste telefoniediensten dient te worden beschouwd. Conclusie 235. Het college concludeert dat mobiele telefonie geen vraagsubstituut en geen aanbodsubstituut is voor vaste telefonie en derhalve niet tot de relevante productmarkt behoort. 236. De gevolgen van prijsdruk die van mobiele telefonie uitgaat, analyseert het college in de
concurrentieanalyse.
4.3.2.8 237.
Bundels met vaste telefonie Vaste telefonie wordt zowel aangeboden als individuele dienst als in een pakket met andere
159
diensten zoals internettoegang en/of televisie.
Ten opzichte van het aantal individuele vaste
telefoniediensten is de afgelopen jaren het aantal gebundeld afgenomen diensten toegenomen (zie opkomst van VoB in Figuur 4; VoB wordt in praktijk altijd gebundeld met andere diensten aangeboden). Figuur 8 toont het verloop van het aantal dual- en triple-playbundels van eind 2008 tot medio 2010. Deze ontwikkeling kan invloed hebben op de afbakening van de productmarkt en leidt daarom tot de vraag of vaste telefoniediensten in bundels tot dezelfde relevante productmarkt behoren als individueel aangeboden vaste telefoniediensten. Het college onderzoekt dit aan de hand van vraag- en aanbodsubstitutie. 238. De vraag of er sprake is van een aparte productmarkt voor bundels, analyseert het college in
Annex B. In deze annex concludeert het college op basis van een analyse van vraag- en aanbodsubstitutie tot de conclusie dat er geen aparte productmarkt voor bundels afgebakend dient te worden.
159
Bundeling is een fenomeen dat vooral zichtbaar is bij diensten gericht op consumenten en in mindere mate bij
zakelijke diensten. Ook bij zakelijke diensten is sprake van afname van diensten bij dezelfde aanbieder, echter er is dan minder vaak sprake van een pakketprijs. Onderstaande analyse richt zich daarom op de bundels van diensten (primair) gericht op consumenten.
61
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Figuur 8. Bundeling van vaste diensten (cijfers *1.000 )
160
239.
BEREC hanteert de volgende definitie van bundels.
161
Er is sprake van een bundel wanneer
een bedrijf twee of meer diensten samen, als een gecombineerd aanbod, verkoopt voor één prijs. Het college gebruikt deze definitie, waarbij hij nog het element van één rekening toevoegt. Het college definieert een bundel als: ´diensten die bij dezelfde aanbieder worden afgenomen voor één prijs én waarvoor één rekening wordt gehanteerd.´ 240. Het college heeft de invloed van bundels op de markten onderzocht
163 162
waarbij bovenstaande
definitie ook is gehanteerd. 241.
Deze paragraaf heeft betrekking op bundels met diensten over het vaste netwerk. Het betreft
de diensten vaste telefonie, internettoegang en televisie. Deze typen bundels komen het meest voor. Daarnaast worden vaste diensten ook gecombineerd met mobiele telefonie en mobiele breedbanddiensten. Uit de scenarioanalyse die A.T. Kearney/Telecompaper voor het college heeft uitgevoerd, blijkt dat de bundeling van mobiele diensten en vaste diensten een belangrijke ontwikkeling kan worden. Het college acht deze toekomstige ontwikkeling onzeker. Bundeling van mobiele telefonie en vaste diensten wordt immers door de meeste marktpartijen nog niet
160 161
Bron: Structurele Marktmonitor. BEREC Project team bundling, Report on impact of bundled offers in retail and wholesale market definition,
conceptversie, november 2010.
162
Blauw Research, Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
telecomdiensten, december 2010, blz. 6.
163
De cijfers uit de Structurele Marktmonitor van OPTA zijn gebaseerd op een andere definitie: ´aantal actieve
eindgebruikers aan wie u meerdere diensten levert; producten bij één aanbieder´. Dit leidt niet tot een onjuiste interpretatie van de feiten. Het totale aantal bundels zal namelijk niet wezenlijk verschillen met beide definities. Daarnaast is het exacte aantal bundels niet relevant voor de te bepalen concurrentiedruk.
62
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
aangeboden.
164
Daarom ziet het college geen reden om te onderzoeken of bundels met mobiele
diensten een aparte markt vormen.
4.3.2.8.1 242.
Vraagsubstitutie Het college onderzoekt vraagsubstitutie op basis van a) de functionaliteit van individuele
vaste telefoniediensten en vaste telefoniediensten in bundels; b) het feitelijke overstapgedrag van consumenten; en c) het te verwachten overstapgedrag van consumenten. Feiten en analyse 243. Partijen als KPN, Tele2 en T-Mobile/Online verkopen hun vaste telefoniediensten zowel
individueel als in bundels met andere vaste diensten. De kabelaanbieders bieden een individuele vaste telefoniedienst altijd aan in combinatie met hun analoge televisiedienst, maar verder zowel los als gebundeld met internettoegang en/of digitale televisie. Qua functionaliteit verschillen de individuele vaste telefoniediensten niet van vaste telefoniediensten in bundels. Ten behoeve van consumenten betreft het in beide gevallen aansluitingen met typisch één lijn (in een beperkt aantal gevallen twee) waarmee men kan bellen en gebeld kan worden. 244. Uit onderzoek van Blauw Research blijkt dat 19 procent van de ondervraagde consumenten
tussen eind 2008 en eind 2010 is overgestapt naar een andere aanbieder van vaste telefonie. Ongeveer 77 procent is bij dezelfde aanbieder van vaste telefonie gebleven, terwijl 4 procent voorheen nog geen abonnement had voor vaste telefonie. Het percentage consumenten dat is overgestapt van televisieaanbieder of internetaanbieder gedurende deze periode is vergelijkbaar. diensten.
165
In
Tabel 6 is weergegeven in welke mate de overstappers hebben gekozen voor bundels of individuele
164
Bundelaanbiedingen met internettoegang, vaste telefonie, televisie en mobiele telefonie (Quadruple play) zijn
vooralsnog beperkt tot één aanbieder . Dit betrof slechts circa bundels per medio 2010.
165
Blauw Research, Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
telecomdiensten, december 2010, blz. 44.
63
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Vorige abonnementsvorm Losse diensten Percentage respondenten: 100 % Aantal respondenten: 379 Dual-playbundels Percentage respondenten: 100% Aantal respondenten: 606 Triple-playbundels Percentage respondenten: 100% Aantal respondenten: 188 Totaal aantal overstappers per (nieuwe) abonnementsvorm
Huidige abonnementsvorm Losse diensten Dual-playbundels 35% 133 9% 55 15% 28 36% 136 24% 145 23% 43
Triple-playbundels 29% 110 67% 406 62% 117
216
324
166
633
Tabel 6. Overstappercentages individuele diensten en bundels
245.
Ruim de helft van de overstappers (633 respondenten) heeft gekozen voor een triple-
playbundel. Er is ook een groep consumenten die voor individuele diensten (216 respondenten) of dual-playbundels (324 respondenten) heeft gekozen. Circa tweederde van de afnemers van losse diensten stapte over naar dual play of triple play. Ongeveer tweederde van de afnemers van dual play stapte over naar triple play en ongeveer tweederde van de afnemers van triple play blijft daarbij na overstap. Dit wijst op een migratie van individuele diensten naar bundels. 246. In Figuur 9 is weergegeven wat de eerste voorkeur is van consumenten die momenteel
individuele diensten afnemen. In tegenstelling tot Tabel 6 gaat het hier om de abstracte voorkeur van consumenten als zij nu voor de keuze zouden staan om over te stappen. Het blijkt dat consumenten in dat geval aangeven bij voorkeur over te stappen op triple-playbundels (42 procent). Een kleiner deel stapt bij voorkeur over op dual-playbundels (26 procent) of blijft het liefst individuele diensten afnemen (28 procent).
Figuur 9. Eerste voorkeur abonnementsvorm voor toekomst
167
247.
Verder duidt de langetermijnontwikkeling van het percentage vaste telefoniediensten binnen
bundels en buiten bundels erop, zoals weergegeven in Figuur 10, dat de meeste vaste telefoniediensten (een kleine 60 procent) binnen bundels worden afgenomen.
166
Blauw Research, ´Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
telecomdiensten´, december 2010, blz. 47.
167
Blauw Research, ´Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
167
telecomdiensten´, december 2010, blz. 76. overwegen?
Vraag: ,,Stel dat u voor de keuze staat om te veranderen van
aanbieder of product van televisie, internet of telefonie. Welke van onderstaande mogelijkheden zou u
64
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Figuur 10. Ontwikkeling vaste telefoniediensten binnen bundels en buiten bundels
168
248.
Het college constateert dat vaste telefoniediensten qua functionaliteit niet van elkaar
verschillen al naar gelang zij individueel of als onderdeel van een bundel worden geleverd. Het college acht het daarom aannemelijk dat consumenten bundels als substituut zien voor individuele vaste telefoniediensten. 249. Consumenten die overstappen van aanbieder van vaste telefonie kiezen in de meeste
gevallen voor een bundel. Dit geldt eveneens voor consumenten die voorheen individuele diensten afnamen. Daarnaast leidt het college uit Figuur 10 af dat consumenten op een wat langere termijn bezien een stijgende mate van voorkeur hebben voor vaste telefoniediensten binnen bundels. Het college acht dit een sterke indicatie dat bundels een vraagsubstituut vormen voor individuele vaste telefoniediensten en derhalve tot dezelfde productmarkt behoren. 250. Subconclusie. Het college concludeert dat vaste telefoniediensten in bundels op basis van
vraagsubstitutie tot dezelfde productmarkt behoren als individuele vaste telefoniediensten.
4.3.2.8.2 251.
Aanbodsubstitutie
Zelfs als er geen enkele mate van vraagsubstitutie zou zijn tussen vaste telefoniediensten in
bundels en individuele vaste telefoniediensten, kan er op basis van aanbodsubstitutie nog wel sprake zijn van één gezamenlijke productmarkt. Een prijsverhoging van alle individuele vaste telefoniediensten, door een hypothetische monopolist, kan namelijk uitlokken dat bijvoorbeeld
168
Bron: Structurele Marktmonitor.
65
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
aanbieders van bundels individuele vaste telefoniediensten zullen gaan aanbieden door hun bundelaanbod te ontbundelen. Als aanbieders dit relatief snel en zonder significante kosten kunnen doen, dan is er sprake van aanbodsubstitutie. Doordat deze andere marktpartijen individuele diensten gaan aanbieden, heeft de consument immers meer mogelijkheden om van de hypothetische monopolist over te stappen. Deze overstap van consumenten naar concurrenten kan een prijsverhoging van een hypothetische monopolist verliesgevend maken. Daarom onderzoekt het college of aanbieders van bundels op korte termijn individuele vaste telefoniediensten kunnen gaan aanbieden door hun bundelaanbod te ontbundelen. Feiten en analyse 252. Landelijke aanbieders van vaste telefonie bieden zowel individuele vaste telefoniediensten als
169
bundels met vaste telefonie aan. Het betreft bijvoorbeeld KPN, Tele2 en T-Mobile/Online. Ook kabelaanbieders zoals Ziggo en UPC bieden individuele aan. 253. Het college ziet hierin het bewijs dat in het verleden aanbodsubstitutie heeft plaatsgevonden en gebundelde vaste telefoniediensten
tussen individuele vaste telefoniediensten en bundels. Als een hypothetische monopolist dus individuele vaste telefoniediensten zou aanbieden en deze in prijs zou verhogen, kunnen aanbieders van bundels kennelijk zonder al te veel moeite omschakelen van bundels naar individuele vaste telefoniediensten (en vice versa overigens). Op die manier zouden partijen in de markt door middel van aanbodsubstitutie voor concurrentiedruk kunnen zorgen vanuit het bundelsegment op individuele vaste telefoniediensten. 254. In de bestaande praktijk kunnen partijen via aanbodsubstitutie echter geen additionele
concurrentiedruk meer uitoefenen, aangezien alle partijen immers reeds over een ontbundeld aanbod voor individuele vaste telefoniediensten beschikken. De bestaande aanbiedingen van deze partijen zijn reeds in de analyse van vraagsubstitutie betrokken. 255. Subconclusie. Het college concludeert dat geen sprake meer is van aanbodsubstitutie tussen
vaste telefoniediensten in bundels en individuele vaste telefoniediensten.
4.3.2.8.3 256.
Conclusie
Het college concludeert dat vaste telefoniediensten binnen bundels op basis van
vraagsubstitutie tot dezelfde relevante productmarkt behoren als individuele vaste telefoniediensten. 257. Het college heeft in zijn onderzoek naar het bestaan van een aparte markt voor bundels
geconcludeerd dat bundels met vaste telefoniediensten geen aparte relevante markt vormen (zie Annex B). Het college is van oordeel dat de verkoop van deze bundels desondanks effect heeft op de concurrentiepositie van marktpartijen. Om die reden betrekt hij in dit besluit de effecten van bundeling bij zijn concurrentieanalyse van de retailmarkt(en) voor vaste telefonie.
169
Kabelaanbieders bieden een individuele vaste telefoniedienst wel altijd in combinatie aan met analoge
televisie, maar niet per se in combinatie met digitale televisie en/of internettoegang.
66
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
4.3.2.9 258. -
Conclusie productmarkt Het college bakent de volgende productmarkten af: de retailmarkt voor PSTN/ISDN1/VoB1-aansluitingen en het verkeer hierover (hierna: retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken);
-
de retailmarkt voor n*ISDN2/VoB2-aansluitingen en het verkeer hierover (hierna: retailmarkt voor tweevoudige gesprekken); en
-
de retailmarkt voor ISDN15/ISDN20/ISDN30-aansluitingen en het verkeer hierover (hierna: retailmarkt voor meervoudige gesprekken.
259.
Het internationale verkeer en het verkeer naar 0800/090x- en 084/087-nummers behoort niet
tot deze relevante productmarkten.
4.3.3
260.
Geografische markt
Het college bakent in deze paragraaf de geografische markten af. Het startpunt voor de
analyse is het verzorgingsgebied waarin KPN haar diensten aanbiedt. KPN heeft een nationaal productaanbod op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken, de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken en de retailmarkt voor meervoudige gesprekken. De vraag die het college beantwoordt, is of de concurrentieomstandigheden in het verzorgingsgebied van KPN, dus binnen geheel Nederland, voldoende homogeen zijn om het verzorgingsgebied als relevante geografische markt af te bakenen of dat in dit verzorgingsgebied de concurrentievoorwaarden dermate heterogeen zijn dat sprake is van kleinere geografische markten. 261. In deze analyses spelen directe vraag- en aanbodsubstitutie geen rol. Afnemers zullen niet
kiezen voor afname van diensten op een andere geografische locatie ingeval van prijsstijgingen op hun locatie. Aanbieders kunnen niet zonder significante investeringen een aanbod doen op andere geografische locaties.
4.3.3.1 262.
Retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken In deze paragraaf bakent het college de relevante geografische markt af voor de retailmarkt
voor enkelvoudige gesprekken. Het college kijkt hierbij naar geografische verschillen in concurrentieomstandigheden. Feiten en analyse 263. KPN heeft een landelijke dekking en biedt in haar hele verzorgingsgebied dezelfde diensten
aan tegen dezelfde prijzen. De concurrentiedruk is landelijk overal vergelijkbaar. Individuele kabelaanbieders zijn immers in (vrijwel) het gehele verzorgingsgebied van KPN actief. Hoewel het aanbod van de kabelaanbieders onderling verschilt, zijn deze verschillen niet wezenlijk. Lokaal zijn
67
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
verschillende glasvezelaanbieders actief, het grootste gedeelte van deze aanbieders is echter onderdeel van KPN. 264.
170
Geen van de aanbieders van vaste telefoniediensten geeft in reactie op de vragenlijst aan
(van plan te zijn) geografisch te differentiëren in het aanbod. Aanbieders ervaren ook geen of hooguit geringe geografische verschillen in concurrentievoorwaarden. 265. Gezien de afwezigheid van geografische verschillen in concurrentieomstandigheden heeft het
college onvoldoende reden om een geografische markt kleiner dan een nationale markt af te bakenen. Conclusie 266. Het college concludeert dat de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken nationaal is.
4.3.3.2 267.
Retailmarkten voor tweevoudige gesprekken en voor meervoudige gesprekken Gezien de vergelijkbare aard en ordegrootte van de concurrentieomstandigheden op de
retailmarkt voor tweevoudige gesprekken en de retailmarkt voor meervoudige gesprekken, bespreekt het college in deze paragraaf de geografische afbakening van deze markten gezamenlijk. Het college kijkt hierbij naar geografische verschillen in concurrentieomstandigheden. Feiten en analyse 268. Ook op de markt voor meervoudige gesprekken heeft KPN landelijke dekking en biedt KPN binnen haar dekkingsgebied dezelfde diensten aan tegen dezelfde prijzen. Gezien de aanwezigheid van alternatieve glasvezelaanbieders is er op de markt voor meervoudige gesprekken wel sprake van enig verschil in concurrentieomstandigheden. 269. In tegenstelling tot de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken, kenmerkt de retailmarkt voor
twee- en meervoudige gesprekken zich door bepaalde geografische verschillen in kostprijs. Deze verschillen in kostprijs worden verklaard door de mate van dichtheid van zakelijke gebruikers. Hoe groter de dichtheid van deze afnemers, hoe lager de kostprijs per geleverde dienst. Dergelijke kostprijsverschillen worden doorberekend aan de gebruiker. De regionale tariefverschillen zijn echter beperkt. In productaanbod wordt door aanbieders op de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken niet geografisch gedifferentieerd. 270.
171
Het college is van oordeel dat de concurrentieomstandigheden niet in elk gebied dezelfde zijn,
bijvoorbeeld daar waar andere aanbieders actief zijn. Naar het oordeel van het college zijn deze verschillen echter onvoldoende groot om te concluderen dat er sprake is van subnationale markten.
170 171
Zie hiervoor randnummer 330. Marktpartijen onderschrijven dat er geen differentiatie in productaanbod op het zakelijke segment plaatsvindt.
Bron: antwoorden van marktpartijen op vragenlijst college. Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011, kenmerk: OPTA/AM/2011/200035, 13 januari 2011.
68
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Conclusie 271. 272. Het college concludeert dat de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken nationaal is. Het college concludeert dat de retailmarkt voor meervoudige gesprekken nationaal is.
4.3.3.3 273. -
Conclusie geografische markt Het college bakent de volgende geografische markten af: de nationale retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken; de nationale retailmarkt voor tweevoudige gesprekken; en de nationale retailmarkt voor meervoudige gesprekken.
69
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
5 Concurrentieanalyse retailmarkten voor vaste telefonie
274. In het vorige hoofdstuk heeft het college de retailmarkten voor vaste telefonie afgebakend. Dit
zijn de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken, de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken en de retailmarkt voor meervoudige gesprekken. In dit hoofdstuk schetst het college een aantal factoren dat de ontwikkelingen op deze markten beschrijft. Hierna bespreekt het college factoren die mogelijk bijdragen aan een risico op AMM. Aangezien de concurrentieomstandigheden op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken en de retailmarkt voor meervoudige gesprekken van vergelijkbare aard en ordegrootte zijn, behandelt het college deze markten gezamenlijk in deze concurrentieanalyse. Uitsluitend daar waar noodzakelijk, behandelt het college de markten separaat. Naar de markten tezamen wordt verwezen als de ,,retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken. De analyse is dit hoofdstuk is stap 1b uit Tabel 1.
5.1
275.
Analysekader
De concurrentieanalyse van de retailmarkten in afwezigheid van regulering heeft tot doel om
vast te stellen of op de retailmarkten een risico op AMM bestaat voor de betrokken onderneming en of er derhalve aanleiding is voor een onderzoek naar de bovenliggende wholesalemarkten met als doel vast te stellen of op die wholesalemarkten maatregelen passend zijn om de concurrentie op de onderliggende retailmarkten te bevorderen. 276. De concurrentieanalyse in afwezigheid van regulering heeft niet tot doel om vast te stellen of
er sprake is van AMM op de retailmarkt en op basis daarvan verplichtingen op deze retailmarkt op te leggen. Deze benadering is in overeenstemming met artikel 6a.2, tweede lid, van de Tw, waarin is bepaald dat het college alleen verplichtingen kan opleggen op de retailmarkt, indien wholesalemaatregelen ontoereikend zijn. 277. De concurrentieanalyse is een toekomstgerichte analyse, wat betekent dat niet alleen wordt
172
gekeken naar de bestaande concurrentiesituatie, maar dat ook wordt bezien of een eventueel gebrek aan daadwerkelijke concurrentie blijvend is. Gelet op artikel 6a.4 van de Tw hanteert het college daarvoor een periode van maximaal drie jaar. 278. Zoals in paragraaf 7.2 en annex A is aangegeven, wordt het marktaandeel vaak gebruikt als
173
indicatie van de marktmacht.
Ook het overstapgedrag van eindgebruikers, prijsontwikkelingen en de
ontwikkelingen in het dienstaanbod geven indicaties over de mate van concurrentie op de markt. Factoren die voorts inzicht geven in het risico op AMM van de betrokken onderneming op de relevante markt zijn:
172 173
Richtsnoeren, randnummer 20. Richtsnoeren, randnummer 75.
70
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
a) relatieve positie van de onderzochte onderneming ten opzichte van concurrenten op de afgebakende markt(en); b) aard van de concurrentie op de afgebakende markt(en); en c) concurrentiedruk van buiten de afgebakende markt(en).
5.2
279.
Marktaandelen en churn
Het marktaandeel wordt vaak gebruikt als eerste indicatie van de markmacht. In de
beschikkingspraktijk van de Commissie is er doorgaans pas sprake van gevaar voor een individuele machtspositie ingeval een onderneming een marktaandeel van meer dan 40 procent bezit. Bij een lager marktaandeel kan ook al een vermoeden bestaan van een machtspositie, aangezien een machtspositie ook mogelijk is zonder dat de betrokken onderneming een hoog marktaandeel heeft. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ) vormt een hoog marktaandeel meer dan 50 procent op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten. Een onderneming met een groot marktaandeel mag worden geacht over AMM te beschikken dus in een machtspositie te verkeren wanneer haar marktaandeel over langere tijd stabiel is gebleven. Het feit dat een onderneming met een groot marktaandeel op een bepaalde markt geleidelijk marktaandeel verliest, kan erop wijzen dat de markt concurrerender wordt, maar hoeft niet uit te sluiten dat aanzienlijke marktmacht wordt vastgesteld. 280.
174
De in dit besluit afgebakende markten verschillen van de markten die het college in zijn
175
marktanalysebesluit vaste telefonie uit 2008 heeft afgebakend. Omwille van aansluiting van de cijfers op de Structurele Marktmonitor en de in opdracht van het college uitgevoerde scenarioonderzoeken door A.T. Kearney/Telecompaper en door Roland Berger die een basis vormen voor de bepaling van de marktverhoudingen aan het eind van de reguleringsperiode binnen de in dit besluit afgebakende markten, schetst het college onderstaand in eerste instantie de ontwikkelingen in marktaandelen in aanwezigheid van regulering op basis van de marktafbakening uit 2008 (hierna te noemen: het laagcapacitaire segment en het hoogcapacitaire segment). 281. Na vervolgens stil te staan bij de marktaandeelprognoses van A.T. Kearney/Telecompaper en
Roland Berger voor 2014 voor respectievelijke het laagcapacitaire en het hoogcapacitaire segment, wordt daar waar mogelijk een vertaalslag gemaakt naar de marktaandelen en de voorspelde ontwikkeling daarin op de door het college in onderhavig besluit afgebakende retailmarkten. Het laagcapacitaire segment valt daarbij uiteen in de retailmarkten voor enkel- en tweevoudige gesprekken. Het hoogcapacitaire segment is de facto gelijk aan de retailmarkt voor meervoudige gesprekken.
176
174 175
Richtsnoeren, randnummer 75. Met de Structurele Marktmonitor vraagt het college periodiek cijfers op van de grootste marktpartijen in de
telecommunicatiesector.
176
VoB zit wel in het hoogcapacitaire segment (in uiterst beperkte mate), maar niet in de retailmarkt voor
meervoudige gesprekken.
71
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
282.
Idealiter zouden de marktaandelen gelet op de marktafbakeningen in 2008 en 2011 op
basis van aansluitingen en verkeer gezamenlijk bepaald worden. Verkeer en aansluitingen zitten immers in dezelfde markt. Door gebrek aan data over verkeersvolumes per aanbieder op de afgebakende markten,
177
kiest het college voor de vaststelling en voorspelling van marktaandelen op
basis van het aantal aansluitingen. Het college acht marktaandelen op basis van aansluitingen voldoende representatief voor aansluitingen en verkeer tezamen, dit gelet op het feit dat afnemers over het algemeen hun aansluiting en verkeer van dezelfde aanbieder afnemen. Bovendien valt aan te nemen dat aanbieders gemiddeld bezien (qua belgedrag) vergelijkbare klanten per aansluitingstype hebben. Feiten en analyse Historische marktaandelen en churn op het laag- en hoogcapacitaire segment 283. In Figuur 11 wordt de ontwikkeling getoond van de aandelen in het laagcapacitaire segment (enkel- en tweevoudige gesprekken tezamen) over de periode medio 2007-eind 2010. Het overzicht laat een dalend aandeel van KPN zien en een stijgend aandeel van de kabelaanbieders. Het aandeel van KPN daalt in de periode medio 2007 - eind 2010 met naar . Op basis van aansluitingen zijn UPC en Ziggo de grootste concurrenten. Het aandeel van Ziggo is in genoemde periode met gestegen naar , terwijl het aandeel van UPC met gestegen is naar . Q2 2007 KPN Pretium Tele2 T-Mobile UPC Q4 2007 Q2 2008 Q4 2008
178
Q2 2009
Q4 2009
Q2 2010
Q4 2010
Ziggo Overig
Figuur 11. Aandelen laagcapacitaire aansluitingen
177 178
Mede doordat niet alle aanbieders deze gegevens op dat niveau uit hun administratie kunnen onttrekken. In dit overzicht wordt KPN met Atlantic samengenomen, evenals Tele2 met BBNED, T-Mobile met Online,
UPC met UPC Business en Ziggo met @home, Casema en Multikabel.
72
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
284.
In Figuur 12 wordt de ontwikkeling getoond van de aandelen in het hoogcapacitaire segment
(meervoudige gesprekken) over de periode medio 2007 eind 2010. Het overzicht toont een dalend aandeel van KPN en een stijgend aandeel van de kabelaanbieders en de aanbieders die afhankelijk zijn van regulering. Het aandeel van KPN daalt in de periode medio 2007 eind 2010 met naar eind 2010. Het aandeel van de grootste concurrent op basis van aansluitingen, Tele2, heeft haar aandeel met zien groeien naar . Q2 2007 KPN Tele2 UPC Ziggo Overig Q4 2007 Q2 2008 Q4 2008
179
Q2 2009
Q4 2009
Q2 2010
Q4 2010
Figuur 12. Aandelen hoogcapacitaire aansluitingen
285.
Het aandeel aansluitingen dat in een periode beëindigd of aangesloten wordt (ook wel ,,churn
genoemd), is volgens het college een indicatie voor de overstapbereidheid, de mate waarin klanten geneigd zijn naar een andere aanbieder over te stappen, op de betreffende markt. Een lage churn is over het algemeen in het voordeel van de partij met het hoogste marktaandeel. In Figuur 13 is de churn weergegeven in de periode medio 2007 eind 2010 voor zowel het laagcapacitaire als het hoogcapacitaire segment op basis van de Structurele Marktmonitor van het college.
179
In dit overzicht wordt, waar van toepassing, KPN met Atlantic samengenomen, evenals Tele2 met BBNED,
T-Mobile met Online, UPC met UPC Business en Ziggo met @home, Casema en Multikabel.
73
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
8%
6%
4%
2%
0% 31-12-2007 Laagcapacitair Hoogcapacitair 7,3% 4,1% 30-6-2008 6,8% 2,6% 31-12-2008 6,0% 3,3% 30-6-2009 5,5% 2,5% 31-12-2009 5,7% 2,7% 30-6-2010 5,5% 5,0% 31-12-2010 5,8% 2,4%
Figuur 13. Churn per half jaar in het laagcapacitaire en het hoogcapacitaire segment
286.
Uit de Structurele Marktmonitor van het college blijkt in de periode 2008 tot en met eind 2010
180
dat jaarlijks circa 11 procent van de gebruikers in het laagcapacitaire segment is overgestapt naar een andere aanbieder. Uit het eindgebruikersonderzoek van Heliview volgt dat in 2010 op totaalniveau 9
181
procent van de consumenten is overgestapt naar een andere aanbieder van vaste telefonie. 287.
In het hoogcapacitaire segment is in de periode 2008 tot en met 2010 per jaar circa 5 procent
van de gebruikers overgestapt naar een andere aanbieder. Uit het eindgebruikersonderzoek van Dialogic volgt dat in 2010 8 procent van de gebruikers in het SOHO-segment is overgestapt van aanbieder van vaste telefonie. Voor het kleinbedrijf, het middenbedrijf en het grootbedrijf is dit respectievelijk 11 procent, 17 procent en 9 procent. Over het gehele zakelijke segment bezien komt Dialogic uit op circa 10 procent.
182
Prognoses marktaandelen op het laag- en hoogcapacitaire segment 288. Het college dient naast historische marktontwikkelingen tevens prospectieve
marktontwikkelingen mee te wegen in zijn marktanalyses. In opdracht van het college heeft A.T. Kearney/Telecompaper daarom onderzoek gedaan naar toekomstige relevante marktontwikkelingen en vier scenarios ontwikkeld voor de (consumenten)markten voor (laagcapacitaire) vaste telefonie. worden meegewogen en anderzijds dat juist de onzekere doch impactvolle ontwikkelingen de verschillende uitkomsten van de scenarios bepalen. A.T. Kearney/Telecompaper zijn van mening dat de scenarios vanwege de onzekerheden alle vier even (on)waarschijnlijk zijn en geïnterpreteerd
183
De scenarios hebben als uitgangspunt dat enerzijds relatief zekere ontwikkelingen in alle scenarios
180
De jaarlijkse churn kan worden afgeleid uit Figuur 13 door de twee halfjaarlijkse percentages bij elkaar op te
tellen.
181 182 183
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 53. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 39. A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, februari 2011.
74
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
moeten worden als uitersten waartussen de toekomstige ontwikkelingen van bijvoorbeeld de marktaandelen zich zullen bewegen. Het college neemt de voorzichtige, brede bandbreedtes van voorspelde marktaandelen over om in de marktanalyses tot robuuste resultaten te komen en om onzekere, belangrijke marktontwikkelingen voldoende mee te wegen. In Figuur 14 is de prognose weergegeven van de aandelen in het laagcapacitaire segment in aanwezigheid van regulering zoals A.T. Kearney en Telecompaper eind 2014 verwachten.
Partij KPN Ziggo UPC Tele2 T-Mobile/Online Vodafone Overig Aandeel (min%-max%) 47%-64% 11%-25% 3%-13% 3%-11% 2%-9% 0%-5% 2%-9%
184
Figuur 14. Prognose aandelen in het laagcapacitaire segment eind 2014
289.
Voor de ontwikkelingen in het hoogcapacitaire segment heeft het college Roland Berger de
opdracht gegeven onderzoek te doen naar de marktontwikkelingen in dit segment tot eind 2014. Het college neemt de voorzichtige, brede bandbreedtes van voorspelde marktaandelen over om in de marktanalyses tot robuuste resultaten te komen en om onzekere, belangrijke marktontwikkelingen in dit segment voldoende mee te wegen. In Figuur 15 is de prognose van Roland Berger van de aandelen in het hoogcapacitaire segment tegen eind 2014 opgenomen.
Partij KPN Kabel Tele2 Overig Aandeel (min%-max%) 60%-70% 10%-20% 0%-10% 0%-10%
Figuur 15. Prognose aandelen in het hoogcapacitaire segment eind 2014
Marktaandeel(ontwikkeling) op de retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken Uitgangspunten 290. Voor de bepaling van de marktaandelen op de retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken is als basis uitgegaan van de door marktpartijen over Q2 2010 opgeleverde gegevens in het kader van de vragenlijst voor vaste telefonie (aantallen aansluitingen). In de vragenlijst zijn marktpartijen gevraagd naar hun portfolio per Q2 2010, ingedeeld naar het type aansluiting en de wijze waarop (met welke bouwstenen) zij hun telefoonaansluitingen voortbrengen. Figuur 16 weergeeft de relatie tussen de nieuwe (en oude) markten en de verschillende aansluitingstypen, terwijl in Figuur 17 de relatie tussen het type regulering en de voortbrengingswijze
184
A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, februari 2011.
75
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
van de telefoonaansluiting is weergegeven. Dit laatste speelt een belangrijke rol bij het wegdenken van de effecten van regulering op de gemeten marktaandelen in aanwezigheid van regulering.
Nieuwe markten (2011) Enkelvoudige gesprekken Tweevoudige gesprekken Meervoudige gesprekken Aansluitingstype PSTN/ISDN1/VoB1 n*ISDN2/VoB2 ISDN15/20/30 Hoogcapacitair185 Oude markten (2008) Laagcapacitair
Figuur 16. Relatie tussen retailmarkten en de verschillende aansluitingstypen
Type regulering Geen
Voortbrengingswijze telefoonaansluiting (bouwstenen) Eigen netwerk Een andere input dan onderstaand Ander netwerk via ULL en SLU Ander netwerk via WBT LK van KPN Ander netwerk via WBT LK van een ander dan KPN Ander netwerk via WBT HK van KPN Ander netwerk via WBT HK van een ander dan KPN Ander netwerk via huurlijnen KPN Ander netwerk via huurlijnen van een ander dan KPN Ander netwerk via WLR
Hoger gelegen
-
Telefoniespecifiek
-
Figuur 17. Relatie tussen regulering en de voortbrengingswijze van een telefoonaansluiting
291.
Het college neemt aan dat er in afwezigheid van regulering geen partijen actief zijn op basis
van wholesalediensten van KPN (C(P)S, WLR, ULL, WBT, ILL). Of KPN prikkels heeft voor een vrijwillig wholesaleaanbod wordt onderzocht in de wholesaleanalyses. 292. Zonder regulering van KPN acht het college het meest aannemelijk dat het marktaandeel van
186
C(P)S/WLR-aanbieders volledig toekomt aan KPN.
De inschatting van het college is dat deze groep
afnemers een voorkeur heeft voor de door hen vertrouwde kwaliteit van PSTN (bijvoorbeeld ten behoeve van een specifieke toepassing als alarminstallaties) en/of geen behoefte heeft aan een bundel met andere diensten. Deze groep zal in beginsel minder snel een overstap naar VoB overwegen. Zonder regulering is KPN de enige partij die PSTN-diensten aanbiedt. 293. Het aandeel dat partijen thans op basis van hoger gelegen regulering realiseren, zullen zij in
een situatie zonder regulering naar verwachting verliezen. Het college rekent dit marktaandeel toe aan de resterende aanbieders met eigen infrastructuur, naar rato van het marktaandeel van deze aanbieders. Het marktaandeel dat partijen op basis van eigen infrastructuur realiseren, blijft gehandhaafd met de kanttekening dat het aandeel dat partijen op basis hiervan realiseren in de
185 186
Inclusief VoB. Het hanteren van de aanname dat de marktaandelen van deze aanbieders proportioneel worden verdeeld,
heeft overigens geen significante effecten op de marktaandelen.
76
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
praktijk lager kan uitvallen als gevolg van het niet meer (geheel) kunnen bedienen van afnemers met een gecombineerde vraag naar meerdere producten en/of op meerdere locaties. 294. Bij de bepaling van de marktaandelen op de diverse retailmarkten onderscheidt het college de
volgende groepen; KPN, Ziggo, UPC, overige aanbieders op basis van eigen netwerken, aanbieders op basis van hoger gelegen regulering en aanbieders op basis van telefoniespecifieke regulering. Bepaalde marktpartijen zijn actief op basis van diverse typen regulering. De marktaandelen van deze partijen zijn naar proportie van de aansluitingen in hun portfolio verdeeld over de drie laatstgenoemde groepen. Markt voor enkelvoudige gesprekken 295. Om de marktaandelen op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken op basis van de prospectieve analyse van het laagcapacitaire segment te bepalen, is gebruik gemaakt van het portfolio van de verschillende marktpartijen en de verdeling daarin in Q2 2010. De verhouding tussen het marktaandeel op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken en het aandeel op het laagcapacitaire segment zoals die in Q2 2010 bestond, is per partij aangehouden om het aandeel op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken eind 2014 te bepalen. Ook is per partij en per retailmarkt gekeken naar de wijze waarop zij hun vaste telefonieaansluitingen voortbrengen (dus met welke gereguleerde bouwstenen). Deze voortbrengingswijze is per aanbieder constant verondersteld om reguleringseffecten op de marktaandelen eind 2014 te bepalen. 296. In Figuur 18 worden de verwachte marktaandelen op de retailmarkt voor enkelvoudige
gesprekken getoond. Hieruit blijkt dat KPN op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken in Q2 2010 een marktaandeel heeft van wanneer uitgegaan wordt van de huidige regulering. KPN ondervindt zowel concurrentie van Ziggo en UPC als van partijen die afhankelijk zijn van hoger gelegen dan wel telefoniespecifieke regulering (onder andere Tele2 en Pretium). Zonder regulering zou het marktaandeel van KPN naar verwachting bedragen in Q2 2010.
Partij Werkelijk Q2 2010 KPN Ziggo UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) 0% 0% Zonder regulering Q2 2010 0% Zonder regulering 2014 51%-69% 14%-32% 4%-17% 1%-4% 0%
Figuur 18. (Verwachte) marktaandelen op retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken
297.
In een scenario zonder regulering zal KPN in de komende reguleringsperiode afhankelijk van
de trends in de markt voor enkelvoudige gesprekken haar marktaandeel licht zien vergroten dan wel
77
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
zien reduceren. De voornaamste partijen die hier effecten van zullen ondervinden zijn UPC en Ziggo. Het college verwacht dat het marktaandeel van KPN op de markt voor enkelvoudige gesprekken aan het eind van de reguleringsperiode in afwezigheid van regulering zal uitkomen tussen 51 procent en 69 procent. Het college verwacht dat het marktaandeel op de markt voor enkelvoudige gesprekken in een scenario zonder regulering aan het eind van de reguleringsperiode uitkomt tussen 4 procent en 17 procent voor UPC en tussen 14 procent en 32 procent voor Ziggo. 298. Subconclusie. Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN in afwezigheid van
regulering op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt. Markt voor tweevoudige gesprekken 299. Om de prospectieve marktaandelen op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken te bepalen, acht het college de door A.T. Kearney/Telecompaper geprognosticeerde marktaandeelontwikkeling onvoldoende toepasbaar. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat de overall prognoses van A.T. Kearney/Telecompaper zijn gedreven vanuit een consumentenperspectief. De consumentenvraag zit primair in de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. De vraag op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken is echter zoals reeds eerder gesteld voor het grootste deel zakelijk van aard. Aangezien het scenario-onderzoek van Roland Berger ISDN2s buiten de scope van de modellering laat, is ook dat onderzoek niet toepasbaar ten behoeve van het prognosticeren van de marktaandelen op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken. 300. In Q2 2010 was het gezamenlijke marktaandeel van de kabelaanbieders UPC en Ziggo op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken . Gelet op het feit dat beide kabelaanbieders pas sinds relatieve korte tijd over een VoB2-aanbod beschikken, in combinatie met hun gerealiseerde groei op VoB1 in de afgelopen periode, acht het college het aannemelijk dat deze partijen de komende jaren in staat zullen zijn om hun marktaandeel op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken substantieel te vergroten. Zo worden er aan de onderkant van de zakelijke markt (SOHO) steeds meer bundels met VoB afgenomen. waarop de kabelaanbieders zich de komende periode zullen richten.
188 187
Dit is ook het segment
Het groeipotentieel van de
kabelaanbieders schat het college echter minder hoog in dan het thans gerealiseerde marktaandeel van de kabelaanbieders op de markt voor enkelvoudige gesprekken. Het college ziet hiervoor een tweetal redenen. Ten eerste hebben de kabelaanbieders hun coaxnetwerken niet uitgerold naar bedrijventerreinen. Ten tweede bieden zij vrijwel uitsluitend VoB, terwijl de zakelijke vraag nog in belangrijke mate uitgaat naar ISDN. Het college acht een gezamenlijk marktaandeel van de kabelaanbieders van 10-15 procent ultimo 2014 reëel. 301. Het gezamenlijke marktaandeel van de CPS/WLR-partijen was in Q2 2010 . In aanwezigheid van telefoniespecifieke regulering acht het college het aannemelijk dat deze partijen hun marktaandeel weten te consolideren dan wel in beperkte mate
187
Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 27 en 28.
188
TelecomPaper, Research Brief, Cable operators target SoHo segments, november 2010.
78
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
weten uit te breiden. Dit mede gezien de ruimte die de overname van Atlantic Telecom door KPN mogelijk laat voor CPS/WLR-partijen. Het college verwacht dat het gezamenlijke marktaandeel van deze partijen ultimo 2014 dan ook uitkomt op 5-10 procent. 302. Voor aanbieders die afhankelijk zijn van hoger gelegen bouwstenen (ULL, WBT en ILL)
verwacht het college dat zij in aanwezigheid van regulering in staat zullen zijn om hun marktaandeel beperkt te laten groeien. De groei kan bijvoorbeeld komen van een partij als Vodafone, gelet op haar recente toetreding tot de vaste zakelijke markten. van 0-5 procent reëel. 303. In Figuur 19 worden de verwachte marktaandelen op de retailmarkt voor tweevoudige
189
Ultimo 2014 acht het college een marktaandeel
gesprekken getoond. Hieruit blijkt dat KPN op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken een marktaandeel heeft van in Q2 2010 wanneer uitgegaan wordt van de huidige regulering. KPN ondervindt beperkte concurrentie van enerzijds de kabelaanbieders en anderzijds aanbieders die tweevoudige gesprekken op basis van telefoniespecifieke regulering aanbieden.
Partij Werkelijk Q2 2010 KPN Kabelaanbieders Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) 0% 0% Zonder regulering Q2 2010 0% Zonder regulering 2014 84%-90% 10%-16% 0%
Figuur 19. (Verwachte) marktaandelen op retailmarkt voor tweevoudige gesprekken
304.
In een scenario zonder regulering zal KPN in de komende reguleringsperiode haar
marktaandeel op de markt voor tweevoudige gesprekken zien afnemen. De partijen die hiervan zullen profiteren zijn de kabelaanbieders. Het college verwacht dat het marktaandeel van KPN op de markt voor tweevoudige gesprekken aan het eind van de reguleringsperiode zal uitkomen tussen 84 procent en 90 procent. Het college verwacht dat het marktaandeel op de markt voor tweevoudige gesprekken in een scenario zonder regulering voor de kabelaanbieders aan het eind van de reguleringsperiode zal uitkomen tussen 10 procent en 16 procent. 305. Subconclusie. Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN in afwezigheid van
regulering op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
189
E-mail van 6 juni 2011 van .
79
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Markt voor meervoudige gesprekken 306. Voor de bepaling van de marktaandelen op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken is
190
het college uitgegaan van de prospectieve analyse van Roland Berger. 307.
Om de marktaandelen op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken op basis van de
prospectieve analyse van het hoogcapacitaire segment te bepalen, is gebruik gemaakt van het portfolio van de verschillende marktpartijen en de verdeling daarin in Q2 2010. Per partij is gekeken naar de afhankelijkheid van de diverse typen regulering. De in Q2 2010 bestaande verhouding is aangehouden om het aandeel op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken eind 2014 te bepalen. 308. In Figuur 20 worden de verwachte marktaandelen op de retailmarkt voor meervoudige
gesprekken getoond. Hieruit blijkt dat KPN op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken een marktaandeel heeft van wanneer uitgegaan wordt van de huidige regulering. KPN ondervindt concurrentie van UPC, Ziggo en van aanbieders die meervoudige gesprekken (gedeeltelijk) op basis van hoger gelegen regulering aanbieden (onder andere Tele2, Colt, Verizon en BT).
Partij Werkelijk Q2 2010 KPN Ziggo UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) 0% 0% Zonder regulering Q2 2010 0% Zonder regulering 2014 60%-79% 5%-11% 5%-11% 0%-9% 0%
Figuur 20. (Verwachte) marktaandelen op retailmarkt voor meervoudige gesprekken
309.
In een scenario zonder regulering zal KPN in de komende reguleringsperiode afhankelijk van
de trends in de markt voor meervoudige gesprekken haar marktaandeel zien vergroten dan wel zien reduceren. Het college verwacht dat het marktaandeel van KPN op de markt voor meervoudige gesprekken aan het eind van de reguleringsperiode zal uitkomen tussen 60 procent en 79 procent. Het college verwacht dat het marktaandeel op de markt voor meervoudige gesprekken in een scenario zonder regulering aan het eind van de reguleringsperiode zal uitkomen tussen 5 procent en 11 procent voor zowel UPC als Ziggo. Tevens verwacht het college dat het marktaandeel van overige aanbieders tussen 0 procent en 9 procent zal uitkomen.
190
Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011.
80
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
310.
Subconclusie. Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN in afwezigheid van
regulering op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt. Conclusie 311. Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN in afwezigheid van regulering op de
retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 312. Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN in afwezigheid van regulering op de
retailmarkt voor tweevoudige gesprekken bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 313. Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN in afwezigheid van regulering op de
retailmarkt voor meervoudige gesprekken bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
5.3
314.
Ontwikkelingen dienstenaanbod en tarieven
De ontwikkelingen in het dienstaanbod en de tariefontwikkelingen geven nader inzicht in de
dynamiek op de markt. Bij de ontwikkelingen in het dienstaanbod is het relevant om te kijken naar de verbeteringen van bestaande diensten of de introductie van nieuwe diensten en de rol die de verschillende partijen daarin spelen. Bij de analyse van de tarieven gaat het om een analyse van de tariefstructuur, de tariefniveaus en de ontwikkelingen daarin. Deze ontwikkelingen geven zicht op de intensiteit van de concurrentie. Feiten en analyse Markt voor enkelvoudige gesprekken 315. Uit onderzoek door Telecompaper blijkt dat de tarieven voor alle vaste telefoniediensten
191
gericht op consumenten tussen 2008 en 2011 zijn gestegen. Deze prijsstijgingen lijken in het bijzonder vanaf eind 2009/begin 2010 te zijn doorgevoerd. Ook A.T. Kearney/Telecompaper stelt dat de
192
kosten per gebelde minuut voor de eindgebruiker zijn gestegen. 316.
A.T. Kearney/Telecompaper verwacht echter de komende jaren een dalende trend van de
eindgebruikersprijs. Hiervoor worden verschillende argumenten aangedragen. Ten eerste worden de tarieven voor mobiele gespreksafgifte verlaagd. Aanbieders van vaste telefoniediensten zouden afnemende kosten kunnen doorberekenen aan de eindgebruikers. Ten tweede zou een verdergaande migratie van PSTN naar VoB een daling van de kostprijzen betekenen, waardoor de prijs zou kunnen dalen. Ten derde zou bundeling van producten waarbij vaste telefonie als een add-on wordt verkocht
191 192
Telecompaper, Ontwikkelingen Vaste telefonie 2008-2010, januari 2011. A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 81.
81
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
bij breedbandinternet en televisie met extra korting een daling van de tarieven betekenen. Kearney/Telecompaper verwachten geen wijziging in prijsstructuur. 317.
194
193
A.T.
In de periode 2008 tot en met 2011 zijn er geen noemenswaardige nieuwe vaste
telefoniediensten geïntroduceerd. Ontwikkelingen in de markt zijn beperkt tot prijswijzigingen in onder meer de tariefschemas voor verkeer naar vaste en naar mobiele nummers. In genoemde periode heeft DSL-aanbieder Telfort de aanbieders Speedlinq en CompuServe overgenomen. Tevens heeft KPN Planet Internet en Het Net van de markt gehaald. Naar het oordeel van het college is de reden van de beperkte introducties op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken, dat vaste telefonie voor telecommunicatieaanbieders een aan andere telecommunicatiediensten ondergeschikte dienst is. 318.
195
Hoewel bundels van vaste telefonie, breedbandinternet en televisie al enkele jaren worden
196
aangeboden en afgenomen, heeft de gecombineerde afname van vaste en mobiele diensten nog beperkt ingang gevonden. Op basis van eigen infrastructuur zouden volgens A.T. Kearney/Telecompaper KPN, T-Mobile/Online, Tele2 en door het recentelijk verkrijgen van een mobiele frequentie UPC en Ziggo een dergelijk gebundelde aanbod kunnen doen. De ,,uptake hiervan is echter onzeker. 319.
197
Op grond van het voorgaande stelt het college dat de ontwikkelingen in dienstenaanbod in de
retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken beperkt zijn. Het college heeft geen aanwijzingen dat de dynamiek in de markt voornamelijk van KPN, van kabelaanbieders of van reguleringsafhankelijke aanbieders komt. Een beperkte dynamiek op de markt is volgens het college in het voordeel van de aanbieder met het hoogste marktaandeel. Markten voor twee- en meervoudige gesprekken 320. Ontwikkelingen in de markten voor twee- en meervoudige gesprekken in de periode 2008 tot
en met 2011 zijn beperkter dan in de markt voor enkelvoudige gesprekken. De belangrijkste ontwikkeling is de overname van Atlantic Telecom door KPN. Naar het oordeel van het college speelt ook op deze markten dat vaste telefonie voor telecommunicatieaanbieders een aan andere telecommunicatiediensten ondergeschikte dienst is. Ook op de markten voor twee- en meervoudige gesprekken is een beperkte dynamiek op de markt in het voordeel van de aanbieder met het hoogste marktaandeel. Conclusie 321. Het college concludeert dat de beperkte dynamiek in afwezigheid van regulering op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken een concurrentievoordeel vormt voor KPN op deze markt.
193 194 195
A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 81-83. A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 84. Zie bijvoorbeeld A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart
2011, blz. 81.
196 197
A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 30. A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 30-31.
82
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
322.
Het college concludeert dat de beperkte dynamiek in afwezigheid van regulering op de
retailmarkt voor tweevoudige gesprekken een concurrentievoordeel vormt voor KPN op deze markt. 323. Het college concludeert dat de beperkte dynamiek in afwezigheid van regulering op de
retailmarkt voor meervoudige gesprekken een concurrentievoordeel vormt voor KPN op deze markt.
5.4
324.
Positie van de onderneming vs. concurrenten
Bij de beoordeling van het risico op dominantie staat het college in deze paragraaf stil bij
dominantiecriteria die van invloed zijn op de positie van de onderneming ten opzichte van concurrenten. De volgende factoren kunnen de onderneming een voordeel geven ten opzichte van de concurrenten: 325. de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur; verticale integratie; product-/dienstendiversificatie; schaalvoordelen; en breedtevoordelen. In paragraaf 5.4.1 analyseert het college de eerste twee criteria voor achtereenvolgens de
retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken en de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken. In paragraaf 5.4.2 analyseert het college de overige drie criteria voor achtereenvolgens de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken en de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken.
5.4.1
Controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie en netwerkdekking
Feiten en analyse 326. In afwezigheid van regulering vallen de factoren ,,controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur en ,,verticale integratie samen. Zonder regulering zijn er immers uitsluitend ondernemingen actief met een eigen infrastructuur. Deze ondernemingen zijn alle volledig verticaal geïntegreerd. Tussen verticaal geïntegreerde aanbieders wordt de concurrentiepositie mede bepaald door de mate van netwerkdekking. Een aanbieder met een grotere netwerkdekking heeft relatief lagere interconnectiekosten en minder out-of-pocketkosten en door de hieruit voortkomende ruimere marges meer bewegingsvrijheid in de tariefstelling dan een aanbieder met een kleinere netwerkdekking. Markt voor enkelvoudige gesprekken 327. Het netwerk van KPN heeft een dekking van bijna 100 procent. Als gevolg van substantiële
schaalvoordelen (zie paragraaf 5.4.2), is deze infrastructuur niet eenvoudig economisch rendabel te repliceren in zijn gehele geografische reikwijdte. De voor volledige replicatie noodzakelijke investeringen zijn groot. Bovendien is een groot deel van de investeringen na replicatie verzonken.
83
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Daardoor is het volledig repliceren van dit netwerk risicovol. Immers, indien de replicatie niet succesvol is, kunnen de verzonken kosten niet meer worden terugverdiend. Een grotere netwerkdekking leidt bovendien tot een groter klantbereik. 328. Hoewel geen enkel ander afzonderlijk netwerk in Nederland een met KPN vergelijkbare
dekking heeft, hebben de kabelaanbieders op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken gezamenlijk een vergelijkbare dekking met hun coaxnetwerken. De individuele kabelaanbieders zijn buiten hun eigen footprint echter afhankelijk van regulering voor het kunnen aanbieden van diensten. Dit betekent dat in de greenfield-situatie kabelaanbieders uitsluitend klantlocaties kunnen aansluiten daar waar zij een eigen netwerk hebben. Het is voor iedere kabelaanbieder afzonderlijk echter ondoenlijk om het netwerk van KPN te repliceren. Vanuit de infrastructuren tezamen gaat echter wel concurrentiedruk uit op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. 329. DSL-partijen hebben met gebruik van ULL het netwerk van KPN voor een deel gerepliceerd. De geografische netwerkdekking hiervan is beperkt tot van de klantlocaties. Niettemin gaat er ook van deze op kleinere schaal gerepliceerde netwerken bepaalde concurrentiedruk uit. Voor de beoordeling van de situatie zonder regulering dient het gebruik van ULL echter buiten beschouwing te blijven. In afwezigheid van regulering is het voor de DSL-partijen ondoenlijk om het netwerk van KPN te repliceren. Dientengevolge dient de concurrentiedruk vanuit DSL-partijen als niet aanwezig te worden beschouwd. 330. Glasvezelaanbieders hebben het koperen netwerk tevens gedeeltelijk gerepliceerd. A.T.
Kearney/Telecompaper verwacht dat in 2014 tussen de 1,2 en 1,8 miljoen huishoudens FttHconnected zijn. Circa 90-95 procent van de passieve infrastructuurlaag komt echter voor rekening van Reggefiber, de joint venture van Reggeborgh en KPN. concurrentiedruk uit op KPN. 331. Subconclusie. Het college concludeert dat in een situatie zonder regulering de controle over
198
Hiervan gaat dus nauwelijks extra
niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur en verticale integratie bijdragen aan concurrentievoordelen van KPN en kabelaanbieders ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Voorts concludeert het college dat in een situatie zonder regulering de hogere netwerkdekking van KPN leidt tot concurrentievoordelen voor KPN ten opzichte van kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen op deze markt. Markten voor twee- en meervoudige gesprekken 332. De netwerkdekking van KPN is op de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken
vergelijkbaar met die op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Alternatieve aanbieders, waaronder de kabelaanbieders, hebben echter een beperktere netwerkdekking. Dit betekent dat de afhankelijkheid van regulering van deze aanbieders groter is dan op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. In afwezigheid van regulering vormt dit een concurrentienadeel van deze aanbieders ten opzichte van KPN.
198
A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 33-34.
84
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
333.
Een beperkte netwerkdekking leidt in het bijzonder tot een concurrentienadeel ten opzichte
199
van aanbieders met een grotere netwerkdekking als het gaat om het bedienen van zakelijke afnemers met meerdere vestigingen. In afwezigheid van regulering kunnen klanten immers uitsluitend op basis van eigen infrastructuur worden aangesloten. Het college gaat ervan uit dat klanten buiten de eigen netwerkdekking uitsluitend op basis van ISDN30 economisch rendabel kunnen worden aangesloten.
200
Klanten met een ,,multi-site-behoefte en een vraag naar aansluitingen anders dan
ISDN30, kunnen derhalve uitsluitend worden aangesloten door aanbieders die alle klantlocaties binnen de eigen netwerkdekking hebben liggen. Dit vereist een relatief grote netwerkdekking en leidt tot een concurrentienadeel van aanbieders met een beperktere netwerkdekking ten opzichte van de aanbieder met de grootste netwerkdekking, KPN. Aangezien vrijwel alle GB en een groot deel van de MB ,,multi-site zijn, kan een groot deel van de markt tevens het deel van de markt waar het meeste omzet wordt gemaakt in afwezigheid van regulering niet worden bediend door concurrenten van KPN. 334.
201
Subconclusie. Het college concludeert dat in een situatie zonder regulering de controle over
niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie en de mate van netwerkdekking bijdragen bij aan concurrentievoordelen van KPN ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen op de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken. Conclusie 335. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op haar hoge
netwerkdekking een concurrentievoordeel heeft op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen. Voorts concludeert het college dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op haar controle over een niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur en verticale integratie concurrentievoordelen heeft op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen. De concurrentievoordelen van KPN dragen bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 336. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op haar controle over een
niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie en hoge netwerkdekking concurrentievoordelen heeft op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen. De concurrentievoordelen van KPN dragen bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 337. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op haar controle over een
niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie en hoge netwerkdekking concurrentievoordelen heeft op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken ten opzichte van de
199 200 201
Zie hiervoor ook paragraaf 4.3.2.4. Zie hiervoor ook randnummer 191. Illustratief is in dit kader dat een aanbieder als Tele2 in afwezigheid van regulering minder dan [vertrouwelijk:
XXX procent] van haar huidige ,,installed base kan bedienen. Bron: berekening van het college. Uitgaande van de huidige verhouding tussen het single site aanbod ISDN30 en het huidige percentage ISDN30 dat over eigen infrastructuur wordt geleverd.
85
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen. De concurrentievoordelen van KPN dragen bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
5.4.2
Product-/dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen
Feiten en analyse 338. Drie soorten voordelen van product- en dienstendiversificatie kunnen worden onderscheiden.
Ten eerste de voordelen die ontstaan door het beter kunnen bedienen van klanten die een behoefte hebben aan meerdere aanverwante diensten en die bij voorkeur bij één aanbieder afnemen (vraagbundeling). Ten tweede de voordelen die een aanbieder heeft als deze een breder assortiment van vergelijkbare diensten kan aanbieden (assortimentsvoordeel). Ten derde de voordelen die kunnen ontstaan doordat een aanbieder verschillende diensten kan bundelen (aanbodbundeling). Dit laatste wordt besproken in paragraaf 5.5. Van schaalvoordelen is sprake wanneer door een hogere productie de gemiddelde kosten per eenheid product afnemen. Breedtevoordelen doen zich voor wanneer de gemiddelde kosten voor één product lager zijn als gevolg van het feit dat het product door dezelfde onderneming samen met een ander product wordt geproduceerd en aangeboden. Markt voor enkelvoudige gesprekken 339. Op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken levert KPN PSTN, ISDN en VoB. Deze diensten kunnen worden afgenomen tegen ,,flat fee en ,,metered tariefstructuren. Voorts heeft KPN een breed productportfolio en biedt zij naast breedband internet en televisie ook mobiele telefonie aan. Diversificatie, breedtevoordelen en gezien de hoge afzet schaalvoordelen biedt KPN de mogelijkheid om de hoge vaste kosten van het netwerk te spreiden over verschillende diensten en afnemers. Feitelijk zijn dit wholesalevoordelen die doorwerken op de retailmarkt. In randnummer 184 heeft het college geconcludeerd dat een deel van de afnemers van PSTN naar verwachting (nog) niet overstapt op VoB vanwege de specifieke toepassing voor alarminstallaties en/of het niet willen afnemen van een bundel met andere diensten (breedbandinternet en/of televisie). In afwezigheid van regulering is KPN de enige partij die PSTN kan aanbieden. Dit leidt tot een concurrentievoordeel ten opzichte van haar concurrenten. Op retailniveau kan KPN gemeenschappelijke kosten voor marketing, klantenservice en billing over deze diensten en afnemers spreiden. 340. Kabelaanbieders bieden op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken uitsluitend VoB-
diensten aan. Hoewel deze aanbieders evenals KPN een breed productportfolio aanbieden, bieden ze (nog) geen mobiele telefonie aan. Aangezien het gecombineerd afnemen van vaste en mobiele producten op de consumentenmarkt nog beperkt ingang heeft gevonden
202
, leidt dit slechts tot een
beperkt concurrentienadeel ten opzichte van KPN. Aangezien de individuele kabelaanbieders kleiner zijn dan KPN, zijn de schaalvoordelen van deze aanbieders beperkter dan die van KPN. 341. Aanbieders die afhankelijk zijn van regulering bieden voornamelijk PSTN of VoB. Deze
aanbieders hebben voorts een minder breed productportfolio dan KPN en de kabelaanbieders. Eventuele schaalvoordelen zijn gezien de omvang van deze aanbieders beperkter dan die van KPN.
202
Zie hiervoor: A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011,
blz. 30.
86
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Schaal- en/of breedtenadelen worden verminderd doordat deze aanbieders op basis van ULL, C(P)S en WLR in staat zijn om diensten te leveren tegen de gemiddelde netwerkkosten van KPN. In de greenfield-benadering dienen de effecten van regulering echter te worden weggedacht. 342. Subconclusie. Het college concludeert dat in een situatie zonder regulering product- of
dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen bijdragen bij aan concurrentievoordelen van KPN ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Markten voor twee- en meervoudige gesprekken 343. Op de retailmarkt voor twee- en meervoudige gesprekken vindt concurrentie primair plaats op
diensten waar KPN van oudsher een monopoliepositie heeft. Product-/dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen spelen op deze retailmarkten daarom nog sterker dan op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Zo ontleent KPN een belangrijk concurrentievoordeel uit de gecombineerde vraag naar c.q. afname van PSTN- en ISDN-aansluitingen. KPN is immers in afwezigheid van regulering de enige aanbieder die PSTN kan aanbieden.
203
Hierdoor kan KPN als
enige aanbieder voorzien in de gecombineerde vraag met ISDN. Het voordeel dat KPN uit product/dienstendiversificatie op de markt voor enkelvoudige gesprekken ontleent, kan daardoor worden overgeheveld naar de markten voor twee- en meervoudige gesprekken. Dit specifieke concurrentievoordeel weegt het college verder mee in zijn wholesaleconcurrentieanalyse. 344. Subconclusie. Het college concludeert dat in een situatie zonder regulering product- of
dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen bijdragen aan concurrentievoordelen van KPN ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken. Conclusie 345. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op product- of dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen concurrentievoordelen heeft op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen. De concurrentievoordelen van KPN dragen bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 346. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op product- of
dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen concurrentievoordelen heeft op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen. De concurrentievoordelen van KPN dragen bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 347. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op product- of
dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen concurrentievoordelen heeft op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van
203
Zie hiervoor ook paragraaf 4.3.2.4.
87
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
reguleringsafhankelijke partijen. De concurrentievoordelen van KPN dragen bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
5.5
348.
Effect van bundeling
Bundeling van diensten voldoet aan de behoefte van een groot deel van de eindgebruikers om
alle diensten bij één aanbieder, op één rekening en voor één prijs af te nemen. Dit is gebleken uit de afbakening van de retailmarkt. Het college heeft bij de afbakening van de retailmarkt geconcludeerd dat bundels niet tot een aparte productmarkt behoren, maar dat bundeling desondanks een effect kan hebben op de concurrentiepositie van de verschillende aanbieders. Bundels kunnen immers tot concurrentieverstoring leiden.
204
Enerzijds kan een partij met AMM op een bepaalde individuele markt
zijn marktmacht door middel van bundeling beschermen en voorkomen dat andere partijen sterker worden. Anderzijds kan een partij met AMM op een bepaalde markt zijn marktmacht door middel van bundeling overhevelen op een andere markt waar hij (nog) geen AMM heeft. Deze effecten onderzoekt het college in deze paragraaf. 349. In aansluiting op paragraaf 4.3.2.8 betrekt het college in deze analyse uitsluitend de
retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Feiten en analyse 350. afgenomen.
206 205
In Q4 2010 werd ongeveer 60 procent van alle vaste telefoniediensten in een bundel Algemeen gesproken kan worden gesteld dat afnemers van bundels minder snel van
aanbieder overstappen dan afnemers van individuele diensten. 351. In absolute aantallen bezien heeft KPN de meeste afnemers van vaste telefonie in een bundel. KPN heeft afnemers van vaste telefonie in een bundel, tegenover van Ziggo en van UPC.
207
Op zich zou dit een voordeel
voor KPN kunnen zijn, ware het niet dat de hoofdmoot van KPNs bundels met vaste telefonie bestaat uit dual play en niet uit triple play. Dit tegen de achtergrond van het toenemende belang van triple play (zie Figuur 8). 352. De kabelaanbieders hebben sinds eind 2008 marktaandeel gewonnen op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Aangezien de kabelaanbieders vaste telefoniediensten uitsluitend gebundeld aanbieden, is deze groei geheel te danken aan de toenemende verkoop van vaste telefoniediensten in bundels. Uit Figuur 21 concludeert het college dat alle bundels met vaste telefonie die kabelaanbieders aanbieden televisiediensten bevatten. Bovendien zijn dit vrijwel altijd tripleplaybundels. Voor het college is dit een indicatie dat kabelaanbieders hun relatief sterke positie op de
204
Europese Commissie, 2009/C 45/02, Mededelingen van de Commissie Richtsnoeren betreffende de
handhavingsprioriteiten van de Commissie bij de toepassing van artikel 82 van het EG-verdrag op onrechtmatige uitsluitingsgedrag door ondernemingen met een machtspositie, PbEU 2009 C 45/7.
205 206 207
De hier gehanteerde cijfers hebben betrekking op laagcapacitaire aansluitingen. Structurele Marktmonitor. Structurele Marktmonitor.
88
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
televisiemarkt kunnen gebruiken om met hun triple play aanbiedingen meer marktaandeel te verwerven op de markt voor vaste telefonie.
Figuur 21. Vaste telefonie binnen type bundel bij kabelaanbieders
208
353.
Aan de andere kant ziet het college dat KPN forse inspanningen pleegt om op grote schaal
een met de kabelaanbieders gelijkwaardig triple play aanbod te kunnen doen (onder andere investeringen in glasvezel en de upgrade van het kopernet). Dat lijkt succesvol waardoor KPN in toenemende mate in staat is om het bundelaanbod van kabelaanbieders te repliceren. De effecten hiervan zijn voor een deel zichtbaar in het stijgende aandeel triple-playbundels binnen KPNs installed base op vaste telefonie (zie Figuur 22). Hoewel het aandeel bundels van KPN met daarin televisie nog beperkt is in verhouding tot de bij KPN los afgenomen vaste telefoniediensten en bij KPN afgenomen vaste telefoniediensten in een bundel met uitsluitend breedband (dual play), is tussen Q2 2008 en Q4 2010 het aantal bundels met daarin vaste telefonie en televisie echter gestegen van naar . Hiermee is het aandeel bundels met televisie dat bij KPN wordt afgenomen, gestegen van naar van het totaal aantal vaste telefonieaansluitingen bij KPN.
208
Structurele Marktmonitor.
89
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Figuur 22. Vaste telefonie binnen type bundel bij KPN
209
Conclusie 354. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering aan bundeling van vaste
diensten geen concurrentievoordeel ontleent op de markt voor enkelvoudige gesprekken ten opzichte van de kabelaanbieders.
5.6
355.
Aard van de concurrentie
In deze paragraaf worden de criteria behandeld die samenhangen met de aard van de
concurrentie. De volgende factoren kunnen de positie van KPN op de relevante markten versterken: overstapkosten en -drempels; en het ontbreken van kopersmacht die een tegenwicht kan vormen.
Feiten en analyse Markt voor enkelvoudige gesprekken 356. Consumenten blijken meerdere overstapdrempels te percipiëren. Circa 30 procent van de consumenten zijn van mening dat het niet eenvoudig is om naar een andere telefoonaanbieder over te stappen. Gelijke percentages consumenten geven aan dat het niet makkelijk is om telefoonaanbieders en/of -abonnementen met elkaar te vergelijken en dat het kosteloos is om naar een andere telefoonaanbieder over te stappen. De meest genoemde gepercipieerde overstapdrempel is het
209
Structurele Marktmonitor.
90
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
afnemen van vaste telefonie in een bundel (42 procent).
210
Opvallend is dat consumenten met een
PSTN-aansluiting (45 procent) significant vaker dan consumenten met een VoB-aansluiting (27 procent) aangeven dat ,,te veel (administratieve) rompslomp/te veel gedoe de reden is dat overstappen als moeilijk wordt gepercipieerd. Dit kan erop duiden dat PSTN-afnemers inerter zijn dan VoB-afnemers. Vanwege de historische klantenbase van KPN op PSTN is dit een concurrentievoordeel van KPN ten opzichte van haar concurrenten. 357. Immateriële activa als naamsbekendheid en reputatie van aanbieders kunnen tevens een
overstapdrempel vormen. Om historische redenen beschikt KPN over voordelen als het gaat om dergelijke immateriële activa. Zo blijkt KPN vaker dan gemiddeld als betrouwbaar gepercipieerd te worden en is de spontane naamsbekendheid van KPN verreweg het hoogst. 358.
211
Aangezien alarmdiensten vaak over PSTN wordt afgenomen en consumenten afhankelijk
kunnen zijn van alarmdiensten, kunnen overstapdrempels van PSTN naar VoB tevens van technische aard zijn. Van de consumenten die niet zouden overstappen bij een duurzame prijsverhoging van 10 procent geeft 2 procent aan dat ze niet zouden overstappen vanwege het alarm. Opvallend genoeg geven niet alleen PSTN- en ISDN-afnemers dit argument, maar ook VoB-afnemers. concurrentievoordeel voor KPN ten opzichte van haar concurrenten. 359. Het college acht het niet aannemelijk dat op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken
212
Voor zover
afhankelijkheid in verband met alarmdiensten een overstapdrempel is, leidt dit derhalve niet tot een
kopersmacht wordt uitgeoefend. De afnemers op deze markt betreffen immers voornamelijk consumenten. De afhankelijkheid van aanbieders van individuele consumenten is klein. Bij het college zijn bovendien geen inkoopcollectieven van consumenten bekend. 360. Subconclusie. Het college concludeert dat op de markt voor enkelvoudige gesprekken
gebruikers in bepaalde mate overstapdrempels percipiëren en dat er geen sprake is van kopersmacht. Gezien het marktaandeel van KPN op deze markt, draagt dit bij aan risico op dominantie van KPN. Markten voor twee- en meervoudige gesprekken 361. Van de zakelijke afnemers die niet zijn overgestapt, geeft een ruime meerderheid aan dat de
reden hiervoor is dat een overstap überhaupt niet is overwogen of dat men tevreden is. Dit argument geldt voornamelijk voor SOHO (88 procent) en in afnemende mate voor het kleinbedrijf (85 procent), middenbedrijf (72 procent) en grootbedrijf (57 procent). Hiernaast worden lopende contracten veel als reden genoemd voor het niet overstappen. Deze reden geldt voornamelijk voor het grootbedrijf en in afnemende mate voor het midden- en kleinbedrijf.
213
Vanwege onder meer investeringen in
telefoniecentrales, is overstap voor zakelijke afnemers ingewikkeld.
210 211 212 213
Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 57. Heliview, Digital Provider Monitor. Marktrends Vaste Telefonie Q3 2010, december 2010, blz. 18 en 21. Heliview, Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten, april 2011, blz. 51. Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 35-36.
91
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
362.
Zakelijke afnemers van vaste telefoniediensten blijken in het algemeen weinig uitgesproken
voor- of afkeuren te hebben voor aanbieders. Wel blijken afnemers een gepolariseerde mening over KPN erop na te houden: uitgesproken negatief of zeer positief. KPN heeft bij veel zakelijke afnemers een zeer betrouwbaar imago. Om deze reden zeggen bepaalde afnemers het niet aan te durven om hun contract bij KPN op te zeggen. KPN wordt om deze reden ook veelal als back-up gehouden. 363.
214
Het college acht het aannemelijk dat zakelijke gebruikers beter dan consumenten in staat zijn
215
om kopersmacht uit te oefenen.
Aanbieders zijn meer afhankelijk van de omzet van individuele
(groot)zakelijke gebruikers en van zakelijke inkoopcollectieven dan van individuele consumenten. Zakelijke gebruikers kunnen van deze afhankelijkheid gebruik maken om gunstigere voorwaarden te bedingen. Gezien de bovengenoemde concurrentievoordelen van KPN ten opzichte van haar concurrenten, kan kopersmacht zich echter slechts in beperkte mate manifesteren. 364. Subconclusie. Het college concludeert dat eindgebruikers op de markt voor twee- en
meervoudige gesprekken zeer beperkt overwegen om over te stappen. Daar waar wordt overwogen om over te stappen, zijn lopende contracten de belangrijkste belemmering. Gezien het marktaandeel van KPN op deze markt draagt dit bij aan het risico op dominantie van KPN. Hoewel er in bepaalde mate sprake lijkt te zijn van kopersmacht, is deze naar mening van het college onvoldoende om dit risico te beperken. Conclusie 365. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op overstapdrempels en
het gebrek aan kopersmacht een concurrentievoordeel heeft op de markt voor enkelvoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Dit concurrentievoordeel draagt bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 366. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op overstapdrempels en
onvoldoende kopersmacht een concurrentievoordeel heeft op de markt voor tweevoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Dit concurrentievoordeel draagt bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 367. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op overstapdrempels en
onvoldoende kopersmacht een concurrentievoordeel heeft op de markt voor meervoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Dit concurrentievoordeel draagt bij aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
5.7
368.
Concurrentiedruk van buiten de markt
Naast concurrentiedruk vanuit de markt, kan er druk van buiten de markt zijn op de spelers
binnen de relevante markt. In de retailmarktafbakening heeft het college geconcludeerd dat mobiele
214 215
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 40-41. Zo heeft KPN in een interview van 15 maart 2011 aan het college aangegeven dat marktpartijen in het
grootzakelijke segment gedicteerd worden door eindgebruikers.
92
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
telefonie, OTT-telefonie en spraak over VPN geen substituten zijn voor vaste telefonie. Daarnaast heeft het college geconcludeerd dat VoB niet tot de relevante productmarkt voor meervoudige gesprekken behoort. In deze paragraaf analyseert het college of deze diensten van buiten de markten druk uitoefenen op de spelers in de markten. Aangezien eventuele druk bepaald wordt door toetredingsdrempels en potentiële concurrentie, analyseert het college daarna of er sprake is van toetredingsdrempels en ontbrekende potentiële concurrentie. Feiten en analyse Markt voor enkelvoudige gesprekken 369. Volgens A.T. Kearney/Telecompaper is het maandelijks aantal belminuten in de
216
consumentenmarkt voor vaste telefonie tussen eind 2007 en Q2 2010 met circa 9 procent gedaald. Het aantal aansluitingen voor vaste telefonie is in dezelfde periode met 3 procent afgenomen. reactie op de door het college uitgestuurde vragenlijst
217
In
geven vrijwel alle aangeschreven
marktpartijen aan een (verdere) daling van het gemiddeld belvolume per aansluiting te verwachten. Dat marktpartijen aangeven met een krimp van de markt rekening te houden, betekent dat deze partijen hier mogelijk in bepaalde mate door gedisciplineerd worden. Uit de reacties op de vragenlijst is echter niet gebleken dat marktpartijen in hun productaanbod of prijsstelling rekening houden met mogelijke volumeverschuivingen naar mobiele telefonie of OTT-telefonie. Zo heeft geen van de aangeschreven marktpartijen aangegeven (plannen voor) aanbiedingen te hebben die gericht zijn op klanten die mogelijk overwegen om alleen mobiel te bellen of die gericht zijn op ,,mobile only consumenten om vaste telefonie af te nemen. Ook het feit dat de verkeerstarieven stijgen
218
, kan erop
wijzen dat aanbieders geen of beperkt prijsdruk ondervinden van mobiele telefonie of OTT-telefonie. 370. Concurrenten van KPN bieden (nog) geen, beperkt of beperkter dan KPN mobiele
telefoniediensten aan. De mate van disciplinering die van de verschuiving in verkeersvolumes zou kunnen uitgaan, is daarmee beperkter op KPN dan op haar concurrenten. 371. De dreiging van potentiële toetreding tot een markt kan een dominante aanbieder ervan
weerhouden zijn prijzen te verhogen tot (aanzienlijk) boven het competitieve niveau. In een markt met (zeer) hoge toetredingsdrempels is deze dreiging niet of nauwelijks aanwezig. In een situatie zonder regulering geldt dat nieuwe toetreders uitsluitend actief kunnen zijn op de retailmarkten indien zij beschikken over een eigen aansluitnetwerk. Dit betekent dat nieuwe toetreders worden geconfronteerd met hoge investeringen in onder meer de aanleg van een eigen netwerk. 372. In paragraaf 5.4 heeft het college geconcludeerd dat er in afwezigheid van regulering onder
meer sprake is van schaalvoordelen, breedtevoordelen en een moeilijk te repliceren infrastructuur. Dit betekent dat voor toetreding een grote schaal en een gediversifieerd dienstenaanbod noodzakelijk is. De hiermee gepaard gaande investeringen zijn na toetreding voor een groot deel verzonken en kunnen derhalve bij uittreding niet meer worden terugverdiend. Hierdoor kent toetreding een hoog
216 217 218
A.T. Kearney/Telecompaper, Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, maart 2011, blz. 76. OPTA/AM/2011/200035. Zie hiervoor randnummer 315.
93
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
risico. De kans op toetreding van nieuwe aanbieders acht het college in afwezigheid van regulering dan ook klein geacht. 373.
219
Zonder (toegangs)regulering zullen (mobiele) aanbieders voor toetreding immers het vaste
netwerk moeten repliceren. Om de in randnummer 372 genoemde redenen, acht het college succesvolle toetreding door mobiele aanbieders op basis van een eigen infrastructuur dan ook niet realistisch. Hoewel er dus wel sprake is van potentiële concurrentie, zullen huidige aanbieders gezien de beperkte mogelijkheid om in afwezigheid van regulering toe te kunnen treden, niet door de dreiging van deze potentiële concurrentie worden gedisciplineerd. 374. Subconclusie. Het college concludeert dat aanbieders op de markten voor enkelvoudige
gesprekken mogelijk prijsdruk kunnen ondervinden van de mogelijke verschuiving van belvolumes naar mobiele telefonie en OTT-telefonie. Voor zover er sprake is van disciplinering door verschuiving van verkeersvolumes van vaste telefoniediensten naar deze diensten, wordt KPN hier mogelijk minder dan andere aanbieders door gedisciplineerd. Voorts concludeert het college dat er in afwezigheid van regulering vanwege hoge toetredingsdrempels geen sprake is van disciplinering door potentiële concurrentie in de markt voor enkelvoudige gesprekken. Markten voor twee- en meervoudige gesprekken 375. Hoewel Roland Berger geen daling van het aantal aansluitingen verwacht in de
(groot)zakelijke vaste telefoniemarkt, stelt zij wel dat zakelijke eindgebruikers veelal intern zijn overgegaan op IP-gebaseerde telefonie (spraak over VPN) en dat het verkeersvolume daardoor mogelijk wel zal dalen.
220
Ook op de markten voor twee- en meervoudige gesprekken speelt
bovendien mogelijke volumeverschuiving naar mobiele telefonie en OTT-telefonie. In aanvulling op het in randnummers 369 en 370 genoemde, is KPN sterker dan haar concurrenten aanwezig in de VPNmarkt. 376. Zoals het college in randnummer 187 heeft gesteld, kan de vraag naar VoB voor meervoudige
gesprekken de komende reguleringsperiode toenemen. Hoewel KPN een sterke positie heeft op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken, is het niet zeker of KPN een gelijkwaardige positie kan bewerkstelligen op de afname van meervoudige gesprekken over VoB. De potentiële groei van VoB leidt derhalve niet tot een concurrentievoordeel voor KPN ten opzichte van haar concurrenten. 377. Evenals op de markt voor enkelvoudige gesprekken acht het college disciplinering door de
dreiging van potentiële concurrentie op de markten voor twee- en meervoudige gesprekken niet aanwezig. 378. Subconclusie. Het college concludeert dat aanbieders op de markten voor twee- en
meervoudige gesprekken mogelijk prijsdruk kunnen ondervinden van de mogelijke verschuiving van
219
Daarenboven is het college van oordeel dat de beschikking over een eigen netwerk nog niet voldoende is voor
daadwerkelijk succesvolle toetreding. Ook overstapdrempels vormen een toetredingsdrempel, zie hiervoor randnummers 356 tot en met 358.
220
Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 32.
94
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
belvolumes naar mobiele telefonie, OTT-telefonie en spraak over VPN. Voor zover er sprake is van disciplinering door verschuiving van verkeersvolumes van vaste telefoniediensten naar deze diensten, wordt KPN hier minder dan andere aanbieders door gedisciplineerd. Voorts concludeert het college dat er in afwezigheid van regulering vanwege hoge toetredingsdrempels geen sprake is van disciplinering door potentiële concurrentie in de markt voor twee- en meervoudige gesprekken. Conclusie 379. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op de beperktere
disciplinering door mogelijke verschuiving van belvolumes een beperkt concurrentievoordeel heeft op de markt voor enkelvoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Het college concludeert tevens dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op hoge toetredingsdrempels en het hieruit volgende gebrek aan disciplinering door potentiële concurrentie concurrentievoordelen heeft op de markt voor enkelvoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Het college concludeert dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 380. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op de beperktere
disciplinering door mogelijke verschuiving van belvolumes een beperkt concurrentievoordeel heeft op de markt voor tweevoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Het college concludeert tevens dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op hoge toetredingsdrempels en het hieruit volgende gebrek aan disciplinering door potentiële concurrentie concurrentievoordelen heeft op de markt voor tweevoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Het college concludeert dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt. 381. Het college concludeert dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op de beperktere
disciplinering door mogelijke verschuiving van belvolumes een beperkt concurrentievoordeel heeft op de markt voor meervoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Het college concludeert tevens dat KPN in afwezigheid van regulering gelet op hoge toetredingsdrempels en het hieruit volgende gebrek aan disciplinering door potentiële concurrentie concurrentievoordelen heeft op de markt voor meervoudige gesprekken ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen. Het college concludeert dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
5.8
382.
Afweging en conclusie
In het voorgaande heeft het college vastgesteld dat op de markt voor enkelvoudige
gesprekken in afwezigheid van regulering: het marktaandeel van KPN bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt; de beperkte dynamiek een concurrentievoordeel vormt voor KPN op deze markt;
95
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
KPN gelet op haar hoge netwerkdekking een concurrentievoordeel heeft ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen en dat dit concurrentievoordeel bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
-
KPN gelet op haar controle over een niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur en verticale integratie concurrentievoordelen heeft ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
-
KPN gelet op product- of dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen concurrentievoordelen heeft ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
-
KPN gelet op bundeling geen concurrentievoordeel heeft ten opzichte van de kabelaanbieders; KPN gelet op overstapdrempels en het gebrek aan kopersmacht concurrentievoordelen heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
-
KPN gelet op de beperktere disciplinering door mogelijke verschuiving van belvolumes een beperkt concurrentievoordeel heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat dit concurrentievoordeel bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt; en
-
KPN gelet op hoge toetredingsdrempels en het hieruit volgende gebrek aan disciplinering door potentiële concurrentie concurrentievoordelen heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
383.
Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN op de retailmarktmarkt voor
enkelvoudige gesprekken, de concurrentievoordelen die KPN op deze markt ontleent aan schaalvoordelen en aan product- of dienstendiversificatie ondanks de trend naar bundeling ertoe leidt dat er sprake is van een risico op AMM van KPN op deze markt in een situatie zonder regulering. 384. In het voorgaande heeft het college vastgesteld dat op de markt voor tweevoudige
gesprekken in afwezigheid van regulering: het marktaandeel van KPN bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt; de beperkte dynamiek een concurrentievoordeel vormt voor KPN op deze markt; KPN gelet op haar controle over een niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie en hoge netwerkdekking concurrentievoordelen heeft ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
96
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
KPN gelet op product- of dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen concurrentievoordelen heeft ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
-
KPN gelet op overstapdrempels en onvoldoende kopersmacht concurrentievoordelen heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
-
KPN gelet op de beperktere disciplinering door mogelijke verschuiving van belvolumes een beperkt concurrentievoordeel heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat dit concurrentievoordeel bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt; en
-
KPN in afwezigheid van regulering gelet op hoge toetredingsdrempels en het hieruit volgende gebrek aan disciplinering door potentiële concurrentie concurrentievoordelen heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
385.
Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN op de markt voor tweevoudige
gesprekken, de concurrentievoordelen die KPN op deze markt ontleent aan schaalvoordelen en aan product- of dienstendiversificatie alsmede de overstapdrempels richting nieuwe diensten ertoe leidt dat er sprake is van een risico op AMM van KPN op deze markt in een situatie zonder regulering. 386. In het voorgaande heeft het college vastgesteld dat op de markt voor meervoudige
gesprekken in afwezigheid van regulering: het marktaandeel van KPN bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt; de beperkte dynamiek een concurrentievoordeel vormt voor KPN op deze markt; KPN gelet op haar controle over een niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur, verticale integratie en hoge netwerkdekking concurrentievoordelen heeft ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt; KPN gelet op product- of dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen concurrentievoordelen heeft ten opzichte van de kabelaanbieders en ten opzichte van reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt; KPN gelet op overstapdrempels en onvoldoende kopersmacht concurrentievoordelen heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt;
97
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
KPN gelet op de beperktere disciplinering door mogelijke verschuiving van belvolumes een beperkt concurrentievoordeel heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat dit concurrentievoordeel bijdraagt aan het risico op AMM van KPN op deze markt; en
-
KPN in afwezigheid van regulering gelet op hoge toetredingsdrempels en het hieruit volgende gebrek aan disciplinering door potentiële concurrentie geen concurrentievoordelen heeft ten opzichte van kabelaanbieders en reguleringsafhankelijke partijen en dat deze concurrentievoordelen bijdragen aan het risico op AMM van KPN op deze markt.
387.
Het college concludeert dat het marktaandeel van KPN op de markt voor meervoudige
gesprekken, de concurrentievoordelen die KPN op deze markt ontleent aan schaalvoordelen en aan product- of dienstendiversificatie alsmede de overstapdrempels richting nieuwe diensten ertoe leidt dat er sprake is van een risico op AMM van KPN op deze markt in een situatie zonder regulering. Conclusie 388. Het college concludeert dat in afwezigheid van regulering er een risico is op AMM van KPN op
de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. 389. Het college concludeert dat in afwezigheid van regulering er een risico is op AMM van KPN op
de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken. 390. Het college concludeert dat in afwezigheid van regulering er een risico is op AMM van KPN op
de retailmarkt voor meervoudige gesprekken.
6 Afbakening wholesalemarkten voor vaste telefonie
391. In dit hoofdstuk bakent het college de wholesalemarkten af voor gespreksdiensten op het
openbare telefonienetwerk verzorgd op een vaste locatie. Dit is stap 5a uit Tabel 1. 392. In paragraaf 6.2.1 wordt een beschrijving gegeven van de relevante wholesalediensten,
waarbij tevens een overzicht wordt gegeven van de aanbieders en afnemers van deze diensten. In paragraaf 6.2.2 bakent het college de relevante productmarkt af en in paragraaf 6.2.3 de relevante geografische markt. 393. Het college concludeert in dit hoofdstuk dat de relevante wholesalemarkten naar analogie met
de relevante retailmarkten toegang tot de aansluiting en gespreksopbouw omvatten (hierna: de wholesalemarkten voor gespreksdiensten). De relevante wholesalemarkten worden verder onderscheiden in een relevante wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, een relevante wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en een relevante wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten. De relevante geografische wholesalemarkten zijn nationaal.
98
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
6.1
394.
Analysekader marktafbakening
De bepaling van de relevante markt vormt de basis voor het onderzoek naar de vraag of een
bepaalde onderneming AMM heeft op de relevante wholesalemarkten. Hierbij gaat het college uit van een situatie waarin reeds hoger gelegen regulering aanwezig is. 395. Een relevante markt kent twee dimensies: de productdimensie en de geografische dimensie.
Bij de vaststelling van de relevante productmarkt wordt bezien welke producten en diensten met elkaar in concurrentie staan en daarom tot dezelfde relevante productmarkt behoren. Bij de vaststelling van de relevante geografische markt wordt bezien binnen welk geografisch gebied aanbieders van de relevante producten en/of diensten met elkaar concurreren. 396. Het college verwijst voor het kader waarbinnen de analyse van de relevante markten wordt
uitgevoerd in eerste instantie naar paragraaf 4.2. 397. Bij de afbakening van een wholesalemarkt die in directe relatie staat tot een retailmarkt kan de
vraag zich aandienen of de wholesalediensten die aanbieders aan zichzelf leveren tot de betreffende wholesalemarkt moeten worden gerekend. In het geval dat uitsluitend sprake is van interne leveringen door aanbieders die in potentie ook wholesalediensten kunnen leveren, kan het gepast zijn een wholesalemarkt te definiëren die alleen interne leveringen omvat. In het geval dat sprake is van zowel externe als interne leveringen, kan het gerechtvaardigd zijn om interne leveringen door zowel de betrokken onderneming als de alternatieve aanbieders tot de markt te rekenen. Dit is in ieder geval zo indien een aanbieder de mogelijkheid en de prikkel heeft om interne leveringen om te zetten in externe leveringen in reactie op een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van extern geleverde producten (aanbodsubstitutie). Het opnemen van interne leveringen in de marktdefinitie is ook gerechtvaardigd indien concurrentiedruk op de retailmarkt er toe leidt dat een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van extern geleverde producten niet winstgevend kan zijn.
6.2
6.2.1
398.
Afbakening wholesalemarkten voor vaste telefonie
Beschrijving van wholesale vaste telefonie
Alvorens de relevante wholesalemarkten af te bakenen beschrijft het college eerst op
hoofdlijnen de verschillende typen wholesalediensten die worden aangeboden. Vervolgens gaat het college in op de aanbieders en afnemers van de verschillende typen wholesalediensten.
6.2.1.1 399.
Wholesalediensten Om eindgebruikers op de retailmarkten vaste telefonie te kunnen aanbieden, dienen voor
aanbieders op wholesaleniveau verschillende diensten beschikbaar te zijn. Deze wholesalediensten betreffen toegang tot de aansluiting, gespreksopbouw-, gespreksdoorgifte- en
99
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gespreksafgiftediensten. retailmarkten: -
221
In de volgende paragrafen beschrijft het college de volgende relevante
wholesalediensten voor de levering van gesprekken door aanbieders aan eindgebruikers op de
wholesale toegang tot de aansluiting. Dit is de wholesaledienst die nodig is om op retailniveau toegang tot een openbaar elektronisch communicatienetwerk op een vaste locatie te kunnen aanbieden; en
-
wholesale gespreksopbouw. Dit is de wholesaledienst die nodig is om op retailniveau verkeers- en informatiediensten te kunnen aanbieden.
Wholesaletoegang tot de aansluiting 400. De retailmarkt voor aansluitingen tot het openbare telefonienetwerk is omschreven in de Aanbeveling van de Commissie: ´Toegang tot het openbare telefoonnet op een vaste locatie voor particuliere en niet-particuliere gebruikers´. 401. Om op retailniveau verkeersdiensten te kunnen afnemen, heeft een eindgebruiker toegang tot
een openbaar telefoonnetwerk nodig. Deze toegang wordt, voor vaste telefoondiensten, gerealiseerd via een telefonieaansluiting op het vaste openbare telefoonnetwerk. De wholesale telefonieaansluiting is een aansluiting ten behoeve van vaste telefonie die, in plaats van aan eindgebruikers (retail), op wholesaleniveau wordt verkocht door aanbieders met een eigen infrastructuur. De afnemers van wholesale aansluitingen kunnen vervolgens zelf aansluitingen aanbieden aan eindgebruikers op de retailmarkt. 402. Wholesaletoegang tot de aansluiting kan worden geleverd op basis van koper-, glasvezel- of
coaxnetwerken. Voor de levering van wholesaleaansluitingen wordt gebruik gemaakt van analoge en digitale technieken, zoals PSTN, ISDN en VoB.
Wholesalegespreksopbouw 403. De wholesalemarkt voor gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk is omschreven in de Aanbeveling van de Europese Commissie: ´Gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk, verzorgd op een vaste locatie. Voor de doeleinden van deze aanbeveling omvat gespreksopbouw ook de doorgifte van gesprekken, die zodanig wordt begrensd dat zij in een nationale context consistent is met de afgesproken grenzen voor de markten voor gespreksdoorgifte en voor gespreksafgifte op het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie.´
221
De markt voor gespreksafgifte is geanalyseerd in het Marktanalyse Besluit Vaste gespreksafgifte van 19
december 2008. De markt voor gespreksdoorgifte is geanalyseerd in het Marktanalyse Besluit gespreksdoorgifte van 19 december 2008. Zie: http://www.opta.nl/nl/wat-doet-opta/markten/vaste-telefonie/
100
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
404.
Wholesale gespreksopbouw op het vaste openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste
locatie, betreft de dienst waarbij een aanbieder voor zijn afnemer de opbouw en doorgifte verzorgt van een gesprek vanaf de aansluiting van de telefonerende eindgebruiker naar een punt in het netwerk vanaf waar de afnemer het transport van dit gesprek zelf kan overnemen. Gespreksopbouw op het vaste openbare telefoonnetwerk omvat in de praktijk altijd lokale gespreksdoorgifte. Lokale gespreksdoorgifte is de doorgifte van gespreksverkeer van de lokale naar de regionale centrale. Afnemers van wholesale gespreksopbouw nemen het gespreksverkeer over vanaf het regionale niveau en verzorgen het verdere transport van het verkeer naar de uiteindelijke bestemming. 405. De wijze waarop gespreksopbouw plaatsvindt, is onafhankelijk van de bestemming.
Gespreksopbouw met als bestemming een bepaalde nummercategorie uit het nummerplan ondergaat in beginsel een routering in het netwerk die vergelijkbaar is met gesprekopbouw met als bestemming een andere nummercategorie (bijvoorbeeld 088/090x). Vanuit technisch perspectief zijn alle vormen van gespreksopbouw (bijvoorbeeld naar geografische, mobiele, 0800/090x- en 06760-nummers) hetzelfde. 406. In Figuur 23 is de onderlinge samenhang tussen gespreksopbouw, gespreksdoorgifte en
gespreksafgifte weergegeven.
Naar ander netwerk: Interregionale gespreksdoorgifte Transit gespreksdoorgifte
Regionale centrale
Regionale centrale
Regionale centrale
Lokale gespreksdoorgifte
Lokale centrale
Lokale centrale
Lokale centrale
Lokale centrale
Lokale centrale
Lokale centrale
Lokale centrale
Aansluitingen
Gespreksopbouw
Gespreksafgifte
Figuur 23. Wholesalegespreksopbouw, -gespreksdoorgifte en -gespreksafgifte
407.
Wholesale gespreksopbouw wordt geleverd op basis van koper-, glasvezel- of coaxnetwerken.
Voor de levering van wholesale gespreksopbouw wordt gebruik gemaakt van analoge en digitale technieken, zoals PSTN, ISDN en VoB.
6.2.1.2 408.
Aanbieders van wholesalediensten Het college maakt in dit besluit onderscheid tussen KPN, kabelaanbieders en alternatieve
aanbieders. KPN en kabelaanbieders beschikken over eigen aansluitnetwerken op
101
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
eindgebruikerslocaties.
222
Alternatieve aanbieders zijn partijen die afhankelijk zijn van toegang tot het
netwerk van een andere partij om eindgebruikers te kunnen bereiken. 409. Het grootste deel van de wholesalegespreksopbouw wordt geleverd door het
netwerkonderdeel aan het dienstenonderdeel van hetzelfde bedrijf (interne leveringen). 410. Op basis van ULL en WBT en huurlijnen kunnen partijen delen van het netwerk van KPN
repliceren. Afnemers van ULL en WBT kunnen zichzelf op deze wijze gespreksopbouw aanbieden. Het gaat dan veelal om VoB. Gesprekopbouw (en aansluitingen) op basis van ULL en WBT wordt doorgaans gebundeld met wholesalediensten voor breedbandinternet, datacommunicatiediensten en/of televisiediensten. 411. KPN levert extern gereguleerde wholesalegespreksopbouw en toegang tot de
telefonieaansluiting ten behoeve van PSTN en ISDN. Om eindgebruikers toegang tot de telefonieaansluiting te kunnen aanbieden, kan op wholesaleniveau wederverkoop tot de aansluiting (WLR) worden ingekocht. WLR wordt niet gebruikt om andere retaildiensten aan te bieden dan toegang tot de telefonieaansluiting. Om verkeersdiensten te kunnen aanbieden, kan op wholesaleniveau bij KPN tegen gereguleerde voorwaarden C(P)S worden ingekocht. C(P)S wordt gebruikt om op de retailmarkt verkeersdiensten aan te bieden.
6.2.1.3 412.
Afnemers van wholesalediensten Partijen met een eigen aansluitnetwerk beschikken over directe netwerktoegang tot
eindgebruikers en nemen wholesale gespreksopbouw en telefonieaansluitingen intern af. Partijen die niet of slechts gedeeltelijk over directe toegang tot eindgebruikers beschikken, kopen wholesaletelefonieaansluitingen en -gespreksopbouw extern in. Partijen, zoals Tele2, Esprit XB en Pretium kopen C(P)S en WLR in bij KPN. Als voornaamste groepen van wholesaleafnemers kunnen worden onderscheiden:
222
Het college laat verdere bespreking van andere partijen die over een eigen aansluitnetwerk beschikken (lokale
glasnetwerken) buiten beschouwing. Gezien de zeer beperkte omvang van deze partijen ten opzichte van de andere partijen met een eigen infrastructuur heeft dit geen gevolgen voor de marktafbakening of de dominantie analyse in het onderhavige besluit.
102
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
partijen die op de retailmarkt telefoniediensten leveren aan consumenten en zakelijke eindgebruikers;
-
partijen die 0800/090x-nummerhouders op hun netwerk aansluiten. Zij nemen gesprekopbouw af met een 0800/090x-bestemming, zodat zij verkeersdiensten kunnen aanbieden aan bedrijven met grote volumes aan inkomend verkeer, zoals call centers en leveranciers van informatiediensten; en
-
partijen die de dienst Virtual Private Network Connect Service afnemen ten behoeve van het kunnen leveren van telefoniediensten aan bedrijven.
6.2.2
413.
Productmarkt
Het startpunt voor de marktafbakening is de wholesalediensten die KPN aanbiedt ten behoeve
van telefoniediensten op de retailmarkten. Het gaat daarbij om toegang tot de telefonieaansluiting en wholesalegespreksopbouw. Partijen die op de retailmarkt eindgebruikers willen bedienen, hebben op wholesaleniveau toegang tot aansluitingen en gespreksopbouw nodig. De vraag op wholesaleniveau is daarom een afgeleide van de vraag door de eindgebruiker naar telefoniediensten op retailniveau. 414. Daarbij wordt aangesloten bij de in de Aanbeveling van de Commissie gedefinieerde markten
voor toegang tot de aansluiting en wholesale gespreksopbouw op het vaste openbare telefonienetwerk. 415. Bij de afbakening van de wholesalemarkten voor gespreksdiensten worden ook de
consequenties van de door het college opgelegde regulering op hoger gelegen wholesalemarkten betrokken. Dit is van belang omdat diensten op deze hoger gelegen wholesalemarkten als bouwstenen kunnen dienen voor wholesale gespreksdiensten. Het gaat hierbij om de volgende wholesalediensten: 416. gereguleerde diensten van KPN voor ULL; en gereguleerde diensten van KPN voor WBT en ILL. Om de relevante wholesalemarkten af te bakenen, worden achtereenvolgens de volgende
vragen beantwoord: behoren de wholesalediensten gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting tot dezelfde wholesalemarkt? (paragraaf 6.2.2.1); behoren wholesaletoegangsdiensten voor ULL en WBT en ILL tot de wholesalemarkten voor gesprekdiensten? (paragraaf 6.2.2.2); is er op de wholesaleniveau onderscheid tussen productmarkten op basis van aantal gelijktijdig te voeren gesprekken? (paragraaf 6.2.2.3); en behoren op wholesaleniveau de verschillende gespreksdiensten over verschillende infrastructuren tot dezelfde relevante markt? (paragraaf 6.2.2.4).
-
-
-
103
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
417.
Het college concludeert op basis van de analyse van bovenstaande vragen dat de
wholesalemarkten een afspiegeling vormen van de retailmarkten. Het college ziet tevens voor de andere dimensies die in de afbakening van de retailmarkt aan bod zijn gekomen geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen in de afbakening van de wholesalemarkten.
6.2.2.1 418.
Toegang tot de telefonieaansluiting en gesprekopbouw Om eindgebruikers op de retailmarkt te kunnen bedienen, leveren aanbieders wholesale
gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting. Wholesale toegang tot de aansluiting en wholesale gespreksopbouw zijn complementaire diensten. In afwezigheid van telefoniespecifieke wholesale regulering (C(P)S/WLR) leveren partijen wholesalegespreksopbouw en toegang tot de aansluiting altijd gecombineerd. Dit geldt voor KPN en kabelaanbieders die als verticaal geïntegreerde ondernemingen aan zichzelf leveren, maar ook voor andere partijen die zichzelf op basis van afname van de generieke wholesalediensten ULL, WBT en ILL (en aangevuld met eigen investeringen) gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting leveren. 419. Het college ziet daarom geen aanleiding om onderscheid te maken tussen gespreksopbouw
en toegang tot de telefonieaansluiting in de afbakening van de relevante wholesalemarkt. Conclusie 420. Het college concludeert dat de dienst wholesaletoegang tot de telefonieaansluiting en de
dienst wholesalegespreksopbouw tot dezelfde relevante wholesalemarkt behoren (hierna: de wholesalegespreksdiensten).
6.2.2.2 421.
Wholesalediensten ULL, WBT en ILL De wholesalegespreksdiensten worden gebouwd op basis van hoger gelegen bouwstenen,
zoals ULL en WBT. Het college onderzoekt in deze paragraaf of deze bouwstenen op zichzelf substituten zijn voor wholesalegespreksdiensten. 422. De hoger gelegen bouwstenen ULL en WBT verschillen aanzienlijk in functionaliteit en prijs
ten opzichte van wholesalegespreksdiensten. Een afnemer die wholesalegespreksdiensten afneemt hoeft slechts in beperkte mate een eigen netwerk uit te rollen en apparatuur aan te schaffen om op de retailmarkt actief te zijn.
223
Het volstaat voor een partij om op wholesaleniveau diensten in te kopen
waarbij de wholesaleaanbieder voor de inkopende wholesalepartij de opbouw en doorgifte verzorgt van een gesprek vanaf de aansluiting van de bellende eindgebruiker, naar een regionaal netwerkniveau. 423. Dit onderscheidt wholesale gesprekdiensten van de afname van ULL, waarbij een inkopende
partij van ULL zelf moet investeren in apparatuur en zijn netwerk tot op het lokale niveau van de aansluitlijn (lokale niveau in de nummercentrale) moet uitrollen. Aan de aansluitlijn dienen een
223
Gespreksopbouw wordt geleverd op regionaal niveau. Telefoniespecifieke apparatuur betreft bijvoorbeeld
switches om telefoon- verkeer naar de juiste bestemming te leiden.
104
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
aantal functionaliteiten te worden toegevoegd voordat over deze aansluiting telefoniediensten kunnen worden geleverd. Voorbeelden van de benodigde functionaliteiten zijn de mogelijkheden tot het schakelen en routeren van gesprekken en het beschikken over een billing-systeem. Nadat deze functionaliteiten zijn toegevoegd, kan de wholesaleafnemer aan eindgebruikers een werkende telefoniedienst leveren. Het college constateert dat in Nederland naast KPN alleen Tele2 beschikt over een behoorlijke netwerkdekking tot op het niveau van de ontbundelde aansluitlijn. 424. Voor ILL geldt eveneens dat een afnemer moet investeren in apparatuur en functionaliteiten
om telefoniediensten te kunnen aanbieden. Daarnaast worden bij wholesalegespreksdiensten een deel van de kosten van het transport (zogenoemde backhaul) gedeeld met meerdere gebruikers van het netwerk, terwijl bij de afname van ILL geen sprake is van een dergelijke kostendeling. ILL is gezien de prijsstelling voor een afnemer ongeschikt als basis om op grote schaal telefoniediensten aan te bieden.
224
Over ILL worden met name zakelijke netwerkdiensten (zoals huurlijnen en VPN)
225
aangeboden. ILL wordt in beperkte mate gebruikt om grootzakelijke telefoniediensten aan te bieden aan grote bedrijven. 425.
WBT biedt net als ILL en ULL de mogelijkheid verschillende (virtuele) verbindingen te
realiseren over een aansluiting. Het is dus mogelijk aparte verbindingen te realiseren ten behoeve van het aanbieden van telefoniediensten. De primaire functie van WBT is echter niet het leveren van telefonie, maar het leveren van internettoegang of zakelijke netwerkdiensten. Om WBT te gebruiken voor het aanbieden van (stand-alone) telefoniediensten moet een afnemer specifieke aanvullende investeringen doen in een telefonieplatform. In het huidige aanbod van WBT wordt geen aanbod gedaan waarbij alleen telefonieverbindingen worden geleverd. Telefonieverbindingen worden alleen geleverd in aanvulling op breedbandinternettoegang of zakelijke netwerkdiensten. 426. Partijen die nu beschikken over ULL of WBT zijn reeds actief als aanbieders in de markt voor
gespreksdiensten. Het betreft bouwstenen op basis waarvan telefoniediensten kunnen worden geleverd. Op basis van afname van ULL worden bijvoorbeeld VoB-diensten aangeboden en, weliswaar in beduidend mindere mate, ook telefoniediensten op basis van PSTN.
226
Het gebruik van
WBT en ILL om telefoniediensten aan te bieden, is rond de 1 procent van het totale aanbod van telefoniediensten op de retailmarkt. Dit laat onverlet dat van partijen die op basis van deze wholesalediensten in eigen netwerkdekking voorzien, concurrentiedruk kan uitgaan op de verschillende wholesalemarkten voor gespreksdiensten. Het college gaat hier bij de concurrentieanalyse verder op in. Conclusie 427. Het college concludeert dat vanwege het onderscheid in prijs en/of functionaliteit ULL en WBT
en ILL geen substituten vormen voor wholesalegespreksdiensten. De wholesalediensten ULL en WBT en ILL behoren niet tot de wholesalemarkten voor gespreksdiensten.
224 225 226
De maandelijkse kosten voor het afnemen van ILL bedragen tussen 512 tot 1359. Dit betreft aansluitingen. Aantal PSTN aansluitingen op basis van ULL is . Aantal VoB1 aansluitingen op
basis van ULL is .
105
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
6.2.2.3 428.
Onderscheid productmarkten op basis van aantal gelijktijdig te voeren gesprekken De vraag naar wholesalegespreksdiensten is een direct afgeleide van de vraag naar
retailtelefoniediensten. Om te voorzien in de vraag naar bijvoorbeeld een ISDN2-dienst op locatie X, moet op wholesaleniveau gespreksopbouw over en toegang tot een ISDN2-aansluiting op locatie X worden ingekocht of intern worden geleverd. Dit kenmerk van de wholesalemarkt leidt ertoe dat het college concludeert dat het onderscheid in de productmarkt op basis van het aantal gelijktijdig te voeren gesprekken eveneens een direct afgeleide is. 429. In deze paragraaf bespreekt het college eerst de vraag of er op basis van vraagsubstitutie een
onderscheid dient te worden gemaakt op basis van het aantal gelijktijdig te voeren gesprekken. Vervolgens beziet het college of VoB een vraagsubstituut is voor de verschillende soorten traditionele telefonieaansluitingen. Ten slotte onderzoekt het college of op basis van aanbodsubstitutie een onderscheid dient te worden gemaakt op basis van het aantal gelijktijdig te voeren gesprekken. Vraagsubstitutie tussen verschillende typen traditionele telefonieaansluitingen (PSTN/ISDN) 430. In Tabel 7 zijn de maandelijkse wholesaletarieven van KPN per aansluitingstype opgenomen.
Indien de prijs voor een enkelvoudige gespreksdienst zou worden verhoogd, zullen wholesaleafnemers niet overstappen op twee- of meervoudige gespreksdiensten. Ingevolge een prijsverschil van respectievelijk 55 procent en 27 procent zal voor een wholesaleafnemer een tweevoudige gespreksdienst op basis van ISDN2 ( 20,01) geen substituut vormen voor een enkelvoudige gespreksdienst op basis van PSTN ( 12,88) of ISDN1 ( 15,81). Dit prijsverschil zal de wholesaleafnemer niet kunnen terugverdienen nu de eindgebruiker op de retailmarkt niet extra zal willen betalen voor een dienst met meerdere lijnen waaraan hij geen behoefte heeft en die hem dus geen toegevoegde waarde biedt. Dezelfde redenering geldt voor alle andere typen aansluitingen.
Typen WLR PSTN WLR ISDN1 WLR ISDN2 WLR ISDN15 WLR ISDN20 WLR ISDN30 Tarief 12,88 15,81 20,01 128,61 161,08 189,99
227
Tabel 7. Weergave maandelijkse wholesaletarieven KPN 1e kwartaal 2011
431.
Indien de prijs voor tweevoudige (of meervoudige) gespreksdiensten zou worden verhoogd,
zullen wholesaleafnemers niet overstappen op enkelvoudige gespreksdiensten. Immers enkelvoudige gespreksdiensten voorzien op retailniveau niet in dezelfde behoefte van de eindgebruiker. Volgens dezelfde redenering zullen wholesaleafnemers die meervoudige gespreksdiensten inkopen ook niet overgaan tot de inkoop van tweevoudige gespreksdiensten. 432. Vanwege het prijsverschil vormen gebundelde enkelvoudige gespreksdiensten ook geen
substituut voor twee- of meervoudige gespreksdiensten. Een afnemer van een tweevoudige wholesalegespreksdienst betaalt circa 25 procent minder voor een gespreksdienst op basis van een
227
106
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
ISDN2-aansluiting dan voor twee enkelvoudige gespreksdiensten op basis van PSTN-aansluitingen. Een overstap naar een combinatie van enkelvoudige wholesalegespreksdiensten is daarom niet rendabel. Om dezelfde reden vormen tweevoudige gespreksdiensten geen substituut voor meervoudige gespreksdiensten. Vraagsubstitutie tussen traditionele telefoonaansluitingen (PSTN/ISDN) en VoB 433. In de retailanalyse heeft het college geconstateerd dat VoB een substituut is voor enkel- en
tweevoudige gesprekken, maar niet voor meervoudige gesprekken. Het college concludeert dat dit ook op wholesaleniveau het geval is. 434. Zoals eerder opgemerkt, is de vraag op wholesaleniveau een directe afgeleide van de vraag
op retailniveau. Immers een wholesalegespreksdienst omvat alle actieve apparatuur, waardoor vaststaat of een bepaalde dienst pakket- of circuitgeschakeld is. Om te voorzien in de vraag van bijvoorbeeld een VoB1-dienst, moet op wholesaleniveau gespreksopbouw over en toegang tot een VoB1-aansluiting worden ingekocht of intern worden geleverd. Dit betekent dat de substituteerbaarheid tussen VoB- en PSTN/ISDN-diensten op wholesaleniveau gelijk is aan de substituteerbaarheid op retailniveau. Aanbodsubstitutie enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten 435. De onmogelijkheden van aanbodsubstitutie op retailniveau hangen voor het grootste deel samen met de benodigde (netwerk)investeringen in de wholesalediensten (zoals bijvoorbeeld switches, platforms en lijnkaarten) en voor een veel beperkter deel met de investeringen in de retaildienstverlening (bijvoorbeeld de service- en verkooporganisatie). De conclusies die het college trekt met betrekking tot aanbodsubstitutie op retailniveau gelden derhalve evenzeer op wholesaleniveau. 436. Het college concludeert hier dan ook dat ISDN15, ISDN20 en ISDN30 op wholesaleniveau
aanbodsubstituten van elkaar zijn. Het college ziet daarnaast geen partijen die nu nog niet actief zijn op de wholesalemarkten waartoe PSTN en ISDN2 behoren, die op korte termijn zonder significante investeringen zouden kunnen toetreden tot deze wholesalemarkten. Naast de mogelijkheid van aanbodsubstitutie tussen ISDN 15, ISDN 20 en ISDN 30 ziet het college op wholesaleniveau geen verdere mogelijkheden voor aanbodsubstitutie (meer) tussen PSTN, ISDN en VoB.
6.2.2.4 437.
Telefonie over verschillende infrastructuren Zonder WLR/CPS-regulering zijn er alleen interne leveringen over
wholesalegespreksdiensten, bijvoorbeeld het KPN-netwerk, het coaxnetwerk of de netwerken van derden (al dan niet deels gebouwd op basis van ULL/WBT/ILL). De vraag is of al deze interne leveringen tot de zelfde markt behoren. Omdat het hier een direct afgeleide vraag betreft, leidt het verlies van de aansluiting op retailniveau ook direct tot het verlies van die aansluiting op wholesaleniveau. De wholesaledienst omvat een groot deel van de kostprijs op retailniveau, zodat een prijsstijging van de diensten van KPN op wholesaleniveau leidt tot een relatief grote prijsstijging van de diensten van KPN op retailniveau. Op retailniveau zal er overstap plaatsvinden naar retail- en daarmee naar wholesalediensten op andere infrastructuren, zodat sprake is van voldoende indirecte
107
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
prijsdruk van diensten geleverd over kabelnetwerken of netwerken van derden op de wholesalediensten van KPN. Dit leidt tot de conclusie dat deze infrastructuren tot dezelfde relevante wholesalemarkten behoren.
6.2.2.5
Conclusie relevante productmarkten
438. Het college concludeert dat de afbakening van de wholesalemarkten een afspiegeling vormt van de retailmarkten. 439. Het college bakent de volgende productmarkten af: de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten; de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten; en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
6.2.3
440.
De relevante geografische markt
Het college bakent in deze paragraaf de geografische markt af. Het startpunt van de
geografische marktafbakening is het geografische gebied waarbinnen wholesalegespreksdiensten worden aangeboden. Het college constateert dat enkel-, twee- en meervoudige wholesalgespreksdiensten intern en extern op nationale schaal worden aangeboden over het netwerk van KPN. 441. Het college heeft geanalyseerd of de concurrentieomstandigheden in het verzorgingsgebied
van KPN voldoende homogeen zijn om dit verzorgingsgebied als relevante geografische markt af te bakenen, of dat in dit verzorgingsgebied de concurrentievoorwaarden dermate heterogeen zijn dat sprake is van kleinere geografische markten. 442. In deze analyses spelen directe vraag- en aanbodsubstitutie geen rol. Afnemers zullen niet
kiezen voor het afnemen van diensten op een andere geografische locatie in geval van prijsstijgingen op hun locatie. Aanbieders kunnen niet zonder significante investeringen een aanbod doen op andere geografische locaties. 443. KPN en andere partijen vragen op nationale schaal om wholesalegespreksdiensten. KPN
biedt zichzelf en andere partijen op nationale schaal over haar netwerk wholesalegespreksdiensten aan tegen dezelfde tarieven. Kabelaanbieders en andere partijen die zelf (beperkte) netwerkdekking hebben, vragen als verticaal geïntegreerde partijen intern om wholesalegespreksdiensten in de regios die hun netwerken bestrijken. 444. Deze partijen verdisconteren intern de eigen netwerkkosten of de inkoop van hoger gelegen
wholesalediensten in hun tariefstelling. Het college constateert dat de vraag- en aanbodstructuur van kabelaanbieders en andere partijen niet van invloed is op de nationale prijsstelling voor wholesale gespreksdiensten door KPN. Het college acht om deze redenen de concurrentieomstandigheden
108
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
voldoende homogeen om het nationale verzorgingsgebied van KPN als relevante geografische markt af te bakenen.
6.2.3.1 445. -
Conclusie geografische markt Het college bakent de volgende geografische markten af: de nationale wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten; de nationale wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten; en de nationale wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
109
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
7 Dominantieanalyse wholesalemarkten voor vaste telefonie
7.1
446.
Inleiding
In het vorige hoofdstuk zijn de wholesalemarkten voor gespreksdiensten afgebakend en is
geconcludeerd dat er sprake is van een nationale wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, een nationale wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en een nationale wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
447.
In dit hoofdstuk worden de dominantieanalyses voor de wholesalemarkten uitgevoerd. Deze
analyse heeft tot doel vast te stellen of sprake is van een marktpartij die op de relevante markt over AMM beschikt. Dit is stap 5b uit Tabel 1. 448. In paragraaf 7.2 wordt het analysekader voor een dominatieanalyse beschreven. In de
paragrafen 7.3 tot en met 7.5 volgen de dominantieanalyses voor de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. Het college concludeert dat KPN over AMM beschikt op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten.
7.2
449.
Analysekader dominantieanalyse
Op grond van artikel 6a.2 van de Tw is de volgende stap in het onderzoek het vaststellen of
de desbetreffende markten al dan niet daadwerkelijk concurrerend zijn en of hierop ondernemingen actief zijn die beschikken over AMM. 450. Uit de definitie van het begrip AMM blijkt dat op een bepaalde relevante markt één
onderneming AMM kan hebben (een enkelvoudige machtspositie), maar ook dat meerdere ondernemingen gezamenlijk een positie van AMM op een bepaalde relevante markt kunnen innemen. De laatstgenoemde situatie wordt een collectieve machtspositie genoemd. In beide gevallen kunnen ondernemingen op grond van de Tw worden aangewezen als ondernemingen met AMM. 451. Het bestaan van een machtspositie kan worden aangetoond aan de hand van een aantal
228
criteria. De belangrijkste daarvan zijn beschreven in paragraaf 3.1 van de Richtsnoeren. Het marktaandeel wordt vaak gebruikt als indicatie van de markmacht. Ook de overstap van eindgebruikers, prijsontwikkelingen en de ontwikkelingen in het dienstaanbod geven indicaties over de mate van concurrentie op de markt. Ten slotte zijn in de Richtsnoeren een aantal factoren genoemd die bijdragen aan het bestaan van AMM: a) relatieve positie van de onderzochte onderneming in vergelijking met concurrenten op de markt: de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur;
228
Richtsnoeren, randnummer 75.
110
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
verticale integratie; de totale omvang van de onderneming; de technologische voorsprong of superioriteit; gemakkelijke of bevoorrechte toegang tot kapitaalmarkten/financiële middelen; product-/dienstendiversificatie; schaalvoordelen; breedtevoordelen; en een sterk ontwikkeld distributie- en verkoopnetwerk.
b) aard van de concurrentie op de markt: grenzen aan de expansie; overstapkosten en -drempels; en het ontbreken van kopersmacht die een tegenwicht kan vormen.
c) concurrentiedruk van buiten de markt: 452. het ontbreken van potentiële concurrentie; en. toetredingsdrempels.
De genoemde factoren kunnen niet worden beschouwd als een eenvoudige checklist om te
beoordelen of er sprake is van AMM of van daadwerkelijke concurrentie. Een marktanalyse omvat in het onderhavige kader een algehele, toekomstgerichte analyse van de economische kenmerken van een bepaalde relevante markt, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het individuele geval. Derhalve zal AMM alleen kunnen worden geconstateerd door toepassing van en toetsing aan de hand van meerdere van de genoemde factoren. Om deze reden en vanwege de diversiteit van de betrokken markten, acht het college het niet passend om aan de verschillende criteria vooraf een bepaald gewicht toe te kennen. Welke factoren het college met name van belang acht, zal hij beoordelen in de context van een bepaalde markt, daarbij rekening houdend met de specifieke kenmerken van die markt. 453.
229
De bepaling van AMM in een toekomstgerichte analyse betekent dat niet alleen wordt
230
gekeken naar de bestaande concurrentiesituatie, maar dat ook wordt bezien of een eventueel gebrek aan daadwerkelijke concurrentie blijvend is. De marktanalyse in dit besluit is uitgevoerd op een prospectieve wijze, waarbij toekomstige ontwikkelingen die de concurrentiesituatie op de onderzochte markten significant zullen beïnvloeden, zijn meegewogen, voor zover zij redelijkerwijs voorzienbaar zijn in de periode tot de volgende marktanalyse. Gelet op artikel 6a.4 van de Tw hanteert het college daarvoor een periode van maximaal drie jaar.
229 230
Zie ook: ´ERG Working paper on the SMP concept for the new regulatory framework´, May 2003, paragraaf 6. Richtsnoeren, randnummer 20.
111
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
7.3
7.3.1
454.
De wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten
Inleiding
Het college onderzoekt in deze paragraaf de marktmacht van de aanbieder(s) die actief zijn op
de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten. KPN is op deze markt de grootste aanbieder. KPN levert wholesalegespreksdiensten aan derden op basis van regulering.
455.
Regulering van wholesalegespreksdiensten heeft als doel om effectieve concurrentie te
bevorderen door alternatieve aanbieders in staat te stellen op de retailmarkten voor vaste telefonie actief te zijn. Het college heeft er bij de marktafbakening reeds op gewezen dat diensten op de wholesalemarkten voor gespreksdiensten voornamelijk intern worden geleverd op basis van eigen infrastructuur van partijen (inclusief interne levering op basis van ingekochte wholesale toegangsdiensten ULL, WBT en ILL). 456. Voor de beoordeling van het bestaan van AMM op de relevante wholesalemarkt zal het
college, op basis van de criteria genoemd in de Richtsnoeren van de Commissie, in het navolgende ingaan op: marktaandelen; controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur; verticale integratie; product- en dienstendiversificatie; schaalvoordelen; breedtevoordelen; overstapdrempels; afwezigheid van kopersmacht; en toetredingsdrempels.
457. KPN.
De andere mogelijke criteria, zoals genoemd in de Richtsnoeren van de Commissie dragen
naar het oordeel van het college niet of in veel mindere mate bij aan de mogelijke dominantie van
7.3.2
458.
Marktaandelen
Het marktaandeel wordt vaak gebruikt als eerste indicatie van de markmacht. In de
beschikkingspraktijk van de Commissie is er doorgaans pas sprake van gevaar voor een individuele machtspositie ingeval een onderneming een marktaandeel van meer dan 40 procent bezit. Bij een lager marktaandeel kan ook al een vermoeden bestaan van een machtspositie, aangezien een machtspositie ook mogelijk is zonder dat de betrokken onderneming een hoog marktaandeel heeft.
112
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Volgens de jurisprudentie van het HvJ vormt een hoog marktaandeel meer dan 50 procent op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten. Een onderneming met een groot marktaandeel mag worden geacht over AMM te beschikken dus in een machtspositie te verkeren wanneer haar marktaandeel over langere tijd stabiel is gebleven. Het feit dat een onderneming met een groot marktaandeel op een bepaalde markt geleidelijk marktaandeel verliest, kan erop wijzen dat de markt concurrerender wordt, maar hoeft niet uit te sluiten dat aanzienlijke marktmacht wordt vastgesteld. Feiten en analyse 459. In Tabel 8 zijn de marktaandeelverhoudingen op de retailmarkt
232 231
voor enkelvoudige
gesprekken weergegeven. De tweede rij geeft het marktaandeel van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten weer. Dit kan uit de retailmarktaandelen worden afgeleid door het retailmarktaandeel van CPS/WLR aanbieders bij het wholesalemarktaandeel van KPN op te tellen. KPN levert immers op wholesaleniveau de gespreksdiensten (C(P)S/WLR) aan andere partijen op basis waarvan deze partijen op de retailmarkt gesprekken aan eindgebruikers kunnen aanbieden. De derde rij geeft de marktaandeelverhoudingen weer in afwezigheid van alle vormen van regulering.
233
460. Voor enkelvoudige gespreksdiensten is het marktaandeel van KPN thans rond (zonder CPS/WLR). Alternatieve aanbieders hebben een marktaandeel van .
234
231 232 233
Richtsnoeren, randnummer 75. Marktaandelen worden vastgesteld op basis van aansluitingen. Zie randnummer 282. In dat geval is er alleen sprake van interne leveringen door partijen met een eigen aansluitnetwerk waardoor
de wholesale- en retailmarktaandelen gelijk zijn.
234
Bron: Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011, kenmerk: OPTA/AM/2011/200035, 13 januari 2011.
113
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
KPN Ziggo UPC Marktaandelen retail (huidige regulering) Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo Marktaandelen wholesale (met hoger gelegen regulering, zonder C(P)S/WLR) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo UPC Marktaandelen wholesale (zonder regulering) Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR)
0% 0%
0%
Tabel 8. Marktaandelen enkelvoudige gesprekken en gespreksdiensten Q2 2010 (bron: vragenlijsten marktpartijen + bewerking college) .
461.
Op basis van de scenarioanalyse van A.T. Kearney/Telecompaper zoals weergegeven in de
retailanalyse, leiden de ontwikkelingen voor de periode tot 2014 tot de verdeling (binnen bandbreedtes) van marktaandelen zoals weergegeven in Tabel 9.
114
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Min KPN Ziggo Marktaandelen retail (huidige regulering) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo Marktaandelen wholesale (zonder regulering) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) 43% 13% 4% 1% 5% 2% 47% 13% 4% 1% 5% 0% 51% 14% 4% 1% 0% 0%
Max 59% 29% 16% 4% 26% 9% 63% 29% 16% 4% 26% 0% 69% 32% 17% 4% 0% 0%
Marktaandelen wholesale (met hoger gelegen regulering, zonder C(P)S/WLR)
Tabel 9. Prognose marktaandelen enkelvoudige gespreksdiensten ultimo 2014 (bron: A.T. Kearney/Telecompaper, vragenlijsten marktpartijen + bewerking OPTA).
462.
De marktaandelen in aanwezigheid van hoger gelegen wholesaleregulering wijzen op een
sterke positie van KPN op de markt voor enkelvoudige gespreksdiensten tegen eind 2014. Tegelijk is de positie van de kabelaanbieders versterkt, met name vanwege de toename van VoB-diensten ten koste van PSTN-diensten. De voorspellingen voor andere partijen laten in potentie een ruime groei zien naast de mogelijkheid van een beperkte krimp. 463. Zoals opgemerkt in de analyse van de retailmarkt is de migratietendens van PSTN- naar VoB235
diensten echter niet bij alle eindgebruikers waarneembaar. aansluitingen.
236
Uit onderzoek onder zakelijke gebruikers
volgt dat deze afnemersgroep naar verwachting veel gebruik zal blijven maken van PSTN Het college gaat hier nader op in bij de bespreking van de overige dominantiefactoren.
235 236
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke segmenten, mei 2011. Daarnaast kan er sprake zijn van een technische reden, zoals het gebruik van een alarmlijn, waarvoor het
gebruik van een PSTN-dienst wordt geadviseerd.
115
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
7.3.3
7.3.3.1 464.
Positie van de onderneming vs. concurrenten
Controle niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur Een voorbeeld van niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur is de controle over of
eigendom van een omvangrijk netwerk waarvan de aanleg voor een concurrent gepaard zou gaan met aanzienlijke investeringen en aanzienlijke tijd zou vergen. De noodzaak om over dergelijke infrastructuur te beschikken, kan een belangrijke toetredingsbarrière vormen. Voor de beoordeling van een machtspositie wordt het daarom relevant geacht of een bepaalde faciliteit de eigenaar in staat stelt om zich onafhankelijk te gedragen. 465.
237
Bij het criterium repliceerbaarheid beoordeelt het college of de relevante infrastructuur (het
relevante netwerk) binnen de termijn van de herziening van het onderhavige besluit economisch rendabel kan worden gerepliceerd door een netwerk met een vergelijkbare functionaliteit. Daarbij is het niet noodzakelijk dat de gehele geografische reikwijdte (netwerkdekking) van het relevante netwerk wordt (of kan worden) gerepliceerd. Onder de netwerkdekking van een aanbieder wordt verstaan het gebied waarin die aanbieder klantlocaties rendabel kan aansluiten op zijn netwerk. Een aanbieder met een grote netwerkdekking is in het voordeel ten opzichte van een aanbieder met een kleinere netwerkdekking, zeker indien de klantvraag niet lokaal is geconcentreerd maar meerdere geografisch gespreide locaties omvat. Bij de beoordeling van dit criterium is van belang dat de replicatie wat betreft netwerkdekking zodanig omvangrijk is, dat daarmee voldoende concurrentiedruk wordt uitgeoefend op de relevante retailmarkt. Feiten en analyse 466. Om wholesale enkelvoudige gespreksdiensten te kunnen aanbieden, dienen partijen te
beschikken over (toegang tot) infrastructuur. Het koperen aansluitnetwerk van KPN heeft een dekking van vrijwel 100 procent van de aansluitlocaties in Nederland. Het aanleggen van een landelijk aansluitnetwerk betreft een zeer grote investering en bovendien kan een partij die besluit de markt te verlaten een groot deel van de investeringskosten niet terugverdienen. 467. De aansluitnetwerken van de kabelaanbieders hebben gezamenlijk vrijwel landelijke dekking,
met uitzondering van locaties op bedrijventerreinen. De grootste kabelaanbieders zijn Ziggo en UPC. Op individuele basis dekken de grootste kabelnetwerken respectievelijk rond en van de eindgebruikerslocaties. Daarnaast zijn er nog glasnetwerken (FttH-netwerken) die zijn uitgerold in verschillende Nederlandse gemeentes. stelt hoger gelegen regulering aanbieders in staat hun netwerkdekking te vergroten. 468. Het college stelt vast dat de aansluitlijn naar eindgebruikerslocaties een niet gemakkelijk te
238
Voorts
repliceren infrastructuur betreft. KPN heeft als enige partij een landelijk dekkend netwerk. Kabelaanbieders en alternatieve aanbieders hebben slechts een beperkte dekkingsgraad. De beperkte dekkingsgraad van alternatieve aanbieders en kabelaanbieders heeft deze aanbieders niet
237 238
ERG (03) 09, randnummer 9. Het college laat behandeling van kleine partijen die beschikken over een eigen glasnetwerk buiten
beschouwing omdat dit niet van invloed is op de dominantieanalyse.
116
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
belet om op de retailmarkt actief te zijn. Enkelvoudige gespreksdiensten worden op wholesaleniveau intern aangeboden op basis van VoB en PSTN. 469. Kabelaanbieders zijn voor hun afzet echter regionaal beperkt tot hun dekkingsgebied. Andere
partijen zijn ook niet in staat op basis van ULL-regulering of op basis van hun eigen netwerk landelijk actief te zijn. Tele2, de grootste inkopende partij van ULL, heeft een nationale dekkingsgraad van circa van alle aansluitlocaties. Tele2 biedt met name enkelvoudige gespreksdiensten aan op basis van VoB. Tele2 geeft aan dat zij om technische en commerciële redenen op basis van ULL maximaal op van hun bestaande klantlocaties enkelvoudige gespreksdiensten op basis van PSTN kan leveren. Tele2 geeft aan . Conclusie 470. Het college concludeert dat de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur een
239
factor is die bijdraagt aan een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.3.2 471.
Verticale integratie Een aanbieder is verticaal geïntegreerd als deze actief is in meerdere opeenvolgende stadia
van de productie- of distributieketen. Verticale integratie kan de marktmacht van een verticaal geïntegreerde aanbieder versterken, indien deze aanbieder de toegang tot wholesalebouwstenen controleert en tegelijk actief is op de onderliggende retailmarkt. Hierdoor kan de verticaal geïntegreerde aanbieder marktmacht op de wholesalemarkt verdedigen dan wel overhevelen van de wholesale- naar de retailmarkt, bijvoorbeeld door toegang te weigeren, door strategisch prijsgedrag of door strategisch gedrag ten aanzien van het verlenen van toegang onafhankelijk van de prijs. Feiten en analyse 472. KPN is een verticaal geïntegreerde onderneming. KPN kan landelijk op wholesaleniveau alle typen gespreksdiensten leveren aan haar eigen retailorganisatie. Andere partijen zijn beperkt in hun mogelijkheden om op wholesaleniveau combinaties te leveren van verschillende typen gespreksdiensten. Dit komt enerzijds door de beperkte dekking van het netwerk van deze partijen. Anderzijds zijn partijen niet in staat te voldoen aan ieder type klantvraag. Hiervoor is reeds aangegeven dat er groepen eindgebruikers zijn die specifiek om enkelvoudige gesprekken op basis van PSTN vragen al dan niet in combinatie met twee- en/of meervoudige gesprekken. 473. Indien KPN geen enkelvoudige gespreksdiensten levert op wholesaleniveau, kunnen andere
partijen slechts in zeer beperkte mate stand-alone PSTN of combinaties van PSTN met ISDN leveren. KPN kan zo andere partijen uitsluiten van het bedienen van eindgebruikers die om deze combinaties
239
Reactie van Tele2 naar aanleiding van vragen van het college.
117
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
vragen. Hierdoor versterkt KPN haar positie op de markt voor enkelvoudige gespreksdiensten maar ook haar positie op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten. Conclusie 474. Het college concludeert dat verticale integratie een factor is die bijdraagt aan een AMM-positie
van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.3.3 475.
Product- en dienstendiversificatie Er is sprake van product- en dienstendiversificatie (hierna: diversificatie) wanneer een portfolio
met aanverwante diensten (of producten) wordt aangeboden. Wanneer concurrenten niet in staat zijn hetzelfde assortiment diensten aan te bieden, is het mogelijk dat de dreiging van deze concurrenten, afneemt.
240
Hierdoor kan diversificatie een versterkend effect hebben op de marktpositie van een
aanbieder. Diversificatie heeft dezelfde basis als breedtevoordelen: namelijk het aanbieden van verschillende (aanverwante) producten. Bij breedtevoordelen gaat het echter om de kostenvoordelen die daaruit voortvloeien, bij diversificatie gaat het om de niet-kostenvoordelen. Feiten en analyse 476. Op de retailmarkt is er naast de vraag voor stand-alone PSTN-diensten vraag naar combinaties van PSTN- en ISDN-diensten. Vaak betreft dit een gecombineerde vraag om meerdere bedrijfsvestigingen aan te sluiten (multi-site), bijvoorbeeld één hoofdlocatie op ISDN30 en de kleinere locaties op (n*)ISDN2, of in combinatie met PSTN.
241
Het kan ook een gecombineerde vraag op een
enkele (grotere) bedrijfsvestiging betreffen (single site). Daarnaast gebruiken zakelijke gebruikers combinaties van ISDN30 met PSTN, waarbij PSTN dan vaak naast ISDN als basisdienst voor specifieke doeleinden wordt ingezet, zoals het aansluiten van thuiswerkplekken of de verzorging van alarmoverdracht. 477. Op verzoek van het college hebben Tele2 en EspritXB informatie opgeleverd over hun klanten die PSTN en ISDN gecombineerd afnemen. Voor Tele2 geldt dat van haar klantenbestand op ISDN30 ook PSTN-diensten afneemt. EspritXB geeft aan dat van haar zakelijke klantenbestand PSTN en ISDN gecombineerd afneemt. In de retailanalyse heeft het college berekend dat van grootzakelijke eindgebruikers tussen 60 en 78 procent ISDN30 en PSTN gecombineerd afneemt. Voor het middenbedrijf ligt dit tussen 12 en 42 procent. 478. Gelet op de omstandigheid dat KPN in staat is om op basis van haar eigen netwerk op
wholesaleniveau op iedere locatie zowel PSTN-, ISDN als VoB-diensten aan te bieden, ontleent zij voordeel aan de mogelijkheden die zij heeft voor een gedifferentieerd aanbod van telefoniediensten. Verder merkt het college op dat KPN ook in praktisch alle andere segmenten van de elektronische
240 241
ERG (03) 09, randnummer 13. Zo vraagt de overheidsaanbesteding voor telefonie (OT 2010) bijvoorbeeld om op PSTN en ISDN gebaseerde
diensten. De deelnemende centrale en decentrale overheidsorganisaties aan de aanbesteding zijn door heel Nederland verspreid.
118
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
communicatiemarkt actief is, zodat zij ook combinaties van telefoniediensten met bijvoorbeeld datacommunicatie, mobiele en/of televisiediensten kan aanbieden. Conclusie 479. Het college concludeert dat product- en dienstendiversificatie een factor is die bijdraagt aan
een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.3.4 480.
Schaalvoordelen Van schaalvoordelen is sprake wanneer door een hogere productie de gemiddelde kosten per
242
eenheid product afnemen. Schaalvoordelen doen zich sterker voor bij een productieproces met hoge vaste kosten en lage variabele en/of marginale kosten. Schaalvoordelen kunnen een toetredingsdrempel alsook een voordeel ten opzichte van bestaande concurrenten vormen. Feiten en analyse 481. Met de levering van enkelvoudige gespreksdiensten behaalt KPN kostenvoordelen doordat zij een omvang heeft die vele malen groter is dan die van andere partijen. Deze voordelen doen zich in eerste instantie voor, omdat de levering van enkelvoudige gespreksdiensten over een eigen netwerk gepaard gaat met hoge vaste en lage marginale kosten. Deze hoge vaste netwerkkosten kan KPN door haar schaal over veel meer afnemers verdelen (in verschillende markten, ook buiten de vaste telefoniemarkt) dan een kleinere aanbieder met een beperkte schaal. Schaalvoordelen hebben als effect dat andere marktpartijen minder eenvoudig kunnen overgaan tot de uitrol van een nieuw aansluitnetwerk. Een marktpartij zal eerst een voldoende grote schaal moeten hebben om met dit nieuwe netwerk effectief te kunnen concurreren met een concurrent die reeds beschikt over schaalvoordelen. De schaalvoordelen van KPN werken daarom ook als toetredingsbarrière. 482. Het college is van mening dat de schaalvoordelen van KPN worden verminderd door de
aanwezigheid van hoger gelegen regulering. Deze regulering stelt andere aanbieders immers in staat diensten te leveren tegen de gemiddelde netwerkkosten van KPN. Hierdoor worden de relatieve schaalnadelen van andere aanbieders verminderd. Deze omstandigheid neemt de voordelen die KPN ontleent aan haar schaal echter niet zodanig weg dat zij hier geen voordeel meer aan ontleent. Conclusie 483. Hoewel schaalvoordelen worden verminderd in aanwezigheid van hoger gelegen regulering ontleent KPN daaraan nog steeds voordeel ten opzichte van aanbieders met geen of een beperkte netwerkdekkingsgraad. Het college concludeert dat schaalvoordelen een factor is die bijdraagt aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.3.5 484.
Breedtevoordelen Breedtevoordelen doen zich voor wanneer de gemiddelde kosten voor één product lager zijn
als gevolg van het feit dat het door dezelfde onderneming samen met een ander product wordt
242
ERG (03) 09, randnummer 14.
119
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
geproduceerd. Breedtevoordelen doen zich vaak voor bij netwerken, aangezien de capaciteit van het netwerk door meerdere producten kan worden gedeeld. Breedtevoordelen kunnen een toetredingsbarrière alsook een voordeel ten opzichte van bestaande concurrenten vormen. Feiten en analyse 485. KPN biedt verschillende typen diensten aan via haar netwerk, waaronder enkelvoudige,
243
tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten maar ook wholesalediensten voor datacommunicatie, breedband internettoegang en televisie. De capaciteit van het netwerk van KPN wordt hierdoor efficiënter benut, hetgeen KPN kostenvoordelen oplevert. De hoge vaste kosten die KPN moet maken voor haar netwerk, kunnen worden gespreid over de verschillende diensten die over het netwerk worden aangeboden. Naast KPN hebben ook de kabelaars breedtevoordelen. Via het kabelnetwerk kunnen ook meerdere diensten worden aangeboden, zodat de kosten voor het kabelnetwerk kunnen worden verdeeld. Door deze breedtevoordelen hebben KPN en de kabelaars kostenvoordelen ten opzichte van andere aanbieders. KPN heeft echter ook kostenvoordelen ten opzichte van de kabelaanbieders omdat kabelaanbieders in beperktere mate diensten aanbieden op de markt voor twee- en meervoudige gespreksdiensten en zakelijke diensten in het algemeen. 486. Het college is van mening dat de breedtevoordelen van KPN worden verminderd door de
aanwezigheid van hoger gelegen regulering. Deze regulering stelt andere aanbieders immers in staat diensten te leveren tegen de gemiddelde netwerkkosten van KPN. Hierdoor worden de relatieve breedtenadelen van andere aanbieders verminderd. Deze omstandigheid neemt de voordelen die KPN ontleent aan haar breedte echter niet zodanig weg dat zij hier geen voordeel meer aan ontleent. Conclusie 487. Hoewel breedtevoordelen worden verminderd in aanwezigheid van hoger gelegen regulering ontleent KPN daaraan nog steeds voordeel ten opzichte van aanbieders met geen of een beperkte netwerkdekkingsgraad. Het college concludeert dat breedtevoordelen een factor is die bijdraagt aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.4
7.3.4.1 488.
Aard van de concurrentie
Overstapdrempels Omdat de vraag op wholesaleniveau een directe afgeleide is van de vraag op retailniveau, zal
voor de vraag of sprake is van overstapdrempels op wholesaleniveau gekeken moeten worden naar de (gepercipieerde) overstapdrempels op retailniveau. Deze zullen op wholesaleniveau dan ook in vergelijkbare mate voorkomen. Hierbij acht het college van belang dat KPN de aanbieder is van nagenoeg alle PSTN-diensten. 489. Zoals het college in paragraaf 356 heeft overwogen percipiëren eindgebruikers (consumenten)
overstapdrempels. Ook immateriële activa, zoals naamsbekendheid en reputatie spelen een rol in de mate van overstap die plaatsvindt.
243
ERG (03) 09, randnummer 15.
120
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
490.
In het kader van de gecombineerde afname worden bepaalde eisen gesteld aan
gespreksdiensten ten aanzien van beschikbaarheid en kwaliteit. Zakelijke eindgebruikers verkiezen PSTN boven VoB. PSTN is, althans in de perceptie van deze eindgebruikers, superieur aan VoB. Daarnaast wordt PSTN soms ook om technische kenmerken verkozen boven VoB, bijvoorbeeld bij gebruik ten behoeve van alarmoverdracht. Conclusie 491. Het college concludeert dat overstapdrempels een factor is die bijdraagt aan een AMM positie
van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.4.2 492.
Ontbreken van kopersmacht De aanwezigheid van afnemers met een sterke onderhandelingspositie kan van invloed zijn
op de mate waarin een onderneming zich onafhankelijk van haar afnemers kan gedragen. Het dominantiecriterium kopersmacht kan een doorslaggevende factor vormen bij de beoordeling of sprake is van AMM. Kopersmacht van de kant van de koper beïnvloedt de marktmacht van de aanbieder en kan er, afhankelijk van de situatie, toe leiden dat geen sprake is van AMM. 493.
244
Kopersmacht wordt over het algemeen bepaald door de absolute omvang van de vraag en de
omvang van de afname van de grootste vragers in relatie tot de totale afzet van een onderneming in ogenschouw te nemen. Indien een klein aantal afnemers een groot deel van de totale vraag voor zijn rekening neemt, kan sprake zijn van kopersmacht. In bepaalde gevallen zijn bijvoorbeeld grootzakelijke klanten in staat om bij hun leveranciers betere voorwaarden te bedingen dan kleinere klanten. Van belang daarbij is wel dat deze vragers dan een alternatief hebben en dat de overstap naar een concurrerende aanbieder of vervangende dienst een geloofwaardige dreiging is. Feiten en analyse 494. Partijen die zelf niet over een aansluitnetwerk beschikken, zijn in hoge mate afhankelijk van KPN als aanbieder met een landelijk dekkend netwerk. Andersom is van deze afhankelijkheid geen sprake. KPN is immers een verticaal geïntegreerde onderneming die zelf eindgebruikers bedient. 495. In aanwezigheid van hoger gelegen regulering zijn partijen weliswaar niet volkomen
afhankelijk van de levering van wholesale gespreksdiensten van KPN. Op basis van hoger gelegen regulering kunnen zij die wholesale gespreksdiensten intern aan zichzelf leveren. In veel gevallen is dit niet mogelijk. Tele2 geeft bijvoorbeeld aan dat zij om technische en commerciële redenen op basis van ULL maximaal op van haar bestaande klantlocaties enkelvoudige gespreksdiensten op basis van PSTN kan leveren. 496. In gevallen waar hoger gelegen regulering geen mogelijkheden biedt kunnen andere
partijen naast het eventueel zelf aanleggen van aansluitingen niet anders dan bij KPN wholesale gespreksdiensten inkopen. Gelet op de hoge investeringen die eigen aanleg van aansluitingen met
244
Zie in dit verband bijvoorbeeld CBb 29 augustus 2006, LJN: AY7997 (MTA-uitspraak).
121
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
zich zou meebrengen, kan deze optie niet worden ingezet als ,,credible threat. Van kopersmacht is naar het oordeel van het college dan ook geen sprake. Conclusie 497. Het college concludeert dat afwezigheid van kopersmacht bijdraagt aan een AMM positie van
KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.5
7.3.5.1 498.
Concurrentiedruk van buiten de markt
Toetredingsdrempels De dreiging van potentiële toetreding kan ondernemingen ervan weerhouden om hun prijzen
zodanig te verhogen dat ze boven een concurrerend niveau liggen, wat leidt tot een situatie waarin geen marktmacht wordt uitgeoefend. Als er echter aanzienlijke toetredingsdrempels zijn, is het mogelijk dat deze dreiging zwak of in het geheel niet aanwezig is. Exploitanten hebben dan de mogelijkheid prijzen te verhogen en blijvend buitengewoon hoge winst te maken zonder extra concurrentie aan te trekken, wat ertoe zou leiden dat de prijzen zouden dalen. De invloed van deze drempels is naar alle waarschijnlijkheid groter wanneer de markt langzaam groeit en de markt in eerste instantie wordt gedomineerd door één grote leverancier, aangezien toetreders alleen zullen kunnen groeien als zij klanten van de dominante onderneming aantrekken. Toetredingsdrempels kunnen echter minder relevant zijn in markten waarin voortgaande technologische veranderingen en vernieuwing een rol spelen. 499. Toetredingsdrempels zijn in te delen in twee brede categorieën: strategisch en absoluut. Er is
sprake van absolute drempels wanneer ondernemingen de eigendom hebben van of toegang hebben tot, of wanneer aan hen het bevoorrechte gebruik is toegekend van, belangrijke activa of middelen waartoe potentiële toetreders niet op vergelijkbare wijze toegang hebben. Strategische drempels ontstaan als gevolg van het strategische gedrag van bestaande marktpartijen, bijvoorbeeld in de vorm van prijsgedrag (dumpprijzen, wurgprijzen, kruissubsidies en prijsdiscriminatie) of niet met prijzen verband houdend gedrag (zoals toegenomen investeringen, promotie en distributie). Verzonken kosten kunnen een belangrijke toetredingsdrempel zijn. Dit zijn kosten die nodig zijn om toe te treden tot een sector, maar die bij het verlaten daarvan niet kunnen worden teruggekregen. Bestaande ondernemingen, die alleen de lopende kosten hoeven te dekken, zouden de prijzen op een zo laag niveau kunnen vaststellen dat toetreders niet in staat zijn om zowel de verzonken kosten terug te verdienen als te concurreren. Feiten en analyse 500. Toetreding tot de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten gaat gepaard met aanzienlijke kosten. Hierdoor is het voor een aanbieder relatief moeilijk om toe te treden. Immers, de meeste investeringen zijn ,,sunk costs, ofwel kosten die niet kunnen worden terugverdiend door een partij die besluit de markt te verlaten. Hierdoor is er geen sprake van een markt waar partijen makkelijk kunnen toe- of uittreden.
122
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
501.
In het algemeen nemen toetredingsdrempels af als gevolg van hoger gelegen regulering.
Partijen hoeven in dat geval minder te investeren in infrastructuur. Tele2, de grootste alternatieve partij die gebruik maakt van het aansluitnetwerk van KPN heeft een dekking van tot op het niveau van de aansluitlijn
245
en is dus voor een landelijk aanbod van PSTN nog
steeds afhankelijk van wholesalegespreksdiensten. 502. Hoewel het college constateert dat in aanwezigheid van hoger gelegen regulering
toetredingsdrempels afnemen, worden deze niet geheel weggenomen. Conclusie 503. Het college concludeert dat het bestaan van toetredingsdrempels in beperkte mate bijdraagt
aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
7.3.6
504.
Afweging en conclusie
In het voorgaande heeft het college vastgesteld dat de volgende factoren bijdragen aan een
AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten: a) marktaandelen; b) controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur; c) verticale integratie; d) product- en dienstendiversificatie; e) schaalvoordelen; f) breedtevoordelen;
g) overstapdrempels; h) afwezigheid van kopersmacht; en i) toetredingsdrempels.
505.
De concurrentie-intensiteit op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten wordt
voor een steeds belangrijker deel bepaald door VoB. Met name kabelaanbieders versterken hier hun positie ten opzichte van KPN. Ondanks een dalend marktaandeel heeft KPN nog steeds belangrijke voordelen in vergelijking met haar concurrenten. KPN is als enige partij onafhankelijk van derden in staat om op nationaal niveau aan iedere marktvraag te voldoen. KPN kan haar positie op de markt gebruiken om haar concurrentiepositie op andere markten te versterken ten nadele van zijn concurrenten, met name door het bedienen van eindgebruikers met een gecombineerde vraag naar PSTN en ISDN. Concurrenten zijn afhankelijk van KPN indien zij een met KPN vergelijkbaar gecombineerd aanbod willen doen. Bovendien ontleent KPN kostenvoordelen aan haar schaalgrootte en de breedte van haar dienstenaanbod ten opzichte van bestaande partijen in de markt. Ten slotte
245
Zoals aangegeven in randnummer 495 kan Tele2 met deze netwerkdekking slechts maximaal [vertrouwelijk:
XXX procent] van haar klantlocaties van PSTN-diensten voorzien op basis van ULL.
123
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
zijn er overstap- en toetredingsdrempels. Het college acht KPN gedurende de komende reguleringsperiode daarom in staat zich op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, en uiteindelijk eindgebruikers te gedragen. Conclusie 506. Het college concludeert dat KPN beschikt over AMM op de wholesalemarkt voor enkelvoudige
gespreksdiensten.
7.4
7.4.1
507.
De wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten
Inleiding
Het college onderzoekt in deze paragraaf de marktmacht van de aanbieder(s) die actief zijn op
de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten. KPN is op deze markt de grootste aanbieder. KPN is de enige partij die wholesalegespreksdiensten levert aan derden. Dit gebeurt op basis van regulering. 508. Regulering van wholesalegespreksdiensten heeft als doel effectieve concurrentie te
bevorderen door alternatieve aanbieders in staat te stellen op de retailmarkten voor vaste telefonie actief te zijn. Het college heeft er bij de marktafbakening reeds op gewezen dat diensten op de wholesalemarkten voor gespreksdiensten voornamelijk intern worden geleverd op basis van eigen infrastructuur van partijen (inclusief interne levering op basis van ingekochte wholesale toegangsdiensten ULL, WBT en ILL). 509. Voor de beoordeling van het bestaan van AMM op de relevante wholesalemarkt zal het
college, op basis van de criteria genoemd in de Richtsnoeren van de Commissie, in het navolgende ingaan op: a) marktaandelen; b) controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur; c) verticale integratie; d) product- en dienstendiversificatie; e) schaalvoordelen; f) breedtevoordelen;
g) overstapdrempels; h) afwezigheid van kopersmacht; en i) toetredingsdrempels.
124
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
510. KPN.
De andere mogelijke criteria, zoals genoemd in de Richtsnoeren van de Commissie, dragen
naar het oordeel van het college niet of in veel mindere mate bij aan de mogelijke dominantie van
7.4.2
Marktaandelen
Feiten en analyse 511. Het marktaandeel
247 246
van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten is
zeer hoog.
KPN Ziggo UPC Marktaandelen retail (huidige regulering) Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo Marktaandelen wholesale (met hoger gelegen regulering, zonder C(P)S/WLR) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo UPC Marktaandelen wholesale (zonder regulering) Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR)
0% 0%
0%
246 247
Marktaandelen worden vastgesteld op basis van aansluitingen. Bron: Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011, kenmerk: OPTA/AM/2011/200035, 13 januari 2011.
125
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Tabel 10: Marktaandelen tweevoudige gesprekken en gespreksdiensten Q2 2010 (bron: vragenlijsten marktpartijen + bewerking OPTA) .
512. In 2010 is het aantal aansluitingen voor tweevoudige gespreksdiensten rond de 1 miljoen aansluitingen. Tweevoudige gespreksdiensten worden op wholesaleniveau voor geleverd op basis van ISDN. Het aandeel van VoB voor tweevoudige gespreksdiensten betreft van het totaal aantal aansluitingen, waarvan rond de toekomt aan Ziggo en aan KPN. 513. De marktaandelen in aanwezigheid van wholesaleregulering wijzen op een zeer sterke positie
van KPN op de markt voor tweevoudige gespreksdiensten. Op deze markt is de rol van de kabelaanbieders op basis van VoB diensten nog niet sterk ontwikkeld. De invloed van VoB op de markt is al wel waarneembaar bij KPN waarbij inmiddels van haar marktaandeel gebaseerd is op VoB-diensten. 514. Zoals in de retailanalyse is aangegeven is de verwachting dat voor de komende jaren de
migratie van ISDN naar VoB toe zal nemen. Zoals weergegeven in de retailanalyse, leiden de ontwikkelingen voor de periode tot en met 2014 tot de volgende verdeling (binnen bandbreedtes) van marktaandelen.
Min KPN Marktaandelen retail (huidige regulering) Kabelaanbieders Aanbieders afhankelijke van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Kabelaanbieders Aanbieders afhankelijke van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Kabelaanbieders Aanbieders afhankelijke van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) 70% 10% 0% 5% 80% 10% 0% 0% 84% 10% 0% 0% Max 85% 15% 5% 10% 90% 15% 5% 0% 90% 16% 0% 0%
Marktaandelen wholesale (met hoger gelegen regulering, zonder C(P)S/WLR)
Marktaandelen wholesale (zonder regulering)
126
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Tabel 11. Prognose marktaandelen tweevoudige gesprekken en gespreksdiensten ultimo 2014 (bron: vragenlijsten marktpartijen + bewerking OPTA).
515.
KPN biedt reeds VoB2-diensten aan. Kabelaanbieders hebben zich meer recent met VoB2-
diensten op deze markt begeven. Deze voorspellingen wijzen daarom op een significante groei voor kabelaanbieders. Van de partijen die gebruikmaken van hoger gelegen regulering verwacht het college eveneens dat zij met VoB2-diensten, onder meer als onderdeel van bundels, in staat zullen zijn de markt te betreden.
7.4.3
7.4.3.1
Positie van de onderneming versus concurrenten
Controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur
Feiten en analyse 516. Om wholesale tweevoudige gespreksdiensten te kunnen aanbieden, dienen partijen te
beschikken over (toegang tot) infrastructuur. Het koperen aansluitnetwerk van KPN heeft een dekking van vrijwel 100 procent van de aansluitlocaties in Nederland. Het aanleggen van een landelijk aansluitnetwerk betreft een zeer grote investering en bovendien kan een partij die besluit de markt te verlaten een groot deel van de investeringskosten niet terugverdienen. 517. De aansluitnetwerken van de kabelaanbieders hebben gezamenlijk vrijwel landelijke dekking,
met uitzondering van locaties op bedrijventerreinen. Op individuele basis dekken de grootste kabelnetwerken respectievelijk rond de van de eindgebruikerslocaties. De grootste kabelaanbieders zijn Ziggo en UPC. In aanwezigheid van ULLregulering kunnen partijen hun netwerkdekking vergroten. Tele2, de grootste partij die ULL inkoopt, heeft een nationale dekkingsgraad van van alle aansluitlocaties. 518.
248
Het college stelt vast dat de aansluitlijn naar eindgebruikerslocaties een niet gemakkelijk te
repliceren infrastructuur betreft. KPN heeft als enige partij een landelijk dekkend netwerk. Kabelaanbieders en alternatieve aanbieders hebben slechts een beperkte dekkingsgraad. Tweevoudige gespreksdiensten worden op wholesaleniveau aangeboden op basis van VoB en PSTN. Kabelaanbieders zijn echter voor hun afzet regionaal beperkt tot hun dekkingsgebied. Andere partijen zijn niet in staat op basis van ULL-regulering of op basis van hun eigen netwerk landelijk actief te zijn. Tele2 geeft aan dat zij om technische en commerciële redenen op basis van ULL maximaal op van haar bestaande klantlocaties tweevoudige gespreksdiensten op basis van ISDN2 kan leveren.
249
248
[vertrouwelijk: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX]
249
Reactie Tele2 naar aanleiding van vragen van het college.
127
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Conclusie 519. Het college concludeert dat de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur een
factor is die bijdraagt aan een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
7.4.3.2
Verticale integratie
Feiten en analyse 520. KPN is een verticaal geïntegreerde onderneming. Kabelaanbieders zijn eveneens verticaal geïntegreerd. Op basis van (toegang tot) infrastructuur zijn partijen weliswaar in staat om met KPN vergelijkbare aanbiedingen te doen maar zijn deze partijen beperkt in hun mogelijkheden ingeval op wholesaleniveau combinaties worden gevraagd van typen gespreksdiensten. Hiervoor is reeds aangegeven dat er groepen eindgebruikers zijn die specifiek om tweevoudige gesprekken op basis van ISDN vragen in combinatie met enkel- en/of meervoudige gesprekken. Deze eindgebruikers kopen over het algemeen bij één aanbieder in (one stop shopping). 521.
250
KPN kan in afwezigheid van toegangsregulering voor de levering van tweevoudige
gespreksdiensten, marktmacht overhevelen door andere partijen uit te sluiten van het bedienen van deze eindgebruikers. KPN is immers de enige partij die op iedere locatie wholesale enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten kan aanbieden. Hierdoor kan KPN niet alleen haar positie op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten versterken. Conclusie 522. Het college concludeert dat verticale integratie een factor is die bijdraagt aan een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
7.4.3.3
Product- en dienstendiversificatie
Feiten en analyse 523. Op de retailmarkt is er vraag naar combinaties van enkel- en twee- of meervoudige
gesprekken. Zakelijke gebruikers vragen daarbij specifiek om ISDN aansluitingen voor tweevoudige gesprekken. Op basis van ULL regulering en eigen infrastructuur zijn partijen in zeer beperkte mate in staat gebleken om zichzelf via interne leveringen te voorzien van tweevoudige gespreksdiensten. Partijen nemen extern tweevoudige gespreksdiensten af bij KPN op basis van CPS/WLR. 524. Vaak is dit een gecombineerde vraag ten behoeve van het aansluiten van meerdere
bedrijfsvestigingen (multi-site), bijvoorbeeld één hoofdlocatie op ISDN30 en de kleinere locaties op (n*)ISDN2, of in combinatie met PSTN. Het kan echter ook een gecombineerde vraag op een enkele (grotere) bedrijfsvestiging betreffen (single site).
250
Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 30.
128
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
525.
Omdat voor deze gebundelde producten in de praktijk ISDN-diensten worden gevraagd, zou
KPN, in afwezigheid van regulering op wholesaleniveau voor de levering van tweevoudige gespreksdiensten, concurrenten kunnen beperken in hun mogelijkheden om deze eindgebruikers te bedienen. KPN is immers de enige partij die landelijk ISDN2-diensten kan aanbieden. Indien partijen de combinatie met tweevoudige gesprekken niet landelijk kunnen leveren, verliezen partijen de eindgebruikers die om deze combinatie van diensten vragen. KPN is zo in staat om haar positie op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten te versterken. Conclusie 526. Het college concludeert dat dienstendiversificatie een factor is die bijdraagt aan een AMM-
positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
7.4.3.4
Schaalvoordelen
Feiten en analyse 527. Met de levering van tweevoudige gespreksdiensten behaalt KPN kostenvoordelen doordat zij een omvang heeft die vele malen groter is dan die van andere partijen. Deze voordelen doen zich in eerste instantie voor, omdat de levering van tweevoudige gespreksdiensten over een eigen netwerk gepaard gaat met hoge vaste en lage marginale kosten. Deze hoge vaste netwerkkosten kan KPN door haar schaal over veel meer afnemers verdelen (in verschillende markten) dan een kleinere aanbieder met een beperkte schaal. Schaalvoordelen hebben als effect dat andere marktpartijen minder eenvoudig kunnen overgaan tot de uitrol van een nieuw aansluitnetwerk. Een marktpartij zal eerst een voldoende grote schaal moeten hebben om met dit nieuwe netwerk effectief te kunnen concurreren met een concurrent die reeds beschikt over schaalvoordelen. De schaalvoordelen van KPN werken daarom ook als toetredingsbarrière. 528. De schaalvoordelen van KPN worden verminderd door de aanwezigheid van hoger gelegen
regulering. Deze regulering stelt andere aanbieders immers in staat diensten te leveren tegen de gemiddelde netwerkkosten van KPN. Hierdoor worden de relatieve schaalnadelen van andere aanbieders verminderd. Conclusie 529. Hoewel schaalvoordelen worden verminderd in aanwezigheid van hoger gelegen regulering ontleent KPN hieraan nog steeds voordeel ten opzichte van aanbieders zonder of met een beperkte netwerkdekking. Het college concludeert dat schaalvoordelen een factor is die bijdraagt aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
7.4.3.5
Breedtevoordelen
Feiten en analyse 530. KPN biedt verschillende typen diensten aan via haar netwerk, waaronder enkelvoudige,
tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten maar ook wholesalediensten voor datacommunicatie, breedband internettoegang en televisie. De capaciteit van het netwerk van KPN wordt hierdoor
129
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
efficiënter benut, hetgeen KPN kostenvoordelen oplevert. De hoge vaste kosten die KPN moet maken voor haar netwerk, kunnen worden gespreid over de verschillende diensten die over het netwerk worden aangeboden. Naast KPN hebben ook de kabelaars breedtevoordelen. Via het kabelnetwerk kunnen ook meerdere diensten worden aangeboden, zodat de kosten voor het kabelnetwerk kunnen worden verdeeld. Door deze breedtevoordelen hebben KPN en de kabelaars kostenvoordelen ten opzichte van andere aanbieders. KPN heeft echter ook kostenvoordelen ten opzichte van de kabelbedrijven omdat kabelbedrijven in beperktere mate diensten aanbieden op de markt voor tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten en zakelijke diensten in het algemeen. 531. De breedtevoordelen van KPN worden verminderd door de aanwezigheid van hoger gelegen
regulering. Deze regulering stelt andere aanbieders immers in staat diensten te leveren tegen de gemiddelde netwerkkosten van KPN. Hierdoor worden de relatieve breedtenadelen van andere aanbieders verminderd. Conclusie 532. Hoewel breedtevoordelen worden verminderd in aanwezigheid van hoger gelegen regulering
ontleent KPN nog steeds voordeel ten aanzien van aanbieders met geen of een beperkte netwerkdekkingsgraad. Het college concludeert dat breedtevoordelen een factor is die bijdraagt aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
7.4.4
7.4.4.1
Aard van de concurrentie
Overstapdrempels
Feiten en analyse 533. Omdat de vraag op wholesaleniveau een directe afgeleide is van de vraag op retailniveau, zal voor de vraag of sprake is van overstapdrempels op wholesaleniveau gekeken moeten worden naar de (gepercipieerde) overstapdrempels op retailniveau. Deze zullen op wholesaleniveau dan ook in vergelijkbare mate voorkomen. Hierbij acht het college van belang dat KPN de aanbieder is van nagenoeg alle ISDN2-diensten. 534. Zoals het college heeft overwogen in randnummer 361 en 362 percipiëren eindgebruikers
overstapdrempels. Ook immateriële activa, zoals naamsbekendheid en reputatie spelen een rol in de mate van overstap die plaatsvindt. 535. In het kader van de combineerde afname worden bepaalde eisen gesteld aan
gespreksdiensten ten aanzien van beschikbaarheid en kwaliteit. Zakelijke eindgebruikers verkiezen ISDN2 boven VoB2. ISDN2 is, althans in de perceptie van deze eindgebruikers, superieur aan VoB2. Daarnaast kan met name bij meervoudige ISDN2 een rol spelen dat bij een overstap naar VoB investeringen in bijvoorbeeld een nieuwe telefooncentrale of telefoontoestellen nodig zijn. Conclusie 536. Het college concludeert dat de overstapdrempels van ISDN2 naar VoB2 een factor zijn die bijdragen aan een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
130
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
7.4.4.2
Ontbreken van kopersmacht
Feiten en analyse 537. Partijen die zelf niet over een aansluitnetwerk beschikken, zijn in hoge mate afhankelijk van
KPN als aanbieder met een landelijk dekkend netwerk. Andersom is van deze afhankelijkheid geen sprake. KPN is immers een verticaal geïntegreerde onderneming die zelf eindgebruikers bedient. 538. In aanwezigheid van hoger gelegen regulering zijn partijen weliswaar niet volkomen
afhankelijk van de levering van wholesale gespreksdiensten van KPN. Op basis van hoger gelegen regulering kunnen zij die wholesale gespreksdiensten intern aan zichzelf leveren. In veel gevallen is dit niet mogelijk. Tele2 geeft bijvoorbeeld aan dat zij om technische en commerciële redenen op basis van ULL maximaal op van haar bestaande klantlocaties tweevoudige gespreksdiensten op basis van ISDN2 kan leveren. 539. In gevallen waar hoger gelegen regulering geen mogelijkheden biedt kunnen andere
partijen naast het eventueel zelf aanleggen van aansluitingen niet anders dan bij KPN wholesale gespreksdiensten inkopen. Gelet op de hoge investeringen die eigen aanleg van aansluitingen met zich zou meebrengen, kan deze optie niet worden ingezet als ,,credible threat. Van kopersmacht is naar het oordeel van het college dan ook geen sprake. Conclusie 540. Het college concludeert dat afwezigheid van kopersmacht een factor is die bijdraagt aan een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
7.4.5
7.4.5.1
Concurrentiedruk van buiten de markt
Toetredingsdrempels
Feiten en analyse 541. Toetreding tot de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten gaat gepaard met aanzienlijke kosten. Het betreft onder ander de kosten die gemoeid zijn met de benodigde infrastructuur om tweevoudige gespreksdiensten te kunnen aanbieden. Hierdoor is het voor een aanbieder relatief moeilijk om toe te treden. Immers, de meeste investeringen zijn ,,sunk costs, ofwel kosten die niet kunnen worden terugverdiend door een partij die besluit de markt te verlaten. Hierdoor is er geen sprake van een markt waar partijen makkelijk kunnen toe- of uittreden. 542. In het algemeen nemen toetredingsdrempels af als gevolg van hoger gelegen regulering.
Partijen hoeven in dat geval minder te investeren in infrastructuur. Tele2, de grootste alternatieve partij die gebruik maakt van het aansluitnetwerk van KPN heeft een dekking van [vertrouwelijk: XXX
131
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
procent] tot op het niveau van de aansluitlijn
251
en is dus voor een landelijk aanbod van PSTN nog
steeds afhankelijk van wholesale gespreksdiensten. 543. Hoewel het college constateert dat in aanwezigheid van hoger gelegen regulering
toetredingsdrempels afnemen, worden deze niet geheel weggenomen. Conclusie 544. Het college concludeert dat toetredingsdrempels een factor zijn die bijdraagt aan een AMM-
positie van KPN op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten.
7.4.6
545.
Afweging en conclusie
In het voorgaande heeft het college vastgesteld dat de volgende factoren voordelen opleveren
voor KPN ten opzichte van zijn concurrenten op de markt voor tweevoudige gespreksdiensten: a) marktaandelen; b) controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur; c) verticale integratie; d) product- en dienstendiversificatie; e) schaalvoordelen; f) breedtevoordelen;
g) overstapdrempels; h) afwezigheid van kopersmacht; en i) toetredingsdrempels.
546.
KPN heeft op de markt voor tweevoudige gespreksdiensten een zeer sterke positie. De
concurrentie-intensiteit op de markt voor tweevoudige gespreksdiensten wordt vooralsnog beperkt beïnvloed door VoB. Kabelaanbieders noch andere partijen zijn er tot op heden in geslaagd hun positie ten opzichte van KPN op deze markt significant te versterken. KPN heeft belangrijke voordelen ten opzichte van haar concurrenten. KPN is als enige partij onafhankelijk van derden in staat om op nationaal niveau aan iedere marktvraag te voldoen. KPN kan haar positie op de markt gebruiken om zijn concurrentiepositie op deze markt te versterken ten nadele van haar concurrenten, met name door het bedienen van verschillende locaties van eindgebruikers (multi-site). Concurrenten zijn afhankelijk van KPN indien zij een met KPN vergelijkbaar gecombineerd aanbod willen doen. Bovendien ontleent KPN kostenvoordelen aan haar schaalgrootte en aan de breedte van haar dienstenaanbod ten opzichte van bestaande partijen in de markt. Ten slotte zijn er overstap- en toetredingsdrempels. Het college acht KPN gedurende de komende reguleringsperiode daarom in
251
Zoals aangegeven in randnummer 495 kan Tele2 met deze netwerkdekking slechts maximaal [vertrouwelijk:
XXX procent] van haar klantlocaties van PSTN-diensten voorzien op basis van ULL. Bron: Antwoorden van Tele2 op aanvullende vragen van het college.
132
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
staat zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, en uiteindelijk eindgebruikers te gedragen. Conclusie 547. Het college concludeert dat KPN beschikt over AMM op de wholesalemarkt voor tweevoudige
gespreksdiensten.
7.5
7.5.1
548.
De wholesalemarkt voor meervoudige gesprekdiensten
Inleiding
Het college onderzoekt in deze paragraaf de marktmacht van de aanbieder(s) die actief zijn op
de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten. KPN is op deze markt de grootste aanbieder. KPN is de enige partij die wholesalegespreksdiensten levert aan derden. Dit gebeurt op basis van regulering. 549. Regulering van wholesalegespreksdiensten heeft als doel om effectieve concurrentie te
bevorderen door alternatieve aanbieders in staat te stellen op de retailmarkten voor vaste telefonie actief te zijn Het college heeft er bij de marktafbakening reeds op gewezen dat diensten op de wholesalemarkten voor gespreksdiensten voornamelijk intern worden geleverd op basis van eigen infrastructuur van partijen (inclusief interne levering op basis van ingekochte wholesale toegangsdiensten ULL, WBT en ILL). 550. op: a) marktaandelen; b) controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur; c) verticale integratie; d) product- en dienstendiversificatie; e) schaalvoordelen; f) breedtevoordelen; Voor de beoordeling van het bestaan van AMM op de relevante wholesalemarkt zal het
college, op basis van de criteria genoemd in de Richtsnoeren van de Commissie, navolgende ingaan
g) overstapdrempels; h) afwezigheid van kopersmacht; en i) toetredingsdrempels.
551.
De andere mogelijke criteria, zoals genoemd in de Richtsnoeren van de Commissie dragen
naar het oordeel van het college niet of in veel minder mate bij aan de mogelijke dominantie van KPN.
133
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
7.5.2
Marktaandelen
Feiten en analyse 552. In 2010 is het aantal aansluitingen voor meervoudige gespreksdiensten rond 36.000
252
aansluitingen. Het huidige marktaandeel kabelaanbieders.
253
van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige
gespreksdiensten is zeer hoog. De grootste concurrenten op deze markt zijn Tele2 en de
KPN Ziggo Marktaandelen retail (huidige regulering) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo Marktaandelen wholesale (zonder regulering) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR)
0% 0% 0%
Marktaandelen wholesale (met hoger gelegen regulering, zonder C(P)S/WLR)
Tabel 12. Marktaandelen meervoudige gesprekken en gespreksdiensten Q2 2010 (bron: vragenlijsten marktpartijen + bewerking OPTA) .
553.
Meervoudige gespreksdiensten worden in beperkte mate geleverd door kabelaanbieders en
andere partijen op basis van een eigen glasnetwerk of op basis van ULL, WBT en ILL. De marktaandelen in aanwezigheid van wholesaleregulering wijzen op een zeer sterke positie van KPN op de markt voor meervoudige gespreksdiensten. Op deze markt is de rol van de kabelaanbieders beperkt. Dit kan worden verklaard door de beperkte dekkingsgraad van kabelaanbieders, met name op bedrijventerreinen.
252
Marktaandelen worden vastgesteld op basis van aansluitingen. In afwezigheid van telefoniespecifieke
wholesaleregulering worden aansluitingen en gespreksopbouw bij dezelfde aanbieder afgenomen. Het genereren van gespreksverkeer veronderstelt het bezit van een aansluiting. De omvang van het verkeer over eenzelfde type aansluiting is onafhankelijk van de aanbieder.
253
Bron: Vragenlijsten Marktanalyse vaste telefonie van het college aan marktpartijen (2010).
134
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
554.
Op basis van de scenarioanalyse van Roland Berger zoals weergegeven in de retailanalyse,
leiden de ontwikkelingen voor de periode tot 2014 tot de volgende verdeling (binnen bandbreedtes) van marktaandelen.
Min KPN Ziggo Marktaandelen retail (huidige regulering) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) KPN Ziggo Marktaandelen wholesale (zonder regulering) UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen regulering (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) 60% 5% 5% 0% 0% 0% 60% 5% 5% 0% 0% 0% 60% 5% 5% 0% 0% 0% Max 70% 10% 10% 7% 13% 3% 70% 10% 10% 7% 13% 0% 79% 11% 11% 9% 0% 0%
Marktaandelen wholesale (met hoger gelegen regulering, zonder C(P)S/WLR)
Tabel 13. Prognose marktaandelen meervoudige gesprekken gespreksdiensten ultimo 2014 (bron: Roland Berger, vragenlijsten marktpartijen + bewerking OPTA).
555.
Deze voorspellingen wijzen op continueren van de trend van de afgelopen jaren, waarbij KPN
slechts beperkt marktaandeel heeft verloren.
7.5.3
7.5.3.1
Positie van de onderneming versus concurrenten
Controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur
Feiten en analyse 556. Om wholesale meervoudige gespreksdiensten te kunnen aanbieden, dienen partijen te beschikken over (toegang tot) infrastructuur. Het koperen aansluitnetwerk van KPN heeft een dekking van vrijwel 100 procent van de aansluitlocaties in Nederland. De aansluitnetwerken van de kabelaanbieders hebben gezamenlijk vrijwel landelijke dekking. Op individuele basis dekken de grootste kabelnetwerken respectievelijk rond de 56 procent en 38 procent van de aansluitlocaties. Kabelaanbieders hebben echter een beperkte dekking op bedrijventerreinen. Dit beperkt kabelaanbieders in hun mogelijkheden om meervoudige gespreksdiensten te kunnen aanbieden. Bovendien worden over coaxnetwerken alleen VoB-diensten aangeboden. In de retailanalyse is
135
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
geconcludeerd dat VoB diensten voor eindgebruikers op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken in de praktijk een nog onvoldoende reëel alternatief vormen voor ISDN-diensten. 557. KPN heeft op basis van zowel haar koper- als haar glasvezelnetwerk de grootste
dekkingsgraad. Voor meervoudige gespreksdiensten is onder andere de dekking op bedrijventerreinen relevant. Op basis van haar glasvezelnetwerk kan KPN van de bedrijfslocaties in Nederland bedienen. dan volgen Tele2 met en BT met . 558.
254
In aanwezigheid van ULL-regulering kunnen alternatieve aanbieders hun netwerkdekking
verder vergroten. Tele2 de grootste partij die ULL inkoopt heeft een nationale dekkingsgraad tot de aansluitlijn voor van alle aansluitlocaties. 559. KPN heeft als enige partij de beschikking over een landelijk dekkend kopernetwerk en
beschikt over het grootste glasnetwerk. Andere partijen zijn vanwege hun dekkingsgraad en infrastructuur beperkt in hun mogelijkheden om afnemers te bedienen. Omdat partijen vanwege hun beperkte dekking niet in staat zijn om met KPN vergelijkbare aanbiedingen te doen, versterkt dit de positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten. Dit leidt tot concurrentievoordelen voor KPN ten opzichte van andere aanbieders op deze markt. Conclusie 560. Het college concludeert dat de controle over niet gemakkelijke te repliceren infrastructuur een
factor is die bijdraagt aan een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
7.5.3.2
Verticale integratie
Feiten en analyse 561. KPN is een verticaal geïntegreerde onderneming. Kabelaanbieders zijn eveneens verticaal geïntegreerd. KPN is echter de enige partij die op iedere locatie meervoudige gespreksdiensten aan haar retailonderdeel kan aanbieden. Daarbij is zij ook de enige partij die landelijk een gecombineerd wholesaleaanbod van meervoudige gespreksdiensten met enkel- of tweevoudige gesprekdiensten aan haar retailonderdeel kan aanbieden. Door deze voordelen is KPN in staat haar positie op de markt voor meervoudige gespreksdiensten te versterken. Conclusie 562. Het college concludeert dat verticale integratie een factor is die bijdraagt aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
254
Bron: Gegevens marktpartijen en bewerking college.
136
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
7.5.3.3
Product- en dienstendiversificatie
Feiten en analyse 563. Op de retailmarkt is vraag naar combinaties van enkelvoudige- en tweevoudige- of
meervoudige gesprekken. Vaak betreft dit een gecombineerde vraag om meerdere bedrijfsvestigingen aan te sluiten (multi-site), bijvoorbeeld één hoofdlocatie op ISDN30 en de kleinere locaties op (n*)ISDN2, of in combinatie met PSTN. Het kan echter ook een gecombineerde vraag op een enkele (grotere) bedrijfsvestiging betreffen (single site). 564. Op verzoek van het college hebben Tele2 en EspritXB informatie opgeleverd over het aantal klanten dat PSTN en ISDN gecombineerd afneemt. Voor Tele2 geldt dat van haar klanten naast ISDN30 ook PSTN-diensten afneemt. EspritXB geeft aan dat van haar zakelijke klanten PSTN en ISDN30 gecombineerd afneemt. In de retailanalyse heeft het college berekend dat van de grootzakelijke gebruikers tussen de 60 en 78 procent van de afnemers ISDN30 en PSTN gecombineerd afneemt. Voor het middenbedrijf ligt dit tussen de 12 en 42 procent. 565.
255
KPN is de enige partij die op basis van haar eigen netwerk in staat is op wholesaleniveau op
iedere locatie meervoudige gespreksdiensten aan te bieden. In afwezigheid van regulering voor meervoudige gespreksdiensten zou KPN concurrenten kunnen beperken in hun mogelijkheden om eindgebruikers te bedienen. Indien partijen de combinatie met meervoudige gespreksdiensten niet landelijk kunnen leveren, verliezen partijen de eindgebruikers die om deze combinatie van diensten vragen. KPN is zo in staat om haar positie op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten te versterken. Conclusie 566. Het college concludeert dat dienstendiversificatie een factor is die bijdraagt aan een AMMpositie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
7.5.3.4
Schaalvoordelen
Feiten en analyse 567. Met de levering van meervoudige gespreksdiensten behaalt KPN kostenvoordelen doordat zij een omvang heeft die vele malen groter is dan die van andere partijen. Deze voordelen doen zich in eerste instantie voor, omdat de levering van meervoudige gespreksdiensten over een eigen netwerk gepaard gaat met hoge vaste en lage marginale kosten. Deze hoge vaste netwerkkosten kan KPN door haar schaal over veel meer afnemers verdelen (in verschillende markten) dan een kleinere aanbieder met een beperkte schaal. Schaalvoordelen hebben als effect dat andere marktpartijen minder eenvoudig kunnen overgaan tot de uitrol van een nieuw aansluitnetwerk. Een marktpartij zal eerst een voldoende grote schaal moeten hebben om met dit nieuwe netwerk effectief te kunnen concurreren met een concurrent die reeds beschikt over schaalvoordelen. De schaalvoordelen van KPN werken daarom ook als toetredingsbarrière.
255
Zie randnummer 197.
137
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
568.
De schaalvoordelen van KPN worden verminderd door de aanwezigheid van hoger gelegen
regulering. Deze regulering stelt andere aanbieders immers in staat diensten te leveren tegen de gemiddelde netwerkkosten van KPN. Hierdoor worden de relatieve schaalnadelen van andere aanbieders verminderd. Conclusie 569. Hoewel schaalvoordelen worden verminderd in aanwezigheid van hoger gelegen regulering
ontleent hieraan KPN nog steeds voordeel ten opzichte van aanbieders met geen of een beperkte netwerkdekking. Het college concludeert dat schaalvoordelen een factor is die bijdraagt aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
7.5.3.5
Breedtevoordelen
Feiten en analyse 570. KPN biedt verschillende typen diensten aan via haar netwerk, waaronder enkelvoudige, tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten maar ook wholesalediensten voor datacommunicatie, breedband internettoegang en televisie. De capaciteit van het netwerk van KPN wordt hierdoor efficiënter benut, hetgeen KPN kostenvoordelen oplevert. De hoge vaste kosten die KPN moet maken voor haar netwerk, kunnen worden gespreid over de verschillende diensten die over het netwerk worden aangeboden. Naast KPN hebben ook de kabelaars breedtevoordelen. Via het kabelnetwerk kunnen ook meerdere diensten worden aangeboden, zodat de kosten voor het kabelnetwerk kunnen worden verdeeld. Door deze breedtevoordelen hebben KPN en de kabelaars kostenvoordelen ten opzichte van andere aanbieders. KPN heeft echter ook kostenvoordelen ten opzichte van de kabelbedrijven omdat kabelbedrijven in beperktere mate diensten aanbieden op de markt voor tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten en zakelijke diensten in het algemeen. 571. De breedtevoordelen van KPN worden verminderd door de aanwezigheid van hoger gelegen
regulering. Deze regulering stelt andere aanbieders immers in staat diensten te leveren tegen de gemiddelde netwerkkosten van KPN. Hierdoor worden de relatieve breedtenadelen van andere aanbieders verminderd. Conclusie 572. Hoewel breedtevoordelen worden verminderd in aanwezigheid van hoger gelegen regulering ontleent KPN hieraan nog steeds voordeel ten opzichte van aanbieders met geen of een beperkte netwerkdekking. Het college concludeert dat breedtevoordelen een factor is die bijdraagt aan een AMM positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
7.5.4
7.5.4.1 573.
Aard van de concurrentie
Overstapdrempels Omdat de vraag op wholesaleniveau een directe afgeleide is van de vraag op retailniveau, zal
voor de vraag of sprake is van overstapdrempels op wholesaleniveau gekeken moeten worden naar de (gepercipieerde) overstapdrempels op retailniveau. Deze zullen op wholesaleniveau dan ook in
138
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
vergelijkbare mate voorkomen. Hierbij acht het college van belang dat KPN de aanbieder is van nagenoeg alle ISDN2-diensten. 574. Zoals het college heeft overwogen in randnummer 361 en 362 percipiëren eindgebruikers
overstapdrempels. De belangrijkste overstapdrempels zijn de kosten die samenhangen met de overstap naar een andere aanbieder, zoals investeringen in telefoniecentrales en randapparatuur. Ook immateriële activa, zoals naamsbekendheid en reputatie spelen een rol in de mate van overstap die plaatsvindt. Conclusie 575. Het college concludeert dat de overstapdrempels een factor zijn die bijdragen aan een AMM-
positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
7.5.4.2
De afwezigheid van kopersmacht
Feiten en analyse 576. Partijen die zelf niet over een aansluitnetwerk beschikken, zijn in hoge mate afhankelijk van KPN als aanbieder met een landelijk dekkend netwerk. Andersom is van deze afhankelijkheid geen sprake. KPN is immers een verticaal geïntegreerde onderneming die zelf eindgebruikers bedient. 577. In aanwezigheid van hoger gelegen regulering zijn partijen weliswaar niet volkomen
afhankelijk van de levering van wholesale gespreksdiensten van KPN. Op basis van hoger gelegen regulering kunnen zij die wholesale gespreksdiensten intern aan zichzelf leveren. Dit is niet in alle gevallen een optie. 578. In gevallen waar hoger gelegen regulering geen mogelijkheden biedt hebben andere
partijen naast het eventueel zelf aanleggen van aansluitingen geen andere keus dan bij KPN wholesalegespreksdiensten in te kopen. Gelet op de hoge investeringen die eigen aanleg van aansluitingen met zich zou meebrengen, kan deze optie niet worden ingezet als ,,credible threat. Van kopersmacht is naar het oordeel van het college dan ook geen sprake. Conclusie 579. Het college concludeert dat afwezigheid van kopersmacht een factor is die bijdraagt aan een AMM-positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
7.5.5
7.5.5.1
Concurrentiedruk van buiten de markt
Toetredingsdrempels
Feiten en analyse 580. Toetreding tot de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten gaat gepaard met
aanzienlijke kosten. Hierdoor is het voor een aanbieder relatief moeilijk om toe te treden. Immers, de meeste investeringen zijn ,,sunk costs, ofwel kosten die niet kunnen worden terugverdiend door een
139
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
partij die besluit de markt te verlaten. Hierdoor is er geen sprake van een markt waar partijen makkelijk toe- of uittreden. 581. Voor partijen bestaat een barrière om hun netwerken volledig uit te rollen omdat het risico
bestaat dat hoge investeringen door marktomstandigheden niet kunnen worden teruggewonnen. Kabelaanbieders zijn met eigen infrastructuur alleen regionaal actief. Er zijn geen partijen die landelijk actief zijn op basis van een eigen aansluitnetwerk. Tele2, de grootste alternatieve partij die gebruik maakt van het aansluitnetwerk van KPN, heeft een dekkingsgraad van en is dus niet in staat de vraag op alle locaties te bedienen. Vanwege de geconstateerde toetredingsdrempels concludeert het college dat toetreding van nieuwe aanbieders tot de markt onwaarschijnlijk is. Conclusie 582. Het college concludeert dat toetredingsdrempels een factor is die bijdraagt aan een AMM-
positie van KPN op de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten.
7.5.6
583.
Afweging en conclusie
In het voorgaande heeft het college vastgesteld dat de volgende factoren voordelen opleveren
voor KPN ten opzichte van haar concurrenten op de markt voor meervoudige gespreksdiensten: a) marktaandelen; b) controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur; c) verticale integratie; d) product- en dienstendiversificatie; e) schaalvoordelen; f) breedtevoordelen;
g) overstapdrempels; h) afwezigheid van kopersmacht; en i) toetredingsdrempels.
584.
KPN heeft op de markt voor meervoudige gespreksdiensten een zeer sterke positie. KPN
heeft belangrijke voordelen in vergelijking met zijn concurrenten. KPN is als enige partij onafhankelijk van derden in staat om op nationaal niveau aan iedere marktvraag te voldoen. KPN kan haar positie op de markt gebruiken om haar concurrentiepositie op andere markten te versterken ten nadele van haar concurrenten, met name door het bedienen van verschillende locaties van eindgebruikers (multisite). Concurrenten zijn afhankelijk van KPN indien zij een met KPN vergelijkbaar aanbod willen doen. Bovendien ontleent KPN kostenvoordelen aan haar schaalgrootte en de breedte van haar dienstenaanbod ten opzichte van bestaande partijen in de markt. Ten slotte zijn er overstap- en toetredingsdrempels. Het college acht KPN gedurende de komende reguleringsperiode daarom in
140
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
staat zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, en uiteindelijk eindgebruikers te gedragen. Conclusie 585. Het college concludeert dat KPN beschikt over AMM op de wholesalemarkt voor meervoudige
gespreksdiensten.
141
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
8 Potentiële mededingingsproblemen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
8.1
586.
Inleiding
In het voorgaande hoofdstuk is geconcludeerd dat KPN dominant is op de wholesalemarkten
256
voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten in aanwezigheid van zogenoemde hoger gelegen wholesaleregulering. In dit hoofdstuk is aan de orde of in aanvulling daarop nog zogenaamde telefoniespecifieke wholesaleregulering op deze wholesalemarkten dient te worden opgelegd. Voor de beoordeling hiervan is het nodig dat het college zich een oordeel vormt over de passendheid van eventuele telefoniespecifieke wholesaleregulering. Daartoe zal het college in dit hoofdstuk eerst onderzoeken welke potentiële mededingingsproblemen na regulering van ontbundelde toegang en wholesale breedbandtoegang en huurlijnen als gevolg van deze dominantie van KPN nog kunnen optreden. Dit is het eerste onderdeel van stap 5c uit Tabel 1. 587. In paragraaf 8.2 wordt het analysekader voor het vaststellen van potentiële
mededingingsproblemen beschreven. Het college onderscheidt twee typen mededingingsproblemen: aan toegang gerelateerde en prijsgerelateerde problemen. Deze problemen worden in paragraaf 8.2 uiteengezet. In paragraaf 8.3 komen de potentiële mededingingsproblemen aan de orde die het college voorziet op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten in een situatie met hoger gelegen wholesaleregulering, maar zonder telefoniespecifieke wholesaleregulering. 588. Het college stelt in dit hoofdstuk vast dat op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en
meervoudige gespreksdiensten in een situatie zonder telefoniespecifieke wholesaleregulering de volgende potentiële mededingingsproblemen zich voordoen: 256
toegangsweigering; strategisch gebruik van informatie; oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten; vertragingstactieken; onbillijke voorwaarden; kwaliteitsdiscriminatie; strategisch productontwerp; koppelverkoop; prijsdiscriminatie; marge-uitholling; en buitensporige prijzen.
Ontbundelde toegang en wholesale breedbandtoegang en huurlijnen.
142
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
8.2
589.
Analysekader mededingingsproblemen
Artikel 6a.2, eerste lid, van de Tw bepaalt dat het college, indien hij heeft vastgesteld dat een
onderneming op een bepaalde relevante markt beschikt over AMM: a. aan die onderneming, voor zover passend, de in hoofdstuk 6A van de Tw nader uitgewerkte verplichtingen oplegt; b. eerder opgelegde verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op deze markt, in stand houdt indien zij nog steeds passend zijn, of c. eerder opgelegde of in stand gehouden verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op deze markt, intrekt indien zij niet langer passend zijn. 590. Een verplichting wordt als ,,passend aangemerkt "indien deze gebaseerd is op de aard van het
op de desbetreffende markt geconstateerde probleem en in het licht van de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw proportioneel en gerechtvaardigd is". 591. Het college onderzoekt in dit hoofdstuk welke mededingingsproblemen als gevolg van de
aanwezigheid van AMM op de relevante markten kunnen bestaan. Daarbij kan worden gedacht aan de volgende (potentiële) mededingingsproblemen op wholesaleniveau: toegangsgerelateerde problemen: leveringsweigering/toegangsweigering; discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie; oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten; vertragingstactieken; onbillijke voorwaarden; kwaliteitsdiscriminatie; strategisch productontwerp; en koppelverkoop.
prijsgerelateerde problemen: roofprijzen prijsdiscriminatie; buitensporige prijzen; en marge-uitholling.
592.
In de situatie dat er geen AMM-verplichtingen gelden op de betrokken markt, tracht het
college, waar redelijkerwijs mogelijk, de omvang van het probleem te kwantificeren (in elk geval in termen van orde van grootte). In een situatie dat er wel AMM-verplichtingen gelden beoordeelt het college de waarschijnlijkheid waarmee een potentieel mededingingsprobleem zich zal voordoen als deze verplichtingen niet meer zouden gelden. Het college beoordeelt daarbij de prikkel voor mededingingsbeperkend gedrag, de mogelijkheid daartoe en het potentiële effect daarvan op de markt.
143
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
8.3
593.
Wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
In het hiernavolgende komen de potentiële mededingingsproblemen aan de orde die het
college voorziet in een situatie in aanwezigheid van hoger gelegen wholesaleregulering, maar in afwezigheid van telefoniespecifieke wholesaleregulering. Het betreft zowel de toegangsgerelateerde, als de prijsgerelateerde mededingingsbeperkende gedragingen. 594. De potentiële problemen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige
gespreksdiensten worden zo veel mogelijk gezamenlijk behandeld. Indien de mededingingsproblemen op deze te onderscheiden wholesalemarkten voor gespreksdiensten verschillen, zal het college dit expliciet aangeven.
8.3.1
595.
Aan toegang gerelateerde problemen
In dit besluit wordt een onderscheid gemaakt tussen een rechtstreekse toegangsweigering en
andere gedragingen zoals discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden, kwaliteitsdiscriminatie, strategisch productontwerp en koppelverkoop. Deze andere gedragingen kunnen uiteindelijk ook tot effect hebben dat de concurrentie op de onderliggende retailmarkt(en) wordt beperkt of wordt belemmerd doordat ze de effectieve werking van een toegangsverplichting frustreren.
8.3.1.1 596.
Toegangsweigering Een verticaal geïntegreerde aanbieder die over niet eenvoudig te repliceren infrastructuur
beschikt, kan een sterke prikkel ervaren om toegang tot dergelijke infrastructuur aan zijn concurrenten te weigeren. Hiermee beperkt deze aanbieder de concurrentie op de onderliggende retailmarkt(en). Indien deze weigering ertoe leidt dat de ontwikkeling van duurzame concurrentie op de retailmarkten voor vaste telefonie wordt belemmerd, dient deze leveringsweigering als een mededingingsbeperkende gedraging te worden opgevat. Analyse 597. Naar het oordeel van het college is er op de wholesalemarkten voor enkelvoudige, tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten in aanwezigheid van hoger gelegen wholesaleregulering sprake van het potentiële mededingingsprobleem van toegangsweigering. Hierbij neemt het college het volgende in aanmerking. Wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten 598. Zoals het college in hoofdstuk 7 heeft vastgesteld beschikt KPN met betrekking tot de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur. Hierbij acht het college van belang dat de kabelondernemingen op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten beschikken over een eigen infrastructuur met gezamenlijk een nagenoeg volledig dekkend netwerk. Dit resulteert echter niet in het oordeel dat geen sprake zou zijn van het potentiële mededingingsprobleem van toegangsweigering op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten. In dit verband acht het college van belang dat, naast de aspecten die
144
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
onderstaand voor DSL-partijen zullen worden besproken, kabelaanbieders geen toegang tot hun infrastructuur bieden aan andere partijen. 599. DSL-partijen bieden op basis van ULL en WBT diensten op de retailmarkt voor enkelvoudige
gesprekken aan in de vorm van VoB. Zowel kabelaanbieders als DSL-partijen leveren VoB om economische redenen altijd in combinatie met een breedbanddienst. Er bestaat echter nog altijd een bepaalde groep eindgebruikers die uitsluitend behoefte heeft aan een stand-alone vaste telefoniedienst. Aanbieders die in die vraag willen voorzien en uitsluitend een stand-alone dienst voor enkelvoudige gesprekken willen aanbieden, op basis van PSTN, kunnen dat slechts in uiterst beperkte mate op economisch rendabele wijze doen met behulp van de wholesalebouwstenen WBT en ULL. 600. Het college heeft voorts vastgesteld dat een belangrijk deel van de zakelijke eindgebruikers
257
diensten uit de retailmarkt voor twee-en meervoudige gesprekken gecombineerd afneemt met diensten uit de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Aanbieders die niet of slechts gedeeltelijk over een eigen netwerk beschikken, zijn voor het aanbieden van de combinatie van de diensten PSTN met ISDN afhankelijk van WLR/C(P)S voor toegang tot het netwerk van KPN op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten. 601. Naar het oordeel van het college heeft KPN als dominante aanbieder op de wholesalemarkt
voor enkelvoudige gespreksdiensten een prikkel om toegang tot haar netwerk te weigeren dan wel slechts toegang te bieden onder niet-concurrerende voorwaarden. Als zij haar netwerk tegen concurrerende voorwaarden zou openstellen voor concurrenten, zou zij namelijk de gelegenheid creëren tot meer concurrentie op de onderliggende retailmarkt, hetgeen ten koste zou gaan van haar eigen dominante positie op die retailmarkt. Voorts heeft KPN een prikkel om de toegang tot de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten te weigeren, omdat zij op die manier haar positie op de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken kan beschermen. 602. Het huidige aanbod van KPN voor gespreksopbouw en WLR is gebaseerd op de
desbetreffende regulering uit het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008. Bij haar referentieaanbod WLR heeft KPN aangegeven dit onder protest te doen en uitsluitend om te voldoen aan de besluiten van het college. Het college ziet in het vorenstaande een bevestiging van de prikkel en de mogelijkheid van KPN om toegang te weigeren. 603. Het effect van toegangsweigering zal zijn dat concurrenten van KPN op de retailmarkten voor
vaste telefonie niet in staat zijn op een economisch rendabele wijze vaste telefoniediensten aan te bieden, waardoor concurrenten mogelijk uit de markt zullen treden en potentiële concurrenten niet tot de markt zullen toetreden. Hierdoor zal een grote groep klanten geen of minder keuze hebben om over te stappen.
257
Zie randnummer 4.3.2.4.
145
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten 604. De onderliggende infrastructuur op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige
258
gespreksdiensten is vooral koper.
Kabelaanbieders beschikken weliswaar over hun eigen
coaxnetwerk, maar dit betreft niet een met dat van KPN vergelijkbaar netwerk. Hierdoor heeft KPN op deze markten de controle over niet-gemakkelijk te repliceren infrastructuur. De kabelaanbieders beschikken gezamenlijk over een aanzienlijk lager marktaandeel dan KPN op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten. De concurrentiedruk vanuit de kabelaanbieders op KPN is dus nog beperkt. Als alternatief voor een eigen aansluitnetwerk kunnen concurrenten van KPN de hoger gelegen wholesalediensten ULL, ILL en WBT inkopen. 605. Op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten is ISDN nog steeds de
259
standaard.
Concurrenten van KPN bieden ISDN2 voornamelijk aan met behulp van de
toegangsdiensten WLR (aansluiting) en gespreksopbouw (C(P)S en overige opbouwdiensten). Aanbieders die uitsluitend de telefoniedienst ISDN2 willen aanbieden, kunnen dat niet op een economisch rendabele wijze doen met behulp van de wholesalebouwsteen WBT en ULL. Deze toegangsvorm ziet op toegang ten behoeve van een breedbanddienst in combinatie met VoBtelefonie. De wholesalebouwstenen ULL, ILL en WBT zijn in beperkte mate input voor hoogcapacitaire aansluitingen, zoals ISDN30. 606. Naar het oordeel van het college heeft KPN als dominante aanbieder op de wholesalemarkten
voor twee- en meervoudige gespreksdiensten een prikkel om toegang tot haar netwerk te weigeren dan wel slechts te leveren onder niet-concurrrerende voorwaarden. Door vrijwillig toegang tot haar netwerk te bieden zou zij namelijk de gelegenheid creëren tot meer concurrentie op de desbetreffende retailmarkt, hetgeen ten koste zou gaan van haar eigen positie op die retailmarkt. 607. Het college is van oordeel dat het probleem van toegangsweigering op de wholesalemarkten
twee- en meervoudige gespreksdiensten in essentie niet verschilt van het toegangsprobleem op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten. Het huidige aanbod van KPN voor gespreksopbouw en WLR is gebaseerd op de desbetreffende regulering uit het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008. Bij haar referentieaanbod WLR heeft KPN aangeven dit onder protest te doen en uitsluitend om te voldoen aan de besluiten van het college. KPN heeft weliswaar aangegeven bereid te zijn een vrijwillig aanbod WLR/C(P)S te doen, maar dit zou volgens KPN dan wel op andere voorwaarden gebeuren dan de op dit moment gereguleerde voorwaarden.
260
Het college ziet in het
vorenstaande een bevestiging van de prikkel en de mogelijkheid van KPN om toegang te weigeren. 608. Het effect van toegangsweigering zal zijn dat concurrenten van KPN op de retailmarkten voor
vaste telefonie niet in staat zijn op een economisch rendabele wijze vaste telefoniediensten aan te bieden, waardoor concurrenten mogelijk uit de markt zullen treden en potentiële concurrenten niet tot de markt zullen toetreden. Hierdoor zal een grote groep klanten geen of minder keuze hebben om over te stappen.
258
Roland Berger: Prospectief onderzoek naar marktontwikkelingen op het gebied van elektronische Dialogic: Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten. Zie randnummer 602.
146
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt.
259 260
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Conclusie 609. Gelet op het vorenstaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel
heeft om toegang tot haar vaste telefonienetwerk voor zowel enkelvoudige, tweevoudige als meervoudige gespreksdiensten te weigeren.
8.3.1.2 610.
Discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie Er zijn in principe twee manieren voor de aanbieder met AMM om informatie strategisch te
gebruiken. Enerzijds beschikt de aanbieder met AMM over informatie die benodigd is voor het afnemen van de toegangsdienst. Door afnemers de benodigde informatie niet of te laat te verstrekken, worden de mogelijkheden voor de afnemer om toegang te verkrijgen beperkt of zelfs tenietgedaan. Het mededingingsprobleem van het achterhouden van informatie bespreekt het college in onderstaande paragraaf. Anderzijds verkrijgt de aanbieder met AMM door het aanbieden van de toegangsdienst informatie over de afnemer. Dit is vaak concurrentieel gevoelige informatie. De aanbieder met AMM kan deze informatie gebruiken om concurrentievoordeel te behalen op de relevante retailmarkten. Dit mededingingsprobleem bespreekt het college onderstaand in paragraaf 8.3.1.7. Analyse 611. KPN heeft op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten de mogelijkheid om informatie ten behoeve van het afnemen van haar toegangsdienst strategisch te gebruiken door deze informatie niet of te laat te verlenen. Zij is namelijk de enige partij die over die informatie beschikt; de afnemer is afhankelijk van KPN voor deze informatie. 612. KPN heeft ook een prikkel om genoemde informatie strategisch te gebruiken, gelet op het
belang van KPN bij een dominante positie op de onderliggende retailmarkten. Het college neemt hierbij in aanmerking dat tijdige en volledige informatie van groot belang is voor afnemers van toegangs- of opbouwdiensten. 613. Voor KPN kan het een aantrekkelijke strategie zijn om concurrenten op de retailmarkt te
benadelen ten opzichte van haar eigen retaildochters door informatie achter te houden of niet tijdig over te leggen, bijvoorbeeld door een kortingsactie op bepaalde inkooptarieven eerder bekend te maken aan haar retailtak dan aan haar concurrenten, waardoor de concurrenten de mogelijkheid wordt ontnomen om de lagere inkooptarieven te gebruiken in hun bod op de retailmarkt. In dit verband acht het college van belang dat er sprake is van een ,,equal time to market. Andere partijen dienen voldoende tijd te hebben om hun dienstenportfolio aan te passen aan de nieuwe of gewijzigde wholesalediensten van KPN. 614. Een voorbeeld van dergelijk mededingingsverstorend gedrag heeft het college geconstateerd
ten aanzien van de invoering van een kortingsactie voor WLR-nummerblokken in het kader van de aanbesteding OT2010 (cluster Vaste Telefonie). Een ander voorbeeld is de te late aankondiging van een wijziging van een dienst.
147
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
615.
Tevens is het voor het op een doelmatige wijze afnemen van bijvoorbeeld de dienst
gespreksopbouw nodig dat de afnemers daarvan beschikken over informatie met betrekking tot bijvoorbeeld de netwerktopologie van KPN of technische specificaties van de apparatuur die daarbij wordt gebruikt. Door dergelijke informatie achter te houden of niet tijdig over te leggen kan KPN de concurrentie op de onderliggende retailmarkten beperken. 616. Het effect van strategisch gedrag op het gebied van informatie zal uiteindelijk zijn dat
concurrenten worden verzwakt of zelfs uitgesloten van de retailmarkten. Ingeval concurrenten niet tijdig en volledig kunnen leveren aan hun afnemers, als gevolg van ontijdige en onvolledige informatie, kunnen zij de concurrentiestrijd met KPN moeilijk dan wel uiteindelijk niet meer aangaan. Conclusie 617. KPN heeft op de wholesalemarkt voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten de
mogelijkheid en de prikkel om informatie ten behoeve van het afnemen van haar toegangsdienst strategisch te gebruiken, waardoor concurrenten uiteindelijk worden verzwakt of zelfs uitgesloten van de retailmarkten.
8.3.1.3 618.
Vertragingstactieken Vertragingstactieken hebben tot doel te verhinderen dat externe partijen in staat zijn op een
redelijke termijn wholesalediensten af te nemen of veranderingen door te voeren in de wijze waarop de wholesalediensten worden afgenomen. Op deze wijze kan een aanbieder van toegang bewerkstelligen dat een toegangsdienst niet op doelmatige wijze of zelfs in het geheel niet kan worden afgenomen. Wanneer de aanbieder van toegang met de afnemers concurreert op de retailmarkt worden deze afnemers door dergelijke gedragingen ten opzichte van de aanbieder van de toegang op achterstand gezet. Vertragingstactieken dragen er aan bij dat de totstandkoming van effectieve concurrentie wordt belemmerd. Voorbeelden van vertragingstactieken die de aanbieder met AMM kan toepassen zijn, het rekken van onderhandelingen of het aanvoeren van vermeende technische problemen. Analyse 619. KPN heeft, als wholesalepartij met AMM waarvan afnemers afhankelijk zijn, de mogelijkheid en de prikkel om op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige gespreksdiensten dergelijke vertragingstactieken toe te passen. Doordat KPN eindgebruikers ook op basis van haar eigen netwerk zou kunnen voorzien van de diensten voor enkel-, twee- of meervoudige gesprekken, is zij niet afhankelijk van het (op korte termijn) aanpassen en/of leveren van gespreksdiensten aan haar wholesaleafnemers. Op die wijze vergroot zij de kans om via haar retailbedrijf direct aan de eindgebruiker te leveren. Zij kan dat bijvoorbeeld doen door het hanteren van lange doorlooptijden voor het overzetten van een dienst, het niet op orde hebben van ondersteunende processen en het niet op orde hebben van beschikbaarheid van de benodigde systemen. Het gevolg hiervan is dat de mogelijkheden voor retailconcurrenten om gespreksopbouw en -toegangsdiensten af te nemen, worden beperkt.
148
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
620.
Het effect van het toepassen van vertragingstactieken is dat concurrenten van KPN niet of
later tot de desbetreffende retailmarkt kunnen toetreden, dan wel dat bestaande concurrenten worden belemmerd in de concurrentie met KPN. Conclusie 621. KPN heeft op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt
voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om vertragingstactieken toe te passen waardoor concurrenten van KPN niet of later tot de desbetreffende retailmarkt kunnen toetreden, dan wel dat bestaande concurrenten worden belemmert in de concurrentie met KPN.
8.3.1.4 622.
Onbillijke voorwaarden Door het stellen van onbillijke voorwaarden door de aanbieder met AMM kan het afnemen van
wholesalediensten door externe afnemers in hoge mate bemoeilijkt worden, of zelfs geheel onmogelijk gemaakt worden. Het stellen van onbillijke voorwaarden kan op zeer uiteenlopende manieren plaatsvinden. Voorbeelden van onbillijke voorwaarden zijn het stellen van onredelijk hoge zekerheidsstellingen (bijvoorbeeld bij bankgaranties of vooruitbetalingen), het stellen van een verplichting van een onredelijk hoge minimale afname, onredelijke beperkingen in reclame-uitingen of een verbod op het betwisten van rekeningen. Analyse 623. KPN heeft de mogelijkheid om op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige gespreksdiensten dergelijke onbillijke voorwaarden te stellen bij het aanbod van de wholesale gespreksdiensten. Aanbieders van standalone diensten op de retailmarkten van vaste telefonie zijn afhankelijk van KPN voor de inkoop van wholesalebouwstenen (CPS+WLR) om deze diensten aan te bieden. Omdat er voor hen voor deze wholesalebouwstenen geen alternatieven zijn, zullen zij eerder geneigd zijn akkoord te gaan met door KPN gestelde voorwaarden, zelfs als deze onbillijk zijn. Dit heeft tot gevolg dat de mogelijkheden voor retailconcurrenten om gespreksopbouwen toegangsdiensten af te nemen, wordt beperkt. 624. KPN heeft ook de prikkel om op voornoemde wholesalemarkten dergelijke onbillijke
voorwaarden te stellen. Het belang van KPN als verticaal geïntegreerde onderneming is in het algemeen niet gediend bij concurrentie dan wel een toename van de concurrentie op de retailmarkt. Door het stellen van onbillijke voorwaarden kan KPN bereiken dat die concurrentie niet dan wel moeilijker tot stand komt dan wel in stand blijft. Hiermee benadeelt KPN de externe afnemers ten opzichte van haar eigen retaildochter. 625. Het effect van het stellen van dergelijke onbillijke voorwaarden is dat de concurrenten van
KPN minder makkelijk de concurrentie met KPN kunnen aangaan, mogelijk zelfs uittreden dan wel niet of minder gemakkelijk kunnen toetreden tot de desbetreffende retailmarkt.
149
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Conclusie 626. KPN heeft op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige
gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om onbillijke voorwaarden te stellen waardoor de concurrenten van KPN minder makkelijk de concurrentie met KPN kunnen aangaan, mogelijk zelfs uittreden dan wel niet of minder gemakkelijk kunnen toetreden tot de desbetreffende retailmarkt.
8.3.1.5 627.
Kwaliteitsdiscriminatie Door te discrimineren op de kwaliteit van de geleverde diensten tussen externe afnemers en
eigen retaildochters kan de (verticaal geïntegreerde) aanbieder met AMM het externe afnemers bemoeilijken, of zelfs geheel onmogelijk maken om te concurreren op de relevante retailmarkten. Immers, indien de wholesaledienst die door externe partijen wordt afgenomen van een lagere kwaliteit is, zal ook de retaildienst die op basis van deze inferieure wholesalediensten wordt aangeboden van een lagere kwaliteit zijn. Hierdoor zullen eindgebruikers eerder gebruikmaken van de diensten van de aanbieder met AMM. Analyse 628. KPN heeft de mogelijkheid om op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige gespreksdiensten te discrimineren op kwaliteit. Belangrijke kwaliteitsaspecten zijn beschikbaarheid en de geboden service. In termen van de gespreksopbouwdienst kan het bijvoorbeeld gaan om het percentage geslaagde oproepen of de tijd die nodig is voor het tot stand brengen van een gesprek. 629. Door prioriteit te geven aan het telefoonverkeer gegenereerd door haar eigen eindgebruikers,
zou KPN het aantal geslaagde oproepen van de eindgebruikers van haar concurrenten kunnen verlagen. Ook kan KPN bijvoorbeeld discrimineren in de hersteltijd bij storingen en op geboden service bij afgenomen diensten. KPN heeft ook de prikkel om te discrimineren op kwaliteit. Het belang van KPN als verticaal geïntegreerde onderneming is in het algemeen niet gediend bij concurrentie dan wel een toename van concurrentie op de retailmarkt. 630. Kwaliteitsdiscriminatie kan tot gevolg hebben dat concurrenten op de retailmarkten voor vaste
telefonie minder makkelijk de concurrentie met KPN kunnen aangaan, mogelijk zelfs uittreden dan wel niet of minder gemakkelijk kunnen toetreden tot de desbetreffende retailmarkt. Conclusie 631. KPN heeft op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om te discrimineren op kwaliteit hetgeen tot gevolg kan hebben dat concurrenten op de retailmarkten vooor vaste telefonie minder makkelijk de concurrentie met KPN kunnen aangaan, mogelijk zelfs uittreden dan wel niet of minder gemakkelijk kunnen toetreden tot de desbetreffende retailmarkt.
150
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
8.3.1.6 632.
Strategisch productontwerp Een gedraging die de aanbieder met AMM kan toepassen om toegang te frustreren en externe
afnemers te benadelen ten opzichte van zijn eigen retaildochters is het strategisch ontwerpen van zijn wholesaledienstverlening. Dit betekent dat de aanbieder met AMM zijn netwerk en wholesalediensten zodanig ontwerpt dat externe partijen niet of uitsluitend tegen zeer hoge kosten of na lange tijd gebruik kunnen maken van de dienstverlening. Voorbeelden van het strategisch ontwerpen van diensten zijn het zodanig ontwerpen van het netwerk dat het direct interconnecteren onmogelijk is of uitsluitend tegen zeer hoge kosten kan plaatsvinden (bijvoorbeeld niet-gestandaardiseerde of niet internationaal erkende interconnectieprotocollen), of het zodanig ontwerpen van wholesalediensten dat deze niet of slechts beperkt bruikbaar zijn voor concurrenten. Analyse 633. KPN heeft op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige
gespreksdiensten de mogelijkheid om haar netwerk en wholesalediensten zodanig te ontwerpen dat externe partijen niet of uitsluitend tegen zeer hoge kosten of na lange tijd gebruik kunnen maken van de dienstverlening. Een voorbeeld is het feit dat wholesaleafnemers om bepaalde producten te kunnen bestellen gebruik zullen moeten maken van informatie of systemen van KPN. KPN beheert en ontwerpt deze systemen en is dus ook in staat deze zo te ontwikkelen dat concurrenten moeilijk of slechts na lange tijd wholesale gespreksdiensten kunnen bestellen of afnemen. 634. Behalve de mogelijkheid heeft KPN op voornoemde wholesalemarkten ook de prikkel om haar
netwerk en wholesalediensten zodanig te ontwerpen dat het voor externe partijen onmogelijk of slechts tegen zeer hoge kosten of na lange tijd mogelijk is om gebruik te kunnen maken van de dienstverlening van KPN. Een voorbeeld hiervan is het eenzijdig opleggen van jaarcontracten aan zakelijke klanten waarbij de einddata verschillen per aansluiting. Dit levert voor klanten een drempel op om over te stappen in verband met de eindafrekening, hetgeen er voor concurrenten toe leidt dat zij meer moeite zullen hebben om klanten over te nemen. Als verticaal geïntegreerde onderneming heeft KPN er in het algemeen belang bij om de concurrentie op de retailmarkt op dergelijke wijze beperkt te houden. 635. Strategisch productontwerp kan marginalisering of zelfs uitsluiting van concurrenten op de
retailmarkten tot gevolg hebben. Daarnaast zal het partijen bemoeilijken de retailmarkten te betreden. Conclusie 636. KPN heeft op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om haar netwerk en wholesalediensten zodanig te ontwerpen dat externe partijen niet of uitsluitend tegen zeer hoge kosten of na lange tijd gebruik kunnen maken van de dienstverlening. Dit kan marginalisering of zelfs uitsluiting van concurrenten op de retailmarkten tot gevolg hebben. Daarnaast zal het partijen bemoeilijken de retailmarkten te betreden.
151
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
8.3.1.7 637.
Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten vindt plaats wanneer een
aanbieder met AMM de informatie die hij verkrijgt uit het aanbieden van een toegangsdienst aan derden gebruikt om concurrentievoordeel te behalen op de relevante retailmarkten. De aanbieder met AMM kan bijvoorbeeld uit de afname van toegangsdiensten door concurrenten hun positie op de retailmarkt afleiden. In bepaalde gevallen kan de aanbieder met AMM zelfs de verschillende eindgebruikers van zijn concurrenten met naam en toenaam achterhalen, hetgeen bijvoorbeeld aanleiding kan zijn voor gerichte ,,winback-activiteiten. Analyse 638. Het college stelt vast dat KPN op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als
meervoudige gespreksdiensten de mogelijkheid heeft om op oneigenlijke wijze gebruik te maken van informatie van haar concurrenten. Het afnemen van de wholesaledienst telefonieaansluitingen van KPN betekent voor de afnemer van deze dienst dat er informatie aan KPN moet worden overgelegd over het adres van de aansluiting en de nieuwe leverancier. Ook uit de verkeersstromen tussen de afnemer van de wholesaledienst en de wholesale-organisatie van KPN kan door de retailorganisatie van KPN waardevolle en strategische informatie worden afgeleid. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan informatie over het belprofiel van de eindgebruikers. 639. KPN heeft op voornoemde wholesalemarkten behalve de mogelijkheid ook de prikkel om
informatie over concurrenten te gebruiken. Deze informatie biedt KPN namelijk onder meer de mogelijkheid om gericht marketing te bedrijven die erop gericht is de naar de concurrent overgestapte eindgebruiker terug te winnen. 640. Het gevolg van deze win-back van klanten door het oneigenlijk gebruik van informatie is dat
de concurrenten van KPN klanten en marktaandeel verliezen. Conclusie 641. KPN heeft op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om oneigenlijk gebruik te maken van informatie over concurrenten. Het gevolg hiervan is dat de concurrenten van KPN klanten en marktaandeel verliezen.
8.3.1.8 642.
Koppelverkoop Koppelverkoop houdt in dat een aanbieder bij de aankoop van een bepaald product de
afname van een of meerdere andere producten verplicht stelt. Het eerste product kan derhalve niet ,,los worden afgenomen, maar uitsluitend in een combinatie met een of meer andere producten. Een dergelijke praktijk kan in bepaalde gevallen de mededinging beperken. Een afnemer die uitsluitend behoefte heeft aan de ene dienst, is dan gedwongen om tevens te betalen voor een extra dienst waarin hij niet geïnteresseerd is. De facto worden zijn kosten hierdoor verhoogd. Indien een aanbieder met AMM de afname van een dienst waarop hij AMM heeft afhankelijk maakt van de afname van een dienst waarop hij geen AMM heeft, is sprake van koppelverkoop. Een aanbieder met AMM kan
152
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
daarmee zijn AMM-positie beschermen. Tevens kan dit gedrag leiden tot overheveling van marktmacht naar de markt waarop de aanbieder (nog) geen AMM heeft. Analyse 643. KPN heeft op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige
gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om de verkoop van de vaste telefoniedienst te koppelen aan de afname van andere producten of faciliteiten. KPN zou bijvoorbeeld de afname van wholesalediensten kunnen koppelen aan de verplichting om allerlei faciliteiten of diensten af te nemen, zoals nummerweergave, doorschakelingsdiensten, extra servicepakketten et cetera. Een afnemer zou op deze wijze worden gedwongen om meer diensten af te nemen dan de WLR-dienst. 644. Koppelverkoop kan verzwakking, dan wel uitsluiting van concurrenten op de retailmarkt tot
gevolg hebben. Tevens kan dit partijen bemoeilijken tot de retailmarkten toe te treden. Daarnaast kan koppelverkoop het effect hebben dat eindgebruikers meer moeten betalen voor de diensten die zij afnemen. Conclusie 645. KPN heeft op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om de verkoop van de vaste telefoniedienst te koppelen aan de afname van andere producten of faciliteiten. Dit kan verzwakking, dan wel uitsluiting van concurrenten op de retailmarkt tot gevolg hebben. Tevens kan dit partijen bemoeilijken tot de retailmarkten toe te treden. Daarnaast kan koppelverkoop het effect hebben dat eindgebruikers meer moeten betalen voor de diensten die zij afnemen.
8.3.2
646.
Prijsgerelateerde mededingingsproblemen
Naast mogelijke gedragingen van de aanbieder met AMM die het voor afnemers bemoeilijken
of zelfs onmogelijk maken om toegangsdiensten af te nemen bij de aanbieder met AMM, kan een categorie prijsgerelateerde gedragingen worden geïdentificeerd. Deze gedragingen hebben gemeenschappelijk dat de aanbieder met AMM door zijn prijzen op een bepaalde wijze vast te stellen de concurrentiepositie van andere aanbieders ondermijnt.
8.3.2.1 647.
Prijsdiscriminatie In het geval van prijsdiscriminatie hanteert de aanbieder met AMM verschillende tarieven ten
opzichte van verschillende (categorieën) afnemers. Hierdoor kan de aanbieder met AMM de omstandigheden waaronder verschillende wholesaleafnemers met elkaar concurreren op de lager gelegen markten en, indien de AMM-partij zelf ook op de lager gelegen markt actief is, de omstandigheden waaronder die partij concurreert met de wholesaleafnemers verregaand vervalsen. Analyse 648. KPN is in staat om verschillende (externe) afnemers van elkaar te onderscheiden. Hiertoe kan zij de gegevens die afnemers moeten opgeven voor de orderintake van gespreksopbouw of aansluitingen gebruiken. Op grond daarvan kan KPN bijvoorbeeld selectief bepaalde (type) afnemers
153
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
van de dienst gespreksopbouw hogere tarieven in rekening brengen dan andere afnemers van de dienst gespreksopbouw. Ditzelfde geldt voor de aansluiting waarover gespreksopbouw wordt geleverd. In dit verband kan als voorbeeld genoemd worden dat KPN bepaalde wholesaleafnemers die zich begeven op een segment van de retailmarkt waarop KPN een hoge marge weet te behalen een hogere prijs zal rekenen dan aan wholesaleafnemers die op andere segmenten van de retailmarkt actief zijn. Hierdoor kan KPN de mate van concurrentie op bepaalde segmenten van de retailmarkt beïnvloeden. 649. Daarnaast heeft KPN een prikkel tot prijsdiscriminatie omdat zij als verticaal geïntegreerde
onderneming hierdoor de concurrentie op de onderliggende markten kan beperken ten voordele van zichzelf en uiteindelijk ten nadele van eindgebruikers. Zij kan zo via het mechanisme ,,raising rivals costs de omstandigheden waaronder partijen actief kunnen zijn op de onderliggende retailmarkten verregaand beïnvloeden, in het voordeel van haar eigen retailbedrijf. Prijsdiscriminatie kan leiden tot uitbuiting van afnemers of via marge-uitholling tot marginalisering of zelfs uitsluiting van afnemers, die tevens concurrenten van KPN zijn op de onderliggende retailmarkten. 650. Naast de prikkel die KPN heeft om onderscheid te maken tussen verschillende externe
afnemers, heeft KPN eveneens de prikkel zichzelf een lagere prijs in rekening te brengen dan zij in rekening brengt aan haar externe afnemers. 651. Discriminatie op prijs tussen verschillende afnemers, dan wel de omstandigheid dat KPN
zichzelf lagere (interne) wholesaletarieven rekent dan externe afnemers, zou tot gevolg kunnen hebben dat deze externe afnemers worden verzwakt of mogelijk uit de markt treden, omdat zij niet in staat zijn met KPN te concurreren. 652. In combinatie met buitensporig hoge prijzen zou prijsdiscriminatie nog nadeliger effecten
kunnen hebben op de concurrentiesituatie op de retailmarkten. In paragraaf 8.3.2.2 gaat het college nader in op het potentiële mededingingsprobleem van buitensporig hoge prijzen. Door zichzelf lagere wholesaletarieven te rekenen dan externe afnemers, kan KPN evenzeer de marges van externe wholesaleafnemers op de retailmarkt uithollen. Het probleem van marge-uitholling zal worden besproken in paragraaf 8.3.2.3. Conclusie 653. KPN heeft op de wholesalemarkten voor zowel enkel-, twee- als meervoudige
gespreksdiensten de mogelijkheid en de prikkel om op prijs te discrimineren tussen exerne afnemers, dan wel zichzelf lagere (interne) wholesaletarieven te rekenen dan externe afnemers, hetgeen verzwakking, uitholling van de marge, of uittreding van concurrenten op de retailmarkten tot gevolg kan hebben.
8.3.2.2 654.
Buitensporig hoge prijzen Een aanbieder met AMM kan, wanneer hij hiertoe de mogelijkheid heeft en hij hiertoe prikkels
ervaart, overgaan tot het hanteren van buitensporig hoge tarieven.
154
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
655.
Het hanteren van buitensporig hoge prijzen, eventueel in combinatie met prijsdiscriminatie, is
een gedraging die zich op een wholesalemarkt kan voordoen en kan leiden tot uitsluiting van retailconcurrenten. Door het ontbreken van alternatieven voor de toegangsdienst voor de afnemers is de aanbieder met AMM in staat, in een situatie zonder AMM-regulering, buitensporig hoge prijzen te rekenen aan externe afnemers. Bovendien is de aanbieder met AMM, zonder AMM-regulering, in staat te discrimineren tussen verschillende externe partijen wat betreft prijs. Zo zou de aanbieder met AMM bijvoorbeeld (selectief) bepaalde afnemers hogere tarieven in rekening kunnen brengen dan andere afnemers. Hierdoor zou de aanbieder met AMM controle hebben over de mate waarin bepaalde aanbieders op de retailmarkt met de aanbieder met AMM kunnen concurreren, hetgeen kan leiden tot uittreding van zijn concurrenten. 656. Ingevolge vaste jurisprudentie HvJ is sprake van een buitensporig hoge prijs
261
, indien deze
262
,,niet in een redelijke verhouding staat tot de economische waarde van de geleverde prestatie
Het
HvJ heeft in het arrest United Brands aangegeven dat het buitensporige karakter van die prijs onder meer objectief zou kunnen worden vastgesteld "door de verkoopprijs van het product te vergelijken met de kostprijs en aldus de hoogte van de winstmarge aan te tonen (...); dat het daarbij zou gaan om de vraag of een al te grote disproportie bestaat tussen de werkelijk gemaakte kosten en de werkelijk gevraagde prijs en zo ja, of er sprake is van het opleggen van een onbillijke prijs, zowel absoluut gezien als in vergelijking met de concurrerende producten." buitensporig hoge prijzen. 657.
264 263
Het HvJ past deze benadering, waarin
twee stappen worden onderscheiden, ook toe in andere jurisprudentie bij zijn beoordeling van
Voor de praktijk is het lastig te bepalen of sprake is van hoge, maar niettemin concurrerende
prijzen, of dat er daarentegen sprake is van buitensporig hoge prijzen. In het arrest United Brands onderkent het HvJ dat er ook andere methoden dan die hiervoor omschreven denkbaar zijn om vast te stellen wanneer hiervan sprake is, en dat de economische theorie ook verscheidene methoden heeft ontwikkeld. 658. Een alternatieve wijze om vast te stellen of een prijsniveau buitensporig hoog is, is het
vergelijken van prijsniveaus in vergelijkbare markten. In het arrest SACEM II heeft het HvJ aangegeven dat een onderneming met een machtspositie op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt misbruik maakt van haar machtspositie wanneer de prijzen die zij in rekening brengt aan afnemers ,,aanzienlijk hoger zijn dan die welke in andere Lid-Staten worden verlangd, voor zover de vergelijking van de tariefniveaus op homogene grondslag heeft plaatsgevonden. Dit zou anders zijn, indien de onderneming dit kan rechtvaardigen op basis van
261
In de Tw wordt de term ,,buitensporig hoog gehanteerd (bijvoorbeeld in artikel 6a.7, eerste lid van de Tw). In
de praktijk van het mededingingsrecht wordt ook de term ,,excessieve prijzen gebruikt. Dit is een vertaling van het Engelse woord ,,excessive, hetgeen in het Nederlands vertaald buitensporig betekent. Met de termen ,,excessieve prijzen en ,,buitensporig hoge prijzen wordt dus hetzelfde economische verschijnsel bedoeld.
262 263 264
HvJ EG 14 februari 1978, zaak 27/76, United Brands, Jur. 1978, blz. 207. Randnummers 251-252 van het arrest United Brands. Zie zaak 26/75, General Motors (1975) en zaak 226/84, British Leyland (1986) en meer recent de
beschikkingen van de Commissie in de zaken ,,Port of Helsingborg, 23 juli 2004.
155
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
objectieve en relevante verschillen tussen de betreffende economische activiteit in de betrokken lidstaat en die in de andere lidstaten. Analyse 659. Het direct inschatten van de excessiviteit van bestaande tarieven is in het geval van
265
bestaande regulering zeer moeilijk. Het is wel mogelijk om de omstandigheden in te schatten die het risico van buitensporig hoge prijzen bepalen. Over het algemeen is het risico van buitensporig hoge prijzen hoog als (1) er hoge toetredingsdrempels zijn; (2) er sprake is van AMM; en (3) investeringen en innovaties bij de onderneming met AMM een beperkte rol spelen. Omdat in de onderhavige markt sprake is van bestaande regulering onderzoekt het college het risico op buitensporig hoge prijzen aan de hand van deze drie criteria. 660. KPN heeft niet alleen de mogelijkheid maar ondervindt voorts prikkels tot het verhogen van de
tarieven. Ten eerste is er een prikkel omdat hoge tarieven ertoe kunnen leiden dat afnemers geen toegangsdienst willen afnemen omdat tarieven te hoog zijn. Hoge tarieven komen dan neer op de facto toegangsweigering. Wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten 661. Dat er sprake is van toetredingsdrempels (criterium 1) is in de dominantieanalyse reeds toegelicht. In dit kader is van belang dat KPN de enige partij is die kan voorzien in een gecombineerde vraag van PSTN- met ISDN-diensten. Voor afnemers van de wholesalediensten gespreksopbouw en toegang die willen voorzien in deze vraag, zijn er daardoor geen of slechts zeer beperkt alternatieven beschikbaar voor afname van deze diensten van KPN. 662. Zoals het college heeft vastgesteld in hoofdstuk 7 bezit KPN een AMM-positie in
aanwezigheid van hoger gelegen regulering (criterium 2). Tevens is het derde criterium van toepassing nu voor PSTN-diensten innovaties en investeringen een (zeer) beperkte rol spelen bij KPN. 663. De prikkel van KPN om buitensporig hoge tarieven te hanteren laat zich in zijn algemeenheid
verklaren doordat dit uitsluiting van concurrenten op onderliggende markten kan veroorzaken. Door buitensporig hoge tarieven te rekenen voor wholesalegespreksdiensten nemen de kosten van afnemers toe. Indien deze tarieven hoog genoeg zijn, zullen deze afnemers hun retailtarieven moeten verhogen. Indien KPN haar retailtarieven niet hoeft te verhogen, omdat ze kan kruissubsidiëren tussen haar retailmarge en wholesalemarge, zullen klanten vaker overstappen op KPN. Indien KPN zelf ook haar retailtarieven verhoogt, vergroot KPN zowel de wholesale- als de retailinkomsten. In alle gevallen is een strategie van buitensporig hoge wholesaletarieven van KPN dus winstgevend. 664. Gelet op de aanwezigheid van het eigen netwerk van kabelaanbieders op de retailmarkt voor
enkelvoudige gesprekken is het college van oordeel dat het risico op buitensporig hoge tarieven beperkt is. Door de positie van kabelaanbieders is het bijvoorbeeld voor KPN moeilijker om concurrenten op enkelvoudige gesprekken die gebruikmaken van toegang tot het netwerk van KPN
265
HvJ EG, 13 juli 1989, zaak 398/87, Ministere Public v. Tournier ("SACEM II"), Jur. 1989, p. 2521.
156
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
buitensporig hoge tarieven te rekenen. Deze concurrenten zullen, indien KPN dit wel zou doen, de hogere wholesalekosten moeten doorberekenen aan hun klanten. Een deel van de klanten zal door deze prijsverhoging geneigd zijn over te stappen naar de kabelaanbieders. KPN zal in dat geval wholesale-inkomsten mislopen. Dit verlies van wholesale-inkomsten kan groter zijn dan de mogelijke extra retailinkomsten. 665. Het hanteren van buitensporig hoge tarieven zal tot gevolg hebben dat concurrenten verzwakt
of mogelijk uitgesloten worden. Daarnaast kan dergelijk gedrag nadelig zijn voor de eindgebruikers nu dit kan leiden tot hogere eindgebruikerstarieven. 666. Subconclusie. Het college is van oordeel dat er een beperkt risico bestaat dat KPN op de
wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten buitensporig hoge tarieven hanteert, hetgeen verzwakking, uitholling van de marge en uitsluiting van concurrenten op de retailmarkten en hogere eindgebruikerstarieven tot gevolg kan hebben. Wholesalemarkt voor twee- en meervoudige gesprekken 667. Ook ten aanzien van de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten
heeft het college reeds in de dominantieanalyse toegelicht, dat sprake is van toetredingsdrempels (voorwaarde 1).Op deze wholesalemarkten geldt dat er voor afnemers van de wholesalediensten gespreksopbouw en -toegang geen of slechts zeer beperkt alternatieven beschikbaar zijn voor afname van deze diensten van KPN. De bereidheid van eindgebruikers om over te stappen van ISDNdiensten naar VoB is ten opzichte van de markt voor enkelvoudige gesprekken veel beperkter op de markt voor tweevoudige gesprekken en nagenoeg afwezig op de markt voor meervoudige gesprekken. Voor het leveren van ISDN-diensten is sprake van hoge toetredingsdrempels in een situatie zonder telefoniespecifieke wholesalediensten. Partijen moeten dan immers substantiële investeringen plegen in de uitrol van het eigen netwerk. 668. Zoals het college heeft vastgesteld in hoofdstuk 7 bezit KPN een AMM-positie in
aanwezigheid van hoger gelegen regulering (criterium 2). Tevens is het derde criterium van toepassing nu voor ISDN-diensten innovaties en investeringen een (zeer) beperkte rol spelen bij KPN. 669.
266
KPN heeft een verdere prikkel om buitensporig hoge tarieven te hanteren omdat dit uitsluiting
van concurrenten op onderliggende markten kan veroorzaken. Gelet op de zeer beperkte aanwezigheid van het eigen netwerk van kabelaanbieders en andere partijen op de retailmarkt voor twee- en meervoudige gesprekken is het college van oordeel dat het risico op buitensporig hoge tarieven groot is. Door buitensporig hoge tarieven te rekenen voor wholesalegespreksdiensten nemen de kosten van afnemers toe. Indien deze tarieven hoog genoeg zijn, zullen deze afnemers hun retailtarieven moeten verhogen. Indien KPN haar retailtarieven niet hoeft te verhogen, omdat ze kan kruissubsidiëren tussen haar retailmarge en wholesalemarge, zullen klanten vaker overstappen op KPN. Indien KPN zelf ook haar retailtarieven verhoogt, vergroot KPN zowel de wholesale- als de
266
Hoogcapactaire aansluitingen worden gezien als legacyproduct. Het college leidt hieruit af dat innovatie geen
of slechts een zeer beperkte rol speelt. Zie: Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 69.
157
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
retailinkomsten. In alle gevallen is een strategie van buitensporig hoge wholesaletarieven van KPN dus winstgevend. Het mogelijke verlies aan wholesale-inkomsten zal niet zo snel groter zijn dan de mogelijke extra retailinkomsten. 670. Subconclusie. Het college is van oordeel dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om op
de wholesalemarkten voor tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten buitensporig hoge tarieven te hanteren, hetgeen verzwakking, uitholling van de marge en uitsluiting van concurrenten op de retailmarkten en hogere eindgebruikerstarieven tot gevolg kan hebben. Conclusie 671. Het college is van oordeel dat er een beperkt risico bestaat dat KPN op de wholesalemarkt
voor enkelvoudige gespreksdiensten buitensporig hoge tarieven hanteert. Voorts concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om op de wholesalemarkten voor tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten buitensporig hoge tarieven te hanteren, hetgeen verzwakking, uitholling van de marge en uitsluiting van concurrenten op de retailmarkten en hogere eindgebruikerstarieven tot gevolg kan hebben.
8.3.2.3 672.
Marge-uitholling Blijkens de Memorie van Toelichting bij de Tw is van het uithollen van marges sprake ´als het
verschil tussen de groothandelsprijzen die een onderneming met aanmerkelijke marktmacht aan andere ondernemingen in rekening brengt en haar eigen eindgebruikerstarieven zodanig is dat die andere ondernemingen geen reële mogelijkheid hebben om een marktpositie te verwerven of te behouden´.
267
Wanneer een verticaal geïntegreerde aanbieder met AMM marges van concurrerende
ondernemingen uitholt door te lage prijzen te hanteren op de retailmarkten voor verkeer al dan niet in combinatie met te hoge prijzen voor wholesalebouwstenen, worden de retailmarges voor concurrenten te klein om te kunnen concurreren met de AMM-aanbieder. Als gevolg van deze marge-uitholling kan toetreding tot de markt worden voorkomen, kan uittreding van concurrenten worden bevorderd of kan de groei van concurrenten worden verminderd. 673. Het mededingingsprobleem marge-uitholling wordt genoemd in artikel 6a.7 van de Tw als
grond voor het opleggen van prijsregulering op een wholesalemarkt en wordt ook erkend als grond voor het opleggen van prijsregulering op een eindgebruikersmarkt. Ook in het algemene mededingingsrecht wordt marge-uitholling erkend als een mogelijk misbruik van een economische machtspositie. 674.
268
In de Common Position wordt marge-uitholling (margin squeeze) niet als een zelfstandig
mededingingsprobleem beschouwd, maar als een effect van andere mededingingsproblemen, met
267
Uitholling van marges wordt tevens een prijsklem genoemd. Alternatieve aanbieders bevinden zich dan in een
prijsklem tussen de wholesaletarieven en de retailtarieven die de AMM-aanbieder rekent aan respectievelijk zijn wholesaleafnemers en zijn retaileindgebruikers.
268
Zie bijvoorbeeld: Beschikking van de Commissie, Zaak COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579, Deutsche Telekom
AG, PbEG 2003 L 263.
158
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
uitsluiting van retailconcurrenten tot gevolg. Deze mededingingsproblemen, die zich in het geval van marge-uitholling niet alle hoeven voor te doen, zijn: koppelverkoop, het toepassen van prijsdiscriminatie, van (bepaalde vormen van) kruissubsidie
269
en het hanteren van roofprijzen op de
retailmarkt. Hier kan het hanteren van buitensporig hoge wholesaletarieven aan worden toegevoegd. Immers, een verticaal geïntegreerde aanbieder kan discrimineren in tarieven tussen zijn eigen retaildochter en externe retailaanbieders door zijn eigen retaildochter een lager wholesaletarief te rekenen dan externe retailaanbieders. Dit kan er in resulteren dat externe partijen met buitensporig hoge wholesaletarieven worden geconfronteerd. Analyse 675. De AMM-positie van KPN brengt met zich mee dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft
om de marge tussen haar aanbod voor wholesale gespreksdiensten en de tarieven op de onderliggende retailmarkten uit te hollen. Marge-uitholling kan plaatsvinden door hoge wholesaletarieven al dan niet in combinatie met te lage tarieven op onderliggende retailmarkten. Deze hoge wholesaletarieven hoeven hiervoor niet het karakter te krijgen van buitensporig hoge tarieven en deze lage retailtarieven hoeven hiervoor niet het karakter te krijgen van roofprijzen. Ook lagere dan buitensporig hoge tarieven, en tarieven boven het niveau van roofprijzen, kunnen leiden tot margeuitholling bij concurrenten en uitsluitende effecten hebben. Wholesalemarkt voor enkelvoudige gesprekken 676. KPN heeft de mogelijkheid om marges uit hollen. Het college is echter van oordeel dat de prikkel om tot marge-uitholling over te gaan beperkt is. Door de positie van kabelaanbieders is het voor KPN moeilijker om de concurrentie via lage retailtarieven uit te sluiten. Doordat kabelaanbieders een dergelijke verlaging van tarieven naar verwachting zullen volgen zal een prijsverhoging na uitsluiting moeilijk zijn te realiseren. Dat maakt het voor KPN moeilijker om voor enkelvoudige gesprekken op een winstverhogende wijze marge-uitholling toe te passen. Daarnaast acht het college van belang dat, anders dan bij de navolgend besproken wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten, op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten slechts een beperkt risico op buitensporig hoge tarieven is vastgesteld. Deze omstandigheid draagt eveneens bij aan het beperkte risico op marge-uitholling voor deze wholesalemarkt. 677. KPN heeft als verticaal geïntegreerde onderneming belang bij zo min mogelijk concurrentie op
de retailmarkten. Het college is van oordeel dat KPN de prikkel en mogelijkheid heeft om zodanig lage retailtarieven of hoge wholesaletarieven te hanteren waardoor andere aanbieders niet met KPN kunnen concurreren op de retailmarkten. Te hoge wholesaletarieven of te lage retailtarieven kunnen tot gevolg hebben dat de retailmarges voor concurrenten worden uitgehold. Het effect van deze
269
Kruissubsidie tussen diensten vormt niet noodzakelijkerwijs een mededingingsprobleem. Van een
mededingingsprobleem is uitsluitend sprake indien deze gedraging wordt aangewend om de mededinging te beperken. Met name in het geval van een verticaal geïntegreerde onderneming die concurreert met aanbieders die afhankelijk zijn van zijn wholesalediensten kan kruissubsidie een mededingingsprobleem vormen. Door het toepassen van kruissubsidie kan de aanbieder een deel van zijn retailmarge overhevelen naar zijn wholesalemarge. Dit betekent dat zijn retailconcurrenten worden geconfronteerd met relatief hoge wholesaleinkoopkosten, en relatief lage retailopbrengsten. Dit kan leiden tot marge-uitholling, ook zonder dat strikt genomen sprake is van buitensporige tarieven op de wholesalemarkt en roofprijzen op de retailmarkt.
159
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
marge-uitholling is dat andere aanbieders de desbetreffende retailmarkt(en) verlaten en dat er (nagenoeg) geen nieuwe partijen tot deze retailmarkt(en) zullen (kunnen) toetreden. Wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gesprekken 678. Het college is van oordeel dat KPN op de wholesalemarkt voor twee- en meervoudige
gespreksdiensten in staat is marges van concurrerende ondernemingen uit te hollen door (te) lage prijzen te vragen op de retailmarkten voor tweevoudige en meervoudige gesprekken, al dan niet in combinatie met buitensporig hoge prijzen voor wholesalebouwstenen. 679. Een voorbeeld van een situatie waarin hoge wholesaletarieven kunnen leiden tot marge-
uitholling is het toepassen van tariefdifferentiatie tussen eindgebruikers. Wanneer KPN hoge wholesaletarieven hanteert maar deze niet intern doorberekent aan de meest prijsgevoelige klanten, dan kan KPN ook deze prijsgevoelige klanten behouden. KPN is door haar schaal- en breedtevoordelen in staat om deze kosten bij minder prijsgevoelige klanten weer terug te verdienen. Een (potentiële) concurrent van KPN zonder deze schaal- en breedtevoordelen moet om geen verlies te leiden deze hogere wholesaletarieven wel doorberekenen aan de eindgebruiker. Door selectieve prijszetting op de retail- en bovenliggende wholesalemarkt ontstaat op deze wijze marge-uitholling waardoor afnemers van ontbundelde toegang uit de markt worden gedrukt. Omdat toetredende partijen zich over het algemeen moeten richten op prijsgevoelige klanten wordt de prikkel tot margeuitholling door middel van prijsdiscriminatie nog eens versterkt. 680. Het college is van oordeel dat het risico op marge-uitholling vooral groot is op de
wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten. Wat betreft externe leveringen van wholesale gespreksdiensten is alleen KPN op basis van regulering actief. Partijen die wholesale gespreksdiensten bij KPN inkopen zijn daardoor kwetsbaar voor marge-uitholling. KPN heeft schaalen breedtevoordelen en daardoor een lagere kostprijs dan een kleinere partij als bijvoorbeeld Tele2. KPN kan relatief gemakkelijk gerichte aanbiedingen doen aan aanbieders die nu nog retaildiensten afnemen bij C(P)S/WLR-afnemers. KPN kan daarmee druk uitoefenen om deze afnemers te doen uittreden wat betreft het leveren van retail vaste telefoniediensten. 681. KPN heeft als verticaal geïntegreerde onderneming belang bij zo min mogelijk concurrentie op
de retailmarkten. Het college is van oordeel dat KPN de prikkel en mogelijkheid heeft om zodanig lage retailtarieven of hoge wholesaletarieven te hanteren waardoor andere aanbieders niet met KPN kunnen concurreren op de retailmarkten. Te hoge wholesaletarieven of te lage retailtarieven kunnen tot gevolg hebben dat de retailmarges voor concurrenten worden uitgehold. Het effect van deze marge-uitholling is dat andere aanbieders de desbetreffende retailmarkt(en) verlaten en dat er (nagenoeg) geen nieuwe partijen tot deze retailmarkt(en) zullen (kunnen) toetreden. Conclusie 682. Het college is van oordeel dat KPN op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gesprekken en in beperktere mate op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gesprekken de mogelijkheid en de prikkel heeft om de marges van haar concurrenten op onderliggende retailmarkten uit te hollen, hetgeen uittreding dan wel geen of beperkte toetreding tot gevolg kan hebben.
160
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
8.3.3
683.
Conclusie
Op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten heeft KPN de
prikkel en de mogelijkheid om de volgende mededingingsbeperkende gedragingen te vertonen: toegangsweigering; strategisch gebruik van informatie; oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten; vertragingstactieken; onbillijke voorwaarden; kwaliteitsdiscriminatie; strategisch productontwerp; koppelverkoop; prijsdiscriminatie; buitensporig hoge prijzen; en marge-uitholling.
684.
In het volgende hoofdstuk volgt een beschrijving van de verplichtingen waarvan het college
oordeelt dat zij passend zijn om deze potentiële mededingingsproblemen te remediëren.
161
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
9 Verplichtingen voor de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
9.1
685.
Inleiding
In dit hoofdstuk beschrijft het college de verplichtingen die hij aan KPN oplegt voor de
wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. Onderzocht is of de op te leggen verplichtingen geschikt en noodzakelijk zijn als onderdeel van de toets of de verplichtingen passend zijn. Dit is stap 5d uit Tabel 1. De nadere invulling van de verplichtingen volgt in hoofdstuk 10. In paragraaf 9.2 van dit hoofdstuk wordt het analysekader voor het opleggen van verplichtingen beschreven. In paragraaf 9.3 wordt de doelstelling van regulering besproken. In paragraaf 9.4 wordt ingegaan op de verplichtingen die op de wholesalemarkten worden opgelegd. 686. De telefoniespecifieke verplichtingen die in dit hoofdstuk aan de orde zijn, betreffen allereerst
de verplichtingen om gespreksopbouwdiensten te leveren ten behoeve van het leveren van verkeer op retailniveau. Dit kan vorm krijgen door een set van verplichtingen voor gespreksopbouw. Ten tweede gaat het om verplichtingen voor toegang tot de telefonieaansluiting op wholesaleniveau. Dit kan vorm krijgen door verplichtingen die wederverkoop van de aansluiting op retailniveau mogelijk maken (WLR-verplichtingen). 687. De set van gespreksopbouw- en WLR-verplichtingen zou kunnen bestaan uit een
toegangsverplichting, een verplichting tot het aanbieden van gesprekopbouw, transparantieverplichting, non-discriminatieverplichting, tariefregulering en de verplichting tot een gescheiden boekhouding. De beoordeling is erop gericht om vast te stellen of de bestaande verplichtingen moeten worden gecontinueerd, gewijzigd of ingetrokken. 688. De verplichtingen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige
gespreksdiensten worden zo veel mogelijk gezamenlijk behandeld. Indien de verplichtingen op de onderscheiden wholesalemarkten van elkaar verschillen zal dit expliciet worden aangegeven. 689. In dit hoofdstuk legt het college aan KPN de volgende verplichtingen op voor de
wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten: - toegang ten behoeve van het afnemen van gespreksopbouwdiensten (toegang ten aanzien van C(P)S-diensten en overige opbouwdiensten); - toegang tot de telefonieaansluiting in de vorm van wederverkoop van wholesaletelefonieaansluitingen; - non-discriminatie; en - transparantie in de vorm van een referentieaanbod.
162
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
690.
In dit hoofdstuk legt het college aan KPN verder de volgende verplichting op voor de
wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten: - tariefregulering. 691. Het college acht het niet noodzakelijk om op de wholesalemarkt voor enkelvoudige
gespreksdiensten tariefregulering op te leggen. 692. In hoofdstuk 10 worden de op te leggen verplichtingen nader uitgewerkt.
9.2
693.
Analysekader verplichtingen
Artikel 6a.2, eerste lid, van de Tw bepaalt dat het college, indien hij heeft vastgesteld dat een
onderneming op een bepaalde relevante markt beschikt over AMM: a. aan die onderneming, voor zover passend, de in hoofdstuk 6a van de Tw nader uitgewerkte verplichtingen oplegt; b. eerder opgelegde verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op deze markt, in stand houdt indien zij nog steeds passend zijn, of c. eerder opgelegde of in stand gehouden verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op deze markt, intrekt indien zij niet langer passend zijn. 694. Een verplichting wordt ingevolge artikel 6a.2, derde lid, van de Tw als ,,passend aangemerkt
"indien deze gebaseerd is op de aard van het op de desbetreffende markt geconstateerde probleem en in het licht van de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw proportioneel en gerechtvaardigd is." 695. De verplichtingen die kunnen worden opgelegd, zijn uitgewerkt in hoofdstuk 6A van de Tw. Op
wholesaleniveau betreffen het verplichtingen die met toegang verband houden: toegang, tariefmaatregelen, non-discriminatie, transparantie en gescheiden boekhouding. Bepalen doelstelling 696. In hoofdstuk 8 heeft het college vastgesteld welke problemen zich kunnen voordoen op de
relevante markt. Het college bepaalt in dit hoofdstuk welke van de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw in het onderhavige geval de meeste nadruk krijgt. De in dat artikel genoemde doelstellingen zijn: het bevorderen van concurrentie bij het leveren van elektronische communicatienetwerken, elektronische communicatiediensten, of bijbehorende faciliteiten; 697. de ontwikkeling van de interne markt; en het bevorderen van belangen van eindgebruikers wat betreft keuze, prijs en kwaliteit. De sleutel in de afweging tussen de doelstellingen vormt het begrip duurzame concurrentie.
Het uiteindelijke doel van het reguleringskader is het tot stand brengen van een situatie van duurzame concurrentie, ofwel effectieve concurrentie die voor haar bestaan en effectiviteit niet (meer) afhankelijk
163
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
is van het bestaan van sectorspecifieke regulering. Een situatie waarbij diverse ondernemingen met elkaar concurreren met gebruikmaking van eigen infrastructuur (hierna: infrastructuurconcurrentie) is zo bezien duurzamer dan een concurrentiesituatie die afhankelijk is van het bestaan van bijvoorbeeld toegangsverplichtingen (hierna: dienstenconcurrentie). Een situatie van duurzame concurrentie kan het best worden bereikt door, daar waar mogelijk, in de keuze van verplichtingen voorrang te geven aan maatregelen die infrastructuurconcurrentie bevorderen. 698. Alleen waar de infrastructuur waarover concurrerende diensten kunnen worden geleverd
binnen de termijn van de reguleringsperiode niet repliceerbaar is en waar niet spontaan wholesalemarkten ontstaan, wordt dienstenconcurrentie bevorderd en geïntroduceerd door middel van toegangsverplichtingen. Daarbij zijn twee situaties te onderscheiden. In de situatie waarin voor de voorstelbare toekomst na de termijn van de reguleringsperiode de infrastructuur niet repliceerbaar zal zijn, is dienstenconcurrentie noodzakelijk om duurzame concurrentie na te bootsen. In de situatie waarin in de voorzienbare toekomst na de termijn van de herziening wel sprake kan zijn van repliceerbaarheid, zullen verplichtingen als toegang en prijsregulering zodanig worden vormgegeven dat investeringsprikkels jegens marktpartijen zo min mogelijk worden beïnvloed en zo mogelijk worden bevorderd.
270
In dat geval kan dienstenconcurrentie een opstap vormen naar
infrastructuurconcurrentie. 699. Bij de keuze van de doelstelling spelen met name de hoogte van de toetredingsbarrières, de
mate van repliceerbaarheid van de infrastructuur waarover de diensten in de relevante markt worden geleverd en de mate van concurrentie een rol. 700. Door het bevorderen van concurrentie worden, in ieder geval op termijn, ook de belangen van
de eindgebruikers bevorderd. In het geval het bevorderen van infrastructuur- of dienstenconcurrentie niet mogelijk is richt het college zich direct op het bevorderen van de belangen van de eindgebruikers. Proportionaliteit 701. Het college onderzoekt in dit hoofdstuk welke verplichtingen in het licht van die doelstelling
proportioneel en gerechtvaardigd zijn. Het college dient daarbij aan te tonen dat de verplichting:
270
Zie ook: de ERG ´Common Position´, paragraaf 4.2.3, blz. 66-70, ´supporting feasible infrastructure
investment´.
164
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
geschikt is voor het bereiken van de doelstellingen van artikel 1.3, eerste lid, van de Tw; en noodzakelijk is, dus dat: a: zonder aanwending van het middel het doel hetzij in het geheel niet hetzij in onvoldoende mate zou worden bereikt; en bovendien b: indien verschillende geschikte middelen bestaan, het gekozen instrument het minst zware effectieve middel is; en
-
de voordelen die volgen uit de toepassing van het middel in termen van het bereiken van de doelstellingen opwegen tegen de mogelijke nadelen daarvan.
702.
In dit hoofdstuk en hoofdstuk 10 onderzoekt het college de geschiktheid en noodzakelijkheid
van de verplichtingen. In hoofdstuk 12beoordeelt het college of de voordelen van de verplichtingen opwegen tegen de mogelijke nadelen daarvan en wordt geconcludeerd of de verplichtingen passend zijn.
9.3
703.
Doelstelling van regulering
In deze paragraaf geeft het college aan wat de (prioritaire) doelstelling van de regulering is.
Het gaat daarbij met name om de keuze tussen het bevorderen van infrastructuurconcurrentie en dienstenconcurrentie. Het college geeft er de voorkeur aan om infrastructuurconcurrentie zoveel mogelijk te bevorderen. Alleen waar de infrastructuur waarover concurrerende diensten kunnen worden geleverd binnen de termijn van de herziening van deze marktanalyse (drie jaar) niet repliceerbaar is en waar niet spontaan wholesalemarkten ontstaan, zodat op basis daarvan effectieve dienstenconcurrentie mogelijk is, wordt dienstenconcurrentie bevorderd en geïntroduceerd door middel van toegangsverplichtingen. 704. KPN is momenteel de grootste aanbieder op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en
meervoudige gespreksdiensten en heeft de beschikking over een landelijk dekkend netwerk. In de dominantieanalyse van de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten is aangegeven dat replicatie van het aansluitnetwerk van KPN door andere aanbieders in beperkte mate is te verwachten. 705. De kabelaanbieders zijn regionaal beperkt in hun dekkingsgebied om afnemers te bedienen
en beschikken alleen tezamen over een bijna volledige netwerkdekking. Het aansluitnetwerk van KPN blijft echter moeilijk te repliceren door andere aanbieders vanwege hun beperkte dekkingsomvang ten opzichte van KPN. Bovendien zijn hiermee aanzienlijke investeringen gemoeid, waardoor volledige replicatie van het netwerk van KPN economisch niet rendabel is. Als gevolg van de opgelegde wholesaleverplichtingen voor ontbundelde toegang en wholesale breedbandtoegang en huurlijnen neemt het voordeel van KPN ten aanzien van de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur wel af op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten, omdat andere partijen door deze regulering in staat worden gesteld om een deel van het netwerk van KPN te repliceren en hiermee hun netwerkdekking te vergroten. Het belang van ontbundelde toegang en wholesale breedbandtoegang en huurlijnen als wholesale input voor de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken is echter beperkt. KPN blijft daarom concurrentievoordelen behouden ten
165
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
opzichte van andere partijen vanwege haar landelijke dekking, hetgeen bijdraagt aan behoud van haar positie op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. 706. Een verdere replicatie van infrastructuur door andere partijen is slechts in beperkte mate te
verwachten (paragraaf 5.4.1). De concurrentie op de retailmarkten blijft daarmee nog afhankelijk van de mogelijkheden om toegangsdiensten in te kopen die het mogelijk maken om op dienstniveau te kunnen concurreren met KPN op de retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken. Door de beperkte aanwezigheid van meerdere infrastructuren is er op dit moment nog geen sprake van volwaardige infrastructuurconcurrentie. 707. Het college zal mede gelet op het voorgaande, in overeenstemming met de doelstelling van
het reguleringskader (zie randnummers 697 en 698), waar de bevordering van duurzame infrastructuurconcurrentie centraal staat, voorrang geven aan maatregelen die de infrastructuurconcurrentie verder bevorderen. Dit betekent dat het college de voorkeur geeft aan toegangsdiensten die marktpartijen zo veel mogelijk een prikkel tot investeren geven. Ook bij de invulling van de specifieke toegangsdiensten zal het college hier rekening mee houden. 708. Deze benadering is ook in overeenstemming met de Beleidsregels.
271
Het college is op basis
van deze beleidsregels gehouden om de bevoegdheid om verplichtingen op te leggen zo uit te oefenen dat aanbieders zo min mogelijk de stimulans wordt ontnomen om te investeren in netwerken of bijbehorende faciliteiten. 709. Indien volledige infrastructuurconcurrentie niet voldoende mogelijk is, geeft het college dus de
voorkeur aan toegangsdiensten die marktpartijen nog zoveel mogelijk een prikkel tot investeren geven. Te beginnen bij ULL. In het marktanalysebesluit vaste telefonie van 2008 is geconstateerd dat de uitrol van op ULL gebaseerde netwerken praktisch tot stilstand is gekomen. Het college constateert dat tot op heden hierin geen verandering is gekomen. Zoals in randnummer 705 is aangegeven, worden de toegangsdiensten wholesale breedbandtoegang en huurlijnen op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten slechts in beperkte mate afgenomen. 710. Om verdere concurrentie te bevorderen, resteren toegangsdiensten die zich richten op dienstenconcurrentie. De (prioritaire) doelstelling van de telefoniespecifieke regulering is derhalve het bevorderen van dienstenconcurrentie voor zover dit de mogelijkheden voor de ontwikkeling van infrastructuurconcurrentie in stand laat. 711. Zoals in randnummer 700 is aangegeven worden, door het bevorderen van concurrentie, ook
de belangen van de eindgebruikers bevorderd. Het ingrijpen op de relevante wholesalemarkten richt zich eveneens op de belangen van de eindgebruikers. De met betrekking tot toegang op te leggen verplichtingen zorgen er immers voor dat concurrenten van KPN die niet beschikken over een eigen aansluitnetwerk, met KPN kunnen concurreren op de onderliggende downstreammarkten. Dit adresseert de mogelijkheid dat KPN haar AMM-positie op de wholesalemarkten kan overhevelen naar downstreammarkten. Dit draagt bij aan lagere toetredingsdrempels en meer concurrentie op deze downstreammarkten. Dit is in het voordeel van de eindgebruiker, wat betreft keuze, prijs en kwaliteit.
271
Stcrt. 2005, nr. 109, blz. 11.
166
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
9.4
9.4.1
712.
Wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
Toegangsverplichting
Het college kan op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw de verplichting opleggen om
te voldoen aan redelijke verzoeken tot door het college te bepalen vormen van toegang, onder andere indien het college van oordeel is dat het weigeren van toegang of het stellen van onredelijke voorwaarden, de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte eindgebruikersmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn. In het onderstaande wordt onderzocht of het opleggen van een toegangsverplichting een geschikte en noodzakelijke maatregel is.
9.4.1.1 713.
Geschiktheid toegangsverplichting Een toegangsverplichting voor KPN ten behoeve van de wholesalemarkt voor enkelvoudige
gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten adresseert het gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van de geïdentificeerde mededingingsproblemen van toegangsweigering (zie paragraaf 8.3.1.1). Een verplichting tot het verlenen van toegang verplicht KPN ertoe om toegang tot haar netwerk te verlenen. Door het stellen van nadere eisen aan de geboden toegang (redelijkheid, billijkheid en opportuniteit) kan tevens het gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van mededingingsproblemen die samenhangen met strategisch productontwerp, het toepassen van vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden, discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, oneigenlijk gebruik van informatie van concurrenten en koppelverkoop, worden geadresseerd. 714. De toegangsmaatregel bevordert het tot stand komen van daadwerkelijke concurrentie op de
onderliggende retailmarkten. Het opleggen van de verplichting tot het verlenen van toegang maakt het voor afnemers van wholesale gespreksopbouw en toegang die niet over een eigen aansluitnetwerk beschikken, mogelijk om diensten aan te bieden op de retailmarkt. De verplichting tot het verlenen van toegang heeft betrekking op: - toegang ten behoeve van het afnemen van gespreksopbouwdiensten (toegang ten aanzien van C(P)S-diensten en overige opbouwdiensten) wholesaletelefonieaansluitingen (WLR).
272
; en
- toegang tot de telefonieaansluiting nader ingevuld in de vorm van wederverkoop van
272
Het college gaat hier uit van de situatie dat de artikelen 6a.17 juncto 6a.16, eerste lid, van de Tw op grond van
de Wet tot wijziging van de Telecommunicatiewet ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen vervallen (zie Kamerstukken II 2010/11, 32 549, nr. 2). Uit deze artikelen vloeit op grond van de nu geldende Tw nog de verplichting voor KPN voort, als aangewezen aanbieder in de zin van artikel 6a.16 van de Tw, om andere aanbieders op verzoek toegang te verlenen tot haar vaste telefonienetwerk, voor zover dit redelijk is en gericht is op het aanbieden van C(P)S-diensten.
167
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
715.
Het college is van oordeel dat de verplichting tot toegang ten behoeve van het afnemen van
gespreksopbouwdiensten een geschikte verplichting is. De twee hoofdvormen van gespreksopbouw zijn: C(P)S en overige vormen van gespreksopbouw. 716. C(P)S-diensten komen erop neer dat door middel van een C(P)S-instelling alle gesprekken
van een bepaalde eindgebruiker die is aangesloten op het netwerk van KPN kunnen worden doorgerouteerd naar het netwerk van de C(P)S-aanbieder. De C(P)S-aanbieder kan dankzij deze routering retailverkeersdiensten aanbieden aan eindgebruikers op een vergelijkbare manier als KPN. 717. Overige gespreksopbouw betreft typen bestemmingen via welke vervolgdiensten kunnen
worden aangeboden. Hierbij is geen sprake van een bepaalde instelling bij de eindgebruiker die ervoor zorgt dat gesprekken, ongeacht hun bestemming, worden doorgerouteerd naar een C(P)Saanbieder. Met de term vervolgdienst worden telefoniediensten aangeduid waarachter een andere dienst wordt aangeboden, in tegenstelling tot telefoniediensten waarbij het doel uitsluitend is om andere eindgebruikers te bereiken. Voor een gesprek dat reeds op basis van C(P)S wordt doorgerouteerd naar een C(P)S-aanbieder kan KPN geen overige opbouwdiensten meer leveren. Door de C(P)S-instelling verliest KPN de mogelijkheid om het verkeer op een andere wijze te routeren dan via de C(P)S-aanbieder die via de C(P)S-code is ingesteld door de eindgebruiker. Het college acht het afnemen van overige vormen van gespreksopbouw geschikt omdat de afnemer daarmee door KPN in staat wordt gesteld bepaalde diensten aan te bieden en deze (gedeeltelijk of volledig) te factureren aan bellende eindgebruikers, gebelde eindgebruikers of nummerhouders. De aanbieder bij wie het verkeer wordt afgeleverd, draagt bij deze bestemmingen vervolgens zorg voor het termineren van het gesprek. 718. Wat betreft toegang tot de telefonieaansluiting is de mogelijkheid tot wederverkoop van de
aansluiting, beter bekend als WLR een geschikte verplichting. Door WLR zijn wholesaleafnemers in staat naast verkeersdiensten ook de telefonieaansluiting in rekening te brengen bij hun eigen eindgebruikers. Deze afnemers kunnen hierdoor hetzelfde type aanbieding doen als de AMMaanbieder. De mogelijkheid tot het leveren van de aansluiting, en het daarmee effectief overnemen van de klantrelatie kan tevens gezien worden als een ondersteunende maatregel bij toegangsverplichtingen op de wholesaleverkeersmarkten (opbouw/C(P)S). Het mogelijk maken van het leveren van de aansluitlijn door alternatieve aanbieders zal verplichtingen op de wholesalemarkt voor gespreksopbouw effectiever maken. Aanbieders van C(P)S krijgen meer mogelijkheden om op gelijke voet met KPN te concurreren indien zij zowel verkeer als aansluitingen kunnen aanbieden. 719. Voor wholesale toegang tot de aansluiting en gespreksopbouw geldt dat deze in de meeste
gevallen gezamenlijk worden afgenomen. Gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting worden in elk geval gezamenlijk aangeboden en afgenomen door KPN en kabelondernemingen die als verticaal geïntegreerde ondernemingen aan zichzelf leveren. Deze partijen vertegenwoordigen het grootste deel van de levering van toegang en opbouwdiensten. Waar KPN en alternatieve aanbieders aan derden toegang en opbouw leveren door middel van hoger gelegen wholesale bouwstenen, geldt dat afnemers (eventueel aangevuld met enkele eigen investeringen) gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting gezamenlijk afnemen.
168
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
720.
De toegangsmaatregelen gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting in de vorm van WLR
stellen partijen in staat een groter klantenbestand op te bouwen. Deze toegangsmaatregelen hebben naar het oordeel van het college een positief effect op de prikkels om uiteindelijk te investeren in VoB. Een groter bestaand klantenbestand maakt de investeringen rendabeler, omdat het relatief makkelijk is om eigen klanten te migreren naar VoB. 721. De toegangsverplichtingen gespreksopbouw en WLR zijn geschikt om het
mededingingsprobleem van leveringsweigering/toegangsweigering te adresseren en stelt op die manier andere partijen in staat om de retailmarkten te betreden, dan wel op die markten actief te blijven, en met KPN te kunnen (blijven) concurreren. Een toegangsmaatregel bevordert hiermee het tot stand komen van daadwerkelijke concurrentie op de onderliggende retailmarkten. 722. Op basis hiervan trekt het college de tussenconclusie dat de toegangsverplichtingen geschikt
zijn voor alle typen aansluitingen en verkeer op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten.
9.4.1.2 723.
Noodzakelijkheid toegangsverplichting De vervolgvraag is of een telefoniespecifieke toegangsverplichting voor gespreksopbouw en
WLR noodzakelijk is. 724. Telefonie kan worden geleverd met gebruikmaking van de hoger gelegen wholesalediensten
ULL, ILL en WBT. Echter, de verplichtingen op de markten voor ontbundelde toegang en wholesale breedbandtoegang en huurlijnen zijn niet voldoende om effectieve concurrentie op de downstreammarkten te bevorderen. 725. Telefoniespecifieke wholesaleregulering draagt bij aan het realiseren van concurrentie op de
downstreammarkten. Door een telefoniespecifieke toegangsverplichting zijn aanbieders in staat om een extra groep klanten te bereiken die traditionele telefonie afnemen. De telefoniespecifieke toegangsverplichting zorgt voor meer concurrentie op traditionele telefonie. 726. Zoals bij de bepaling van de reguleringsdoelstelling
273
werd genoemd, is het belangrijkste
doel van een toegangsverplichting dienstenconcurrentie op de retailmarkten te bevorderen. Tevens is het vergroten van de klantkeuze van belang. 727. De doelstelling van het bevorderen van concurrentie op de retailmarkt(en) als gevolg van het
vergroten van de keuzemogelijkheden voor eindgebruikers valt uiteen in een aantal subdoelstellingen voor de toegangsverplichting:
273
Randnummer 698.
169
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
a) de toegangsverplichting dient alternatieve aanbieders in staat te stellen de retail klantrelatie over te nemen voor PSTN en ISDN-diensten; b) de toegangsverplichting dient alternatieve aanbieders in staat te stellen gebundelde aanbiedingen voor zowel aansluitingen als verkeer te doen; en c) de toegangsverplichting dient de schaalgrootte van alternatieve aanbieders op het gebied van klantacquisitie en marketing te verbeteren, ten opzichte van KPN.
728.
Door de telefoniespecifieke toegangsverplichtingen gespreksopbouw en toegang tot de
aansluiting (WLR) zijn aanbieders in staat om een extra groep klanten te bereiken die traditionele telefonie afneemt. Alternatieve aanbieders zullen op basis van C(P)S/gespreksopbouw en WLR in staat zijn om de zakelijke afnemers met lagere verkeersvolumes te bedienen. Verder zullen zij in staat zijn op basis van WLR/gespreksopbouw een combinatie van de diensten PSTN met ISDN van de retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken aan te bieden. Bovendien kunnen grotere zakelijke afnemers met meerdere locaties beter worden bediend, omdat gespreksopbouw en WLR alternatieve aanbieders in staat stellen om alle (ook de kleinere) locaties van hun klanten te bedienen (´one stop shopping´). 729. Het college verwacht weliswaar dat hoger gelegen toegangsdiensten in de komende
reguleringsperiode een grotere rol zullen gaan spelen, echter telefoniespecifieke wholesaleverplichtingen zullen ook de komende reguleringsperiode een belangrijke bouwsteen blijven. De combinatie van beide type wholesalebouwstenen zorgt voor concurrentiedruk die KPN in enigerlei mate kan disciplineren bij het aanbieden van diensten op de retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken. Door telefoniespecifieke toegang zullen partijen in staat zijn hun klantenbestand op te bouwen op de onderliggende retailmarkten en daardoor hun marktpositie te verstevigen. Door deze klanten aan zich te binden op basis van C(P)S/gespreksopbouw en WLR wordt het makkelijker om deze groep klanten uiteindelijk te migreren naar een VoB-dienst. 730. De repliceerbaarheid van de infrastructuur is beperkt, in de zin dat binnen de termijn van de
herziening en de direct voorzienbare toekomst replicatie op onvoldoende grote schaal kan plaatsvinden om tot effectieve mededinging te leiden. Voor toetreders die het vooruitzicht hebben op de langere termijn tegen lagere kosten dan KPN diensten aan te bieden, zal het aantrekkelijker zijn om eigen infrastructuur aan te leggen. 731. Een alternatieve aanbieder die in eigen infrastructuur investeert, heeft meer mogelijkheden
om zijn diensten te differentiëren van de diensten van KPN. Zo stelt eigen infrastructuur alternatieve aanbieders in staat om over dezelfde aansluiting vaste telefoniediensten aan te bieden in combinatie met andere diensten zoals breedbandinternettoegang of televisie. Voor aanbieders die meerdere diensten willen aanbieden aan hun eindgebruikers vormt een wholesale telefonieaansluiting geen alternatief. Het voorkomen van negatieve prikkels voor partijen die investeren in infrastructuur, sluit aan bij de geselecteerde prioritaire doelstelling, waarbij het streven naar dienstenconcurrentie geschikt werd geacht voor zover dit de mogelijkheden voor de ontwikkeling van infrastructuurconcurrentie in stand zou laten.
170
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
732.
Het college is van oordeel dat het opleggen van de toegangsverplichtingen gesprekopbouw
en toegang tot de telefoonaansluiting in de vorm van WLR niet alleen geschikt, maar ook noodzakelijk is. Er bestaan namelijk geen ,,lichtere verplichtingen (dat wil zeggen minder belastende maar wel effectieve instrumenten) om die toegang te bewerkstelligen. 733. Andere verplichtingen dan toegangsverplichtingen zoals de verplichting tot transparantie,
non-discriminatie of kostenoriëntatie zullen op zichzelf, indien niet eerst een toegangsverplichting is opgelegd om dienstenconcurrentie te bevorderen, geen concurrentie kunnen introduceren op de onderliggende retailmarkten. Immers, indien leveringsweigering een mededingingsprobleem vormt, omdat een aanbieder die over moeilijk te repliceren infrastructuur beschikt niet vrijwillig toegang verschaft, zullen verplichtingen tot non-discriminatie en transparantie pas effectief zijn indien eerst een toegangsverplichting is opgelegd. Dit geldt ook als KPN toegang tegen onredelijke voorwaarden aanbiedt. 734. Op basis hiervan trekt het college de tussenconclusie dat de verplichtingen gespreksopbouw
en WLR noodzakelijk zijn voor alle typen PSTN- en ISDN-aansluitingen en alle verkeer van wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. 735. De telefoniespecifieke toegangsverplichting is niet noodzakelijk voor het leveren van VoB,
omdat toegangsdiensten zoals ULL en WBT daarvoor beter geschikt zijn. Het college legt daarom ook een uitzondering op voor VoB met betrekking tot de telefoniespecifieke toegangsverplichting (C(P)S/gespreksopbouw en WLR). 736. Het college acht de verplichting voor KPN om op lokaal niveau ten behoeve van
gespreksopbouw toegang tot haar telefonienetwerk te bieden niet (langer) noodzakelijk. In het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008 heeft het college deze verplichting opgelegd omdat hij een redelijk toegangsverzoek voor lokale gespreksopbouw niet op voorhand uitsloot. Het college overweegt hierover thans het volgende. Het college constateert dat in de afgelopen jaren het belang van traditionele telefonie is afgenomen.
274
Daarnaast merkt het college op dat gelet op de nog
beperkte resterende levensduur van dat traditionele telefonienetwerk, het aanbieden en leveren van lokale toegang van KPN aanzienlijke extra inspanningen vergt en het feit dat lokale toegang tot op heden niet wordt afgenomen, aanleiding voor het college vormt om het continueren van lokale toegang niet langer proportioneel te achten.
9.4.1.3 737.
Conclusie Het college stelt dat het opleggen van toegangsverplichtingen voor C(P)S/gespreksopbouw
en WLR aan KPN op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten een geschikte en noodzakelijke maatregel is. Het college acht het niet noodzakelijk dat KPN ten behoeve van gespreksopbouw toegang tot haar telefonienetwerk biedt op lokaal niveau. De telefoniespecifieke toegangsverplichting voor C(P)S/gespreksopbouw en WLR acht het college niet noodzakelijk voor het leveren van VoB.
274
Zie Figuur 4.
171
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
9.4.2
738.
Non-discriminatieverplichting
Het college kan op grond van artikel 6a.8 van de Tw een non-discriminatieverplichting
opleggen voor bepaalde vormen van toegang. Door het opleggen van deze verplichting worden de mogelijkheden voor KPN om het afnemen van C(P)S/gespreksopbouw en WLR door andere aanbieders te frustreren, beperkt en kan geen bevoordeling plaatsvinden van de retailorganisatie van KPN. 739. In het onderstaande wordt beargumenteerd dat het opleggen van een verplichting aan KPN
tot non-discriminatie ter ondersteuning van toegang ten behoeve van gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting in de vorm van WLR op wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten een geschikte en noodzakelijke maatregel is. De nadere, specifieke invulling van deze verplichting wordt in hoofdstuk 10 gegeven.
9.4.2.1 740.
Geschiktheid non-discriminatieverplichting Een toegangsmaatregel ontneemt KPN niet de mogelijkheid om door andere gedragingen het
ontstaan van concurrentie op de relevante markten te beperken. Deze gedragingen kunnen feitelijk hetzelfde effect sorteren als een toegangsweigering. Hierbij zijn vooral gedragingen van belang die zien op prijsdiscriminatie, marge-uitholling, vertragingstactieken, het discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie betreffende producten, strategisch productontwerp en het overgaan tot kwaliteitsdiscriminatie. Deze gedragingen kunnen feitelijk hetzelfde effect sorteren als een toegangsweigering. Dit zijn daarom mededingingsbeperkende gedragingen die gekoppeld zijn aan het mededingingsprobleem toegangsweigering. 741. Aangezien KPN zelf actief is op de onderliggende retailmarkten zal KPN voor haar eigen
retailbedrijf bovengenoemde problemen niet opwerpen. Zoals gezegd is dergelijk gedrag immers schadelijk voor de concurrentiepositie van de afnemer van het wholesaledienst. Door KPN te verplichten voor alternatieve partijen toegang onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden te verlenen zoals die gelden voor haarzelf, haar dochterondernemingen of haar partnerondernemingen, wordt dit risico weggenomen. 742. De verplichting tot non-discriminatie draagt er aldus aan bij dat het voor andere aanbieders
zonder eigen aansluitnetwerk, of met een aansluitnetwerk met beperkte schaal, mogelijk wordt om onder gelijke voorwaarden met KPN en onderling te concurreren, waardoor effectieve mededinging wordt bevorderd. Door bij te dragen aan het tot stand komen van effectieve mededinging, wordt bevorderd dat eindgebruikers keuze hebben, dat concurrerende prijzen tot stand komen en dat diensten voldoen aan het kwaliteitsniveau dat door de eindgebruikers wordt gevraagd. 743. Het college is van oordeel dat een verplichting tot het non-discriminatoir leveren van toegang
een geschikte maatregel is om de bovengenoemde mededingingsproblemen te adresseren. Margeuitholling kan worden voorkomen door als invulling van de non-discriminatieverplichting via een squeezetoets een minimale marge te definiëren die KPN dient te hanteren tussen de wholesaletarieven van toegang en de tarieven van downstreamdiensten. Op deze wijze kunnen onder omstandigheden ook buitensporig hoge tarieven worden voorkomen.
172
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
9.4.2.2 744.
Noodzakelijkheid non-discriminatieverplichting Met het oog op de ontwikkeling van de concurrentie is het van belang dat aanbieders tegen
gelijke condities opbouw- en toegangsdiensten kunnen afnemen van de partij waarvan zij afhankelijk zijn voor deze dienst. De toegangsverplichting zou ook aan effectiviteit inboeten als de toegang aan marktpartijen tegen verschillende condities zou worden geboden: de ene marktpartij zou daarmee immers tegen gunstiger condities toegang kunnen afnemen dan de andere partij, waardoor bepaalde aanbieders selectief van de markt zouden kunnen worden uitgesloten. Daarnaast zou zonder een dergelijk verplichting concurrenten geen equal time to market hebben, waardoor zij hun dienstenportfolio niet (tijdig) kunnen aanpassen op nieuwe of gewijzigde wholesalediensten van KPN. Voor de remediering van het probleem van marge-uitholling is de non-discriminatieverplichting eveneens noodzakelijk. Hierdoor kan immers worden voorkomen dat KPN zichzelf intern lagere wholesaletarieven in rekening brengt dan haar concurrenten. Zoals aangegeven bij de mededingingsproblemen kan KPN afname van gespreksopbouw- of toegangsdiensten door concurrenten frustreren door haar eigen retaildochters te bevoordelen ten opzichte van externe afnemers, dan wel afnemers van gespreksopbouw- of toegangsdiensten onderling te discrimineren. Zonder de verplichting tot non-discriminatie zal de effectiviteit van de toegangsmaatregel derhalve afnemen. 745. Het effect van deze bevoordeling zou zijn dat geen effectieve mededinging tot stand kan
worden gebracht. Het college is van oordeel dat het opleggen van een non-discriminatieverplichting noodzakelijk is. Er bestaan namelijk geen ,,lichtere verplichtingen (dat wil zeggen minder belastende maar wel effectieve instrumenten) om de hierboven genoemde mededingingsproblemen te voorkomen. Het enkel adresseren van het probleem van leveringsweigering/toegangsweigering door middel van een toegangsverplichting, het stellen van een aantal aanvullende voorwaarden en eventueel het opleggen van een transparantieverplichting, is niet voldoende om KPN ervan te weerhouden om toegang voor andere partijen minder aantrekkelijk te maken dan voor haar eigen onderdelen. Dit gedrag kan de facto ook resulteren in een toegangsweigering. Een toegangs- en/of transparantieverplichting verbiedt KPN niet om toegang te verlenen tegen verschillende condities of voorwaarden en maakt het KPN daarmee mogelijk om de eigen onderdelen te bevoordelen. Het enkel opleggen van deze verplichtingen zou ertoe leiden dat het doel van het bereiken van concurrentie op de onderliggende retailmarkten, niet wordt bereikt. 746. Het college concludeert dat het noodzakelijk is om een non-discriminatieverplichting op te
leggen ter ondersteuning van de toegangsverplichting teneinde effectieve en non-discriminatoire toegang af te dwingen.
9.4.2.3 747.
Conclusie Het college concludeert dat het opleggen van een non-discriminatieverplichting aan KPN ter
ondersteuning van toegang ten behoeve van C(P)S/gespreksopbouw en WLR op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten een geschikte en noodzakelijke maatregel is.
173
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
9.4.3
748.
Transparantieverplichting
Het college kan op grond van artikel 6a.9, eerste lid, van de Tw de verplichting opleggen om
door het college nader te bepalen informatie met betrekking tot door het college te bepalen vormen van toegang bekend te maken (hierna: algemene transparantieverplichting). 749. Het college kan op grond van artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw de verplichting opleggen om
een referentieaanbod bekend te maken waarin een omschrijving is opgenomen van door het college te bepalen vormen van toegang en de daarbij gehanteerde tarieven en andere voorwaarden. 750. De functie van zowel de algemene transparantieverplichting (artikel 6a.9, eerste lid, van de
Tw) als de verplichting tot het bekendmaken van een referentieaanbod (artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw) is primair het verschaffen van alle informatie die partijen nodig hebben bij het afnemen van toegang. 751. In het onderstaande wordt beargumenteerd dat het opleggen van een
transparantieverplichting in de vorm van een referentieaanbod aan KPN ter ondersteuning van toegang ten behoeve van C(P)S/gespreksopbouw en WLR op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten een geschikte en noodzakelijke maatregel is. De nadere, specifieke invulling wordt in hoofdstuk 10 gegeven.
9.4.3.1 752.
Geschiktheid transparantieverplichting De functie van zowel de algemene transparantieverplichting (artikel 6a.9, eerste lid, van de
Tw) als de verplichting tot het bekendmaken van een referentieaanbod (artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw) is primair het verschaffen van alle informatie die partijen nodig hebben bij het afnemen van toegang. Voorwaarde voor het effectief en efficiënt gebruik van een toegangsdienst is dat de afnemer van toegang over alle voor toegang relevante informatie beschikt. In paragraaf 8.3.1.2 is gemotiveerd dat KPN in staat is om relevante informatie achter te houden. Zowel de algemene transparantieverplichting als de verplichting tot het bekendmaken van een referentieaanbod adresseert het potentiële mededingingsprobleem van het achterhouden van informatie. De verplichting is geschikt om te bewerkstelligen dat voor toegang relevante informatie bekend wordt gemaakt.
9.4.3.2 753.
Noodzakelijkheid transparantieverplichting De algemene transparantieverplichting in combinatie met de verplichting tot het bekendmaken
van een referentieaanbod zijn noodzakelijk voor het remediëren van het probleem van het achterhouden van informatie. De functie van zowel de algemene transparantieverplichting als de verplichting tot het bekendmaken van een referentieaanbod is primair het verschaffen van alle informatie die partijen nodig hebben bij het afnemen van toegang. Hierdoor kunnen de mogelijkheden voor KPN om het afnemen van gespreksopbouw en toegang door andere aanbieders te frustreren, worden beperkt. Met name kan door het opleggen van deze verplichting het gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van achterhouding of niet tijdige verstrekking van informatie worden geadresseerd.
174
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
754.
De afzonderlijke verplichtingen (de algemene transparantieverplichting en de verplichting tot
het bekendmaken van een referentieaanbod) zijn op zichzelf niet voldoende. De algemene transparantieverplichting leidt er niet toe dat de relevante informatie in een zodanige vorm beschikbaar wordt dat op basis van deze informatie eenvoudig en snel een nieuwe overeenkomst kan worden aangegaan tussen KPN en partijen die toegang afnemen. Daarnaast stelt de algemene transparantieverplichting afnemers niet in staat om snel te kunnen constateren of zij benadeeld worden ten opzichte van andere partijen, onderdelen of dochterondernemingen van KPN. Bovendien draagt alleen een combinatie van verplichtingen voldoende bij aan het voorkomen van oneigenlijke bundeling, strategisch productontwerp en onbillijke voorwaarden. 755. Het college concludeert dat een algemene transparantieverplichting en de verplichting tot het
bekendmaken van een referentieaanbod geschikte en noodzakelijke verplichtingen zijn. 756. Het verplichten van KPN om een referentieaanbod voor C(P)S/gespreksopbouw en WLR op te
publiceren is, op grond van het voorgaande, noodzakelijk.
9.4.3.3 757.
Conclusie Het college concludeert dat een algemene transparantieverplichting en de verplichting tot het
bekendmaken van een referentieaanbod ter ondersteuning van toegang ten behoeve van gespreksopbouw en WLR op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten geschikte en noodzakelijke verplichtingen zijn.
9.4.4
758.
Geen tariefregulering voor de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten
In het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008 heeft het college op de residentiële
275
wholesalemarkt
tariefregulering opgelegd. Het college constateert thans dat op de wholesalemarkt
voor enkelvoudige gespreksdiensten slechts een beperkt risico op buitensporig hoge tarieven bestaat. 759. Zoals het college heeft uiteengezet in paragraaf 9.4.2 is de non-discriminatieverplichting een
geschikte en noodzakelijke maatregel om onder meer het probleem van buitensporig hoge tarieven te remediëren. Het college ziet zich voor de vraag gesteld of naast de nondiscriminatieverplichting op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten aan KPN eveneens tariefregulering zou moeten worden opgelegd. 760. Het college constateert dat in zijn algemeenheid tariefregulering een geschikte maatregel is
om het probleem van buitensporig hoge tarieven te voorkomen. Immers, tariefregulering stelt een bovengrens aan de tarieven die KPN aan haar wholesaleafnemers in rekening brengt. 761. Naast de geschiktheid van tariefregulering dient het college tevens te beoordelen of het
opleggen van een dergelijke verplichting noodzakelijk is. In het geval van de wholesalemarkt voor
275
Hierin bevonden zich onder meer de wholesalediensten voor enkelvoudige gesprekken.
175
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
enkelvoudige gesprekken komt het college tot de conclusie dat dit niet het geval is. Het college licht dit onderstaand toe. 762. Het college komt tot het oordeel dat met betrekking tot de wholesalemarkt voor enkelvoudige
gespreksdiensten in aanwezigheid van de non-discriminatieverplichting de prikkel voor KPN om buitensporige tarieven te hanteren voor haar afnemers voldoende is weggenomen. 763. Door de voortgaande migratie van PSTN naar VoB, en de sterke positie van de
kabelaanbieders op VoB, zal KPN haar wholesaletarieven op een niveau willen vaststellen waarmee afnemers met de kabel kunnen concurreren. Als zij dit op een excessief hoger niveau zou doen dan zou dit tot gevolg hebben dat partijen die wholesalediensten bij KPN afnemen, hun prijzen voor PSTNdiensten zouden moeten verhogen (ofwel de diensten verliesgevend moeten aanbieden). Eindgebruikers zullen naar aanleiding daarvan naar inschatting van het college versneld overstappen op VoB-diensten, waardoor een (aanzienlijk) deel van de eindgebruikers die nu nog op het netwerk van KPN zitten, zullen migreren naar de kabelaanbieders. 764. Indien KPN haar retailtarieven op een met de kabelaanbieders concurrerend niveau wil
vaststellen, zal zij gelet op de invulling van de ND-5-toets (paragraaf 10.2.2.2 e.v.) op wholesaleniveau geen of slechts beperkte ruimte hebben om haar tarieven op een excessief niveau vast te stellen. Tevens is het zo dat zij gelet op het verbod op tariefdifferentiatie (paragraaf 10.2.2.1) slechts onder specifieke omstandigheden de mogelijkheid heeft op wholesaleniveau haar tarieven te differentiëren, zodat zij evenmin selectief haar tarieven tot buitensporige niveaus kan verhogen. 765. Het college concludeert dan ook dat met het opleggen van de non-discriminatieverplichting het
probleem van buitensporig hoge tarieven reeds voldoende is geremedieerd. Derhalve acht het college het niet noodzakelijk op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten tariefregulering op te leggen.
9.4.5
766.
Tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten
Artikel 6a.7, eerste lid, van de Tw bepaalt dat het college verplichtingen met betrekking tot
tariefbeheersing of kostentoerekening kan opleggen ´indien uit een marktanalyse blijkt dat de betrokken exploitant de prijzen door het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie op een buitensporig hoog peil kan handhaven of de marges kan uithollen, in beide gevallen ten nadele van de eindgebruikers. 767. De volgende in hoofdstuk 8 geconstateerde potentiële mededingingsproblemen zijn relevant
als het gaat om tariefregulering: prijsdiscriminatie, marge-uitholling en buitensporige hoge tarieven. 768. In deze paragraaf motiveert het college waarom het opleggen van tariefregulering aan KPN op
de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten een geschikte en noodzakelijke maatregel is.
176
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
9.4.5.1 769.
Geschiktheid tariefregulering Tariefregulering is geschikt omdat het de potentiële mededingingsproblemen
prijsdiscriminatie, marge-uitholling en buitensporig hoge tarieven adresseert. Zo kan een tariefplafond voorkomen dat KPN buitensporig hoge tarieven rekent. Prijsdiscriminatie en marge-uitholling kunnen in ieder geval deels worden voorkomen met een tariefplafond. Immers, een tariefplafond stelt een bovengrens aan de tarieven die KPN extern rekent en begrenst daarmee de mogelijkheden om extern hoge en intern lage tarieven te rekenen. Dat betekent dat het de mogelijkheden voor prijsdiscriminatie begrenst en daarmee ook de marge-uitholling begrenst.
9.4.5.2 770.
Noodzakelijkheid tariefregulering Zoals in paragraaf 8.3.2.2 is geconcludeerd bestaat er op de wholesalemarkten voor twee- en
meervoudige gespreksdiensten het risico van buitensporig hoge tarieven. Anders dan op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten wordt KPN niet via de band van de nondiscriminatieverplichting in voldoende mate gedisciplineerd, om dat probleem te remediëren. KPN kan ondanks een non-discriminatieverplichting haar eigen retailbedrijf en externe afnemers buitensporig hoge tarieven rekenen. Immers, het risico dat afnemers overstappen naar de kabelaanbieders of naar andere aanbieders met deels eigen infrastructuur is beperkt. De lagere marge die haar retailbedrijf maakt wordt daarbij gecompenseerd door de hogere marge die zij maakt op toegang. Tariefregulering is derhalve noodzakelijk, omdat er geen lichtere verplichting is die het probleem van buitensporig hoge tarieven kan voorkomen. Immers de verplichtingen toegang, transparantie en non-discriminatie ontnemen KPN op deze markten niet de mogelijkheid om buitensporig hoge tarieven te hanteren, waardoor het risico op deze hoge tarieven blijft bestaan.
9.4.5.3 771.
Conclusie Het college stelt vast dat het opleggen van tariefregulering aan KPN op de wholesalemarkten
voor twee- en meervoudige gesprekken een geschikte en noodzakelijke maatregel is.
9.4.6
772.
Conclusie verplichtingen
Het college concludeert dat de volgende verplichtingen geschikt en noodzakelijk zijn om de
geconstateerde aan toegang gerelateerde mededingingsproblemen en het mededingingsprobleem prijsdiscriminatie op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten te adresseren: verplichting tot toegang tot het vaste telefonienetwerk van KPN, en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten ten behoeve van het afnemen van gespreksopbouwdiensten (toegang ten aanzien van C(P)S-diensten en ten behoeve van wederverkoop van wholesaletelefonieaansluitingen, krachtens artikel 6a.6 van de Tw; non-discriminatieverplichting, krachtens artikel 6a.8 van de Tw; en transparantieverplichting, waaronder de verplichting een referentieaanbod bekend te maken krachtens artikel 6a.9 van de Tw.
177
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
773.
Het college concludeert verder dat de volgende verplichting geschikt en noodzakelijk is om de
overige geconstateerde prijsgerelateerde mededingingsproblemen te adresseren op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten: 774. tariefregulering krachtens artikel 6a.7 van de Tw. Deze verplichtingen zijn weergegeven in onderstaande figuren.
Toegangs/leveringsweigering Discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie Vertragingstactieken Onbillijke voorwaarden Kwaliteitsdiscriminatie Strategisch productontwerp Oneigenlijk gebruik van informatie Koppelverkoop Prijsdiscriminatie Buitensporig hoge prijzen (beperkt) Marge-uitholling (beperkt)
x x x x x x x x x x x x x x x x x x x
Tariefregulering
Transparantie
discriminatie
Toegang
Non-
178
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Figuur 24. Verplichtingen om de mededingingsproblemen te remediëren op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten
Non-discriminatie x x x x x x x
Toegangs/leveringsweigering Discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie Vertragingstactieken Onbillijke voorwaarden Kwaliteitsdiscriminatie Strategisch productontwerp Oneigenlijk gebruik van informatie Koppelverkoop Prijsdiscriminatie Buitensporige prijzen Marge-uitholling
x x x x x x x x x x x x x x
Figuur 25. Verplichtingen om de mededingingsproblemen te remediëren op de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten
Tariefregulering
Transparantie
Toegang
179
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
10 Nadere invulling van verplichtingen
10.1 Inleiding
775. In hoofdstuk 9 is vastgesteld welke verplichtingen geschikt en noodzakelijk zijn op de
wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. In het onderhavige hoofdstuk worden deze verplichtingen nader uitgewerkt. Dit is stap 5d uit Tabel 1. 776. De set van wholesaleverplichtingen ten aanzien van gespreksopbouw en toegang tot de
aansluiting is gelijk wat betreft toegang (C(P)S/gespreksopbouw en WLR), transparantie en nondiscriminatie voor de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. Tariefregulering wordt niet opgelegd op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten. Gelet op de vastgestelde potentiële mededingingsproblemen wordt tariefregulering opgelegd op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten. 777. De uitwerking van de verplichtingen zal in dit hoofdstuk voor de relevante markten waar
mogelijk gezamenlijk worden behandeld. In de behandeling wordt onderscheid gemaakt tussen C(P)S/gespreksopbouw en WLR in respectievelijk de paragrafen 10.2 en 10.3. Verschillen in de praktische uitwerking van verplichtingen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten worden daarbij steeds aangegeven.
10.2 Verplichtingen voor gespreksopbouw op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
778. De toegangsverplichting op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige
gespreksdiensten is voor gespreksopbouw onderverdeeld in C(P)S-diensten en overige opbouwdiensten. De volgende verplichtingen worden aan KPN opgelegd: de verplichting tot toegang tot, en gebruik van, specifieke netwerkfaciliteiten, krachtens artikel 6a.6 van de Tw; de non-discriminatieverplichting, krachtens artikel 6a.8 van de Tw; en de transparantieverplichting krachtens artikel 6a.9 van de Tw, waaronder de verplichting om een referentieaanbod bekend te maken. 779. Op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten wordt eveneens de
volgende verplichting aan KPN opgelegd: 780. tariefregulering krachtens artikel 6a.7 van de Tw. Het college heeft in paragraaf 9.4.1.2 geconcludeerd dat hij het niet noodzakelijk acht dat
KPN ten behoeve van gespreksopbouw toegang tot haar telefonienetwerk biedt op lokaal niveau. De
180
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
toegangsverplichting voor C(P)S/gespreksopbouw acht het college voorts niet noodzakelijk voor het leveren van VoB. 781. In paragraaf 10.2.1 geeft het college nadere invulling aan de aan KPN op te leggen
verplichtingen voor C(P)S/gespreksopbouw op basis van artikel 6a.2 van de Tw juncto artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw. In paragraaf 10.2.2 zal het college nadere invulling geven aan de nondiscriminatieverplichting. In paragraaf 10.2.3 zal het college nadere invulling geven aan de transparantieverplichting. In paragraaf 10.2.4 zal het college nadere invulling geven aan de tariefregulering op de wholesalemarkt voor twee- en meervoudige gespreksdiensten.
10.2.1 Toegangsverplichting voor C(P)S en overige gespreksopbouw
782. In artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw zijn invullingen van de toegangsverplichting genoemd die het college kan opleggen. Het college heeft in het verleden in geschilbeslechting- en handhavingsbesluiten invulling gegeven aan de norm voor redelijke verzoeken om toegang. Het college zal hierna een opsomming geven van de invulling van de toegangsverplichting op basis van artikel 6a.2 van de Tw juncto artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw. Ingevolge artikel 6a.6 lid 2 van de Tw moet het begrip ,,toegang breed worden geïnterpreteerd. Dit betekent dat daartoe ook behoort de toegang tot de bij het netwerk behorende faciliteiten en het verlenen van bepaalde diensten die nodig zijn om de gewenste toegang mogelijk te maken. 783. De verplichting van KPN tot het leveren van toegang ten aanzien van C(P)S-diensten en
overige opbouwdiensten op grond van artikel 6a.6 van de Tw houdt in dat KPN ieder redelijk verzoek tot toegang ten behoeve van het afnemen van gespreksopbouwdiensten op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten dient in te willigen. 784. Het college kan op grond van artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw een nadere invulling geven
aan de verplichting om te voldoen aan redelijke verzoeken tot door het college te bepalen vormen van toegang. Het college acht het van belang dat de toegangsverplichting, die aan KPN wordt opgelegd, in ieder geval de navolgende invulling omvat.
10.2.1.1 Gespreksopbouw C(P)S 785. Gespreksopbouw in de vorm van C(P)S-diensten komt erop neer dat door middel van een
C(P)S-instelling alle gesprekken van een bepaalde eindgebruiker die is aangesloten op het netwerk van KPN kunnen worden doorgerouteerd naar het netwerk van de C(P)S-aanbieder. De C(P)Saanbieder kan dankzij deze routering op een vergelijkbare manier als KPN retailverkeersdiensten aanbieden aan eindgebruikers. 786. Voor alle gesprekken originerend van het vaste aansluitnetwerk van KPN dient zij in beginsel
C(P)S mogelijk te maken. De C(P)S verplichting is immers effectiever naarmate een C(P)S partij in staat is voor alle soorten gesprekken en nummers/nummerreeksen C(P)S af te nemen van KPN. Alleen in die situatie kan op grond van een gelijke uitgangspositie concurrentie plaatsvinden tussen KPN en C(P)S aanbieders.
181
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
787.
Dit betekent dat KPN op basis van artikel 6a.6 van de Tw C(P)S-diensten dient aan te bieden
276
naar alle nummers uit het nummerplan telefoon- en ISDN diensten,
met uitzondering van nummers
die (1) een netwerkinterne toepassing kennen zoals routeren en testen, en (2) die gebruikt worden voor carrier selectiediensten. Deze nummers/nummerreeksen worden immers niet gebruikt voor het aankiesbaar maken van eindgebruikers(diensten). 788. Uit het nummerplan telefoon- en ISDN diensten
278 277
zijn derhalve de volgende diensten
uitgezonderd van de C(P)S verplichting -
:
279
C(P)S naar 014xy, met uitzondering van 01400; C(P)S naar 10xyz; en C(P)S naar 16xy.
789.
Vorenstaande verplichting verschilt inhoudelijk in zeer beperkte mate ten opzichte van de
280
C(P)S verplichting uit het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008. aanzien van de implementatie. 790.
Deze verplichting is door KPN
dus nagenoeg geheel geïmplementeerd. Het college neemt derhalve geen aanvullende regels op ten
Op aansluitingen waarop C(P)S wordt geleverd, is KPN niet gehouden om het maximale
281
maandelijkse tarief voor het BelBudget-abonnement in acht te nemen. aansluitingen met een BelBudget-abonnement.
De facto is dit gelijk aan de
conclusie dat KPN niet gehouden is om toegang in de vorm van C(P)S beschikbaar te stellen op
10.2.1.2 Toegang overige opbouwdiensten 791. Naast het aanbieden van C(P)S-diensten dient KPN, zoals gesteld, tevens overige vormen
van gespreksopbouw te leveren voor gesprekken naar bepaalde nummers die niet zijn aangekozen op basis van C(P)S. Het college acht het afnemen van overige vormen van gespreksopbouw geschikt en noodzakelijk omdat de afnemer daarmee door KPN in staat wordt gesteld bepaalde diensten aan te bieden en deze (gedeeltelijk of volledig) te factureren aan bellende eindgebruikers, gebelde
276 277 278
Stcrt. 2010, nr 5774. Zoals gewijzigd op 18 april 2010. Bij wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten zijn de voorschriften c.q. uitzonderingen uit dit
marktanalysebesluit van overeenkomstige toepassing op soortgelijke diensten.
279
Besluit van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 23 juni 2009, nr. ET/TM/ 8118029, houdende
wijziging van het Nummerplan telefoon en ISDN-diensten in verband met de invoering van een uniform nummer voor het routeren van oproepen naar nummers in de 1-reeks en de aanwijzing van een verkort nummer voor het contactcentrum van de overheid voor bedrijven (Besluit wijziging 014- en 14-reeks), Stcrt. 2009, nr. 117. Met de nummerplanwijziging kunnen eindgebruikers het nummer 01400 aankiezen om nummers uit de 14-reeks te bereiken.
280 281
De afwijking betreft de wijziging genoemd in randnummer 788. Artikel 2.5, zesde lid, van het Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen.
182
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
eindgebruikers of nummerhouders (facturatie volgens het zogenaamde ,,originating model). In het geval van internetinbeldiensten kan de inbellende eindgebruiker door zijn ISP de gesprekskosten gefactureerd krijgen. In het geval van het aanleveren van betaalde en onbetaalde informatiediensten aan nummerhouders (0800/090x-verkeer) kan KPN een bedrag factureren aan de bellende eindgebruiker terwijl een ander deel door de gebelde eindgebruiker kan worden betaald aan de terminerende aanbieder. In het hiernavolgende wordt nader ingegaan op de verdere invulling van de toegangsverplichting ten behoeve van overige opbouwdiensten. 792. Hierna specificeert het college de nummers/nummerreeksen waarvoor hij een
toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw al dan niet noodzakelijk acht. Toegangsverplichting niet noodzakelijk 793. Het college stelt vast dat het Besluit interoperabiliteit,
282
tezamen met de verplichtingen die
283
KPN zijn opgelegd in het kader van haar AMM-positie op de markten voor gespreksafgifte
, reeds
voorziet in het waarborgen van het tegen redelijke voorwaarden aankiesbaar maken van bepaalde nummers, zodanig dat abonnees van KPN kunnen bellen met abonnees op andere netwerken. Immers, er is voor die diensten reeds gewaarborgd dat partijen over en weer gespreksafgifte aan elkaar leveren. Daarnaast stelt het college vast dat de aankiesbaarheid van het alarmnummer 112 reeds wettelijk is vastgelegd in artikel 7.7 van de Tw. 794. Voor dergelijke diensten acht het college een toegangsverplichting in de vorm van
gespreksopbouw dan ook niet noodzakelijk. Indien reeds in voldoende toegangsmogelijkheden wordt voorzien uit hoofde van andere, voornoemde verplichtingen voegt een aanvullende toegangsverplichting uit hoofde van de AMM-positie van KPN op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten onvoldoende toe aan de totstandkoming van effectieve mededinging om het opleggen hiervan te rechtvaardigen. 795. De volgende diensten uit het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten
284
zijn derhalve
uitgezonderd van een toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw: gespreksopbouw naar geografische nummers; gespreksopbouw naar mobiele nummers (06); gespreksopbouw naar 00; gespreksopbouw naar 044;
282
Besluit van 7 mei 2004, houdende regels met betrekking tot interoperabiliteit van openbare elektronische
communicatiediensten, toegang tot de Europese telefoonnummeringsruimte en landsgrensoverschrijdende toegang tot niet-geografische nummers (Besluit interoperabiliteit). Bij wijziging of vervanging van het besluit zijn de in dat besluit opgenomen waarborgen voor het tegen redelijke voorwaarden aankiesbaar maken van bepaalde nummers, zodanig dat abonnees van KPN kunnen bellen met abonnees op andere netwerken, van toepassing.
283 284
Besluit marktanalyse vaste en mobiele gespreksafgifte van 7 juli 2010, kenmerk OPTA/AM/2010/201951. Bij wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten zijn de voorschriften c.q. uitzonderingen uit dit
marktanalysebesluit van overeenkomstige toepassing op soortgelijke diensten.
183
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
gespreksopbouw naar 066; gespreksopbouw naar 084; gespreksopbouw naar 085; gespreksopbouw baar 087; gespreksopbouw naar 088; gespreksopbouw naar 091; en gespreksopbouw naar 112.
796.
Daarnaast acht het college een toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw niet
noodzakelijk voor die nummers/nummerreeksen die een netwerkinterne toepassing kennen zoals routeren en testen. Deze nummers/nummerreeksen worden immers niet gebruikt voor het aankiesbaar maken van eindgebruikers(diensten). 797. De volgende dienst uit het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten
285
is derhalve
uitgezonderd van een toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw: gespreksopbouw naar 014xy;
798.
Tevens acht het college een toegangsverplichting in de vorm van overige gespreksopbouw
niet noodzakelijk voor die nummers/nummerreeksen die gebruikt worden voor carrier selectiediensten. 799. De volgende diensten uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten
286
zijn derhalve
uitgezonderd van een toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw: gespreksopbouw naar 10xyz; en gespreksopbouw naar 16xy.
800.
Tot slot acht het college een toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw, niet
noodzakelijk voor die nummers/nummerreeksen waarvoor meerdere nummerhouders van hetzelfde nummer kunnen bestaan. Een dergelijke verplichting acht het college zinloos en tegelijkertijd praktisch onuitvoerbaar. 801. De volgende diensten uit het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten
287
zijn derhalve
uitgezonderd van een toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw:
285
Bij wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten zijn de voorschriften c.q. uitzonderingen uit dit
marktanalysebesluit van overeenkomstige toepassing op soortgelijke diensten.
286
Bij wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten zijn de voorschriften c.q. uitzonderingen uit dit
marktanalysebesluit van overeenkomstige toepassing op soortgelijke diensten.
184
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
gespreksopbouw naar 12xy; en gespreksopbouw naar 13xy.
Toegangsverplichting wel noodzakelijk 802. Voor gespreksopbouw naar andere nummers dan de hiervoor genoemde nummers geldt in beginsel dat de Tw en de daarbij behorende lagere regelgeving (waaronder het Besluit interoperabiliteit), tezamen met de verplichtingen die KPN zijn opgelegd in het kader van haar AMMpositie op de markten voor gespreksafgifte, niet zonder meer voorzien in het waarborgen van toegang voor concurrenten van KPN. Dit houdt in dat zonder een toegangsverplichting voor het leveren van gespreksopbouw naar deze nummers, niet gewaarborgd is dat concurrenten in staat zijn om abonnees van KPN gebruik te laten maken van hun diensten. Op grond van de AMM-positie van KPN op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten, acht het college het noodzakelijk dat concurrenten van KPN de mogelijkheid hebben om diensten aan te bieden aan abonnees van KPN. Indien deze mogelijkheid niet zou worden geschapen, zou KPN haar marktmacht kunnen aanwenden om haar abonnees uitsluitend in staat te stellen haar eigen diensten af te nemen, waardoor zich ten aanzien van deze diensten geen concurrentie zou kunnen ontwikkelen. Dit zou uiteindelijk resulteren in hogere tarieven en minder keuzemogelijkheid voor de eindgebruiker. 803. Dit kan met het volgende voorbeeld worden geïllustreerd. Bij het ontbreken van een
verplichting om haar abonnees in staat te stellen internetinbelnummers (06760) of informatie- en amusementsnummers (090x) op andere netwerken te bereiken zou KPN er voor kunnen kiezen om uitsluitend haar eigen diensten bereikbaar te maken. Dit betekent, dat ISPs en aanbieders van informatie en amusement gedwongen zijn om zich aan te sluiten op het netwerk van KPN indien zij gebeld willen kunnen worden door KPN-abonnees (het grootste deel van de retailmarkten). Hiermee zou KPN concurrenten zoals Tele2 en Esprit XB verhinderen om met haar te concurreren bij het aanbieden van vaste telefoniediensten met dergelijke bestemmingen. De concurrentie die thans tussen aanbieders bestaat ten aanzien van het afgeven van gesprekken, waarbij de ISPs en de aanbieders van informatie- en amusementsdiensten de laagste afgiftetarieven kunnen bedingen doordat zij kunnen kiezen uit meerdere netwerken om zich aankiesbaar te laten maken, zou hiermee teniet worden gedaan. Enerzijds kan KPN hierdoor bij gebrek aan concurrentie de marges van de ISPs en aanbieders van informatie en amusement onder druk zetten, en anderzijds de eindgebruikerstarieven voor gesprekken naar dergelijke bestemmingen verhogen. 804. Op grond van het voorgaande, met inachtneming van de uitzonderingen die zijn opgenomen
in randnummer 794 acht het college een toegangsverplichting in de vorm van gespreksopbouw, anders dan op basis van C(P)S, noodzakelijk voor die nummers/nummerreeksen waarvoor de aankiesbaarheid niet reeds gewaarborgd is uit hoofde van de Tw, de daarbij behorende lagere regelgeving (waaronder het Besluit interoperabiliteit) en de verplichtingen die KPN zijn opgelegd in het kader van haar AMM-positie op de markten voor gespreksafgifte.
287
Bij wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten zijn de voorschriften c.q. uitzonderingen uit dit
marktanalysebesluit van overeenkomstige toepassing op soortgelijke diensten.
185
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
805.
Uit het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten
-
288
dient KPN derhalve voor de volgende
categorieën gesprekken toegang op een daartoe strekkend verzoek in de vorm van gespreksopbouw te leveren: gespreksopbouw naar 067(60); gespreksopbouw naar 0800; gespreksopbouw naar 082; gespreksopbouw naar 090x; gespreksopbouw naar 116xyz; gespreksopbouw naar 14xy(z); en gesprekopbouw naar 18xy.
806.
Aangezien de huidige verplichting tot het leveren van toegang in de vorm van
gespreksopbouw een voortzetting is van de oude verplichting, is deze verplichting door KPN reeds geïmplementeerd. Het college neemt derhalve geen aanvullende regels op ten aanzien van de implementatie.
10.2.1.3 Bij toegang behorende faciliteiten 807. Het college is van oordeel dat de levering van alle bijbehorende faciliteiten geschikt en
noodzakelijk is. KPN dient deze faciliteiten derhalve als onderdeel van toegangsverplichting te leveren. De verplichting tot het leveren van noodzakelijke faciliteiten is geschikt om toegangsweigering te voorkomen. Immers, door de verplichting alle bijbehorende faciliteiten te leveren, kan KPN de effectieve en efficiënte toegang niet langer de facto weigeren door (bepaalde) noodzakelijke en ondersteunende faciliteiten niet te leveren. Bijbehorende faciliteiten bij toegang zijn faciliteiten die het aanbieden van toegang mogelijk maken of ondersteunen. mogelijk maken of ondersteunen levert. 808. Dit houdt in dat KPN in ieder geval verplicht is in het kader van de toegangsverplichting de
289
Het college is van oordeel dat het voor
een effectief en efficiënt gebruik van toegang noodzakelijk is dat KPN alle faciliteiten die toegang
navolgende bijbehorende faciliteiten te leveren: a) colocatie of andere vormen van gedeeld gebruik van faciliteiten, (inclusief gedeeld gebruik van kabelgoten, gebouwen of masten); b) open toegang tot technische interfaces, protocollen of andere kerntechnologieën die onmisbaar zijn voor de interoperabiliteit;
288
290
Bij wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDN diensten zijn de voorschriften c.q. uitzonderingen uit dit
marktanalysebesluit van overeenkomstige toepassing op soortgelijke categorieën gesprekken.
289 290
Artikel 1.1, onder j, van de Tw. Zie artikel 6a.6, tweede lid, onder e, van de Tw (de wetgever gebruikt interoperabiliteit hier in het kader van
186
een toegangsverplichting).
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
c) toegang tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare softwaresystemen die nodig zijn om C(P)S/gespreksopbouw te realiseren; d) directe interconnectie (in de vorm van een directe fysieke koppeling, op verzoek van toegangsvragende partijen) opdat het netwerk van de toegangsverzoekende partij rechtstreeks gekoppeld kan worden aan het netwerk van KPN. Hieronder wordt ook het uitvoeren van testen begrepen (NIT-testing); e) ,,third party billing-diensten voor zover deze noodzakelijk kunnen worden geacht voor wholesaleafnemers met het oog op het bereiken van effectieve concurrentie; en f) C(P)S-mutatiediensten aan wholesaleafnemers.
10.2.1.4 Voorschriften 809. Op grond van artikel 6a.6, derde lid, van de Tw kan het college aan de toegangsverplichting voorschriften verbinden betreffende billijkheid, redelijkheid en opportuniteit. Op grond van artikel 6a.6, vierde lid, van de Tw, kan het college aan de toegangsverplichting technische of operationele voorschriften verbinden. De volgende geconstateerde potentiële mededingingsproblemen zijn relevant als het gaat om geschikte en noodzakelijke voorschriften voor toegang: leveringsweigering, oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten, vertragingstechnieken, onbillijke voorwaarden, kwaliteitsdiscriminatie, strategisch productontwerp, bundeling en koppelverkoop. 810. Gelet op deze problemen acht het college de volgende voorschriften geschikt en noodzakelijk: a) KPN moet te goeder trouw onderhandelen met aanbieders van elektronische communicatiediensten die verzoeken om toegang; b) KPN moet informatie die een toegangverzoekende partij nodig heeft om een voldoende gespecificeerd verzoek om toegang te kunnen doen, desgevraagd tijdig en volledig verstrekken; c) KPN moet verzoeken om toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten tijdig en adequaat in behandeling nemen en zo nodig met de toegangverzoekende partij bespreken. Een reactie op het verzoek om toegang moet binnen een redelijke termijn aan de om toegang verzoekende partij worden verstrekt. Het college is van oordeel dat een termijn van twee weken in beginsel een redelijke termijn is voor een reactie; d) KPN moet toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten zo spoedig mogelijk leveren; e) KPN mag geen onredelijke voorwaarden verbinden aan het verlenen van toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten; f) KPN moet een procedure opstellen voor het behandelen van verzoeken om nieuwe vormen van toegang (inclusief bijbehorende dan wel onlosmakelijk verbonden faciliteiten). In deze procedure moet onder meer zijn geregeld: - dat binnen een redelijke termijn gereageerd wordt op een verzoek om toegang; - dat KPN, indien een verzoek onvoldoende gespecificeerd is, aangeeft op welke punten een verzoek aangevuld dient te worden; - dat KPN ook dient te voldoen aan redelijke verzoeken om vormen van toegang die KPN niet voor haar eigen retaildienstverlening gebruikt;
187
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
- dat KPN een naar haar oordeel niet-redelijk verzoek, gemotiveerd afwijst waarbij zij aangeeft op welke wijze sprake is van technische onhaalbaarheid of de noodzaak om de integriteit van het netwerk te handhaven; en - op welke wijze KPN in onderhandeling treedt met een partij indien er nadere afspraken gemaakt dienen te worden over de gevraagde vorm van toegang; g) KPN mag geen beperkingen opleggen indien daarvoor geen objectiveerbare redenen zijn; h) KPN moet kenbare technische standaarden hanteren ten aanzien van het netwerk en/of de toegangsdienst (inclusief bijbehorende dan wel onlosmakelijk verbonden faciliteiten); i) KPN moet een redelijke kwaliteit van dienstverlening leveren, inclusief redelijke leveringstermijnen. KPN dient in elk geval een minimum kwaliteit te garanderen aan de hand van serviceniveaus voor bestelling, levering, exploitatie en onderhoud van diensten. Dit houdt in het hanteren van expliciete kwaliteitsparameters voor de te verstrekken diensten, een resultaatsverplichting voor de minimum serviceniveaus en een hieraan gekoppeld boetebeding in geval van niet-nakoming van de gestelde kwaliteitsniveaus; j) KPN moet ten minste eens per kwartaal een kwaliteitsrapportage verstrekken aan wholesaleafnemers over de realisatie van service levels. De rapportage dient aan te sluiten op de wijze waarop de KPIs en boetes zijn gedefinieerd. De rapportage bevat uitgesplitst per productgroep ten minste de totale hoeveelheid opgeleverde producten en de opgeleverde producten per marktpartij. k) KPN mag toegangsdiensten of bijbehorende faciliteiten niet onnodig bundelen; l) KPN mag toegangsdiensten niet strategisch ontwerpen;
m) KPN mag informatie die zij ten behoeve van het verlenen van toegang verkrijgt, slechts gebruiken voor dat doel en niet voor andere doelen; n) KPN mag de al verleende toegang niet intrekken, tenzij voortgezette verlening van toegang redelijkerwijs niet van KPN mag worden verlangd. In dit laatste geval moet KPN een verzoek tot intrekking van reeds verleende toegang aan het college ter goedkeuring voorleggen; o) KPN moet procedures voor verkeers- en netwerkmanagement hanteren ter waarborging van het ordelijk verloop van verkeer in geval van storing of overflow. Hierin zijn begrepen onder andere verkeersroutering om dienstverlening te herstellen bij storing of overflow, het opzetten van overflowprocedures (ook wel overloopfaciliteit genoemd) bij blokkering en overbelaste verbindingen; en p) KPN moet flexibele procedures voor prognosticeren, bestellen en leveren hanteren. In dit verband dient KPN transparante testprocedures te hanteren.
811. 812.
Het college licht deze voorschriften als volgt toe. Ad a. Dit voorschrift adresseert het mededingingprobleem dat samenhangt met
vertragingstactieken. Indien KPN te kwader trouw zou onderhandelen met (potentiële) afnemers, zou toegang ineffectief en inefficiënt zijn, bijvoorbeeld omdat KPN dan onderhandelingsprocessen zou kunnen vertragen.
188
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
813.
Ad b. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van het
achterhouden van informatie. 814. Ad c en d. Deze voorschriften adresseren het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
van vertragingstechnieken. KPN moet haar reactie op het verzoek om toegang binnen een redelijke termijn aan de toegangverzoekende partij verstrekken. 815. Ad e. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van het
hanteren van onbillijke voorwaarden. Dit voorschrift betreft onder andere betalingsvoorwaarden met inbegrip van facturerings- en betalingsprocedures;een transparante wijzigingsprocedure met in ieder geval bepalingen die betrekking hebben op de mogelijkheden tot wijziging van diensten, tarieven en voorwaarden die in het referentieaanbod zijn opgenomen, bepalingen inzake contractherzieningen, beëindiging van een overeenkomst en opschorting van diensten, een vorm van contractuele aansprakelijkheid indien KPN tekortschiet in de nakoming van een of meer verplichtingen, en een geschilbeslechtingsprocedure met adequate reactietermijnen zonder inbreuk te maken op de rechten van aanbieders om gebruik te maken van de mogelijkheid om een geschil bij het college in te dienen. 816. Ad f. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
vertragingstechnieken. 817. Ad g. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
leveringsweigering. Het opleggen van beperkingen zonder objectiveerbare redenen zou tot willekeur kunnen leiden en het opleggen van selectieve beperkingen zou concurrenten uit de markt kunnen weren. 818. Ad h. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem strategisch
productontwerp. Hierdoor heeft de partij die toegang afneemt zekerheid met betrekking tot de technische randvoorwaarden en normen van het netwerk en bijbehorende diensten. Aldus wordt de partij in staat gesteld helderheid te verkrijgen over de elementen waarop hij aanspraak kan maken. 819. Ad i. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
kwaliteitsdiscriminatie. 820. Ad j. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
kwaliteitsdiscriminatie. Het college acht een rapportage over de kwaliteitsaspecten een belangrijk instrument in het kader van de non-discriminatieverplichting. Deze rapportage dient de informatie te bevatten waarmee wholesaleafnemers in staat zijn, wat betreft de kwaliteitsaspecten, op een level playing field te concurreren. Dat is naar het oordeel van het college het geval als de rapportage informatie bevat over alle relevante kwaliteitsparameters per productgroep en als deze informatie wordt verstrekt voor de totale hoeveelheid (marktbreed) en per marktpartij (individueel). Deze informatie is voor afnemers relevant bij het uitbrengen van offertes op de retailmarkt. Als een partij informatie ontvangt over alleen de eigen afname is een partij niet goed in staat een juiste inschatting te maken voor de aan eindgebruikers te garanderen service levels. Immers, de eigen performance kan afwijken van het marktgemiddelde. Weliswaar kent het referentieaanbod SLAs, maar deze hoeven niet altijd overeen te komen met de werkelijke realisatie. Voor een wholesaleafnemer is in het
189
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
kader van offertes in eerste instantie de werkelijke realisatie op wholesaleniveau van belang. Daarnaast acht het college het belangrijk dat marktpartijen zelf in staat zijn om vast te stellen of sprake is van een level playing field en derhalve te beoordelen in hoeverre de aan hen geleverde performance afwijkt van het marktgemiddelde. 821. Ad k. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
bundeling/koppelverkoop. Dit voorschrift dient om te voorkomen dat afnemers moeten betalen voor onderdelen of faciliteiten die niet nodig zijn om de beoogde toegang af te nemen. Afnemers hoeven niet te betalen voor onderdelen of faciliteiten van het netwerk die niet nodig zijn om de door de afnemer beoogde retaildiensten te kunnen verlenen. 822. Ad l. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem strategisch
291
productontwerp. Het voorschrift moet er toe leiden dat de toegangsdienst zodanig wordt ontworpen dat de gezamenlijke kosten voor het aanbieden van de dienst en het gebruik van de dienst zo laag mogelijk zijn. Hiermee wordt de keuze voor onnodig dure oplossingen, die een efficiënt gebruik van de dienst belemmeren, voorkomen. De inrichting van de netwerkinfrastructuur mag ook niet zodanig ontworpen zijn dat de beschikbaarheid van de toegangsdienst en het effectief gebruik daarvan door andere partijen doelbewust wordt belemmerd. 823. Ad m. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
oneigenlijk gebruik van informatie. Dit voorschrift moet voorkomen dat KPN informatie die zij heeft verkregen in het wholesaledomein gebruikt ten behoeve van haar eigen retailactiviteiten. 824. Ad n. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van
toegangsweigering. Het treffen van een snelle en adequate toegangvoorziening zou onder druk komen te staan als KPN eerst de verleende toegang zou intrekken, en vervolgens opnieuw met partijen in onderhandeling zou treden. De effectiviteit van de toegangsverplichting wordt ondermijnd indien KPN de verleende toegang kan intrekken zonder dat het college dit op redelijkheid beoordeelt. Het college zal bij de beoordeling van dergelijke verzoeken de volgende randvoorwaarden hanteren: (1) een redelijke uitfaseringstermijn, (2) een gelijke behandeling wat betreft de uitfasering van gerelateerde KPN-diensten, (3) heldere procedures voor de uitfasering en een redelijke kwaliteit; en (4) garantie van dienstverlening bij migratie. 825. Ad o. Dit voorschrift adresseert de vastgestelde potentiële mededingingsproblemen
kwaliteitsdiscriminatie en vertragingstactieken. 826. Ad p. Dit voorschrift adresseert de vastgestelde potentiële mededingingsproblemen
leveringsweigering en onbillijke voorwaarden. De flexibiliteit is met name van belang met het oog op het kunnen inspelen van KPN op veranderende omstandigheden in vraag en aanbod.
291
Gezamenlijke kosten zijn de kosten van KPN en de afnemers van C(P)S/overige opbouwdiensten.
190
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
827.
Ten aanzien van de nadere invulling van de toegangsverplichting dient KPN het RIA-oordeel
292
van het college van 28 juli 2000 als uitgangspunt te nemen.
KPN dient daarbij rekening te houden
met de hierboven genoemde algemene voorschriften. Het college heeft in dit RIA-oordeel aangegeven en nader onderbouwd aan welke voorwaarden de geboden toegang die wordt beschreven in een referentieaanbod ten minste dient te voldoen om redelijk te zijn. Het college constateert dat het materiële beoordelingskader om de redelijkheid van geboden toegang te beoordelen, niet is veranderd. Uitgangspunt voor het college is immers dat de vraag of toegang als verplichting dient te worden opgelegd, los staat van de beoordeling of deze toegang tegen redelijke voorwaarden geschiedt. Er is dan ook geen reden om ten aanzien van de verplichting tot het leveren van toegang en de daarbij geldende algemene voorschriften thans andere of minder vergaande voorschriften op te nemen. Veranderende marktomstandigheden kunnen in de toekomst overigens aanleiding zijn om deze beoordeling op bepaalde punten te herzien. Daar moet dan wel een duidelijk aanwijsbare reden voor zijn.
10.2.2 Non-discriminatieverplichting
828. In hoofdstuk 9 heeft het college geconcludeerd dat de non-discriminatieverplichting geschikt en noodzakelijk is. In deze paragraaf vult het college deze verplichting nader in. 829. Ten aanzien van de voorwaarden anders dan tarieven betekent de non-
discriminatieverplichting dat afnemers de diensten en bijbehorende faciliteiten tegen dezelfde voorwaarden moeten kunnen afnemen als KPNs retailbedrijf. Wholesaleafnemers moeten bovendien op basis van de inkoop van gespreksopbouw dezelfde kwaliteitsniveaus aan eindgebruikers kunnen afgeven als KPN. Dit betekent dat de non-discriminatieverplichting in ieder geval betrekking heeft op: a) De beschikbaarheid van de diensten en netwerken. Het college bedoelt hiermee dat zowel
gegarandeerde als gerealiseerde beschikbaarheid van de dienst en het netwerk voor zowel interne als externe leveringen op hetzelfde niveau dient te liggen; b) De onderhoudsperioden. Het college bedoelt hiermee dat voor zowel interne als externe
leveringen gelijke voorwaarden dienen te gelden, in ieder geval ten aanzien van a) de duur van geplande dienstonderbrekingen b) de frequentie c) aankondigingtermijnen d) planning van servicewindows over dagdelen (onder meer: binnen/buiten kantooruren); c) De hersteltijden in geval van storingen. Dit betekent dat alle afnemers dezelfde respons- en
hersteltijden voor dezelfde diensten dienen te hanteren. Deze verplichting geldt zowel voor de passieve infrastructuur als voor de actieve apparatuur die benodigd is voor het leveren van de dienst;
292
RIA-oordeel zoals gegeven in ,,Besluit inzake de beoordeling door het college van de Referentie-
Interconnectie-Aanbieding van KPN Telecom B.V, 28 juli 2000, kenmerk OPTA/IBT/2000/202134, van 28 juli 2000, alsmede ,,nadere invulling van het RIA-oordeel, 28 juli 2000, kenmerk OPTA/IBT/2002/203590, van 1 november 2002.
191
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
d)
Het proces van ordering en levering. Dit betekent dat voor alle afnemers gelijke behandeling
gerealiseerd dient te worden met betrekking tot ten minste: responstijden, levertijden, leveringsvoorwaarden, en communicatiemogelijkheden met betrekking tot afstemming om leveringsprocessen in tijd te plannen; e) Het proces van aankondiging van nieuwe of gewijzigde diensten. Voorafgaand en tijdens de
aankondigingtermijn van nieuwe of gewijzigde diensten mag de betreffende wholesaledienst nog niet in retailproposities worden geoffreerd en/of geleverd; en f) Het proces van informatieverstrekking. Hiermee doelt het college op gelijke behandeling van
interne en externe afnemers met betrekking tot tijdige bekendmaking van (wijzigingen in) tarieven (waaronder mede begrepen eenmalige tarieven, actietarieven en kortingen) en alle voorwaarden (waaronder mede begrepen locaties waar de dienst beschikbaar is, dienstbeschrijving, order- en leveringsvoorwaarden). 830. Een uitwerking en precisering van alle voorwaarden, waaronder bovenstaande elementen,
dient KPN, zoals hiervoor al is aangegeven, op te nemen in haar referentieaanbod. 831. Wat betreft de tarieven die door KPN mogen worden gehanteerd geldt in aanvulling op het
vorenstaande het hiernavolgende.
10.2.2.1 Verbod op tariefdifferentiatie 832. De non-discriminatieverplichting ten aanzien van tarieven omvat mede het verbod op
tariefdifferentiatie door KPN. Het college acht een dergelijke specifieke maatregel op KPNs wholesaletarieven geschikt en noodzakelijk aangezien het op effectieve wijze voorkomt dat KPN selectief (eventueel opkomende) wholesaleconcurrentie marginaliseert en er geen minder ingrijpende verplichting is die selectiviteit in tariefstelling voorkomt. 833.
293
De enige uitzondering op dit verbod wordt gevormd door goedkeuring van tariefdifferentiatie
door het college. Het college zal een dergelijke goedkeuring slechts verlenen in het geval van de aanwezigheid van aantoonbare onderliggende kostenvoordelen. Deze kostenvoordelen dient KPN aan te tonen op basis van de EDC-systematiek. Dit wordt vervolgens door het college beoordeeld. 834. In het kader van de beoordeling van een dergelijke tariefdifferentiatie betrekt het college
eveneens de volgende aspecten. De door KPN aangevoerde kostenvoordelen dienen in redelijke verhouding te staan tot de voorgenomen tariefdifferentiatie. Voor zover de kostenvoordelen voortkomen uit schaalvoordelen is tariefdifferentiatie op die grond niet toegestaan. Dit zou er immers toe leiden dat de voordelen die KPN aan haar schaal ontleent slechts ten goede zouden komen aan een enkele wholesaleafnemer of selectieve groep van wholesaleafnemers.
293
De in de marktanalysebesluiten 2008-2011 opgenomen non-discriminatiegedragsregels 1 tot en met 4 boden
onvoldoende bescherming voor concurrenten van KPN. Daarnaast heeft het college vast moeten stellen dat deze gedragsregels ook qua handhaafbaarheid niet optimaal functioneerden. Dit was onder meer het geval bij de handhaving van ongewenste actiekortingen van KPN op zakelijke WBT-diensten in 2010.
192
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
835.
Zonder voorafgaande goedkeuring van het college is het KPN niet toegestaan de
voorgenomen tariefdifferentiatie in de praktijk toe te passen. 836. In aanvulling hierop mag KPNs tariefstelling in geen enkel geval leiden tot marge-uitholling,
hetgeen hierna door het college nader wordt uitgewerkt.
10.2.2.2 Verbod op marge-uitholling: ND-5 837. De non-discriminatieverplichting ten aanzien van tarieven omvat naast het verbod op
294
tariefdifferentiatie als bedoeld in randnummer 832 eveneens het verbod op een tariefstelling die tot marge-uitholling leidt (hierna ook: ND-5). Het college omschrijft dit verbod als volgt:
´Tariefdifferentiatie is niet toegestaan voor zover dit in feite betekent dat KPN haar eigen downstreambedrijf (waaronder het retailbedrijf van KPN) een wholesaletarief in rekening brengt waardoor andere afnemers als gevolg van marge-uitholling op de downstreammarkten niet onder concurrerende voorwaarden hun diensten kunnen aanbieden´. 838. KPN is een verticaal geïntegreerde partij waarvan het college in hoofdstuk 8 heeft vastgesteld
dat zij de mogelijkheid en de prikkel heeft om marges van concurrenten uit te hollen. KPN koopt een relatief groot deel van de wholesalebouwstenen bij zichzelf in en heeft daardoor ten opzichte van andere partijen relatief veel minder out-of-pocketkosten. Dit geeft KPN een voordeel omdat zij daardoor meer bewegingsvrijheid in haar tariefstelling heeft. Een downstreamtariefstelling op het niveau gelegen tussen de incrementele en totale (integrale) kosten geeft KPN namelijk altijd nog een dekkingsbijdrage, terwijl andere partijen verlies (kunnen) maken, omdat zij een groter deel van hun wholesalebouwstenen moeten inkopen bij KPN. Het gevolg van een dergelijke prijsstelling is dat de marges van andere partijen die diensten inkopen van KPN, worden uitgehold. 839. De non-discriminatieverplichting is bedoeld om een level playing field te creëren op
wholesaleniveau, zodat efficiënte wholesaleafnemers een concurrerend aanbod op de downstreammarkt kunnen doen. Een wholesale tariefplafond sluit niet uit dat KPN dit level playing field kan verstoren door gebruik te maken van haar voordelen als verticaal geïntegreerde aanbieder. 840. Indien KPNs downstreamdiensten (dat kan een retaildienst of een wholesaledienst zijn) te
allen tijde en overal (dus onafhankelijk van de locatie van de betreffende aanbieding of levering) prijstechnisch repliceerbaar zijn, wordt een level playing field gecreëerd. In dit verband is voorts van belang dat een toetsingsniveau wordt aangehouden dat effectieve bescherming biedt tegen margeuitholling bij efficiënte wholesaleafnemers. Het college is van oordeel dat alleen een toets op dienstniveau een voldoende beschermingsniveau biedt. Door het niveau van toetsing op een ander (hoger) aggregatieniveau dan op dienstniveau (bijvoorbeeld cluster- of marktniveau) vast te stellen, ontstaat er voor KPN de mogelijkheid selectieve aanbiedingen te doen, waardoor de marges van efficiënte wholesaleafnemers door KPN gericht, en zonder dat dit veel afbreuk doet aan de marges van KPN zelf, kunnen worden uitgehold.
294
In de reguleringsperiode 2009-2011 stond dit verbod bekend als ´ND-5" (gedragsregel 5). Om de praktische
reden van herkenbaarheid blijft het college deze term hanteren.
193
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
841.
Het college definieert het begrip retaildienst als volgt: ´De (gecombineerde) aanbieding die door KPN aan een eindgebruiker wordt of is gedaan of reeds door een eindgebruiker wordt afgenomen. Retaildiensten onderscheiden zich van elkaar indien deze een eindgebruiker een andere toegevoegde waarde bieden. De toegevoegde waarde wordt daarbij bepaald door functionaliteit, prijs, tariefstructuur, kwaliteit (bijvoorbeeld service of storingsbehandeling) en/of leveringsvoorwaarden (bijvoorbeeld contractsduur of opzegmogelijkheden). Bij een aanbieding met verschillende keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld zelfselectieschemas) is iedere combinatie van keuzes een aparte dienst´.
842.
Het college definieert het begrip wholesaledienst als volgt: ´De (gecombineerde) aanbieding die door KPN aan een wholesaleafnemer wordt of is gedaan of reeds door een wholesaleafnemer wordt afgenomen. Wholesalediensten onderscheiden zich van elkaar indien deze een wholesaleafnemer een andere toegevoegde waarde bieden. De toegevoegde waarde wordt daarbij bepaald door functionaliteit, prijs, tariefstructuur, kwaliteit (bijvoorbeeld service of storingsbehandeling) en/of leveringsvoorwaarden (bijvoorbeeld contractsduur of opzegmogelijkheden). Bij een aanbieding met verschillende keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld zelfselectieschemas) is iedere combinatie van keuzes een aparte dienst´.
843.
Bij de beoordeling van de prijstechnische repliceerbaarheid dient, naar het oordeel van het
college, te worden uitgegaan van de wijze waarop KPN de diensten voortbrengt en niet van de voortbrengingswijze van de (grootste) efficiënte concurrent. Het college gaat ervan uit dat KPN een efficiënte aanbieder is. Het college acht het niet wenselijk dat partijen die minder efficiënt zijn dan KPN tegen marge-uitholling beschermd worden, ook niet als sprake is van kostennadelen die niet tijdelijk van aard zijn. Immers, als ook minder efficiënte partijen beschermd worden, zou dat tot structureel hogere prijzen voor eindgebruikers kunnen leiden. 844. De voortbrengingswijze van KPN omvat alle elementen (bouwstenen) die nodig zijn om de
downstreamdienst voort te brengen. Het gaat dan om alle netwerkelementen en netwerkapparatuur die benodigd zijn om de downstreamdienst te leveren. Ook horen daar meegeleverde producten en diensten bij, zoals modems en de installatie door een monteur. Daarnaast horen eveneens andere eenmalige elementen tot het inkooprecept zoals het aansluiten van een nieuwe lijn of een nummermigratie. 845. Om te beoordelen of een downstreamdienst repliceerbaar is op basis van KPNs
voortbrengingswijze zijn de volgende kostenelementen relevant: A. de inkoopkosten van de gereguleerde wholesalebouwstenen gebaseerd op de gepubliceerde tarieven uit het referentieaanbod;
194
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
B. de volledig gealloceerde kosten op basis van EDC-minus
295
van de ongereguleerde
wholesalebouwstenen die zich bevinden in de productieketen van de downstreammarkt waarop KPN aanmerkelijke marktmacht zou hebben (of daarop een risico zou bestaan) in afwezigheid van regulering;
296
C. de lange termijn incrementele kosten (LRIC) van de overige ongereguleerde wholesalebouwstenen dan wel een representatief
297
door KPN extern gerekend tarief;
299
298
D. de inkoopkosten van extern ingekochte wholesalebouwstenen (out-of-pocket);
E. in het geval van een retaildienst: de met de retaildienst samenhangende incrementele retailkosten. 846. Ten aanzien van gereguleerde wholesalebouwsteen waarop geen non-
discriminatieverplichting rust, is het KPN toegestaan om de tarieven per afnemer te differentiëren. Om te voorkomen dat KPN intern een nultarief rekent voor zon gereguleerde wholesalebouwsteen waarop geen non-discriminatieverplichting rust en daarmee de doelstelling van ND-5 op andere markten ondermijnt dient KPN voor de (virtuele) inkoop van dergelijke bouwstenen ten behoeve van de ND-5 toets het gemiddelde externe tarief te hanteren. 847.
300
Het tarief van een downstreamdienst, maar ook van ingekochte wholesalebouwstenen,
301
bestaat vaak uit maandelijkse tarieven, verbruiksgerelateerde tarieven en eenmalige tarieven. Daarnaast zijn ook incentives gebruikelijk. Ten behoeve van de ND-5 toetsing dient KPN de eenmalige tarieven en incentives te verdisconteren over een redelijke terugverdientijd. Het college verstaat onder redelijke terugverdienperiode de periode die een aanbieder in zijn business case hanteert waarbinnen de kosten voor een klant gemiddeld gesproken moeten zijn terugverdiend. Om praktische redenen stelt het college een uniforme standaard terugverdienperiode vast van drie jaar. In die gevallen dat het evident is dat de periode van de business case de uniforme standaard periode van drie jaar overstijgt (dat is zo in het geval van langjarige contracten), is het KPN toegestaan om te rekenen met de initieel overeen te komen contractduur als terugverdienperiode in de ND-5 toets.
295
Met EDC-minus bedoelt het college dat de gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten buiten beschouwing
kunnen blijven. In feite gaat het hier dus om de optelling van de directe en indirecte kosten (inclusief een redelijk rendement).
296
Voorbeelden hiervan zijn de bouwstenen die nodig zijn om op retailniveau het vaste telefonieproduct voort te
brengen. Zonder zon bouwsteen functioneert het betreffende product niet.
297 298 299 300 301
Met representatief wordt bedoeld een gewogen gemiddelde in de markt. Voorbeelden hiervan zijn eventueel gebundelde producten, zoals mobiele telefonie of televisie-distributie. Dit betreft bijvoorbeeld de inkoop van FTA/MTA bij andere aanbieders of de inkoop van contentrechten. Het gaat hier bijvoorbeeld om FTA/MTA in het kader van de inkoopkosten van on-net verkeer. Het gaat hier bijvoorbeeld om eenmalige (actie)kortingen, cashbacks, cadeautjes, meegeleverde producten en
dealervergoedingen.
195
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
848.
Pas indien bovenstaande kosten door KPN worden terugverdiend, wordt het voordeel dat KPN
heeft van haar verticale integratie voldoende geremedieerd. In het geval de tariefstelling van een downstreamdienst niet repliceerbaar is (dus niet bovenstaande kosten dekt), zal het college concluderen dat KPN zichzelf heeft bevoordeeld door de gereguleerde wholesalebouwstenen tegen lagere tarieven aan zichzelf te leveren of aan te bieden dan opgenomen in het referentieaanbod. Door zichzelf lagere tarieven te rekenen dan andere partijen overtreedt KPN de nondiscriminatieverplichting.
10.2.2.3 Differentiatie in toepassing ND-5 849. ND-5 is generiek van toepassing op de gereguleerde wholesalebouwstenen ULL, CPS,
overige gespreksopbouw en WLR. Afhankelijk van de geconstateerde mededingingsproblemen op de onderliggende downstreammarkten kiest het college voor een toepassing van ND-5 die niet verder gaat dan nodig. 850. Op die downstreammarkten waar vanuit een bepaalde upstream-input het risico op marge-
uitholling groot wordt geacht, wordt de ND-5 toets opgelegd met inachtneming van de in randnummer 845 onder a tot en met e. genoemde kostenposten. Het college legt KPN een dergelijke ND-5 toets op in het geval van: - de wholesale-to-retail toets tussen C(P)S en overige gespreksopbouw en de markten voor twee- en meervoudige gesprekken. 851. Op die downstreammarkten waar vanuit een bepaalde upstream-input een beperkter risico op
marge-uitholling wordt verwacht (zie paragraaf 8.3.2.3), vult het college ND-5 zo in dat deze slechts gericht is op het voorkomen van het risico dat KPN haar retailtarieven onder het niveau zet van de door KPN gehanteerde tarieven voor C(P)S en overige gespreksopbouw (´een ND-5 nullijn´). Het college legt KPN een ND-5 nullijn op in het geval van: - de wholesale-to-retail toets tussen C(P)S en overige gespreksopbouw en de markt voor enkelvoudige gesprekken.
10.2.2.4 Hoogte van de retailopslag 852. Wat betreft de dekking van de met de retaildienst samenhangende retailkosten in het kader
van de wholesale-to-retail toets tussen C(P)S en overige gespreksopbouw en downstreamdiensten op de markten voor twee- en meervoudige gesprekken, kiest het college om praktische redenen voor de vaststelling van één uniform opslagpercentage.
302
Het college heeft geen redenen om aan te nemen
dat het opslagpercentage materieel gewijzigd zou zijn ten opzichte van de reguleringsperiode 20082011 en stelt de retailopslag daarom vast op 1 procent van de gereguleerde en ongereguleerde wholesale(inkoop)kosten.
302
Deze opslag omvat niet de kosten van bijvoorbeeld meegeleverde producten, zoals een modem. Die kosten
moeten daarnaast apart worden meegenomen in de ND-5 toets.
196
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
10.2.2.5 Aanvullende (proces)voorschriften ND-5 853. KPN dient zelf actief te toetsen of zij aan ND-5 voldoet. Mede met het oog op de
informatieverschaffing aan de toezichthouder, legt het college aan KPN de volgende nadere voorschriften op: - Beschikbaarheid ND-5 toetsen KPN dient voor iedere downstreamdienst waarop ND-5 van toepassing is een ND-5 toets uit te voeren en te archiveren voorafgaand aan het moment van aanbieden (offreren). Wijzigingen in de aanbieding gedurende het proces tussen offerte en overeenkomst dienen door KPN eveneens te worden vastgelegd in een aangepaste ND-5 toets. Mocht KPN zich er in bepaalde gevallen op een andere wijze, dan op basis van een volledig uitgewerkte ND-5 toets, van verzekeren dat aan ND-5 wordt voldaan, dient KPN de documentatie te archiveren die aan die (interne) verzekering ten grondslag ligt. In navolging op een verzoek van het college dient KPN binnen 3 werkdagen de gearchiveerde toetsinformatie aan het college te kunnen opleveren. - Kwartaaloplevering ND-5 toetsen Binnen de reikwijdte van ND-5 dient KPN het college voor alle standaard downstreamdiensten (dus niet zijnde maatwerk) eens per kwartaal te voorzien van de meest actuele versie van de ND-5 toetsen. In terminologie van KPN betreft dit de zogenaamde ´list price modellen´ (inclusief sales mandaten).
10.2.2.6 Implementatietermijnen ND-5 verplichting 854. Vanaf het moment van inwerkingtreding van onderhavig besluit zal KPN enige tijd nodig
hebben om de impact van ND-5 op zowel haar actief afneembaar portfolio (list prices, uitstaande offertes) als haar installed base (lopende contracten) te onderzoeken. Het college acht een termijn van een maand redelijk voor het doorvoeren van eventuele prijsaanpassingen ten behoeve van het actief afneembaar portfolio. Voor de eventuele correcties van de installed base acht het college een termijn van zes maanden redelijk.
10.2.3 Transparantie en referentieaanbod
855. Het college heeft in hoofdstuk 9.4.3 geconcludeerd dat het opleggen van een algemene transparantieverplichting en de verplichting tot het bekendmaken van een referentieaanbod geschikt en noodzakelijk is. Het college verplicht KPN om alle diensten en bijbehorende faciliteiten die zij levert in het kader van de toegangsverplichting voor gespreksopbouw op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten voor vaste telefonie en/of de verplichtingen op te nemen in een referentieaanbod. Hierbij dient zo veel mogelijk aangesloten te worden bij het bestaande referentieaanbod. Het referentieaanbod is opgesplitst naar de onderscheiden vormen van toegang en de daarbij gehanteerde tarieven en andere voorwaarden. 856. Op grond van artikel 6a.9, vijfde lid, van de Tw kan het college voorschriften verbinden aan de
mate van detaillering en de wijze van bekendmaking. Het referentieaanbod dient, om voldoende effectief te zijn voor toegangsverzoekende partijen, voldoende te zijn uitgesplitst naar
197
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gespreksopbouwdiensten en bijbehorende faciliteiten in het kader van de toegangsverplichting voor gespreksopbouw op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten voor vaste telefonie. In deze paragraaf komt het college tot de nadere invulling van deze verplichtingen. 857. In het geval van nieuwe of gewijzigde diensten (bijvoorbeeld een tariefswijziging) is het college
van oordeel dat een dergelijke aanpassing tijdig aan wholesaleafnemers bekend gemaakt moet worden. Het college is van oordeel dat hiervoor een aankondigingstermijn van twee maanden in acht moet worden genomen. Het college heeft daarbij afgewogen dat afnemers voldoende tijd moeten hebben om hierop in te spelen, maar dat deze termijn ook niet langer dan strikt noodzakelijk moet zijn, om te voorkomen dat KPN onnodig lang moet wachten met bijvoorbeeld de introductie van nieuwe diensten in het betreffende gebied. Op het moment van aankondiging moet zeker zijn dat de aangekondigde wholesaledienst ook daadwerkelijk afneembaar is aan het einde van de aankondigingtermijn. Pas dan kunnen partijen er zeker van zijn dat op het moment van introductie de wholesaledienst ook daadwerkelijk door alle afnemers afgenomen zal kunnen worden en dat partijen voldoende tijd hebben om hun productportfolio aan te passen.
10.2.3.1 Referentieaanbod 858. Het referentieaanbod dient, om voldoende effectief te zijn voor toegangverzoekende partijen,
voldoende te zijn uitgesplitst naar gespreksopbouwdiensten en bijbehorende faciliteiten die behoren tot de wholesalemarkt voor enkelvoudige gesprekdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten voor vaste telefonie. 859. Het referentieaanbod moet ten minste die onderwerpen omvatten die het college in het kader
van de toegangsverplichting onder paragraaf 10.2.1 heeft opgenomen, alsmede de onderwerpen die in randnummer 829 zijn genoemd. Het referentieaanbod moet voldoende inzicht geven in de toegangsdiensten en daarom moeten de volgende elementen daarin zijn opgenomen: a) een beschrijving van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten met inbegrip van alle (technische en operationele) voorwaarden; b) een beschrijving van alle van toepassing zijnde processen en procedures; c) informatieverstrekking over de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten, waaronder onder andere een overzicht valt van de locaties van punten waarop de diensten kunnen worden afgenomen, de wijze waarop de informatie verstrekt wordt, de wijze waarop bekendmaking van voorgenomen wijzigingen plaatsvindt, en voorwaarden ten aanzien van het vertrouwelijk behandelen van door een aanbieder aan KPN verstrekte informatie; en d) een overzicht van de tarieven van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten. 860. Op grond van artikel 6a.9, vijfde lid, van de Tw verbindt het college aan de verplichting om een
referentieaanbod te publiceren de hierna genoemde voorschriften:
198
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
a) KPN dient het referentieaanbod binnen één maand na de inwerkingtreding van dit besluit bekend te maken; b) KPN dient voor nieuwe of gewijzigde diensten een aankondigingtermijn van twee maanden in acht te nemen; c) KPN dient het referentieaanbod in ieder geval op elektronische wijze te publiceren op haar website; d) KPN dient het referentieaanbod en wijzigingen daarvan in ieder geval bekend te maken via een elektronische nieuwsbrief aan bestaande afnemers; e) KPN dient het college niet later te informeren dan dat zij potentiële afnemers informeert over voorgenomen wijzigingen; f) KPN dient ervoor zorg te dragen dat de aangekondigde wholesaledienst ook daadwerkelijk afneembaar is aan het einde van de aankondigingtermijn; g) KPN dient het referentieaanbod op te splitsen naar de onderscheiden vormen van toegang; en h) KPN dient in het referentieaanbod ten minste de in randnummer 859 opgesomde punten op te nemen.
10.2.4 Tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten
861. In paragraaf 9.4.5 heeft het college vastgesteld dat het opleggen van tariefregulering aan KPN op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten een geschikte en noodzakelijke maatregel is. In de volgende paragrafen zal het college onderbouwen hoe hij deze tariefregulering nader zal invullen. Voor deze onderbouwing gaat het college uit van de specifieke karakteristieken van de markt voor vaste telefonie. In paragraaf 10.2.4.1 licht het college het belang toe van reguleringszekerheid in de huidige transitieperiode. Daarna bespreekt het college in paragraaf 10.2.4.2 de nadere invulling van de tariefverplichting voor C(P)S en overige gespreksopbouw. Vervolgens gaat het college in paragraaf 10.2.4.3 in op de tariefregulering voor nieuwe diensten.
10.2.4.1 Tariefregulering tijdens de transitieperiode 862. Voor verschillende netwerken is thans sprake van een transitie van oude naar nieuwe
technologie. Dit betreft onder andere de transitie van het koper- naar het glasvezelaansluitnetwerk van KPN, maar tevens die van bijvoorbeeld circuit- naar pakketgeschakelde technologie. De transitie van koper naar glas zal naar verwachting nog een substantiële periode van zeker tien jaar duren. Ook de komende reguleringsperiode van 2012 tot en met 2014 zal in het teken staan van de (verdergaande) transitie van diensten en netwerken van oude naar nieuwe technologie. 863. Deze transitie naar nieuwe technologie zal resulteren in nieuwe diensten in het algemeen en snellere breedbanddiensten in het bijzonder. Die ontwikkeling is cruciaal voor het creëren van economische groei en het realiseren van de doelstellingen van de ,,Europa 2020-strategie en het ontwikkelen van de ,,Digitale agenda voor Europa.
303
Gedurende deze transitieperiode zal er echter
sprake zijn van grotere onzekerheden dan tot voorheen gebruikelijk voor elektronische
303
COM(2010) 245 final/2, 26 augustus 2010.
199
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
communicatiediensten. Nog niet duidelijk is of, in welke mate en wanneer de vraag naar nieuwe en snellere diensten zal ontstaan. Dat resulteert in onzekerheid wat betreft de omvang en snelheid van de transitie. Ook de ontwikkeling in de concurrentiepositie van verschillende (soorten) aanbieders kent in de transitieperiode een grotere mate van onzekerheid. Dat geeft onzekerheid wat betreft de aard en omvang van de investeringen in nieuwe technologie maar ook wat betreft de investeringen die nog gedaan zullen worden in oude technologie en de onderhoudskosten van die oude technologie. Deze onzekerheden maken ook het bepalen van voldoende zekere en toekomstvaste gereguleerde tariefplafonds voor toegang tot zowel oude als nieuwe netwerken minder haalbaar. 864. Onzekerheid heeft een negatieve invloed op investeringen in nieuwe technologie. Onzekerheid verhoogt het door beleggers geëiste rendement op investeringen en maakt daarmee investeringen minder snel rendabel waardoor ze niet of later worden gedaan. Onzekerheid over de hoogte en ontwikkeling van gereguleerde tarieven heeft ook een negatief effect op investeringen van partijen die toegang afnemen. Ook de keuze voor het gebruik van toegang tot netwerken met oude of nieuwe technologie en de timing van een eventuele overgang van oude naar nieuwe technologie, wordt moeilijker wanneer er onzekerheid bestaat over gereguleerde tarieven en de ontwikkeling daarvan. 865. Het college kan op de meeste van de hiervoor beschreven onzekerheden geen of weinig invloed uitoefenen. Het college kan echter wel invloed uitoefenen op de mate van reguleringszekerheid. Reguleringszekerheid betekent dat het college zo veel en zo snel mogelijk zekerheid geeft over de invulling van regulering. Wat betreft tariefregulering gaat het om zekerheid over de invulling ervan en/of de te gelden hoogte van tariefplafonds. 866. Het college is van oordeel dat regulering zo veel mogelijk zekerheid dient te bieden. Ook in het voorgaande marktanalysebesluit speelde reguleringszekerheid een belangrijke rol. Zo is op grond van dit doel al in de eerste serie marktanalysebesluiten (voor de reguleringsperiode van 2006-2008) tariefregulering via driejarige tariefplafonds geïntroduceerd (WPC-systematiek). Hierdoor wordt reeds aan het begin van de reguleringsperiode duidelijk wat de tariefplafonds zullen zijn voor de hele reguleringsperiode. Deze systematiek geeft meer zekerheid dan het jaarlijks vaststellen van tariefplafonds. 867. De Commissie onderschrijft het belang van reguleringszekerheid en stelt in de NGA-
aanbeveling: ´Regulatory certainty is key to promoting efficient investments by all operators. Applying a consistent regulatory approach over time is important to give investors confidence for the design of their business plans. In order to mitigate the uncertainty associated with periodical market reviews, NRAs should clarify to the greatest extent possible how foreseeable changes in market circumstances might affect remedies.´
304
868. Gelet op het voorgaande acht het college het ten behoeve van het creëren van een gunstig investeringsklimaat van belang zo veel mogelijk zekerheid te bieden over de invulling van tariefverplichtingen concreet de hoogte van de tariefplafonds die tijdens de komende
304
NGA-aanbeveling, overweging 6.
200
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
reguleringsperiode en daarna zullen gelden. Dit geldt ten eerste voor zekerheid binnen de komende reguleringsperiode. Daarbij is belangrijk dat partijen zo snel mogelijk na de publicatie van het besluit weten wat het door het college opgelegde tariefplafond is. Ten tweede is zekerheid over meerdere reguleringsperiodes van belang. Vooral ook voor die langere termijn is het van belang zo veel mogelijk zekerheid te bieden en daarmee bijvoorbeeld schommelingen in de tariefplafonds te voorkomen.
10.2.4.2 Tariefregulering C(P)S en overige gespreksopbouw Safety cap voor C(P)S en overige gespreksopbouw bestaande diensten 869. In deze paragraaf beoordeelt het college de geschikte en noodzakelijke invulling voor de tariefregulering voor C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten van bestaande diensten waarvoor het college al eerder een kostprijs en/of tariefplafond heeft vastgesteld. 870. In de vorige reguleringsperiodes heeft het college gekozen voor kostenoriëntatie als invulling
van tariefregulering voor C(P)S en overige gespreksopbouw. Het beginsel van kostenoriëntatie houdt in dat afnemers voor het afnemen van verkeer bij de AMM-partij een vergoeding aan deze AMM-partij betalen ter dekking van de relevante kosten. Men spreekt in dit verband ook wel van kostengeoriënteerde tarieven. Het uitgangspunt is dat C(P)S en overige gespreksopbouw effectieve dienstenconcurrentie bevorderen. Hiertoe dienen de geconstateerde mededingingsproblemen, buitensporig hoge prijzen en marge-uitholling, te worden geremedieerd. 871. Het college heeft de keuze voor kostenoriëntatie in het voorgaande marktanalysebesluit
gemotiveerd door er ten eerste op te wijzen dat door kostengeoriënteerde tarieven te hanteren, kan worden voorkomen dat de AMM-partij buitensporig hoge tarieven voor C(P)S en overige gespreksopbouw in rekening kan brengen en zo de afnemers van verkeer kan uitbuiten. Ten tweede dragen kostengeoriënteerde tarieven bij aan het voorkomen dat de AMM-partij te hoge tarieven voor C(P)S en overige gespreksopbouw kan rekenen, waardoor de marges van de afnemers van C(P)S en overige gespreksopbouw op de retailmarkten waar de AMM-partij ook actief is, onder druk komen te staan. Ten derde heeft het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven ook een goede signaalfunctie ten aanzien van investeringen door toetreders. Een belangrijke informatiebron bij de investeringsbeslissing van een alternatieve toetreder is het kostenniveau van KPN. Het bieden van reguleringszekerheid was een reden om in het voorgaande marktanalysebesluit de kostenoriëntatieverplichting in te vullen met tariefplafonds die voor drie jaar werden vastgesteld. 872. Reguleringszekerheid is voor het college altijd al een belangrijk doel geweest. In de
voorgaande reguleringsperiode heeft het college die zekerheid bij C(P)S en overige gespreksopbouw gegeven door binnen het WPC-systeem de kostenoriëntatieverplichting in te vullen met tariefplafonds die voor drie jaar werden vastgesteld. Zoals toegelicht in de vorige paragraaf, is het college in het licht van de huidige transitieperiode van oordeel dat het bieden van reguleringszekerheid zwaarder weegt dan voorheen. Het continueren van de WPC-systematiek voor C(P)S en overige gespreksopbouw biedt niet dezelfde mate van reguleringszekerheid als voorheen. Een van de redenen hiervoor is dat de ontwikkeling van de kosten en de volumes, die samen de kostprijs van C(P)S en overige gespreksopbouw (en bijbehorende faciliteiten) bepalen, moeilijk te voorspellen is. Dit houdt verband met de transitie van C(P)S en overige gespreksopbouw naar VoB. De resterende levensduur van de
201
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
C(P)S en overige gespreksopbouw -infrastructuur is onzeker. De resterende levensduur beïnvloedt de afschrijvingstermijnen en daarmee de jaarlijkse kosten. Ook de hoogte van de investeringen die in de resterende levensduur nog zullen plaatsvinden, zijn onzeker. Deze zullen door de huidige transitie naar VoB naar verwachting wezenlijk afwijken (lager zijn) van de jaarlijkse investeringen die in het verleden gebruikelijk waren. Het is echter onduidelijk in welke mate die investeringen zullen afnemen. Hetzelfde geldt voor de onderhoudskosten, die ook aan het einde van de levensduur minder voorspelbaar worden. 873. De hiervoor beschreven onzekerheid was ook in de voorgaande reguleringsperiode deels
aanwezig maar is naar het oordeel van het college toegenomen. Ten tijde van het nemen van het voorgaande besluit was de verwachting dat de transitie van C(P)S en overige gespreksopbouw naar VoB relatief snel en gestaag zou verlopen. Naar het oordeel van het college is de snelheid waarmee de transitie zich zal voltrekken onzekerder geworden. Zo is de transitie naar VoB minder snel gegaan dan oorspronkelijk werd gedacht. Die zaken maken het thans moeilijk om te voorspellen hoe snel de transitie zich zal voltrekken. 874. De in randnummer 872 genoemde onzekerheden zijn relevant bij het vaststellen van kostprijzen binnen de komende reguleringsperiode en ook wat betreft eventueel daarna nog volgende reguleringsperioden, indien de regulering van C(P)S en overige gespreksopbouw wordt gecontinueerd. De ontwikkeling van de kostprijs voor C(P)S en overige gespreksopbouw binnen de komende reguleringsperiode en daarna wordt daardoor onzeker. Vooraf is moeilijk te bepalen of de kostprijs voor C(P)S en overige gespreksopbouw zal stijgen of dalen. Er zijn factoren die een verlagend effect hebben op de kosten, zoals het feit dat in de loop van de tijd steeds minder jaarlijkse investeringen hebben plaatsgevonden, wat ervoor zorgt dat de boekwaarde daalt en daarmee de kapitaalkosten en afschrijvingen dalen. Er zijn ook factoren die een verhogend effect hebben op de kostprijs van aansluitingen, zoals dalende volumes en kortere afschrijvingstermijnen voor nieuwe investeringen die nog in de resterende levensduur van de C(P)S en overige gespreksopbouw dienstverlening worden gedaan. 875. Voor de komende reguleringsperiode betekent het voorgaande ten eerste dat er in de periode tussen het nemen van het onderhavige besluit en het vaststellen van de definitieve tariefplafonds relatief veel onzekerheid is over de hoogte van de definitieve tariefplafonds in de komende reguleringsperiode. Ten tweede impliceert de onzekerheid die met de transitieperiode gepaard gaat, dat de mate waarin de WPC-systematiek prospectief het juiste beeld geeft van de uiteindelijk (achteraf) daadwerkelijk gerealiseerde kostprijs, aanzienlijk afneemt. Voor de periode na de komende reguleringsperiode is de onzekerheid nog groter. Deze onzekerheid heeft een negatief effect op de business case van afnemers van C(P)S en overige gespreksopbouw. 876. Gelet op het voorgaande is het college van oordeel dat dient te worden overwogen of er een
alternatief is dat de nadelen van een strikte invulling van kostenoriëntatie kan voorkomen terwijl de voordelen daarvan zo veel mogelijk worden behouden. Het college is van oordeel dat een ,,safety cap een dergelijk alternatief is. Een safety cap is een manier van tariefregulering die voor de tariefplafonds voor de komende reguleringsperiode uitgaat van het meest recente tariefplafond in de voorgaande reguleringsperiode. Dat meest recente tariefplafond wordt gecorrigeerd voor de verwachte inflatie doorgetrokken naar de komende reguleringsperiode.
202
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
877.
Het college is van oordeel dat een safety cap het in randnummer 871 genoemde eerste effect
(voorkomen van buitensporig hoge tarieven) bereikt. Inherent aan de safety cap is een afwijking van kostenoriëntatie maar het is zeer onwaarschijnlijk dat die afwijking zodanig groot kan worden dat de safety cap op een buitensporig hoog niveau zou komen. 878. Het college is voorts van oordeel dat een safety cap het in randnummer 871 genoemde
tweede effect (bijdragen aan het voorkomen van marge-uitholling) bereikt. Ieder tariefplafond dat een redelijke benadering is van de kostprijs, draagt bij aan het voorkomen van marge-uitholling omdat wholesaletarieven die aanzienlijk boven de kostprijs liggen, worden voorkomen. Daarmee wordt de mate waarin marge-uitholling kan plaatsvinden al aanzienlijk beperkt. Gelet op het belang van de zekerheid die met kostenoriëntatie in dit geval thans niet langer kan worden geboden, acht het college kostenoriëntatie niet langer geschikt en noodzakelijk in het licht van marge-uitholling. Relevant daarbij is dat het bij tariefregulering van C(P)S en overige gespreksopbouw gaat om een bijdrage aan het voorkomen van marge-uitholling. Uiteindelijk was ook bij de invulling van tariefregulering met kostenoriëntatie in het voorgaande marktanalysebesluit een non-discriminatieverplichting als aanvullende maatregel nodig om marge-uitholling geheel te voorkomen. Die aanvullende nondiscriminatie verplichting acht het college nu ook noodzakelijk ongeacht de keuze voor een safety cap. 879. Het college is van oordeel dat bij een safety cap een inflatiecorrectie redelijk is. Naar
verwachting zullen kosten in het algemeen immers stijgen met de inflatie. Een methodiek die niet periodiek de kostprijs vaststelt, maar tariefplafonds doortrekt uitgaande van het meest recente tariefplafond van de voorgaande periode, zou daarom rekening moeten houden met die inflatie. Een dergelijke inflatiecorrectie wordt ook toegepast bij de regulering van WLR en ook in EDC worden kostprijzen vastgesteld die rekening houden met de inflatie. Het ligt voor de hand om wat betreft de inflatiecorrectie dezelfde methodiek te gebruiken als bij WLR. 880. De methodiek voor inflatiecorrectie is als volgt. De startplafonds zijn de tariefplafonds zoals in de voorgaande reguleringsperiode zijn vastgesteld voor het jaar 2011. Per 1 januari van elk jaar volgend op 2011 mag KPN de tariefplafonds corrigeren voor de consumentenprijsindex (CPI) die wordt gepubliceerd door het CBS. De tariefplafonds dienen te worden aangepast op basis van de cijferreeks ,,CPI alle huishoudens. Het tariefplafond voor jaar X dient te worden bepaald op basis van de gemeten inflatie in jaar X-1. De inflatie in jaar X-1 is gelijk aan het verschil tussen de CPI voor jaar X-2 en de CPI voor jaar X-1. De nieuwe tariefplafonds dienen steeds zo snel mogelijk na de publicatie van de relevante CPIs door KPN te worden berekend en bekend te worden gemaakt. Ter illustratie, indien de CPI voor 2010 100 bedraagt en de CPI voor 2011 102 bedraagt, dan betreft de jaarmutatie in 2011 2 procent. Een tariefplafond dat in 2011 10,00 bedroeg, leidt dan tot een tariefplafond van 10,20 voor 2012. Conclusie 881. Gelet op het voorgaande is het college van oordeel dat een safety cap met inflatiecorrectie
geschikt en noodzakelijk is voor bestaande C(P)S en overige gespreksopbouw (en bijbehorende faciliteiten). 882. Om op langere termijn zekerheid te bieden voor volgende reguleringsperioden, acht het
203
college het ook gewenst in komende reguleringsperiodes de safety cap te continueren indien Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
tariefregulering geschikt en noodzakelijk is. Het college heeft daarom het voornemen ook in volgende reguleringsperiodes de safety cap methode te handhaven.
10.2.4.3 Tariefregulering voor nieuwe diensten 883. Indien zich bij aanvang of tijdens de reguleringsperiode nieuwe diensten aandienen, is het toepassen van een safety cap niet mogelijk door het ontbreken van een starttarief. In dat geval is het college van oordeel dat het gebruik van de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie geschikt en noodzakelijk is. Het college verwijst hiervoor naar Annex E1 tot en met E3. 884. Vanuit het oogpunt van consistentie ligt het voor de hand dat indien er in de nieuwe dienst een bouwsteen zit die met de safety cap wordt gereguleerd, de safety cap voor die bouwsteen als relevant element in de totale kostprijsberekening wordt meegenomen. Invulling van WPC/EDC-methodiek 885. In de vorige reguleringsperiode werd gebruik gemaakt van het WPC-systeem. In het WPCsysteem worden voor een periode van drie jaar tariefplafonds vastgesteld op basis van de gerealiseerde EDC-kostprijzen van het jaar voorafgaand aan de reguleringsperiode en de verwachte kostprijs voor het laatste jaar van de reguleringsperiode. Het EDC-systeem gaat uit van de kosten van KPN. Deze kosten worden via de EDC-systematiek toegerekend aan diensten. Geen comparatieve efficiëntieanalyse 886. De comparatieve efficiëntieanalyse (hierna: CEA) is een statistische analyse op basis waarvan de efficiëntie van KPN in verhouding tot Amerikaanse telecomaanbieders kan worden bepaald. Op basis van de uitkomst van deze analyse was een correctie mogelijk op de kosten, en daarmee op de tarieven, van KPN. In de eerste WPC-periode (WPC-I, 2006-2008) is de CEA uitgevoerd en bleek dat KPN zodanig efficiënt was dat de analyse niet resulteerde in een correctie van de via EDC vastgestelde kostprijzen. Het college zag in de voorgaande reguleringsperiode (WPC-II) geen reden om de CEA standaard opnieuw uit te voeren, aangezien KPN voldoende prikkels heeft om efficiënt te opereren en haar efficiëntie in de loop van de tijd te verbeteren. Bij de in het kader van WPC-I uitgevoerde CEA bleek dat KPN relatief efficiënt was. Op dit moment ziet het college geen reden om hierin verandering aan te brengen. Integendeel, het feit dat thans alleen nieuwe diensten via EDC worden gereguleerd, is een extra reden om geen CEA uit te voeren. Het college zal dus vooralsnog niet standaard een CEA uitvoeren. Een CEA wordt alleen uitgevoerd als de kostenrapportage van KPN daartoe aanleiding geeft. Geen bepalingen ten aanzien van leegloop (stranded assets) 887. In de voorgaande marktanalyse waren bepalingen opgenomen die tot doel hadden te voorkomen dat stranded assets en de leegloop van oude netwerken niet in de kostprijzen en tariefplafonds verwerkt worden. Gelet op het feit dat thans een safety cap wordt gehanteerd voor diensten waarvoor de leegloopregels in WPC-II zijn toegepast en EDC alleen nog wordt gebruikt voor nieuwe diensten, is het college van oordeel dat de reden voor deze bepalingen is vervallen. In annex E.2 zijn deze bepalingen dan ook niet langer opgenomen.
204
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Relevante kosten en EDC 888. Bij de toepassing van kostenoriëntatie geldt dat KPN een vergoeding dient te krijgen voor de kosten die zij moet maken om de diensten te leveren. Hierbij gaat het in beginsel om de efficiënte kosten; dat zijn immers ook de kosten die KPN in een concurrerende omgeving in de prijsstelling kan verwerken. Het is KPN in beginsel dus niet toegestaan om inefficiënties in de eigen bedrijfsvoering door te berekenen in de wholesaletarieven.
305
889. Het college heeft drie redenen om niet direct te veronderstellen dat de kosten van KPN op dit moment niet efficiënt zouden zijn. In de eerste plaats heeft KPN prikkels om haar kosten zo veel mogelijk te minimaliseren, omdat iedere verlaging van de wholesalekosten voor KPN een hogere marge oplevert. Deze prikkel is sterk, omdat het grootste deel van de wholesaledienstverlening van KPN leveringen aan het eigen retailbedrijf betreft, zodat een efficiëntieverbetering grotendeels ten bate van KPN zelf komt. 890. Ondanks dat er volgens het college geen directe aanleiding bestaat om te veronderstellen dat
KPN inefficiënte kosten maakt, ziet het college wel dat KPN prikkels heeft om de wholesaletarieven zo hoog mogelijk vast te stellen, omdat zij hiermee concurrentie door afnemers van toegang kan beperken. Dit is de essentie van de prijsgerelateerde gedragingen die KPN kan toepassen indien zij AMM heeft.
306
Ingeval kostenoriëntatie geldt, zijn er voor KPN twee mogelijkheden om
wholesaletarieven voor concurrenten op te stuwen. Ten eerste kan KPN te veel kosten toerekenen aan gereguleerde wholesalediensten, zodat de daarop gebaseerde tarieven hoger zijn dan redelijk is en afnemers van toegang met hogere kosten geconfronteerd worden. Ten tweede kan KPN de kosten die zij alleen maakt voor het verlenen van toegang, de wholesalespecifieke kosten, hoog laten zijn, zodat de afnemers van toegang daarvoor hoge tarieven moeten betalen, terwijl KPN die voor haar eigen dienstverlening niet hoeft te betalen. Op deze twee manieren kan KPN als partij met marktmacht buitensporig hoge prijzen in rekening brengen en marges van concurrenten uithollen. 891. Om te voorkomen dat KPN hoge wholesalespecifieke kosten maakt, dienen deze kosten in
beginsel op basis van proportionele toerekening aan diensten toegerekend te worden; hierdoor heeft KPN een prikkel om deze kosten te minimaliseren en ontstaat een gelijkwaardig speelveld tussen KPN en de afnemers van toegang. In Annex E.1 wordt hier nader op ingegaan. Proportionele toerekening van wholesalespecifieke kosten is al geruime tijd onderdeel van het huidige EDCsysteem.
10.3 Verplichtingen voor toegang tot de telefonieaansluiting
892. In hoofdstuk 9 is vastgesteld welke verplichtingen geschikt en noodzakelijk zijn voor toegang tot de telefonieaansluitingen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. De volgende verplichtingen voor KPN zijn hierbij vastgesteld:
305 306
Zie ook Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2002/03, nr. 3, blz.119. Zie de beschrijving van de potentiële mededingingsproblemen wat betreft de prijsgerelateerde gedragingen in
paragraaf 8.3.2 van het besluit.
205
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
de verplichting van toegang tot, en gebruik van, specifieke netwerkfaciliteiten, krachtens artikel 6a.6 van de Tw;
-
de non-discriminatieverplichting, krachtens artikel 6a.8 van de Tw; en de transparantieverplichting krachtens artikel 6a.9 van de Tw, waaronder de verplichting om een referentieaanbod bekend te maken.
893.
Voor de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten is de volgende
verplichting geschikt en noodzakelijk geacht: de tariefregulering, krachtens artikel 6a.7 van de Tw.
894. 895.
De toegangsverplichting voor WLR is niet noodzakelijk geacht ten aanzien van VoB. In de navolgende paragrafen geeft het college nadere invulling aan de aan KPN op te leggen
verplichtingen voor de toegang tot de telefonieaansluiting. In paragraaf 10.3.1 wordt de verplichting tot het op wholesaleniveau aanbieden van de telefonieaansluiting voor wederverkoop besproken. In paragraaf 10.3.2 zal het college nadere invulling geven aan de non-discriminatieverplichting. In paragraaf 10.3.3 gaat het college nader in op invulling van de transparantieverplichting. Vervolgens zal het college in paragraaf 10.3.4 nader invulling geven aan de tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten.
10.3.1 Toegang tot wholesaletelefonieaansluiting (Wholesale Line Rental)
896. Zoals in de bepaling van de reguleringsdoelstelling werd genoemd, is het belangrijkste doel van een toegangsverplichting dienstenconcurrentie op de retailmarkten te bevorderen. Dit kan door het mogelijk maken van het overnemen van de retail klantrelatie door alternatieve aanbieders (met name C(P)S-aanbieders). Tevens is het vergroten van de klantkeuze van belang. 897. Het college zal hierna een opsomming geven van de invulling van de toegangsverplichting op
basis van artikel 6a.2 van de Tw juncto artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw. Ingevolge artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw moet het begrip ,,toegang breed worden geïnterpreteerd en behoort daartoe ook de toegang tot de bij het netwerk behorende faciliteiten en het verlenen van bepaalde diensten die nodig zijn om de gewenste toegang mogelijk te maken. 898. In hoofdstuk 9 heeft het college geoordeeld dat in het kader van de subdoelstellingen voor de
toegangsverplichting; de mogelijkheid tot wederverkoop van de aansluiting, beter bekend als WLR, de lichtst mogelijke toegangsverplichting is. Deze mogelijkheid tot wederverkoop als invulling van de toegangsverplichting wordt in artikel 6a.6, tweede lid, onder d, van de Tw genoemd. WLR stelt wholesaleafnemers in staat naast verkeersdiensten ook de telefonieaansluiting in rekening te brengen bij hun eigen eindgebruikers. Deze afnemers kunnen hierdoor hetzelfde type aanbieding doen als de AMM-aanbieder.
206
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
899.
De WLR-verplichting ziet, evenals in het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008, op pure
wederverkoop waarbij het voor alternatieve aanbieders mogelijk wordt de aansluiting door te verkopen aan eigen eindgebruikers en hiervoor zelf de rekening te versturen. Het college acht de pure wederkoop als verplichting voor de reguleringsperiode 2012-2014 eveneens geschikt en noodzakelijk omdat deze verplichting niet verder gaat dan nodig is om de hiervoor genoemde doelstellingen te bereiken van het mogelijk maken van (gebundelde) aanbiedingen van verkeer en aansluitingen en het overnemen van de retail klantrelatie. 900. In hoofdstuk 9 is beargumenteerd dat een toegangsverplichting in de vorm van wederverkoop
een geschikte en noodzakelijke maatregel is voor de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten voor vaste telefonie. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kiest het college in het licht van geschiktheid en noodzakelijkheid voor een toegangsverplichting in de vorm van een ,,pure wederverkoop van WLR. 901. KPN dient, op een daartoe strekkend redelijk verzoek, te voldoen aan verzoeken van toegang
tot wholesaletelefonieaansluitingen in de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten in de vorm van wederverkoop in de zin van artikel 6a.6, tweede lid, sub d, van de Tw. Dit op basis van een ,,pure wederverkoop variant van WLR, die alternatieve aanbieders in ieder geval in staat stelt: de retail klantrelatie over te nemen; één rekening voor zowel telefoonaansluiting als verkeer te sturen aan hun eindgebruikers; het doen van gebundelde aanbiedingen van zowel verkeer als aansluiting.
902.
Aanvullende specificaties wat betreft voorwaarden, functionaliteiten en het proces waarbinnen
KPN dient te voldoen aan de verplichting van het leveren van redelijke verzoeken van toegang in de vorm van wederverkoop worden hieronder gegeven.
10.3.1.1 Invulling voorwaarden WLR 903. In het hiernavolgende wordt op hoofdlijnen invulling gegeven aan de voorwaarden en
functionaliteiten waaraan WLR dient te voldoen. Allereerst wordt aangegeven op welke diensten WLR wel en niet van toepassing is. 904. Voor zover KPN voor aansluitingen waarop een BelBudget-abonnement
307
wordt geleverd niet
gehouden is om toegang in de vorm C(P)S beschikbaar te stellen, acht het college het opleggen van een WLR-verplichting aan KPN voor deze aansluitingen niet geschikt en noodzakelijk. De reden is dat KPN niet volledig vrij is in de tariefstelling van het bereikbaarheidsabonnement. Een afspiegeling van deze aansluitingen in de WLR-portfolio zou betekenen dat deze gecombineerd kunnen worden met
307
Een aansluiting met een BelBudget-abonnement valt onder het Besluit universele dienstverlening en
eindgebruikersbelangen.
207
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
lage C(P)S-tarieven, hetgeen in de praktijk zal leiden tot een ondermijning van de business case op BelBudget. 905. Het college heeft de WLR-verplichting op de wholesalemarkt voor enkelvoudige
gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten noodzakelijk geacht omdat alternatieve aanbieders met WLR in staat worden gesteld een eigen aanbod met de telefoniedienst aan eindgebruikers te doen door het abonnement op de aansluiting te wederverkopen op de eindgebruikersmarkt. Het college legt de verplichting op voor PSTN/ISDN1, enkelvoudige en meervoudige ISDN2, ISDN15/20/30.
308
Zoals het
college in paragraaf 9.4.1.2 heeft gesteld, acht hij het niet noodzakelijk om een WLR-verplichting op te leggen voor VoB. De aanbieders kunnen op basis van de hoger gelegen toegangsdiensten, zoals ontbundelde toegang en wholesale breedbandtoegang, VoB leveren, en hierdoor zowel het verkeer als de aansluiting aanbieden onafhankelijk van WLR. 906. In het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008 heeft het college de WLR-verplichting ook
opgelegd voor aansluitingen die als onderdeel van een bundel worden aangeboden, aangezien verkeer en aansluitingen steeds vaker in gebundelde vorm werden aangeboden en afgenomen. In hoofdstuk 4.3.2.1 heeft het college geconcludeerd dat verkeer en aansluitingen voor het overgrote deel in een bundel worden aangeboden en afgenomen. Het college acht het opleggen van de WLRverplichting voor aansluitingen die als onderdeel van een bundel worden aangeboden geschikt en noodzakelijk. Dit betekent dat de WLR-verplichting van toepassing is op telefonieaansluitingen, die al dan niet als onderdeel van een bundel, worden aangeboden en/of afgenomen. In het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008 heeft het college het niet passend geacht dat voor één type aansluiting de verplichting geldt om meerdere WLR-diensten aan te bieden. Het college heeft gesteld dat indien eenzelfde type aansluiting ontbundeld en als onderdeel van een bundel wordt aangeboden, KPN slechts één WLR-dienst hoeft aan te bieden. 907. Een eindgebruiker die via wederverkoop (WLR) de telefoonaansluiting afneemt van een
alternatieve aanbieder, die op zijn beurt een combinatie van WLR en C(P)S van KPN afneemt, zou via de voorkeuze (CPS) kunnen ingaan op het aanbod voor verkeer van een andere aanbieder. Dit is strijdig met de doelstelling van WLR-regulering. Het college licht dit als volgt toe. De verplichting tot het bieden van toegang in de vorm van C(P)S is alleen van toepassing op KPN als aanbieder met AMM. Deze verplichting geldt niet voor een leverancier van aansluitingen op basis van WLR. Indien op een WLR aansluiting C(P)S mogelijk is, zouden eindgebruikers bij een alternatieve aanbieder op basis van WLR een aansluiting kunnen afnemen, en alsnog via voorkeuze kunnen wisselen van verkeersaanbieder. Gelet op de reguleringsdoelstelling acht het college een C(P)S-blokkering een geschikte maatregel. Echter, het college acht een CS-blokkering niet noodzakelijk, omdat de kosten daarvan niet opwegen tegen de inspanning. Een CPS-blokkering acht het college wel noodzakelijk. Op basis van het voorgaande verplicht het college KPN om, voor iedere afgenomen wholesale telefonieaansluiting op basis van WLR, op verzoek van de afnemer, de mogelijkheid tot het gebruik van CPS-instellingen
309
van andere aanbieders dan de aanbieder die de aansluiting op basis van
WLR levert, te deactiveren. Als gevolg hiervan kan er over een dergelijke aansluiting geen CPS meer
308 309
Waaronder valt CityPhone ISDN30. CS is dus nog wel mogelijk.
208
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gebruikt worden en kan de eindgebruiker zijn verkeer dan alleen afnemen bij de leverancier van de aansluiting. Deze voorwaarde past binnen de eerder genoemde prioritaire doelstelling.
10.3.1.2 Invulling functionaliteiten WLR 908. Het college geeft hieronder nader invulling aan de functionaliteiten voor afnemers van WLR.
KPN dient: a) wholesaleafnemers van WLR in staat te stellen, op eenvoudige wijze en binnen een redelijke termijn, een aansluiting aan hun eindgebruikers te kunnen aanbieden; b) wholesaleafnemers van WLR de mogelijkheid te geven hun eindgebruikers gelijktijdig te factureren voor zowel de aansluiting als voor het verkeer over deze aansluiting; c) wholesaleafnemers van WLR in staat te stellen de retail klantrelatie over te nemen van KPN. Tot de retail klantrelatie behoort in het kader van deze verplichting in ieder geval: i. ii. contact met de klant voor het versturen en innen van facturen; contact van de klant met de aanbieder voor vragen over facturen of ondersteuning voor geleverde diensten, of commerciële handelingen zoals het bestellen van nieuwe diensten, opzeggen, verhuizen etc. Verder geldt dat: iii. KPN ten aanzien van klantenservice voor levering en service wholesaleafnemers van WLR voldoende dient te faciliteren in het geval in redelijkheid niet van de WLR-partij kan worden verwacht dat hij bepaalde aspecten van klantenservice zelf levert; iv. indien een eindgebruiker bereid is over te stappen naar een WLR-partij, KPN de betreffende wholesale-afnemer van WLR dient te voorzien van een overzicht van alle aan de telefonieaansluiting gerelateerde aanvullende faciliteiten die in het kader van de betreffende abonnementsrelatie door KPN worden aangeboden aan de eindgebruiker; d) WLR te leveren met de volgende functionaliteiten: i. de functionaliteit voor de WLR-informatieproducten, inclusief toegang tot het informatieproduct WPS-nummerinformatiedienst; ii. iii. iv. v. de functionaliteit voor de ordering en de levering; de functionaliteit voor de koppeling van de C(P)S-order met de WLR-orders; de functionaliteit voor de nazorg en service; de volledige functionaliteit voor het filteren, aggregeren, distribueren en factureren van het WLR-restverkeer (1655, collect call en verkeer als gevolg van weggevallen vlaggetjes) alsmede het toepassen van de retail-wholesale korting op dit verkeer; vi. de functionaliteit voor de CPS-blokkering; en
209
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
e) Er voor zorg te dragen dat alternatieve aanbieders van aansluitingen op basis van WLR, tenminste dezelfde standaard en optionele bijbehorende functionaliteiten kunnen bieden aan hun eindgebruikers als de standaard en optionele bijbehorende functionaliteiten die KPN zelf levert. Op basis van een voorstel van KPN voor te leveren faciliteiten als onderdeel van de WLR-dienst, dat ten grondslag lag aan het WLR-implementatiebesluit van 23 augustus 2006
310
heeft het college een lijst van faciliteiten opgesteld die in ieder geval moeten worden
311
geleverd: -
KPN Direct doorschakelen (*21*); KPN Vertraagd doorschakelen (*61*); KPN Blokkering Nummerweergave; KPN Blokkering van binnenkomende doorgeschakelde oproepen; KPN Blokkering uitgaand verkeer (internationaal, 0900, 0906, 0909); KPN Wisselgesprek; KPN Nummerweergave; KPN Nummerwijziging; KPN 4 ISDN nummers (1 hoofdnummer en 3 MSN); KPN Blokkering nummerweergave per oproep; KPN Blokkering van binnenkomende doorgeschakelde oproepen; KPN Terminal Portability; KPN Blokkering uitgaand verkeer (internationaal, 0900, 0906, 0909); KPN Multiple Subscriber Number (MSN, 1-4 extra nummers); KPN Kostenindicatie; Subadressering; Faciliteit ,,noodvoorziening binnenkomend verkeer; Serviceniveaus uit de Bedrijfscontracten Infra Services; Calamiteiten Service Telefonie.
312
en
Het college wijst er op dat KPN verplicht is een gelijkwaardige dienst aan te bieden aan de WLR-partij. Faciliteiten die KPN aan haar eigen retailbedrijf levert en die niet in de hierboven vermelde lijst van faciliteiten zijn opgenomen, moet zij derhalve ook aan de WLR-partijen bieden.
310 311
Kenmerk: OPTA/TN/2006/202304. Dat wil zeggen een aantal faciliteiten wordt uitsluitend geleverd over een analoge respectievelijk ISDN-
aansluiting. Een faciliteit die door KPN uitsluitend over een analoge aansluiting wordt geleverd, hoeft uiteraard niet geleverd te worden over een ISDN-aansluiting en vice versa.
312
Dit geldt niet voor de onderdelen welke geen aanvullende dienst of faciliteit bij de aansluitting zijn.
210
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
f)
het ontwerp van WLR in ieder geval te voorzien van redelijke voorwaarden voor bestel- en leveringsprocedures en van redelijke voorwaarden voor opzeggingen, verhuizingen en migratie tussen typen aansluitingen en migratie tussen verschillende aanbieders.
313
WLR-
partijen moeten door KPN in staat gesteld worden een order te plaatsen bij KPN om de abonnee zodanig af te sluiten dat deze in gelijke mate beperkt wordt van zijn aansluiting gebruik te maken als een abonnee van het retailbedrijf van KPN wanneer deze wordt afgesloten. Voor zover het retailbedrijf van KPN hierbij verschillende modaliteiten ter beschikking staan, dienen deze modaliteiten ook voor WLR-partijen open te staan. 10.3.1.3 Bij toegang behorende faciliteiten 909. Het college is van oordeel dat het opleggen van de levering van alle bijbehorende faciliteiten
levert als onderdeel van toegang geschikt en noodzakelijk is. De verplichting tot het leveren van noodzakelijke faciliteiten is geschikt om toegangsweigering te voorkomen. Immers, door de verplichting alle bijbehorende faciliteiten te leveren, kan KPN de effectieve en efficiënte toegang niet langer de facto weigeren door (bepaalde) noodzakelijke en ondersteunende faciliteiten niet te leveren. Bijbehorende faciliteiten bij toegang zijn faciliteiten die het aanbieden van toegang mogelijk maken of ondersteunen. ondersteunen levert. 910. Dit houdt in dat KPN in ieder geval verplicht is: a) aanbieders van elektronische communicatiediensten toegang te verlenen tot netwerkelementen of faciliteiten, die nodig zijn om WLR te realiseren; en b) aanbieders van elektronische communicatiediensten toegang te verlenen tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare softwaresystemen die nodig zijn om WLR te realiseren. 10.3.1.4 Voorschriften 911. Op grond van artikel 6a.6, derde lid, Tw kan het college aan de toegangsverplichting
314
Het college is van oordeel dat het voor een effectief en efficiënt gebruik
van toegang noodzakelijk is dat KPN alle faciliteiten levert die toegang mogelijk maken of
voorschriften verbinden betreffende billijkheid, redelijkheid en opportuniteit. Op grond van artikel 6a.6, vierde lid, van de Tw, kan het college aan de toegangsverplichting technische of operationele voorschriften verbinden. De volgende geconstateerde potentiële mededingingsproblemen zijn relevant als het gaat om voorschriften voor toegang: leveringsweigering, oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten, vertragingstechnieken, onbillijke voorwaarden, kwaliteitsdiscriminatie, strategisch productontwerp en bundeling/koppelverkoop. 912. Gelet op deze problemen acht het college de volgende voorschriften geschikt en noodzakelijk:
313
Overstap van type aansluiting kan bijvoorbeeld een overstap van analoog naar ISDN zijn, of van ISDN2 naar
2xISDN2.
314
Artikel 1.1, onder j, van de Tw.
211
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
a) KPN moet te goeder trouw onderhandelen met aanbieders van elektronische communicatiediensten die verzoeken om toegang; b) KPN moet informatie die een toegangverzoekende partij nodig heeft om een voldoende gespecificeerd verzoek om toegang te kunnen doen, desgevraagd tijdig en volledig verstrekken; c) KPN moet verzoeken om WLR tijdig en adequaat in behandeling nemen en zo nodig met de toegangverzoekende partij bespreken. Een reactie op het verzoek om toegang moet binnen een redelijke termijn aan de om toegang verzoekende partij worden verstrekt. Het college is van oordeel dat een termijn van twee weken in beginsel een redelijke termijn is voor een reactie; d) KPN moet toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten zo spoedig mogelijk leveren; e) KPN mag geen onredelijke voorwaarden verbinden aan het verlenen van toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten; f) KPN mag geen beperkingen opleggen indien daarvoor geen objectiveerbare redenen zijn;
g) KPN moet kenbare technische standaarden hanteren ten aanzien van het netwerk en/of de toegangsdienst (inclusief bijbehorende dan wel onlosmakelijk verbonden faciliteiten); h) KPN moet een redelijke kwaliteit van dienstverlening leveren, inclusief redelijke leveringstermijnen. KPN dient in elk geval een minimum kwaliteit te garanderen aan de hand van service niveaus voor bestelling, levering, exploitatie en onderhoud van diensten. Dit houdt in het hanteren van expliciete kwaliteitsparameters voor de te verstrekken diensten, een resultaatsverplichting voor de minimum serviceniveaus en een hieraan gekoppeld boetebeding in geval van niet-nakoming van de gestelde kwaliteitsniveaus; i) KPN dient ten minste eens per kwartaal een kwaliteitsrapportage te verstrekken aan wholesaleafnemers over de realisatie van service levels. De rapportage dient aan te sluiten op de wijze waarop de KPIs en boetes zijn gedefinieerd. De rapportage bevat uitgesplitst per productgroep ten minste de totale hoeveelheid opgeleverde producten en de opgeleverde producten per marktpartij; j) KPN mag toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten niet onnodig bundelen;
k) KPN mag toegangsdiensten niet strategisch ontwerpen; l) KPN mag informatie die zij ten behoeve van het verlenen van toegang verkrijgt, slechts gebruiken voor dat doel en niet voor andere doelen; m) KPN mag de al verleende toegang niet intrekken, tenzij voortgezette verlening van toegang redelijkerwijs niet van KPN mag worden verlangd. In dit laatste geval moet KPN een verzoek tot intrekking van reeds verleende toegang aan het college ter goedkeuring voorleggen; en n) KPN moet flexibele procedures voor (prognosticeren), bestellen en leveren hanteren. In dit verband dient KPN transparante testprocedures te hanteren. 913. Het college licht deze voorschriften als volgt toe.
212
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
914.
Ad a. Dit voorschrift adresseert het mededingingprobleem dat samenhangt met
vertragingstactieken. Indien KPN te kwader trouw zou onderhandelen met (potentiële) afnemers, zou toegang ineffectief en inefficiënt zijn, bijvoorbeeld omdat KPN dan onderhandelingsprocessen zou kunnen vertragen. 915. Ad b. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van het
achterhouden van informatie. 916. Ad c en d. Deze voorschriften adresseren het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
van vertragingstechnieken. KPN moet haar reactie op het verzoek om toegang binnen een redelijke termijn aan de toegangverzoekende partij verstrekken. 917. Ad e. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van het
hanteren van onbillijke voorwaarden. Dit voorschrift betreft onder andere betalingsvoorwaarden met inbegrip van facturerings- en betalingsprocedures, een transparante wijzigingsprocedure met in ieder geval bepalingen die betrekking hebben op de mogelijkheden tot wijziging van diensten, tarieven en voorwaarden die in het referentieaanbod zijn opgenomen, bepalingen inzake contractherzieningen, beëindiging van een overeenkomst en opschorting van diensten, een vorm van contractuele aansprakelijkheid indien KPN tekortschiet in de nakoming van een of meer verplichtingen, en een geschilbeslechtingsprocedure met adequate reactietermijnen zonder inbreuk te maken op de rechten van aanbieders om gebruik te maken van de mogelijkheid om een geschil bij het college in te dienen. 918. Ad f. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
leveringsweigering. Het opleggen van beperkingen zonder objectiveerbare redenen zou tot willekeur kunnen leiden en het opleggen van selectieve beperkingen zou concurrenten uit de markt kunnen weren. 919. Ad g. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem strategisch
productontwerp. Hierdoor heeft de partij die toegang afneemt zekerheid met betrekking tot de technische randvoorwaarden en normen van het netwerk en bijbehorende diensten. Aldus wordt de partij in staat gesteld helderheid te verkrijgen over de elementen waarop hij aanspraak kan maken. 920. Ad h. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
kwaliteitsdiscriminatie. 921. Ad i. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
kwaliteitsdiscriminatie. Het college acht een rapportage over de kwaliteitsaspecten een belangrijk instrument in het kader van de non-discriminatieverplichting. Deze rapportage dient de informatie te bevatten waarmee wholesaleafnemers in staat zijn, wat betreft de kwaliteitsaspecten, op een level playing field te concurreren. Dat is naar het oordeel van het college het geval als de rapportage informatie bevat over alle relevante kwaliteitsparameters per productgroep en als deze informatie wordt verstrekt voor de totale hoeveelheid (marktbreed) en per marktpartij (individueel). Deze informatie is voor afnemers relevant bij het uitbrengen van offertes op de downstreammarkt. Als een partij informatie ontvangt over alleen de eigen afname is een partij niet goed in staat een juiste inschatting te maken voor de aan eindgebruikers te garanderen service levels. Immers, de eigen
213
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
performance kan afwijken van het marktgemiddelde. Weliswaar kent het referentieaanbod SLAs, maar deze hoeven niet altijd overeen te komen met de werkelijke realisatie. Voor een wholesaleafnemer is in het kader van offertes in eerste instantie de werkelijke realisatie op wholesaleniveau van belang. Daarnaast acht het college het belangrijk dat marktpartijen zelf in staat zijn om vast te stellen of sprake is van een level playing field en derhalve te beoordelen in hoeverre de aan hen geleverde performance afwijkt van het marktgemiddelde. 922. Ad j. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem
bundeling/koppelverkoop. Dit voorschrift dient om te voorkomen dat afnemers moeten betalen voor onderdelen of faciliteiten die niet nodig zijn om de beoogde toegang af te nemen. Afnemers hoeven niet te betalen voor onderdelen of faciliteiten van het netwerk die niet nodig zijn om de door de afnemer beoogde retaildiensten te kunnen verlenen. 923. Ad k. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem strategisch
315
productontwerp. Het voorschrift moet ertoe leiden dat de toegangsdienst zodanig wordt ontworpen dat de gezamenlijke kosten voor het aanbieden van de dienst en het gebruik van de dienst zo laag mogelijk zijn. Hiermee wordt de keuze voor onnodig dure oplossingen, die een efficiënt gebruik van de dienst belemmeren, voorkomen. De inrichting van de netwerkinfrastructuur mag ook niet zodanig ontworpen zijn dat de beschikbaarheid van de toegangsdienst en het effectief gebruik daarvan door andere partijen doelbewust wordt belemmerd. 924. Ad l. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem oneigenlijk
gebruik van informatie. Dit voorschrift moet voorkomen dat KPN informatie die zij heeft verkregen in het wholesaledomein gebruikt ten behoeve van haar eigen retailactiviteiten. 925. Ad m. Dit voorschrift adresseert het vastgestelde potentiële mededingingsprobleem van
toegangsweigering. Het treffen van een snelle en adequate toegangvoorziening zou onder druk komen te staan als KPN eerst de verleende toegang zou intrekken, en vervolgens opnieuw met partijen in onderhandeling zou treden. De effectiviteit van de toegangsverplichting wordt ondermijnd indien KPN de verleende toegang kan intrekken zonder dat dit door het college op redelijkheid wordt beoordeeld. Het college zal bij de beoordeling van dergelijke verzoeken de volgende randvoorwaarden hanteren: 1) een redelijke uitfaseringstermijn; 2) een gelijke behandeling wat betreft de uitfasering van gerelateerde KPN-diensten; 3) heldere procedures voor de uitfasering en een redelijke kwaliteit; en 4) garantie van dienstverlening bij migratie.
315
Gezamenlijke kosten zijn de kosten van KPN en de afnemers van C(P)S/overige opbouwdiensten.
214
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
926.
Ad n. Dit voorschrift adresseert de vastgestelde potentiële mededingingsproblemen
leveringsweigering en onbillijke voorwaarden. De flexibiliteit is met name van belang met het oog op het kunnen inspelen van KPN op veranderende omstandigheden in vraag en aanbod. 927. Ten aanzien van de nadere invulling van de toegangsverplichting dient KPN het RIA-oordeel
316
van het college van 28 juli 2000 als uitgangspunt te nemen.
KPN dient daarbij rekening te houden
met de hierboven genoemde algemene voorschriften. Het college heeft in dit RIA-oordeel aangegeven en nader onderbouwd aan welke voorwaarden de geboden toegang die wordt beschreven in een referentieaanbod ten minste dient te voldoen om redelijk te zijn. Het college constateert dat het materiële beoordelingskader om de redelijkheid van geboden toegang te beoordelen, niet is veranderd. Uitgangspunt voor het college is immers dat de vraag of toegang als verplichting dient te worden opgelegd, los staat van de beoordeling of deze toegang tegen redelijke voorwaarden geschiedt. Er is dan ook geen reden om ten aanzien van de verplichting tot het leveren van toegang en de daarbij geldende algemene voorschriften thans andere of minder vergaande voorschriften op te nemen. Veranderende marktomstandigheden kunnen in de toekomst overigens aanleiding zijn om deze beoordeling op bepaalde punten te herzien. Daar moet dan wel een duidelijk aanwijsbare reden voor zijn.
10.3.2 Non-discriminatieverplichting
928. In hoofdstuk 9 heeft het college geconcludeerd dat de non-discriminatieverplichting geschikt en noodzakelijk is. In deze paragraaf vult het college deze verplichting nader in. 929. De verplichting tot non-discriminatie in de zin van artikel 6a.8 van de Tw strekt zich uit tot alle
diensten en bijbehorende faciliteiten die KPN levert in het kader van de toegangsverplichting voor wederverkoop van de telefonieaansluiting op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten voor vaste telefonie. KPN dient deze diensten en bijbehorende faciliteiten onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden te leveren. Deze verplichting houdt ook in dat KPN, onder gelijke omstandigheden, onder gelijke voorwaarden levert aan externe afnemers als aan haar eigen retailbedrijf. 930. De verplichting tot non-discriminatie heeft betrekking op alle voorwaarden, dus ook op
tariefvoorwaarden. Onder de tarieven worden ook eenmalige tarieven, actietarieven, kortingen en meegeleverde producten verstaan. 931. Ten aanzien van de voorwaarden anders dan tarieven betekent de non-
discriminatieverplichting dat afnemers de diensten en bijbehorende faciliteiten tegen dezelfde voorwaarden moeten kunnen afnemen als KPNs retailbedrijf. Wholesaleafnemers moeten bovendien op basis van de inkoop van ontbundelde toegang dezelfde kwaliteitsniveaus aan eindgebruikers
316
RIA-oordeel zoals gegeven in ´Besluit inzake de beoordeling door OPTA van de Referentie-Interconnectie-
Aanbieding van KPN Telecom B.V.´, 28 juli 2000, kenmerk OPTA/IBT/2000/202134, van 28 juli 2000, alsmede 'nadere invulling van het RIA-oordeel', 28 juli 2000, kenmerk OPTA/IBT/2002/203590, van 1 november 2002.
215
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
kunnen afgeven als KPN. Dit betekent dat de non-discriminatieverplichting in ieder geval betrekking heeft op: a) De beschikbaarheid van de diensten en netwerken. Het college bedoelt hiermee dat zowel gegarandeerde als gerealiseerde beschikbaarheid van de dienst en het netwerk voor zowel interne als externe leveringen op hetzelfde niveau dient te liggen; b) De onderhoudsperioden. Het college bedoelt hiermee dat voor zowel interne als externe leveringen gelijke voorwaarden dienen te gelden, in ieder geval ten aanzien van a) de duur van geplande dienstonderbrekingen b) de frequentie c) aankondigingtermijnen d) planning van servicewindows over dagdelen (onder meer: binnen/buiten kantooruren); c) De hersteltijden in geval van storingen. Dit betekent dat alle afnemers dezelfde responsen hersteltijden voor dezelfde diensten dienen te hanteren. Deze verplichting geldt zowel voor de passieve infrastructuur als de actieve apparatuur die benodigd is voor het leveren van de dienst d) Het proces van ordering en levering. Dit betekent dat voor alle afnemers gelijke behandeling gerealiseerd dient te worden met betrekking tot tenminste: responstijden, levertijden, leveringsvoorwaarden, en communicatiemogelijkheden met betrekking tot afstemming om leveringsprocessen in tijd te plannen.; e) Het proces van aankondiging van nieuwe of gewijzigde diensten. Voorafgaand en tijdens de aankondigingtermijn van nieuwe of gewijzigde diensten mag de betreffende wholesaledienst nog niet in retailproposities worden geoffreerd en/of geleverd; en f) Het proces van informatieverstrekking. Hiermee doelt het college op gelijke behandeling van interne en externe afnemers met betrekking tot tijdige bekendmaking van (wijzigingen) in tarieven (waaronder mede begrepen eenmalige tarieven, actietarieven en kortingen) en alle voorwaarden (waaronder mede begrepen locaties waar de dienst beschikbaar is, dienstbeschrijving, order- en leveringsvoorwaarden). 932. Een uitwerking en precisering van alle voorwaarden, waaronder bovenstaande elementen moet KPN opnemen in haar referentieaanbod. 933. Wat betreft de tarieven die door KPN mogen worden gehanteerd, geldt in aanvulling op het vorenstaande het hiernavolgende.
10.3.2.1 Verbod op tariefdifferentiatie 934. De non-discriminatieverplichting ten aanzien van tarieven omvat mede het verbod op
tariefdifferentiatie door KPN. Het college acht een dergelijke specifieke maatregel op KPNs wholesaletarieven geschikt en noodzakelijk aangezien het op effectieve wijze voorkomt dat KPN
216
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
selectief (eventueel opkomende) wholesaleconcurrentie marginaliseert en er geen minder ingrijpende verplichting is die selectiviteit in tariefstelling voorkomt. 935.
317
De enige uitzondering op dit verbod wordt gevormd door goedkeuring van tariefdifferentiatie
door het college. Het college zal een dergelijke goedkeuring slechts verlenen in het geval van de aanwezigheid van aantoonbare onderliggende kostenvoordelen. Deze kostenvoordelen dient KPN aan te tonen op basis van de EDC-systematiek. Dit wordt vervolgens door het college beoordeeld. 936. In het kader van de beoordeling van een dergelijke tariefdifferentiatie betrekt het college
eveneens de volgende aspecten. De door KPN aangevoerde kostenvoordelen dienen in redelijke verhouding te staan tot de voorgenomen tariefdifferentiatie. Voor zover de kostenvoordelen voortkomen uit schaalvoordelen is tariefdifferentiatie op die grond niet toegestaan. Dit zou er immers toe leiden dat de voordelen die KPN aan haar schaal ontleent slechts ten goede zouden komen aan een enkele wholesaleafnemer of selectieve groep van wholesaleafnemers. 937. Zonder voorafgaande goedkeuring van het college is het KPN niet toegestaan de
voorgenomen tariefdifferentiatie in de praktijk toe te passen. 938. In aanvulling hierop mag KPNs tariefstelling in geen enkel geval leiden tot marge-uitholling,
hetgeen hierna door het college nader wordt uitgewerkt.
10.3.2.2 Verbod op marge-uitholling: ND-5 939. De non-discriminatieverplichting ten aanzien van tarieven omvat naast het verbod op
318
tariefdifferentiatie als bedoeld in randnummer 934 eveneens het verbod op een tariefstelling die tot marge-uitholling leidt (ND-5) . Het college omschrijft dit verbod als volgt:
´Tariefdifferentiatie is niet toegestaan voor zover dit in feite betekent dat KPN haar eigen downstreambedrijf (waaronder het retailbedrijf van KPN) een wholesaletarief in rekening brengt waardoor andere afnemers als gevolg van marge-uitholling op de downstreammarkten niet onder concurrerende voorwaarden hun diensten kunnen aanbieden´. 940. KPN is een verticaal geïntegreerde partij waarvan het college in hoofdstuk 8 heeft vastgesteld
dat zij de mogelijkheid en de prikkel heeft om marges van concurrenten uit te hollen. KPN koopt een relatief groot deel van de wholesalebouwstenen bij zichzelf in en heeft daardoor ten opzichte van andere partijen relatief veel minder out-of-pocket kosten. Dit geeft KPN een voordeel omdat zij daardoor meer bewegingsvrijheid in haar tariefstelling heeft. Een downstreamtariefstelling op het niveau gelegen tussen de incrementele en totale (integrale) kosten geeft KPN namelijk altijd nog een
317
De in de marktanalysebesluiten 2008-2011opgenomen non-discriminatiegedragsregels 1 tot en met 4 boden
onvoldoende bescherming voor concurrenten van KPN. Daarnaast heeft het college moeten vaststellen dat deze gedragsregels ook qua handhaafbaarheid niet optimaal functioneerden. Dit was onder meer het geval bij de handhaving van ongewenste actiekortingen van KPN op zakelijke WBT-diensten in 2010.
318
In de reguleringsperiode 2009-2011 stond dit verbod bekend als "ND-5" (gedragsregel 5). Om de praktische
reden van herkenbaarheid blijft het college deze term hanteren.
217
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
dekkingsbijdrage, terwijl andere partijen dan verlies (kunnen) maken, omdat zij een groter deel van hun wholesalebouwstenen moeten inkopen bij KPN. Het gevolg van een dergelijke prijsstelling is dat de marges van andere partijen die diensten inkopen van KPN worden uitgehold. 941. De non-discriminatieverplichting is bedoeld om een level playing field te creëren op
wholesaleniveau, zodat efficiënte wholesaleafnemers een concurrerend aanbod op de downstreammarkt kunnen doen. Een wholesale tariefplafond sluit niet uit dat KPN dit level playing field kan verstoren door gebruik te maken van haar voordelen als verticaal geïntegreerde aanbieder. 942. Indien KPNs downstreamdiensten (dat kan een retaildienst of een wholesaledienst zijn) te
allen tijde en overal (dus onafhankelijk van de locatie van de betreffende aanbieding of levering) prijstechnisch repliceerbaar zijn, wordt een level playing field gecreëerd. In dit verband is voorts van belang dat een toetsingsniveau wordt aangehouden dat effectieve bescherming biedt tegen margeuitholling bij efficiënte wholesaleafnemers. Het college is van oordeel dat alleen een toets op dienstniveau een voldoende beschermingsniveau biedt. Door het niveau van toetsing op een ander (hoger) aggregatieniveau dan op dienstniveau (bijvoorbeeld cluster- of marktniveau) vast te stellen, ontstaat er voor KPN de mogelijkheid selectieve aanbiedingen te doen, waardoor de marges van efficiënte wholesaleafnemers door KPN gericht, en zonder dat dit veel afbreuk doet aan de marges van KPN zelf, kunnen worden uitgehold. 943. Het college definieert een retaildienst als volgt: ´De (gecombineerde) aanbieding die door KPN aan een eindgebruiker wordt of is gedaan of reeds door een eindgebruiker wordt afgenomen. Retaildiensten onderscheiden zich van elkaar indien deze een eindgebruiker een andere toegevoegde waarde bieden. De toegevoegde waarde wordt daarbij bepaald door functionaliteit, prijs, tariefstructuur, kwaliteit (bijvoorbeeld service of storingsbehandeling) en/of leveringsvoorwaarden (bijvoorbeeld contractsduur of opzegmogelijkheden). Bij een aanbieding met verschillende keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld zelfselectieschemas) is iedere combinatie van keuzes een aparte dienst´. 944. Het college definieert een wholesaledienst als volgt: ´De (gecombineerde) aanbieding die door KPN aan een wholesaleafnemer wordt of is gedaan of reeds door een wholesaleafnemer wordt afgenomen. Wholesalediensten onderscheiden zich van elkaar indien deze een wholesaleafnemer een andere toegevoegde waarde bieden. De toegevoegde waarde wordt daarbij bepaald door functionaliteit, prijs, tariefstructuur, kwaliteit (bijvoorbeeld service of storingsbehandeling) en/of leveringsvoorwaarden (bijvoorbeeld contractsduur of opzegmogelijkheden). Bij een aanbieding met verschillende keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld zelfselectieschemas) is iedere combinatie van keuzes een aparte dienst´. 945. Bij de beoordeling van de prijstechnische repliceerbaarheid dient, naar het oordeel van het
college, te worden uitgegaan van de wijze waarop KPN de diensten voortbrengt en niet van de voortbrengingswijze van de (grootste) efficiënte concurrent. Het college gaat ervan uit dat KPN een efficiënte aanbieder is. Het college acht het niet wenselijk dat partijen die minder efficiënt zijn dan KPN
218
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
tegen marge-uitholling beschermd worden, ook niet als sprake is van kostennadelen die niet tijdelijk van aard zijn. Immers, als ook minder efficiënte partijen beschermd worden, zou dat tot structureel hogere prijzen voor eindgebruikers kunnen leiden. 946. De voortbrengingswijze van KPN omvat alle elementen (bouwstenen) die nodig zijn om de
downstreamdienst voort te brengen. Het gaat dan om alle netwerkelementen en netwerkapparatuur die benodigd is om de downstreamdienst te leveren. Ook horen daar meegeleverde producten en diensten bij, zoals modems en de installatie door een monteur. Daarnaast horen eveneens andere eenmalige elementen tot het inkooprecept zoals het aansluiten van een nieuwe lijn of een nummermigratie. 947. Om te beoordelen of een downstreamdienst repliceerbaar is op basis van KPNs
voortbrengingswijze zijn de volgende kostenelementen relevant: A. de inkoopkosten van de gereguleerde wholesalebouwstenen gebaseerd op de gepubliceerde tarieven uit het referentieaanbod; B. de volledig gealloceerde kosten op basis van EDC-minus
319
van de ongereguleerde
wholesalebouwstenen die zich bevinden in de productieketen van de downstreammarkt waarop KPN aanmerkelijke marktmacht zou hebben (of daarop een risico zou bestaan) in afwezigheid van regulering;
320
C. de lange termijn incrementele kosten (LRIC) van de overige ongereguleerde wholesalebouwstenen dan wel een representatief
321
door KPN extern gerekend tarief;
323
322
D. de inkoopkosten van extern ingekochte wholesalebouwstenen (out-of-pocket);
en
E. in het geval van een retaildienst: de met de retaildienst samenhangende incrementele retailkosten. 948. Ten aanzien van gereguleerde wholesalebouwsteen waarop geen non-
discriminatieverplichting rust, is het KPN toegestaan om de tarieven per afnemer te differentiëren. Om te voorkomen dat KPN intern een nultarief rekent voor zon gereguleerde wholesalebouwsteen waarop geen non-discriminatieverplichting rust en daarmee de doelstelling van ND-5 op andere markten
319
Met EDC-minus bedoelt het college dat de gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten buiten beschouwing
kunnen blijven. In feite gaat het hier dus om de optelling van de directe en indirecte kosten (inclusief een redelijk rendement).
320
Voorbeelden hiervan zijn de bouwstenen die nodig zijn om op retailniveau het vaste telefonieproduct voort te
brengen. Zonder zon bouwsteen functioneert het betreffende product niet.
321 322 323
Met representatief wordt bedoeld een gewogen gemiddelde in de markt. Voorbeelden hiervan zijn eventueel gebundelde producten, zoals mobiele telefonie of televisiedistributie. Dit betreft bijvoorbeeld de inkoop van FTA/MTA bij andere aanbieders of de inkoop van contentrechten.
219
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
ondermijnt dient KPN voor de (virtuele) inkoop van dergelijke bouwstenen ten behoeve van de ND-5 toets het gemiddelde externe tarief te hanteren. 949.
324
Het tarief van een downstreamdienst, maar ook van ingekochte wholesalebouwstenen,
325
bestaat vaak uit maandelijkse tarieven, verbruiksgerelateerde tarieven en eenmalige tarieven. Daarnaast zijn ook incentives gebruikelijk. Ten behoeve van de ND-5 toetsing dient KPN de eenmalige tarieven en incentives te verdisconteren over een redelijke terugverdientijd. Het college verstaat onder redelijke terugverdienperiode de periode die een aanbieder in zijn business case hanteert waarbinnen de kosten voor een klant gemiddeld gesproken moeten zijn terugverdiend. Om praktische redenen stelt het college een uniforme standaard terugverdienperiode vast van drie jaar. In die gevallen dat het evident is dat de periode van de business case de uniforme standaard periode van drie jaar overstijgt (dat is zo in het geval van langjarige contracten), is het KPN toegestaan om te rekenen met de initieel overeen te komen contractduur als terugverdienperiode in de ND-5 toets. 950. Pas indien bovenstaande kosten door KPN worden terugverdiend wordt het voordeel dat KPN
heeft van haar verticale integratie voldoende geremedieerd. In het geval de tariefstelling van een downstreamdienst niet repliceerbaar is (dus niet bovenstaande kosten dekt), zal het college concluderen dat KPN zichzelf heeft bevoordeeld door de gereguleerde wholesalebouwstenen tegen lagere tarieven aan zichzelf te leveren of aan te bieden dan de tarieven die zijn opgenomen in het referentieaanbod. Door zichzelf lagere tarieven te rekenen dan andere partijen overtreedt KPN de non-discriminatieverplichting.
10.3.2.3 Differentiatie in toepassing ND-5 951. ND-5 is generiek van toepassing op de gereguleerde wholesalebouwstenen ULL, CPS en
WLR. Afhankelijk van de geconstateerde mededingingsproblemen op de onderliggende downstreammarkten kiest het college voor een toepassing van ND-5 die niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. 952. Op die downstreammarkten waar vanuit een bepaalde upstream-input het risico op marge-
uitholling groot wordt geacht, wordt de ND-5 toets opgelegd met inachtneming van de in randnummer 845 onder A. t/m E. genoemde kostenposten. Het college legt KPN een dergelijke ND-5 toets op in het geval van: de wholesale-to-retail toets tussen WLR en de markten voor twee- en meervoudige gesprekken (ISDN2). 953. Op die downstreammarkten waar vanuit een bepaalde upstream-input een beperkter risico op
marge-uitholling wordt verwacht (zie paragraaf 8.3.2.3), vult het college ND-5 zo in dat deze slechts gericht is op het voorkomen van het risico dat KPN haar retailtarieven onder het niveau zet van de
324 325
Het gaat hier dan bijvoorbeeld om FTA/MTA in het kader van de inkoopkosten van on-net verkeer. Denk hierbijHet gaat hier bijvoorbeeld aanom eenmalige (actie)kortingen, cashbacks, cadeautjes,
meegeleverde producten en dealervergoedingen.
220
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
door KPN gehanteerde tarieven voor WLR (´een ND-5 nullijn´). Het college legt KPN een ND-5 nullijn op in het geval van: - de wholesale-to-retail toets tussen WLR en de markt voor enkelvoudige gesprekken (PSTN/ISDN1).
10.3.2.4 Hoogte van de retailopslag 954. Wat betreft de dekking van de met de retaildienst samenhangende retailkosten in het kader
van de wholesale-to-retail toets tussen CPS/WLR en downstreamdiensten op de markten voor tweeen meervoudige gesprekken, kiest het college om praktische redenen voor de vaststelling van één uniform opslagpercentage.
326
Het college heeft geen redenen om aan te nemen dat het
opslagpercentage materieel gewijzigd zou zijn ten opzichte van de reguleringsperiode 2008-2011 en stelt de retailopslag daarom vast op 1 procent van de gereguleerde en ongereguleerde wholesale(inkoop)kosten.
10.3.2.5 Aanvullende (proces)voorschriften ND-5 955. KPN dient zelf actief te toetsen of zij aan ND-5 voldoet. Mede met het oog op de
informatieverschaffing aan de toezichthouder, legt het college aan KPN de volgende nadere voorschriften op: Beschikbaarheid ND-5 toetsen KPN dient voor iedere downstreamdienst waarop ND-5 van toepassing is een ND-5 toets uit te voeren en te archiveren voorafgaand aan het moment van aanbieden (offreren). Wijzigingen in de aanbieding gedurende het proces tussen offerte en overeenkomst dienen door KPN eveneens te worden vastgelegd in een aangepaste ND-5 toets. Mocht KPN zich er in bepaalde gevallen op een andere wijze, dan op basis van een volledig uitgewerkte ND-5 toets, van verzekeren dat aan ND-5 wordt voldaan, dient KPN de documentatie te archiveren die aan die (interne) verzekering ten grondslag ligt. In navolging op een verzoek van het college dient KPN binnen 3 werkdagen de gearchiveerde toetsinformatie aan het college te kunnen opleveren. - Kwartaaloplevering ND-5 toetsen Binnen de reikwijdte van ND-5 dient KPN het college voor alle standaard downstreamdiensten (dus niet zijnde maatwerk) eens per kwartaal te voorzien van de meest actuele versie van de ND-5 toetsen. In terminologie van KPN betreft dit de zogenaamde "list price modellen" (inclusief sales mandaten).
326
Deze opslag omvat niet de kosten van bijvoorbeeld meegeleverde producten, zoals een modem. Die kosten
moeten daarnaast apart worden meegenomen in de ND-5 toets.
221
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
10.3.2.6 Implementatietermijnen ND-5 verplichting 956. Vanaf het moment van inwerkingtreding van onderhavig besluit zal KPN enige tijd nodig
hebben om de impact van ND-5 op zowel haar actief afneembaar portfolio (list prices, uitstaande offertes) als haar installed base (lopende contracten) te onderzoeken. Het college acht een termijn van een maand redelijk voor het doorvoeren van eventuele prijsaanpassingen ten behoeve van het actief afneembaar portfolio. Voor de eventuele correcties van de installed base acht het college een termijn van zes maanden redelijk.
10.3.3 Transparantie en referentieaanbod
957. Het college heeft in hoofdstuk 9 geconcludeerd dat het opleggen van een algemene transparantieverplichting en de verplichting tot het bekendmaken van een referentieaanbod geschikt en noodzakelijk is. In deze paragraaf komt het college tot de nadere invulling van deze verplichtingen.
10.3.3.1 Referentieaanbod 958. Het college verplicht KPN op grond van artikel 6a.2 juncto 6a.9, tweede lid, van de Tw om alle
diensten en bijbehorende faciliteiten die KPN levert in het kader van de toegangsverplichting voor telefonieaansluitingen op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten voor vaste telefonie, op te nemen in een referentieaanbod. Op grond van artikel 6a.9, vijfde lid, van de Tw, kan het college voorschriften verbinden aan de mate van detaillering en de wijze van bekendmaking. 959. In het geval van nieuwe of gewijzigde diensten (bijvoorbeeld een tariefswijziging) is het college
van oordeel dat een dergelijke aanpassing tijdig aan wholesaleafnemers bekend gemaakt moet worden. Het college is van oordeel dat hiervoor een aankondigingstermijn van twee maanden in acht moet worden genomen. Het college heeft daarbij afgewogen dat afnemers voldoende tijd moeten hebben om hierop in te spelen, maar dat deze termijn ook niet langer dan strikt noodzakelijk moet zijn, om te voorkomen dat KPN onnodig lang moet wachten met bijvoorbeeld de introductie van nieuwe diensten in het betreffende gebied. Op het moment van aankondiging moet zeker zijn dat de aangekondigde wholesaledienst ook daadwerkelijk afneembaar is aan het einde van de aankondigingtermijn. Pas dan kunnen partijen er zeker van zijn dat op het moment van introductie de wholesaledienst ook daadwerkelijk door alle afnemers afgenomen kan Het referentieaanbod dient, om voldoende effectief te zijn voor toegangsverzoekende partijen, voldoende te zijn uitgesplitst naar diensten en bijbehorende faciliteiten die betrekking hebben op WLR en behoren tot de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten voor vaste telefonie en de daarbij gehanteerde tarieven en andere voorwaarden. Het referentieaanbod omvat ten minste die onderwerpen die het college in het kader van de toegangsverplichting onder paragraaf 10.2.1 heeft opgenomen, alsmede de onderwerpen die in randnummer 829 zijn genoemd. Omdat het referentieaanbod voldoende inzicht moet geven in de toegangsdiensten dienen de volgende elementen daarin te zijn opgenomen:
222
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
a) een beschrijving van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten met inbegrip van alle (technische en operationele) voorwaarden; b) een beschrijving van alle van toepassing zijnde processen en procedures; c) informatieverstrekking over de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten, waaronder onder andere een overzicht valt van de locaties van punten waarop de diensten kunnen worden afgenomen, de wijze waarop de informatie verstrekt wordt, de wijze waarop bekendmaking van voorgenomen wijzigingen plaatsvindt, en voorwaarden ten aanzien van het vertrouwelijk behandelen van door een aanbieder aan KPN verstrekte informatie; en d) een overzicht van de tarieven van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten.
960.
Op grond van artikel 6a.9, vijfde lid, van de Tw verbindt het college aan de verplichting om een
referentieaanbod te publiceren de hierna genoemde voorschriften. a) KPN dient het referentieaanbod binnen één maand na de inwerkingtreding van dit besluit bekend te maken; b) KPN --dient voor nieuwe of gewijzigde diensten een aankondigingtermijn van twee maanden in acht te nemen; c) KPN dient het referentieaanbod in ieder geval op elektronische wijze te publiceren op haar website; d) KPN dient het referentieaanbod en wijzigingen daarvan in ieder geval bekend te maken via een elektronische nieuwsbrief aan bestaande afnemers; e) KPN dient het college niet later te informeren dan dat zij potentiële afnemers informeert over voorgenomen wijzigingen; f) KPN dient ervoor zorg te dragen dat de aangekondigde wholesaledienst ook daadwerkelijk afneembaar is aan het einde van de aankondigingtermijn; g) KPN dient het referentieaanbod op te splitsen naar de onderscheiden vormen van toegang; en h) KPN dient in het referentieaanbod ten minste de in randnummer 959 opgesomde punten op te nemen.
10.3.4 Tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten
961. In het vorige hoofdstuk heeft het college vastgesteld dat het opleggen van tariefregulering aan KPN op de markt voor vaste telefonie een geschikte en noodzakelijke maatregel is (paragraaf 10.3.4). In de volgende paragrafen zal het college onderbouwen hoe hij deze tariefregulering nader zal invullen. Voor deze onderbouwing gaat het college uit van de specifieke karakteristieken van de markt voor vaste telefonie. In paragraaf 10.2.4.1 licht het college het belang toe van reguleringszekerheid in de huidige transitieperiode. Daarna bespreekt het college de nadere invulling van de tariefverplichting voor vaste telefonie.
223
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
10.3.4.1 Tariefregulering tijdens de transitieperiode 962. Voor verschillende netwerken is thans sprake van een transitie van oude naar nieuwe
technologie. Dit betreft onder andere de transitie van het koper- naar glasvezelaansluitnetwerk van KPN, maar tevens die van bijvoorbeeld circuit- naar pakketgeschakelde technologie. De transitie van koper naar glas zal naar verwachting nog een substantiële periode van zeker tien jaar duren. Ook de komende reguleringsperiode van 2012 tot en met 2014 zal in het teken staan van de (verdergaande) transitie van diensten en netwerken van oude naar nieuwe technologie. 963. Deze transitie naar nieuwe technologie zal resulteren in nieuwe diensten in het algemeen en snellere breedbanddiensten in het bijzonder. Die ontwikkeling is cruciaal voor het creëren van economische groei en het realiseren van de doelstellingen van de ,,Europa 2020-strategie en het ontwikkelen van de ,,Digitale agenda voor Europa.
327
Gedurende deze transitieperiode zal er echter
sprake zijn van grotere onzekerheden dan tot voorheen gebruikelijk voor elektronische communicatiediensten. Nog niet duidelijk is of, in welke mate en wanneer de vraag naar nieuwe en snellere diensten zal ontstaan. Dat resulteert in onzekerheid wat betreft de omvang en snelheid van de transitie. Ook de ontwikkeling in de concurrentiepositie van verschillende (soorten) aanbieders kent in de transitieperiode een grotere mate van onzekerheid. Dat geeft onzekerheid wat betreft de aard en omvang van de investeringen in nieuwe technologie maar ook wat betreft de investeringen die nog gedaan zullen worden in oude technologie en de onderhoudskosten van die oude technologie. Deze onzekerheden maken ook het bepalen van voldoende zekere en toekomstvaste gereguleerde tariefplafonds voor toegang tot zowel oude als nieuwe netwerken minder haalbaar. 964. Onzekerheid heeft een negatieve invloed op investeringen in nieuwe technologie. Onzekerheid verhoogt het door beleggers geëiste rendement op investeringen en maakt daarmee investeringen minder snel rendabel waardoor ze niet of later worden gedaan. Onzekerheid over de hoogte en ontwikkeling van gereguleerde tarieven heeft ook een negatief effect op investeringen van partijen die toegang afnemen. Ook de keuze voor het gebruik van toegang tot netwerken met oude of nieuwe technologie en de timing van een eventuele overgang van oude naar nieuwe technologie, wordt moeilijker wanneer er onzekerheid bestaat over gereguleerde tarieven en de ontwikkeling daarvan. 965. Het college kan op de meeste van de hiervoor beschreven onzekerheden geen of weinig invloed uitoefenen. Het college kan echter wel invloed uitoefenen op de mate van reguleringszekerheid. Reguleringszekerheid betekent dat het college zo veel en zo snel mogelijk zekerheid geeft over de invulling van regulering. Wat betreft tariefregulering gaat het om zekerheid over de invulling ervan en/of de te gelden hoogte van tariefplafonds. 966. Het college is van oordeel dat regulering zo veel mogelijk zekerheid dient te bieden. Ook in het voorgaande marktanalysebesluit speelde reguleringszekerheid een belangrijke rol. Zo is op grond van dit doel al in de eerste serie marktanalysebesluiten (voor de reguleringsperiode van 2006-2008) tariefregulering via driejarige tariefplafonds geïntroduceerd (WPC-systematiek). Hierdoor wordt reeds aan het begin van de reguleringsperiode duidelijk wat de tariefplafonds zullen zijn voor de hele
327
COM(2010) 245 final/2, 26 augustus 2010.
224
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
reguleringsperiode. Deze systematiek geeft meer zekerheid dan het jaarlijks vaststellen van tariefplafonds. 967. De Commissie onderschrijft het belang van reguleringszekerheid en stelt in de NGA-
aanbeveling: ´Regulatory certainty is key to promoting efficient investments by all operators. Applying a consistent regulatory approach over time is important to give investors confidence for the design of their business plans. In order to mitigate the uncertainty associated with periodical market reviews, NRAs should clarify to the greatest extent possible how foreseeable changes in market circumstances might affect remedies.´
328
968. Gelet op het voorgaande acht het college het ten behoeve van het creëren van een gunstig investeringsklimaat van belang zo veel mogelijk zekerheid te bieden over de invulling van tariefverplichtingen concreet de hoogte van de tariefplafonds die tijdens de komende reguleringsperiode en daarna zullen gelden. Dit geldt ten eerste voor zekerheid binnen de komende reguleringsperiode. Daarbij is belangrijk dat partijen zo snel mogelijk na de publicatie van het besluit weten wat het door het college opgelegde tariefplafond is. Ten tweede is zekerheid over meerdere reguleringsperiodes van belang. Vooral ook voor die langere termijn is het van belang zo veel mogelijk zekerheid te bieden en daarmee bijvoorbeeld schommelingen in de tariefplafonds te voorkomen.
10.3.4.2 Tariefregulering Wholesale Line Rental 969. In deze paragraaf behandelt het college de invulling van tariefregulering voor WLR. Bij de
329
WLR dienstverlening worden de volgende kostencategorieën onderscheiden:
a. implementatiekosten. Dit zijn de kosten die KPN moet maken om haar onderneming gereed te maken om WLR te kunnen leveren. Deze per definitie eenmalige kosten worden niet veroorzaakt door het aantal aanbieders dat WLR van KPN afneemt noch door het aantal telefonieaansluitingen dat op basis van WLR wordt afgenomen, maar veeleer door de introductie van de verplichting als zodanig; b. implementatiekosten per dienstaanbieder. Deze mogelijkerwijs door KPN te maken kosten worden veroorzaakt doordat een extra dienstaanbieder zich als afnemer van WLR bij KPN meldt. Te denken valt hierbij aan eventuele kosten verbonden aan de toevoeging van de extra dienstaanbieder aan de relevante systemen; c. wederkerende kosten per dienstaanbieder. Hierbij valt te denken aan kosten die worden gemaakt in het kader van de administratie van de klantrelatie tussen KPN en de dienstaanbieder; d. (migratie)kosten per telefonieaansluiting. Dit zijn bijvoorbeeld de kosten die moeten worden
328 329
NGA-aanbeveling, overweging 6. Deze kostencategorieën worden onderscheiden door WIK Consult in haar rapport voor het college getiteld
,,Wholesale Line Rental as a potential remedy on the market for fixed telephony, Bad Honnef, 27 oktober 2004. Dit rapport is beschikbaar op de website van het college. Het college sluit niet uit dat nog andere kostencategorieën denkbaar zijn, en evenmin de mogelijkheid dat in de praktijk blijkt dat voor een bepaalde categorie geen kosten worden gemaakt.
225
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gemaakt om de klantrelatie tussen een eindgebruiker en KPN te migreren naar een klantrelatie tussen die eindgebruiker en de dienstaanbieder; en e. wederkerende kosten per telefonieaansluiting. Dit betreffen de kosten die samenhangen met (het door KPN ter beschikking stellen van) de telefonieaansluiting zelf en die veelal op maandbasis worden toegerekend. 970. De categorieën a t/m d zijn kosten waarvoor geen retailtarief bestaat. Het betreft kosten die
worden gemaakt ten behoeve van de wholesaledienstverlening. Het zijn zogenaamde wholesalespecifieke kosten. Voor deze categorieën hanteerde het college tot nu toe de methode van kostengeoriënteerde tarieven, waarbij ook proportionele kostentoerekening is toegepast. 971. Voor alle tarieven die tot op heden op basis van kostenoriëntatie zijn vastgesteld kiest het
college voor een safety cap. De argumenten die in de vorige paragraaf hebben geleid tot een keuze voor een safety cap voor C(P)S zijn naar het oordeel van het college grotendeels ook van toepassing op deze kostencategorieën. Het college past derhalve op deze kostencategorieën de safety cap toe zoals omschreven in randnummer 880. 972. Voor categorie e wordt in het huidige reguleringsbouwwerk het systeem van retail-minus in
combinatie met een safety-cap gehanteerd. Hier wordt in de volgende paragraaf verder op ingegaan. Safety cap voor WLR bestaande diensten 973. In deze paragraaf beoordeelt het college de geschikte en noodzakelijke invulling voor de
tariefregulering voor WLR en bijbehorende faciliteiten van bestaande diensten waarvoor het college een kostprijs en/of tariefplafond heeft vastgesteld. Daarbij gaat het specifiek om de in randnummer 972 bedoelde dienst(element)en. 974. In de vorige reguleringsperiodes heeft het college gekozen voor retail-minus in combinatie met
een safety cap (voorheen price cap genoemd) als invulling van tariefregulering voor WLR diensten. Het systeem van retail-minus houdt in dat het wholesaletarief wordt bepaald door retailkosten in mindering te brengen op het relevante retailtarief van de AMM-partij. De stijging van deze tarieven over tijd wordt vervolgens begrensd door de safety cap. 975. Het college heeft de keuze voor retail-minus tarieven in combinatie met een safety cap in het
voorgaande marktanalysebesluit als volgt gemotiveerd. Ten eerste kan hierdoor worden voorkomen dat de AMM-partij buitensporig hoge tarieven voor WLR in rekening kan brengen. Ten tweede dragen tarieven op basis van retail-minus in combinatie met de ND-5 bij aan het voorkomen dat de AMM-partij marges uitholt, waardoor andere efficiënte afnemers op de retailmarkten waar de AMM-partij ook actief is, een concurrerend aanbod kunnen doen. Het college voorziet dat zich in de komende reguleringsperiode dezelfde mededingingsproblemen voordoen. Tariefregulering heeft in deze periode derhalve als doel het remediëren van de mededingingsproblemen buitensporig hoge prijzen en marge-uitholling. 976. Ten aanzien van de methodiek waarop tariefregulering voor WLR dient te worden gebaseerd,
is het college thans van oordeel dat voor het bevorderen van effectieve dienstenconcurrentie,
226
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
tariefregulering op basis van de retail-minus systematiek in aanvulling op de safety-cap niet meer noodzakelijk is, maar dat een safety cap alleen voldoende is. 977. Aangezien een safety cap de stijging van de wholesaletarieven begrenst, is deze maatregel
geschikt om het risico op buitensporig hoge tarieven weg te nemen. De maatregel is tevens noodzakelijk, omdat lichtere maatregelen niet toereikend zijn om dit mededingingsprobleem te voorkomen. Retail-minus zou nog een bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen van margeuitholling. Het college is echter van oordeel dat het probleem van marge-uitholling al voldoende geremedieerd wordt door de aangepaste ND-5. 978. Het college besluit derhalve dat voor WLR de safety cap zoals die gold vanaf 2009 wordt doorgetrokken. Dat geschiedt volgens de methodiek van de safety cap, zoals die voor C(P)S staat beschreven in randnummer 880. Ditzelfde systeem geldt voor WLR. Conclusie 979. Gelet op het voorgaande is het college van oordeel dat een safety cap met inflatiecorrectie
geschikt en noodzakelijk is voor bestaande WLR diensten (en bijbehorende faciliteiten). Dit geldt zowel voor diensten die voorheen met het retail-minus systeem als voor diensten die met kostenoriëntatie zijn gereguleerd. 980. Om op langere termijn zekerheid te bieden voor volgende reguleringsperioden, acht het
college het ook gewenst in komende reguleringsperiodes de safety cap te continueren indien tariefregulering geschikt en noodzakelijk is. Het college heeft daarom het voornemen ook in volgende reguleringsperiodes de safety cap methode te handhaven.
10.3.4.3 Tariefregulering voor nieuwe diensten 981. Indien zich bij aanvang of tijdens de reguleringsperiode nieuwe diensten aandienen, is het toepassen van een safety cap niet mogelijk door het ontbreken van een starttarief. In dat geval is het college van oordeel dat het gebruik van de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie geschikt en noodzakelijk is. Het college verwijst hiervoor naar Annex E.1 tot en met E3. 982. Vanuit het oogpunt van consistentie ligt het voor de hand dat indien er in de nieuwe dienst een bouwsteen zit die met de safety cap wordt gereguleerd, de safety cap voor die bouwsteen als relevant element in de totale kostprijsberekening wordt meegenomen. Invulling van WPC/EDC-methodiek 983. In de vorige reguleringsperiode werd gebruik gemaakt van het WPC-systeem. In het WPCsysteem worden voor een periode van drie jaar tariefplafonds vastgesteld op basis van de gerealiseerde EDC-kostprijzen van het jaar voorafgaand aan de reguleringsperiode en de verwachte kostprijs voor het laatste jaar van de reguleringsperiode. Het EDC-systeem gaat uit van de kosten van KPN. Deze kosten worden via de EDC-systematiek toegerekend aan diensten.
227
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Geen comparatieve efficiëntieanalyse 984. De comparatieve efficiëntieanalyse (CEA) is een statistische analyse op basis waarvan de efficiëntie van KPN in verhouding tot Amerikaanse telecomaanbieders kan worden bepaald. Op basis van de uitkomst van deze analyse was een correctie mogelijk op de kosten, en daarmee op de tarieven, van KPN. In de eerste WPC-periode (WPC-I, 2006-2008) is de CEA uitgevoerd en bleek dat KPN zodanig efficiënt wat dat de analyse niet resulteerde in een correctie van de via EDC vastgestelde kostprijzen. Het college zag in de voorgaande reguleringsperiode (WPC-II) geen reden om de CEA standaard opnieuw uit te voeren, aangezien KPN voldoende prikkels heeft om efficiënt te opereren en haar efficiëntie in de loop van de tijd te verbeteren. Bij de in het kader van WPC-I uitgevoerde CEA bleek dat KPN relatief efficiënt was. Op dit moment ziet het college geen reden om hierin verandering aan te brengen. Integendeel, het feit dat thans alleen nieuwe diensten via EDC worden gereguleerd, is een extra reden om geen CEA uit te voeren. Het college zal dus vooralsnog niet standaard een CEA uitvoeren. Een CEA wordt alleen uitgevoerd als de kostenrapportage van KPN daartoe aanleiding geeft. Geen bepalingen ten aanzien van leegloop (stranded assets) 985. In de voorgaande marktanalyse waren bepalingen opgenomen die tot doel hadden te voorkomen dat stranded assets en de leegloop van oude netwerken niet in de kostprijzen en tariefplafonds verwerkt mogen worden. Gelet op het feit dat thans een safety cap wordt gehanteerd voor diensten waarvoor de leegloopregels in WPC-II zijn toegepast en EDC alleen nog wordt gebruikt voor nieuwe diensten, is het college van oordeel dat de reden voor deze bepalingen is vervallen. In annex E.2 zijn deze bepalingen dan ook niet langer opgenomen. Relevante kosten en EDC 986. Bij de toepassing van kostenoriëntatie geldt dat KPN een vergoeding dient te krijgen voor de kosten die zij moet maken om de diensten te leveren. Hierbij gaat het in beginsel om de efficiënte kosten; dat zijn immers ook de kosten die KPN in een concurrerende omgeving in de prijsstelling kan verwerken. Het is KPN in beginsel dus niet toegestaan om inefficiënties in de eigen bedrijfsvoering door te berekenen in de wholesaletarieven.
330
987. Het college heeft drie redenen om niet direct te veronderstellen dat de kosten van KPN op dit moment niet efficiënt zouden zijn. In de eerste plaats heeft KPN prikkels om haar kosten zo veel mogelijk te minimaliseren, omdat iedere verlaging van de wholesalekosten voor KPN een hogere marge oplevert. Deze prikkel is sterk, omdat het grootste deel van de wholesaledienstverlening van KPN leveringen aan het eigen retailbedrijf betreft, zodat een efficiëntieverbetering grotendeels ten bate van KPN zelf komt. 988. Ondanks dat er volgens het college geen directe aanleiding bestaat om te veronderstellen dat
KPN inefficiënte kosten maakt, ziet het college wel dat KPN prikkels heeft om de wholesaletarieven zo hoog mogelijk vast te stellen, omdat zij hiermee concurrentie door afnemers van toegang kan beperken. Dit is de essentie van de prijsgerelateerde gedragingen die KPN kan toepassen indien zij
330
Zie ook Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2002/03, nr. 3, blz.119.
228
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
AMM heeft.
331
Ingeval kostenoriëntatie geldt, zijn er voor KPN twee mogelijkheden om
wholesaletarieven voor concurrenten op te stuwen. Ten eerste kan KPN te veel kosten toerekenen aan gereguleerde wholesalediensten, zodat de daarop gebaseerde tarieven hoger zijn dan redelijk is en afnemers van toegang met hogere kosten geconfronteerd worden. Ten tweede kan KPN de kosten die zij alleen maakt voor het verlenen van toegang, de wholesalespecifieke kosten, hoog laten zijn, zodat de afnemers van toegang daarvoor hoge tarieven moeten betalen, terwijl KPN die voor haar eigen dienstverlening niet hoeft te betalen. Op deze twee manieren kan KPN als partij met marktmacht buitensporig hoge prijzen in rekening brengen en marges van concurrenten uithollen. 989. Om te voorkomen dat KPN hoge wholesalespecifieke kosten maakt, dienen deze kosten in
beginsel op basis van proportionele toerekening aan diensten toegerekend te worden; hierdoor heeft KPN een prikkel om deze kosten te minimaliseren en ontstaat een gelijkwaardig speelveld tussen KPN en de afnemers van toegang. In Annex E.1 wordt hier nader op ingegaan. Proportionele toerekening van wholesalespecifieke kosten is al geruime tijd onderdeel van het huidige EDCsysteem.
331
Zie de beschrijving van de potentiële mededingingsproblemen wat betreft de prijsgerelateerde gedragingen in
paragraaf 8.3.2 van het besluit.
229
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
11 Retailmarkten vaste telefonie in aanwezigheid van wholesaleregulering
11.1 Inleiding
990. In de hoofdstukken 4 en 5 heeft het college de retailmarkten voor vaste telefonie afgebakend
en heeft hij voor deze markten concurrentieanalyses uitgevoerd in afwezigheid van wholesaleregulering. In deze concurrentieanalyses heeft het college geconcludeerd dat er een risico is op AMM van KPN op de afgebakende retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken. In de hoofdstukken 6 en 7 heeft het college de relevante wholesalemarkten afgebakend en heeft hij voor deze markten dominantieanalyses uitgevoerd in aanwezigheid van hoger gelegen wholesaleregulering. In deze dominantieanalyses heeft het college geconcludeerd dat KPN een AMMpositie heeft op de afgebakende wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. In hoofdstuk 8 heeft het college mededingingsproblemen geconstateerd, waarna in de hoofdstukken 9 en 10 passende telefoniespecifieke wholesaleverplichtingen (C(P)S/opbouw en WLR) aan KPN zijn opgelegd. 991. De afgebakende retailmarkten komen deels niet voor op de Aanbeveling van de Commissie.
Daarom dient het college drie-criteriatoetsen uit te voeren, om te bepalen of de retailmarkten in aanwezigheid van wholesaleregulering in aanmerking komen voor retailregulering. 992. In dit hoofdstuk onderzoekt het college of de retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige
gesprekken in aanmerking komen voor regulering in aanwezigheid van hoger gelegen en telefoniespecifieke wholesaleregulering. Dit vormt stap 5e uit Tabel 1. 993. Het college concludeert dat de retailmarkten niet in aanmerking komen voor retailregulering,
omdat niet is voldaan aan alle drie criteria uit de Aanbeveling van de Commissie. Deze conclusie is hetzelfde als de conclusie in 2008. Toen besloot het college de toen geldende regulering op de retailmarkten voor vaste telefonie gefaseerd in te trekken. Het college concludeerde in 2008 dat de residentiële retailmarkt in aanwezigheid van wholesaleregulering concurrerend is en daarmee ook niet voldoet aan de drie-criteriatoets. Het college concludeerde tevens dat de zakelijke retailmarkt in aanwezigheid van wholesaleregulering niet voldoet aan het eerste en twee criterium van de driecriteriatoets en derhalve ook niet meer in aanmerking kwam voor regulering. 994. In paragraaf 11.2 wordt het analysekader voor het onderzoek naar de markt weergegeven. In
paragraaf 11.3 voert het college drie-criteriatoetsen uit voor de afbakende retailmarkten.
11.2 Analysekader
Juridisch kader drie-criteriatoets 995. Het college kan, indien daar naar zijn oordeel aanleiding toe is, onder meer op grond van artikel 6a.1, tweede lid, van de Tw, in overeenstemming met de beginselen van het algemene mededingingsrecht andere relevante markten bepalen dan de markten genoemd in de Aanbeveling
230
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
die in aanmerking komen voor regulering. Indien het college hiertoe overgaat, dient het college te toetsen of deze markt voldoet aan drie criteria.
332
Een markt komt alleen in aanmerking voor ex-
anteregulering als aan alle drie de criteria is voldaan. Deze criteria zijn: 1. de aanwezigheid van hoge toegangsbelemmeringen die niet van voorbijgaande aard zijn. Deze kunnen een structureel, wettelijk of regelgevend karakter hebben; 2. de marktstructuur neigt niet naar een daadwerkelijke mededinging binnen de relevante tijdshorizon. De toepassing van dit criterium houdt in dat moet worden nagegaan wat de stand van zaken op concurrentiegebied is ,,achter de toegangsbelemmeringen; en 3. het mededingingsrecht alleen volstaat niet om het marktfalen in kwestie voldoende te verhelpen. 996. De Commissie merkt over het eerste criterium in de overwegingen bij de Aanbeveling op dat
sprake kan zijn van structurele toetredingsdrempels en toetredingsdrempels die worden veroorzaakt door regelgeving. Een structurele toetredingsdrempel bestaat naar het oordeel van de Commissie wanneer de stand van zaken met betrekking tot de technologie en de daarbij behorende kostenstructuur en/of de vraag naar diensten, zodanig zijn dat er asymmetrische omstandigheden zijn tussen ,,incumbents en nieuwe toetreders die toetreding hinderen of voorkomen. Dergelijke structurele barrières kunnen bijvoorbeeld voorkomen in markten die worden gekenmerkt door absolute kostenvoordelen, substantiële schaal- en/of synergievoordelen, capaciteitsbeperkingen en grote initiële investeringen. De Commissie geeft in de overwegingen bij de Aanbeveling verder aan dat toegangsbelemmeringen minder relevant kunnen worden op markten die door innovatie worden gestuurd en die door constante technologische vooruitgang worden gekenmerkt. Op dergelijke markten vloeit volgens de Commissie de concurrentiedruk namelijk voort uit de bedreiging die uitgaat van innovatie van potentiële concurrenten die zich niet op de markt bevinden. 997. Om te voldoen aan het tweede criterium moet het college aantonen dat de markt niet neigt
naar daadwerkelijke mededinging binnen de relevante tijdshorizon. Indien de markt zonder regulering wel neigt naar daadwerkelijke mededinging, is er geen rechtvaardiging om in te grijpen. Hiervan kan volgens de Commissie sprake zijn als er, ondanks hoge toegangsbelemmeringen, andere structurele factoren zijn waardoor de markt toch neigt naar daadwerkelijke mededinging. Dergelijke marktdynamiek kan bijvoorbeeld worden veroorzaakt door technologische ontwikkelingen of door de convergentie van producten en markten, waardoor concurrentiedruk kan ontstaan tussen exploitanten die op verschillende productmarkten actief zijn. Ook wanneer een beperkt maar voldoende aantal partijen, met verschillende kostenstructuren, te maken heeft met een prijselastische vraag, kan er sprake zijn van een dergelijke marktdynamiek. Ook zou er bijvoorbeeld sprake kunnen zijn van een overschot aan capaciteit, waardoor concurrerende partijen hun output snel kunnen verhogen in reactie op een prijsverhoging. Op dergelijke markten kunnen de marktaandelen in de tijd variëren en/of kunnen de prijzen een dalend verloop vertonen. Het is overigens niet noodzakelijk dat de markt binnen de reguleringsperiode een situatie van daadwerkelijke mededinging bereikt, maar wel dat er duidelijk bewijs is van een dynamiek die ertoe leidt dat daadwerkelijke concurrentie op langere termijn
332
Aanbeveling, overwegingen 5 tot en met 14.
231
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
zal worden bereikt zonder regulering. De betreffende ontwikkelingen moeten worden verwacht binnen een relevante tijdshorizon en op basis van concrete aanwijzingen; slechts een theoretische mogelijkheid volstaat niet. De Commissie geeft in haar toelichting bij de Aanbeveling in dit verband aan dat een recente daling van marktaandeel alleen onvoldoende is om te concluderen dat een markt neigt naar daadwerkelijke concurrentie. concurrerender wordt. 998.
334 333
Het feit dat een onderneming met een groot marktaandeel
op een bepaalde markt geleidelijk aan marktaandeel verliest, kan echter wel wijzen op een markt die
Het derde criterium bevestigt het eerder genoemde uitgangspunt dat ex-anteregulering alleen
moet worden ingezet als toepassing van het algemene mededingingsrecht niet volstaat. In de toelichting op de Aanbeveling noemt de Commissie een aantal voorbeelden van omstandigheden die er op zouden kunnen duiden dat het mededingingsrecht niet volstaat. Het gaat volgens de Commissie bijvoorbeeld om situaties waarin de verplichting die noodzakelijk is om het geconstateerde marktfalen te remediëren niet onder het mededingingsrecht kan worden opgelegd (specifieke toegangsvormen of wijze van kostentoerekening), wanneer de naleving van een maatregel uitgebreide eisen stelt (de noodzaak voor gedetailleerde boekhouding, kostenbeoordelingen, monitoren van voorwaarden waaronder technische parameters etc.), wanneer veelvuldige en/of tijdige interventie noodzakelijk is, of wanneer het bieden van reguleringszekerheid van groot belang is (bijvoorbeeld meerjarige prijsregulering). 999. Indien de NRI concludeert dat een of meerdere markten in aanmerking komen voor ex-
anteregulering, dient zij te onderzoeken of er op de betreffende markt(en) sprake is van een partij die over AMM beschikt. Relatie tot de in dit besluit afgebakende retailmarkten 1000. De door het college in hoofdstuk 4 afgebakende retailmarkten voor enkel-, twee- en
meervoudige gesprekken omvatten zowel aansluitingen als verkeer. Op retailniveau staan aansluitingen op de Aanbeveling als markt 1 ´toegang tot het openbare telefoonnet op een vaste locatie voor particuliere en niet-particuliere gebruikers´. Verkeer staat op retailniveau niet op de Aanbeveling. 1001. Retailaansluitingen staan op de Aanbeveling aangezien wholesaletoegangsregulering volgens
335
de Commissie niet zorgt voor het verwijderen van hoge toegangsbelemmeringen van nietvoorbijgaande aard en er ook niet zorgt dat de markt naar daadwerkelijke mededinging neigt. Hieraan ligt het volgende ten grondslag. Wholesaletoegangsregulering is volgens de Commissie de enige wholesaleregulering die nieuwe toetreders de mogelijkheid biedt om smalbandtoegangsdiensten op retailniveau aan te bieden. Het exploiteren van wholesaletoegang vereist echter tijd en significante investeringen, waarvan een groot deel verzonken is. Bovendien kopen nieuwe toetreders volgens de Commissie geen toegang in voor uitsluitend smalbandtoegang.
333 334 335
Toelichting op de Aanbeveling, blz. 10. Richtsnoeren, randnummer 75. Toelichting op de Aanbeveling, blz. 28.
232
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1002. locatie.
De Commissie concludeert anders wat betreft de retailmarkten voor verkeer op een vaste
336
Wholesaleregulering als CS en CPS vermindert de belemmeringen voor het toetreden tot
deze markten volgens de Commissie significant. De Commissie wijst in dit verband op grootschalige toetreding tot deze markten op basis van C(P)S en WLR alsook op VoB-diensten in lidstaten met significante breedbrandpenetratie. Op basis hiervan stelt de Commissie dat deze retailmarkten neigen naar daadwerkelijke mededinging. Desalniettemin kan potentieel mededingingsbeperkend gedrag voorkomen. Voor zover dergelijke gedragingen voortkomen uit misbruik van een dominante positie, volstaat volgens de Commissie echter het mededingingsrecht. De retailmarkten voor verkeer komen derhalve in beginsel niet langer in aanmerking voor ex-anteregulering. Indien een NRI echter van oordeel is dat nationale omstandigheden een andere conclusie rechtvaardigen, kan zij dat aantonen aan de hand van het voldoen van de betreffende markt aan de drie cumulatieve criteria. De Commissie stelt dat de verkeersmarkten bijvoorbeeld voor ex-anteregulering in aanmerking zouden kunnen komen indien in een lidstaat C(P)S recentelijk is geïntroduceerd of ineffectief is gebleken, breedbandpenetratie laag is en het VoB-aanbod beperkt. 1003. Nu de in dit besluit afgebakende retailmarkten niet als zodanig op de Aanbeveling staan en zij
ingevolge deze Aanbeveling gedeeltelijk wel en gedeeltelijk niet voor regulering in aanmerking komen, dient het college na te gaan of deze markten ingevolge de hiervoor beschreven drie-criteriatoets in aanmerking komen voor ex-anteregulering. Om deze reden voert het college deze toets in de volgende paragraaf uit voor de drie in dit besluit afgebakende retailmarkten.
11.3 Drie-criteriatoets
1004. In deze paragraaf voert het college een drie-criteriatoets uit voor achtereenvolgens de
retailmarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gesprekken, zoals afgebakend in hoofdstuk 4. 1005. De aanwezigheid van wholesaleregulering leidt niet tot een andere afbakening van de
retailmarkt. Als gevolg van deze wholesaleregulering zijn er wel meer aanbieders van vaste telefoniediensten. Dit gegeven wordt meegewogen in de hierna volgende drie-criteriatoetsen.
11.3.1 Retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken
1006. In deze paragraaf voert het college de drie-criteratoets uit voor de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Feiten en analyse Criterium 1: de aanwezigheid van hoge toegangsbelemmeringen van niet-voorbijgaande aard 1007. Ten behoeve van het kunnen aanbieden van diensten op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken zonder eigen infrastructuur zijn de volgende (gereguleerde) wholesalebouwstenen beschikbaar:
336
Toelichting op de Aanbeveling, blz. 28.
233
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1008.
C(P)S/WLR en ULL,
337
op basis hiervan kan PSTN/ISDN worden aangeboden; en
ULL en WBT, op basis hiervan kan VoB worden aangeboden. De beschikbaarheid van bovengenoemde wholesalebouwstenen draagt in belangrijke mate bij
aan het verminderen van de belemmeringen voor toegang tot de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken. Op basis van deze bouwstenen kunnen partijen immers vaste telefoniediensten leveren zonder dat zij hiervoor over een (landelijk dekkende) infrastructuur dienen te beschikken. De kosten om toe te treden worden door de opgelegde wholesaleregulering significant verlaagd. Bovendien voorkomen de aan KPN opgelegde non-discriminatie- en transparantieverplichting dat KPN door middel van selectieve prijsonderbieding en/of kwaliteitsdiscriminatie de concurrentie verstoort. Dit draagt bij aan de verlaging van de eerder in dit besluit op deze markt geconstateerde toegangsbelemmeringen. 1009. Het college ziet een bevestiging van het bovenstaande in het substantiële aantal partijen
Tele2, EspritXB, Pretium, Scarlet en Online dat op basis van de hiervoor genoemde wholesalebouwstenen op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken actief is. Het gezamenlijke marktaandeel van deze partijen is in Q2 2010 . 1010. Daarnaast constateert het college dat de twee grootste kabelaanbieders een marktaandeel hebben weten op te bouwen van in Q2 2010. Deze partijen zijn enkele jaren geleden met eigen infrastructuur tot deze markt toegetreden. 1011. Subconclusie. Op basis van het bovenstaande concludeert het college dat er op de retailmarkt
voor enkelvoudige gesprekken geen sprake is van hoge toegangsbelemmeringen van nietvoorbijgaande aard. Hiermee wordt niet voldaan aan het eerste criterium. 1012. Onderstaand bespreekt het college ten overvloede het tweede criterium.
Criterium 2: de structuur van de markt neigt niet naar daadwerkelijke mededinging binnen de relevante tijdshorizon 1013. Uit Tabel 14 blijkt dat KPN Q2 2010 op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken een marktaandeel heeft van . In aanwezigheid van regulering zal dit marktaandeel eind 2014 uitkomen op 43-59 procent. Hieruit concludeert het college dat het marktaandeel van KPN met grote waarschijnlijkheid significant zal dalen.
337
ULL wordt zeer beperkt gebruikt als bouwsteen voor PSTN.
234
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Q2 2010 Werkelijk KPN Ziggo UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen bouwstenen (ULL en WBT) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR)
2014 Met regulering338 43%-59% 13%-29% 4%-16% 1%-4% 5%-26%
2%-9%
Tabel 14. Prognose marktaandeelontwikkeling retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken .
1014.
Het college stelt vast dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering niet of nauwelijks
concurrentievoordelen meer ontleent aan de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur en netwerkdekkingsvoordelen. Door middel van inkoop van ULL, WBT, C(P)S en WLR kunnen partijen immers landelijk de infrastructuur van KPN repliceren. Tevens stelt het college vast dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering niet of nauwelijks concurrentievoordelen meer ontleent aan product- of dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen. Op basis van ULL, WBT, C(P)S en WLR zijn partijen immers in staat om de diensten die KPN aanbiedt (waaronder PSTN) ook aan te bieden. Daarnaast worden KPNs schaal- en breedtevoordelen via de wholesaletarieven doorgegeven aan toegangsvragers. 1015. Dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering niet of nauwelijks meer
339
concurrentievoordelen heeft ten opzichte van haar concurrenten, vindt zijn weerslag in de gerealiseerde groei van het marktaandeel van deze concurrenten alsmede de geprognosticeerde ontwikkeling zoals weergegeven in Tabel 14. Deze constatering is in lijn met het in randnummer 1002 genoemde oordeel van de Commissie dat toegangsbelemmeringen door C(P)S-regulering significant worden verminderd. Het college verwacht dat de toenemende vraag naar VoB op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken de mededinging op deze markt verder zal doen toenemen, ook na deze reguleringsperiode. Hieraan ligt ten grondslag dat VoB beter repliceerbaar is dan traditionele telefoniediensten, helemaal in aanwezigheid van ULL- en WBT-regulering. Voor zover toegangsbelemmeringen op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken nog niet worden weggenomen door voor traditionele telefoniediensten opgelegde wholesaleregulering, worden deze derhalve verminderd door de toegenomen vraag naar VoB. Het bovenstaande is in lijn met de in randnummer 1002 genoemde overweging van de Commissie dat de retailverkeersmarkten in aanwezigheid van C(P)S-regulering en VoB-diensten naar daadwerkelijke mededinging neigen.
338 339
Voor de totstandkoming van deze prognose verwijst het college naar paragraaf 5.2. Het marktaandeel van DSL- en WLR-aanbieders op de residentiële retailmarkt voor vaste telefonie is tussen
Q2 2007 en Q2 2010 gegroeid van naar . Zie paragraaf 5.2 voor de relatie tussen de residentiële retailmarkt voor vaste telefonie en de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken.
235
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1016.
Het college sluit niet uit dat de marktverhoudingen op langere termijn kunnen veranderen als
gevolg van de invloed van mobiele telefonie en OTT-telefonie op deze markt. Indien mobiele telefonie en OTT-telefonie in toenemende mate substituten gaan vormen voor vaste telefonie, zal dit gezien de vergroting van het aantal diensten en aanbieders waartoe dit leidt een positief effect hebben op de mededinging. 1017. Subconclusie. Op basis van het bovenstaande concludeert het college dat de retailmarkt voor
enkelvoudige gesprekken binnen de relevante tijdshorizon neigt naar daadwerkelijke mededinging. Daarmee is evenmin voldaan aan het tweede criterium. Criterium 3: het mededingingsrecht alleen volstaat niet om het marktfalen in kwestie voldoende te verhelpen 1018. Omdat het college hiervoor al heeft geconcludeerd dat niet is voldaan aan het eerste en het
tweede criterium van de drie-criteriatoets, komt hij aan de beoordeling van het derde criterium niet toe. Conclusie 1019. Het college concludeert dat er op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken geen sprake is van hoge toegangsbelemmeringen van niet-voorbijgaande aard en dat de markt binnen de relevante tijdshorizon neigt naar daadwerkelijke mededinging. Aangezien hiermee niet aan het eerste en het tweede criterium wordt voldaan, concludeert het college dat de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken niet voor ex-anteregulering in aanmerking komt.
11.3.2 Retailmarkt voor tweevoudige gesprekken
1020. In deze paragraaf voert het college de drie-criteratoets uit voor de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken. Feiten en analyse Criterium 1: de aanwezigheid van hoge toegangsbelemmeringen van niet-voorbijgaande aard 1021. Ten behoeve van het kunnen aanbieden van diensten op de retailmarkt voor tweevoudige
gesprekken zonder eigen infrastructuur zijn de volgende (gereguleerde) wholesalebouwstenen beschikbaar: 1022. C(P)S/WLR en ULL,
340
op basis hiervan kan ISDN worden aangeboden; en
ULL en WBT, op basis hiervan kan VoB worden aangeboden. Evenals op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken, draagt de beschikbaarheid van
bovengenoemde wholesalebouwstenen in belangrijke mate bij aan het verminderen van de belemmeringen voor toegang tot de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken. Bovendien voorkomen tariefregulering (safety cap) en de aan KPN opgelegde non-discriminatie- en transparantieverplichting dat KPN door middel van selectieve prijsonderbieding en/of kwaliteitsdiscriminatie de concurrentie
340
ULL wordt zeer beperkt gebruikt als bouwsteen voor ISDN2.
236
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
verstoort. Dat heeft een positief effect op de toetredingsmogelijkheden van derde partijen op deze retailmarkt. 1023. Toegang vindt op deze markt tot op heden primair plaats op basis van CPS/WLR-regulering.
Tele2, EspritXB en Pretium hebben in Q2 2010 een gezamenlijk marktaandeel van . Het college verwacht dat dit aandeel de komende jaren zal toenemen naar 5-10 procent
341
In aanwezigheid van CPS/WLR-regulering op de markten voor enkel- en
meervoudige gesprekken zijn partijen bovendien in staat om klanten te voorzien in hun gecombineerde vraag naar PSTN en ISDN. 1024. Toegang op basis van ULL en WBT is vooralsnog beperkt. Het college verwacht echter dat
het belang van ULL en WBT op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken zal toenemen naar 0-5 procent De recente toetreding van de twee grootste kabelaanbieders met een VoB-aanbod op deze markt, getuigt immers van een afzetmogelijkheid voor VoB-diensten. Het gezamenlijke marktaandeel van deze twee partijen is in Q2 2010 . 1025. Dat kabelaanbieders recent diensten zijn gaan aanbieden op deze markt en naar verwachting
342
van het college een belangrijke groei gaan doormaken en derhalve met succes tot deze markt toetreden (zie ook randnummer 1030) is voor het college een indicatie dat de toetredingsdrempels niet meer van niet-voorbijgaande aard zijn. 1026. Subconclusie. Op basis van het bovenstaande concludeert het college dat er op de retailmarkt
voor tweevoudige gesprekken geen sprake is van hoge toegangsbelemmeringen van nietvoorbijgaande aard. Hiermee wordt niet voldaan aan het eerste criterium. 1027. Onderstaand bespreekt het college ten overvloede het tweede criterium.
Criterium 2: de structuur van de markt neigt niet naar daadwerkelijke mededinging binnen de relevante tijdshorizon 1028. Uit Tabel 15 blijkt dat KPN Q2 2010 op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken een marktaandeel heeft van . In aanwezigheid van regulering zal dit marktaandeel dalen naar 70-85 procent eind 2014. Dit betreft een daling in marktaandeel van . Hoewel het college verwacht dat het marktaandeel van KPN in de komende reguleringsperiode daalt, blijft het op een hoger niveau dan op de retailmarkten voor enkel- en meervoudige gesprekken.
341 342
Zie hiervoor ook de bespreking van het tweede criterium. Dat dit op basis van eigen infrastructuur is, doet hier niet aan af.
237
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Q2 2010 Werkelijk KPN Kabelaanbieders Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen bouwstenen (ULL en WBT) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR)
2014 Met regulering343 70%-85% 10%-15% 0%-5%
5%-10%
Tabel 15. Prognose marktaandeelontwikkeling retailmarkt voor tweevoudige gesprekken .
1029.
Daarnaast stelt het college vast dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering niet of
nauwelijks concurrentievoordelen meer ontleent aan de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur en netwerkdekkingsvoordelen. Door middel van inkoop van ULL, WBT, C(P)S en WLR kunnen partijen immers landelijk de infrastructuur van KPN repliceren. Tevens stelt het college vast dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering niet of nauwelijks concurrentievoordelen meer ontleent aan product- of dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen. Op basis van ULL, WBT, C(P)S en WLR zijn partijen immers in staat om de diensten die KPN aanbiedt ook aan te bieden. In combinatie met telefoniespecifieke regulering op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten zijn partijen ook in staat om te voorzien in de gecombineerde zakelijke vraag naar PSTN en ISDN op de retailmarkten. Daarnaast worden KPNs schaal- en breedtevoordelen via de wholesaletarieven doorgegeven aan toegangsvragers. 1030. Dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering veel minder concurrentievoordelen heeft
ten opzichte van haar concurrenten, vindt vooralsnog beperkte weerslag in de geprognosticeerde groei van het marktaandeel van deze concurrenten. Het college verwacht echter dat met name als gevolg van de toenemende vraag naar VoB de mededinging op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken toeneemt, ook na deze reguleringsperiode. Ook op deze markt ligt de betere repliceerbaarheid van VoB ten opzichte van traditionele telefoniediensten aan deze verwachting ten grondslag. Hoewel het aandeel van VoB op deze markt vooralsnog beperkter is dan op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken, heeft het college aanwijzingen dat het belang van VoB op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken zal toenemen. Zoals het college reeds in randnummer 300 heeft gesteld, acht hij het aannemelijk dat de kabelaanbieders in staat zijn om hun marktaandeel op deze markt substantieel te vergroten. Hieraan ligt ten grondslag dat de kabelaanbieders pas sinds relatief korte tijd over een VoB2-aanbod beschikken, terwijl ze op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken al hebben laten zien dat ze met hun VoB-aanbod een substantiële groei kunnen bewerkstelligen. De kabelaanbieders zullen zich bovendien de komende periode op het SOHOsegment richten, het segment waar steeds meer bundels met VoB worden afgenomen. Ziggo beoogt [vertrouwelijk: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
343 344 345
344
345
Voor de totstandkoming van deze prognose verwijst het college naar paragraaf 5.2. Telecompaper, Research Brief, Cable operators target SoHo segments, november 2010. Roland Berger, Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische
communicatie in de Nederlandse zakelijke markt, april 2011, blz. 27 en 28.
238
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX].
346
UPC verwacht dat [vertrouwelijk: XXXXXXXXXXXXXXXXXXX
347
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX].
De verwachting
van het college dat VoB de mededinging op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken zal doen toenemen, is in lijn met de in randnummer 1002 genoemde overweging van de Commissie ten aanzien van VoB. 1031. Hiernaast sluit het college niet uit dat de marktverhoudingen op langere termijn kunnen
veranderen als gevolg van de invloed van mobiele telefonie, OTT-telefonie en voice over VPN op deze markt. Indien mobiele telefonie, OTT-telefonie en voice over VPN in toenemende mate substituten gaan vormen voor vaste telefonie, zal dit gezien de vergroting van het aantal diensten aan aanbieders waartoe dit leidt een positief effect hebben op de mededinging. 1032. Het college overweegt hierbij dat de ontwikkeling van de concurrentie zich in tegenstelling tot
de retailmarkten voor enkel- en meervoudige gesprekken nog in de opstartfase bevindt en de geschetste ontwikkelingen derhalve ook een grotere mate van onzekerheid kennen. 1033. Subconclusie. Hoewel het college in het bovenstaande een beweging richting mededinging
ziet, kan hij op basis van het hoge marktaandeel van KPN en de grotere mate van onzekerheid niet vaststellen of aan het tweede criterium wordt voldaan. Criterium 3: het mededingingsrecht alleen volstaat niet om het marktfalen in kwestie voldoende te verhelpen 1034. Omdat het college hiervoor al heeft geconcludeerd dat niet is voldaan aan het eerste criterium
van de drie-criteriatoets, komt hij aan de beoordeling van het derde criterium niet toe. Conclusie 1035. Het college concludeert dat er op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken geen sprake is van hoge toegangsbelemmeringen van niet-voorbijgaande aard. Aangezien hiermee niet wordt voldaan aan het eerste criterium, concludeert het college dat de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken niet voor ex-anteregulering in aanmerking komt. Het college kan niet vaststellen of is voldaan aan het tweede criterium.
11.3.3 Retailmarkt voor meervoudige gesprekken
1036. In deze paragraaf voert het college de drie-criteratoets uit voor de retailmarkt voor meervoudige gesprekken.
346 347
Bijlage 6 bij beantwoording vragenlijst Ziggo. Bijlage 3 bij beantwoording vragenlijst UPC.
239
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Feiten en analyse Criterium 1: de aanwezigheid van hoge toegangsbelemmeringen van niet-voorbijgaande aard 1037. Ten behoeve van het kunnen aanbieden van diensten op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken zonder eigen infrastructuur zijn de volgende (gereguleerde) wholesalebouwstenen beschikbaar: 1038. C(P)S/WLR, ULL en ILL, op basis hiervan kan ISDN worden aangeboden; en ULL en WBT, op basis hiervan kan VoB worden aangeboden. Evenals ten behoeve van de retailmarkten voor enkel- en tweevoudige gesprekken, draagt de
beschikbaarheid van bovengenoemde wholesalebouwstenen in belangrijke mate bij aan het verminderen van de belemmeringen voor toegang tot de retailmarkt voor meervoudige gesprekken. Bovendien voorkomen tariefregulering (safety cap) en de aan KPN opgelegde non-discriminatie- en transparantieverplichting dat KPN door middel van selectieve prijsonderbieding en/of kwaliteitsdiscriminatie de concurrentie verstoort. Dat heeft een positief effect op de toetredingsmogelijkheden van derde partijen. 1039. In tegenstelling tot op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken, zijn op de retailmarkt voor
meervoudige gesprekken aanbieders zoals BT, Colt, EspritXB en Tele2 primair actief op basis van ULL, WBT en ILL. Met de overname van Atlantic Telecom door KPN is de belangrijkste aanbieder van CPS/WLR-diensten op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken verdwenen. Het aantal partijen dat op basis van wholesalebouwstenen op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken actief is BT, Colt, EspritXB en Tele2 is groter dan op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken. Het gezamenlijke marktaandeel van deze partijen is in Q2 2010 op deze markt met bovendien hoger. Bovendien en in tegenstelling tot op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken zijn op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken relatief veel partijen actief op basis van eigen (glasvezel)infrastructuur. Dit verschil is gelegen in de repliceerbaarheid van met name ISDN30. Tevens zijn partijen in aanwezigheid van telefoniespecifieke regulering op de markt voor enkel- en tweevoudige gesprekken in staat om klanten te voorzien in hun gecombineerde vraag naar PSTN en ISDN. 1040. Op grond van het voorgaande zijn er naar het oordeel van het college geen hoge
toegangsbelemmeringen van niet-voorbijgaande aard op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken. Dat toegangsbelemmeringen op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken niet verlaagd worden door een toenemende vraag naar VoB in tegenstelling tot op de retailmarkten voor enkel- en tweevoudige gesprekken doet hier niet aan af. 1041. Subconclusie. Op basis van het bovenstaande concludeert het college dat er op de retailmarkt
voor meervoudige gesprekken geen sprake is van hoge toegangsbelemmeringen van nietvoorbijgaande aard. Hiermee wordt niet voldaan aan het eerste criterium. 1042. Onderstaand bespreekt het college ten overvloede het tweede criterium.
240
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Criterium 2: de structuur van de markt neigt niet naar daadwerkelijke mededinging binnen de relevante tijdshorizon 1043. Uit Tabel 16 blijkt dat KPN Q2 2010 op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken een marktaandeel heeft van . In aanwezigheid van regulering zal dit marktaandeel dalen naar 60-70 procent eind 2014. Dit betreft een daling in marktaandeel van .
Q2 2010 Werkelijk KPN Ziggo UPC Andere aanbieders met eigen infrastructuur Aanbieders afhankelijk van hoger gelegen bouwstenen (ULL, WBT en ILL) Aanbieders afhankelijk van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) 0%-3% 2014 Met regulering348 60%-70% 5%-10% 5%-10% 0%-7% 0%-13%
Tabel 16. Prognose marktaandeelontwikkeling retailmarkt voor meervoudige gesprekken .
1044.
Daarnaast stelt het college vast dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering niet of
nauwelijks concurrentievoordelen meer ontleent aan de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur en netwerkdekkingsvoordelen. Door middel van inkoop van ULL, WBT, ILL, C(P)S en WLR kunnen partijen immers landelijk de infrastructuur van KPN repliceren. Tevens stelt het college vast dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering niet of nauwelijks concurrentievoordelen meer ontleent aan product- of dienstendiversificatie, schaalvoordelen en breedtevoordelen. Op basis van ULL, WBT, ILL, C(P)S en WLR zijn partijen immers in staat om de diensten die KPN aanbiedt ook aan te bieden. In combinatie met telefoniespecifieke regulering op de wholesalemarkten voor enkel- en tweevoudige gespreksdiensten zijn partijen ook in staat om te voorzien in de gecombineerde zakelijke vraag naar PSTN en ISDN op de retailmarkten. Daarnaast worden KPNs schaal- en breedtevoordelen via de wholesaletarieven doorgegeven aan toegangsvragers. 1045. Dat KPN in aanwezigheid van wholesaleregulering minder concurrentievoordelen heeft ten
opzichte van haar concurrenten, vindt vooralsnog beperkte weerslag in de geprognosticeerde groei van het marktaandeel van deze concurrenten. Groei van het marktaandeel van concurrenten van KPN wordt primair verwacht op eigen netwerken. De wholesaleregulering stelt andere partijen echter wel in staat om aan alle typen klanten een retailaanbod te doen. 1046. Mocht VoB na deze reguleringsperiode in bepaalde mate een substituut worden voor ISDN
349
hetgeen een reële verwachting is
dan zal dit gezien de repliceerbaarheid ervan een positief effect
348 349
Voor de totstandkoming van deze prognose verwijst het college naar paragraaf 5.2. Vergelijk randnummers 187 en 188.
241
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
hebben op de mededinging op deze markt. Vanuit de aanbodzijde geeft aan over een aantal jaar met een VoB-equivalent van ISDN30 op de markt te komen. 1047.
350
Hiernaast sluit het college niet uit dat de marktverhoudingen op langere termijn kunnen
veranderen als gevolg van de invloed van mobiele telefonie, OTT-telefonie en voice over VPN op deze markt. Indien mobiele telefonie, OTT-telefonie en voice over VPN in toenemende mate substituten gaan vormen voor vaste telefonie, dan zal dit gezien de vergroting van het aantal diensten aan aanbieders waartoe dit leidt een positief effect hebben op de mededinging. 1048. Subconclusie. Op basis van het bovenstaande concludeert het college dat de retailmarkt voor
meervoudige gesprekken binnen de relevante tijdshorizon neigt naar daadwerkelijke mededinging. Hiermee wordt evenmin voldaan aan het tweede criterium. Criterium 3: het mededingingsrecht alleen volstaat niet om het marktfalen in kwestie voldoende te verhelpen 1049. Omdat het college hiervoor al heeft geconcludeerd dat niet is voldaan aan het eerste en het
tweede criterium van de drie-criteriatoets, komt hij aan de beoordeling van het derde criterium niet toe. Conclusie 1050. Het college concludeert dat er op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken geen sprake is van hoge toegangsbelemmeringen van niet-voorbijgaande aard en dat de markt binnen de relevante tijdshorizon neigt naar daadwerkelijke mededinging. Aangezien hiermee niet aan het eerste en het tweede criterium wordt voldaan, concludeert het college dat de retailmarkt voor meervoudige gesprekken niet voor ex-anteregulering in aanmerking komt.
11.4 Conclusie
1051. Het college concludeert dat in aanwezigheid van wholesaleregulering de retailmarkten voor
enkel-, twee- en meervoudige gesprekken niet voor ex-anteregulering in aanmerking komen. 1052. Nu het college heeft geconcludeerd dat de retailmarkten voor vaste telefonie niet voor ex-
anteregulering in aanmerking komen, zal het college niet verder onderzoeken of op deze retailmarkten sprake is van een AMM-positie van KPN.
350
Antwoord op de Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011, kenmerk:
OPTA/AM/2011/200035,13 januari 2011.
242
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
12 Effectentoets verplichtingen
12.1 Inleiding
1053. Op grond van artikel 1.3, vierde lid, van de Tw dient het college, indien hij een besluit neemt dat aanzienlijke gevolgen voor de desbetreffende markt heeft, onder andere op basis van een verantwoording van de voorzienbare relevante gevolgen, zowel in kwalitatieve, als voor zover redelijkerwijs mogelijk in kwantitatieve zin, te onderbouwen dat de maatregel noodzakelijk is voor het bereiken van de genoemde doelstellingen en dat een minder ingrijpende maatregel niet effectief is. 1054. In de effectentoets onderzoekt het college de effecten van regulering door de situatie waarin regulering plaatsvindt (t=1) te vergelijken met de situatie zonder regulering (t=0). Effecten van regulering vallen uiteen in 1) directe reguleringskosten, 2) markteffecten (statisch en dynamisch) en 3) overige (maatschappelijke) effecten. De belangrijkste effecten van regulering zijn de markteffecten (statisch en dynamisch). Om regulering te rechtvaardigen dienen de opbrengsten, uitgedrukt in gecreëerde welvaart, de kosten van regulering te overtreffen. In de effectentoets zullen effecten waar mogelijk worden gekwantificeerd. Waar dat niet mogelijk is, worden effecten in kwalitatieve zin weergegeven. In dit hoofdstuk wordt stap 5f uit Tabel 1 uitgevoerd.
12.2 Kwalitatieve beschrijving van effecten
1055. In de dominantieanalyse is vastgesteld dat KPN beschikt over AMM op de wholesalemarkt
voor enkelvoudige gespreksdiensten, de wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten. Het college concludeert daarnaast dat in afwezigheid van regulering op de wholesalemarkten er een risico bestaat dat KPN op de retailmarkten voor enkelvoudige gesprekken, tweevoudige gesprekken en meervoudige gesprekken beschikt over AMM of dat in ieder geval gesteld kan worden dat het risico dat KPN beschikt over AMM toeneemt in afwezigheid van deze regulering. 1056. De AMM-positie van KPN op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige
gespreksdiensten verhoogt de kans op bepaalde mededingingsproblemen. Om deze mededingingsproblemen te voorkomen is het college voornemens verschillende verplichtingen aan KPN op te leggen. Deze verplichtingen zijn de verplichting tot het leveren van toegang ten behoeve van het afnemen van gespreksopbouwdiensten, de verplichting tot het leveren van toegang tot de telefonieaansluiting in de vorm van wederverkoop van wholesaletelefonieaansluitingen, de nondiscriminatieverplichting, de transparantieverplichting en de tariefregulering. Deze verplichtingen gelden op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten met uitzondering van de tariefregulering die geen betrekking heeft op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten. Het college onderzoekt in dit hoofdstuk door middel van een effectentoets of deze verplichtingen passend zijn.
243
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1057.
De verplichtingen die het college oplegt op de drie bovengenoemde wholesalemarkten
vormen samen een pakket van verplichtingen. Theoretisch zou het wellicht mogelijk zijn om per verplichting een effectentoets uit te voeren. Omdat echter het effect van afzonderlijke verplichtingen afhankelijk is van het bestaan van andere verplichtingen, dienen hun effecten in samenhang te worden beoordeeld. Daarom analyseert het college in dit hoofdstuk het effect van het gehele reguleringspakket. 1058. Het college maakt een onderscheid tussen statische en dynamische markteffecten. Statische
effecten zijn effecten op korte termijn. Dynamische effecten zijn effecten op de langere termijn. Deze markteffecten leiden tot veranderingen in welvaart. In onderstaande randnummers worden deze effecten kort beschreven en in paragraaf 12.4 volgt een uitgebreide uiteenzetting. 1059. Zoals het college in paragraaf 8.3.1.1 heeft aangegeven acht hij het aannemelijk dat KPN in
een situatie zonder regulering niet langer WLR/C(P)S zal aanbieden, of dat KPN de voorwaarden waaronder toegang wordt geleverd in ieder geval dusdanig zal aanpassen dat toegangsafnemers niet volwaardig kunnen concurreren op de onderliggende retailmarkten. 1060. De regulering van toegang ten behoeve van het afnemen van gespreksopbouwdiensten
(toegang ten aanzien van C(P)S-diensten en overige opbouwdiensten) en toegang tot de telefonieaansluiting in de vorm van wederverkoop van wholesaletelefonieaansluitingen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten is noodzakelijk om meer concurrentie op de onderliggende retailmarkten te bewerkstelligen. 1061. Door aanwezigheid van externe afnemers is de verwachting van het college dat het
prijsniveau in de markt lager is dan zonder regulering. Vanwege de lagere prijzen zullen de afgenomen volumes hoger zijn. 1062. Naast de effecten op prijzen en volumes heeft de regulering van gespreksopbouwdiensten en
toegang tot de telefonieaansluitingen ook een positief effect op de korte termijn op de keuzevrijheid voor de eindgebruiker. De afname van deze diensten stelt andere marktpartijen dan KPN in staat om effectief mee te concurreren op de retailmarkten, waar deze partijen zonder deze vorm van regulering wellicht niet toe in staat zouden zijn. Door hun aanwezigheid komt een groter en meer gedifferentieerd productaanbod tot stand. 1063. De regulering van gespreksopbouwdiensten en toegang tot de telefonieaansluitingen brengt
ook een aantal dynamische effecten teweeg (zie paragraaf 12.4.6). Regulering van WLR en C(P)S/gespreksopbouw zal leiden tot toetreding van alternatieve aanbieders tot de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. Doordat deze partijen ook traditionele telefonie(aansluitingen) op basis van WLR/C(P)S kunnen aanbieden, wordt hun marktpositie versterkt. Deze partijen zijn hierdoor beter in staat om op VoB te kunnen concurrereren. Indien partijen ook VoB gaan aanbieden dan zijn significante welvaartseffecten en effecten op het consumentensurplus te verwachten. Ook zonder daadwerkelijke toetreding, gaat er van de alternatieve aanbieders een zekere disciplinerende werking uit.
244
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1064.
Ook wanneer uiteindelijke toetreding van alternatieve aanbieders tot de markten voor enkel-,
twee- en meervoudige gespreksdiensten uitblijft kan er een disciplinerende werking uitgaan van de mogelijke toetreding van alternatieve partijen. Aanbieders worden beperkt in het doorvoeren van prijsstijgingen, omdat de alternatieve aanbieder bij een bepaalde prijs ook tot de markt zal toetreden. Ook zonder daadwerkelijke toetreding, gaat er van de alternatieve aanbieder dus een zekere disciplinerende werking uit.
12.3 Reguleringskosten
1065. Het college schat in deze paragraaf de directe reguleringskosten als gevolg van het opleggen van regulering op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. De directe reguleringskosten zijn de kosten voor het college, KPN en andere marktpartijen die direct zijn toe te rekenen aan de regulering van deze markten. 1066. Het college heeft zelf een inschatting van de reguleringskosten gemaakt op basis van een methode die is ontwikkeld door het onderzoeksbureau Oxera. Daarnaast heeft het college aan KPN gevraagd om een inschatting te maken van de totale kosten die KPN in de laatste reguleringsperiode heeft moeten maken om te voldoen aan de huidige aan KPN opgelegde verplichtingen ten aanzien van vaste telefonie. KPN is daarbij gevraagd om een onderscheid te maken tussen directe kosten voor het voldoen aan de verplichtingen en indirecte kosten. paragraaf gepresenteerd.
351
Beide inschattingen worden in deze
12.3.1 Inschatting reguleringskosten door het college
1067. Het onderzoeksbureau Oxera heeft in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken onderzoek gedaan naar de kosten en baten van markttoezichthouders, waaronder die van het college.352 In het door Oxera ontwikkelde raamwerk wordt een benaderingswijze voor de directe reguleringskosten beschreven. Het college acht de door Oxera beschreven methode een bruikbare methode om de directe reguleringskosten te berekenen. 1068. De directe reguleringskosten vallen uiteen in twee soorten kosten: de directe kosten van het college en de nalevingskosten van gereguleerde marktpartijen. 1069. De directe reguleringskosten betreffen de kosten die het college dient te maken voor de ontwikkeling, uitvoering en handhaving van de voorgenomen verplichtingen. Deze kosten betreffen onder andere de kosten van de beoordeling door het college van kostenrapportages van KPN op basis waarvan het college tariefplafonds vaststelt of beoordeelt. Daarnaast gaat het om kosten die gemoeid zijn met de implementatie van de voorgenomen verplichtingen die dienen ter voorkoming van het mededingingsprobleem marge-uitholling. Daarnaast zijn er nog kosten zoals bijvoorbeeld de kosten voor het beslechten van eventuele geschillen en voorlichting aan marktpartijen. Tot de interne
351 352
Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011,13 januari 2011, vraag 78. OXERA, Costs and Benefits of Market Regulators, oktober 2004 (www.oxera.com).
245
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
kosten behoren wel de kosten van beroepsprocedures, maar niet de kosten van de voorbereiding en uitvoering van de marktanalyses. 1070. Tabel 17 bevat een schatting van de kosten van de in randnummer 1069 genoemde activiteiten die ten laste komen aan het college indien hij besluit KPN te reguleren voor een periode van drie jaar (de periode waarin het onderhavige besluit geldigheid heeft). De directe reguleringskosten voor het college bedragen naar schatting 384.000 per jaar.
Kostencomponenten Totale interne kosten OPTA in reguleringsperiode353
Kosten in 1.152.000 (berekening: 72 ingeschatte man-maanden ingezet door OPTA * 100 per uur (ruime inschatting van personeelskosten plus overheadkosten) * 160 uur per maand)
Kosten per jaar
384.000 (berekening: totale kosten in reguleringsperiode gedeeld door lengte van periode in jaren)
Tabel 17. Directe reguleringskosten college
1071.
De nalevingskosten zijn de kosten die marktpartijen niet zouden hoeven te maken indien ze
354
niet gereguleerd zouden zijn. Relevante kosten zijn dus de incrementele kosten van naleving en regulering. Uit het onderzoek van Oxera , blijkt dat de geschatte nalevingskosten van de marktpartijen drie tot vier maal de directe kosten van regulering door het college bedragen. Deze factor is ook in andere sectoren waargenomen en wordt beschouwd als een vuistregel voor de verhouding tussen kosten van de toezichthouder en kosten van de markt. De nalevingskosten voor marktpartijen van regulering van de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten bedragen circa 1.152.000 (directe kosten college maal 3) tot 1.536.000 (directe kosten college maal 4) per jaar. 1072. De totale directe reguleringskosten zijn de som van de directe reguleringskosten van het
college en de nalevingskosten van marktpartijen. De totale directe reguleringskosten bedragen derhalve circa 1,5 tot 1,9 miljoen per jaar. 1073. Het college verdeelt de totale directe reguleringskosten evenredig over de markten voor
enkelvoudige, tweevoudige en meervoudige gespreksdiensten, waarmee de verwachte kosten per markt derhalve circa 512.000 tot 640.000 bedragen. Op basis van de omvang van de markten zouden meer kosten toegedeeld moeten worden aan de markt voor enkelvoudige en in mindere mate aan de markt tweevoudige gespreksdiensten. Op basis van de complexiteit van wholesale dienstverlening dienen meer kosten te worden toegerekend aan de markt voor meervoudige en in mindere mate aan de markt voor tweevoudige gespreksdiensten. Per saldo acht het college derhalve een evenredige verdeling redelijk.
353 354
De totale interne kosten zijn een ruwe inschatting van het college. OXERA, Costs and Benefits of Market Regulators, oktober 2004 (www.oxera.com).
246
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
12.3.2 Inschatting kosten door KPN
1074. Volgens KPN kunnen de directe reguleringskosten ruwweg in vijf categorieën worden ingedeeld. Het betreft de kosten die samenhangen met: 1. het opleveren van de Structurele Marktmonitor; 2. de voorbereiding van de marktanalyses en beantwoorden van vragen; 3. de implementatie en onderhoud van de remedies (voornamelijk tariefregulering en nondiscriminatie); 4. juridische kosten; en 5. de toezichtskosten van het college. 1075. KPN wijst erop dat ze door de introductie van de ND5-verplichting in de afgelopen reguleringsperiode vrij veel kosten heeft moeten maken. Deze kosten heeft KPN afzonderlijk ingeschat en bestaan voor ongeveer 35 procent uit zogenoemde ,,maintenance kosten.
355
Volgens
KPN is het toewijzen van kosten aan de verschillende markten ingewikkeld. In Tabel 18 zijn de door KPN ingeschatte directe reguleringskosten weergegeven. Daarbij is ook aangegeven welke kosten volgens KPN toegewezen kunnen worden aan regulering van vaste telefonie.
Kostencomponenten
Kosten KPN totaal in euro's
Kosten vaste telefonie verplichting in euro's 356
Kosten ten bate van de ND5-verplichting Overige kosten Toezichtskosten OPTA Totale kosten per jaar
Tabel 18. Directe reguleringskosten volgens KPN
1076. KPN heeft de toezichtkosten niet toegewezen aan verschillende verplichtingen. Naar rato van de kosten ten bate van de ND5-verplichting en de overige kosten, wordt een deel van de toezichtskosten van het college toegewezen aan vaste telefonie. Deze kosten bedragen per jaar. De totale kosten voor regulering van vaste telefonie bedragen daarmee per jaar. 1077. KPN stelt dat er ook indirecte reguleringskosten zijn. Deze kosten heeft KPN niet ingeschat, omdat het volgens KPN erg arbitrair is om deze kosten vast te stellen. Indirecte reguleringskosten zijn volgens KPN kosten die het gevolg zijn van reguleringsonzekerheid en kosten die bijvoorbeeld het
355
Met ,,maintenance kosten bedoelt KPN kosten die ook na de implementatiefase zullen worden gemaakt in het
kader van de ND5-verplichting. Een voorbeeld zijn de kosten die gepaard gaan met het uitvoeren van een ND5toets op alle uitgaande offertes.
356
Proportionele inschatting op basis van overige kosten en kosten ten bate van de ND5-verplichting.
247
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gevolg kunnen zijn van het vaststellen van een te laag tariefplafond voor MDF-access in WPC2, waardoor KPN de door haar gemaakte kosten niet goed kan maken.
12.3.3 Afweging ten aanzien van de kosten van regulering
1078. KPN schat de totale kosten voor regulering van vaste telefonie in op per jaar, terwijl het college deze kosten inschat op 1,5 tot 1,9 miljoen per jaar. KPN schat de kosten hoger in, omdat KPN enkele kostenposten meerekent die volgens het college niet tot de directe reguleringskosten gerekend mogen worden. 1079. Zoals het college heeft beschreven in randnummer 1069 betreffen reguleringskosten en
nalevingskosten de incrementele kosten van het opleggen, handhaven en naleven van een verplichting. Diverse kosten die KPN opsomt behoren hier niet toe. Tot de relevante kosten behoren in ieder geval niet de kosten voor het opleveren van de Structurele Marktmonitor en de kosten van de voorbereiding van de marktanalyses. Immers, ook wanneer het college geen verplichtingen oplegt zal het college de markt moeten monitoren en de markten periodiek moeten onderzoeken. KPN zal aan deze onderzoeken moeten meewerken. 1080. Tot slot is het de vraag of de kosten ten bate van de ND-5 verplichting voor vaste telefonie dit keer opnieuw per jaar zullen bedragen. KPN geeft aan dat 35 procent van deze kosten uit ,,maintenance kosten bestaat. Dit betreft incrementele kosten die waarschijnlijk ook in een volgende reguleringsperiode gemaakt moeten worden. Een voorbeeld is de doorlopende controle door KPN op het voldoen aan ND5 van alle uitgaande offertes. Deze kosten bedragen ongeveer per jaar. De overige 65 procent van de kosten ten bate van de ND5-verplichting voor vaste telefonie hangen volgens KPN samen met de introductie van ND5. Het college acht het dan ook onaannemelijk dat KPN deze kosten in de komende reguleringsperiode opnieuw zal moeten maken aangezien de ND-5 verplichting niet dermate is gewijzigd ten opzichte van 2008 dat er een heel nieuw implementatietraject plaats te vinden. 1081. Het college stelt vast dat KPN verschillende kosten tot de directe kosten van regulering rekent
die het college niet als (incrementele) reguleringskosten beschouwt. Het college blijft daarom bij zijn inschatting dat de totale directe reguleringskosten circa 1,5 - 1,9 miljoen per jaar bedragen. Per markt verwacht het college dat de directe reguleringskosten circa 0,5 - 0,6 miljoen per jaar bedragen
12.4 Markteffecten
1082. Het college maakt een onderscheid tussen statische en dynamische markteffecten. Statische effecten zijn effecten op korte termijn, zoals lagere prijzen en daaruit volgende hogere volumes. Daarnaast zijn andere statische effecten mogelijk, zoals verschuiving van de vraag naar diensten van hogere kwaliteit als gevolg van lagere prijzen, of verschuiving van volumes van minder naar meer efficiënte aanbieders. Dynamische effecten zijn effecten op de langere termijn, zoals bijvoorbeeld innovatie, toetreding, uittreding en toenemende of afnemende concurrentie en als gevolg daarvan
248
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
hogere of lagere efficiëntie van aanbieders. Al deze markteffecten leiden tot veranderingen in welvaart. 1083. Het berekenen van de welvaartseffecten vindt plaats op het niveau van de eindgebruiker. Dit betekent dat het effect van reguleringsmaatregelen op wholesaleniveau vertaald wordt naar effecten op retailniveau.
12.4.1 Statische effecten
1084. In paragraaf 12.2 is een aantal statische effecten genoemd. Hieronder worden de korte termijn
357
prijs- en volume-effecten gekwantificeerd. 1085.
De wholesaleproducten WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten
zijn de bouwstenen van PSTN/ISDN-retaildiensten. Prijzen en volumes van bouwstenen hebben direct effect op prijzen en aangeboden hoeveelheden van retaildiensten. Het college heeft geconcludeerd dat in afwezigheid van wholesaleregulering er een risico bestaat dat KPN op de retailmarkten beschikt over AMM. 1086. De verplichtingen opgelegd op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige
gespreksdiensten dienen daarom ook als remediëring voor mededingingsproblemen die kunnen ontstaan op de navolgende retailmarkten: de markt voor enkel-, twee-, en meervoudige gesprekken. De voorgestelde verplichtingen zorgen er voor dat alternatieve aanbieders gespreksopbouwdiensten en toegang tot de telefonieaansluitingen kunnen afnemen. Op de markten voor twee- en meervoudige gesprekken is dit tegen een gereguleerd tarief. Deze alternatieve aanbieders kunnen vervolgens actief worden als aanbieder op de onderliggende retailmarkten. Op deze retailmarkten kunnen deze aanbieders als gevolg van regulering effectief concurrentiedruk uitoefenen. Deze concurrentiedruk zorgt voor een lagere prijs en een hogere afname van producten op onderliggende markten. 1087. Doordat prijzen en hoeveelheden veranderen wordt zowel de welvaart van producenten, het
producentensurplus, als de welvaart van consumenten, het consumentensurplus, beïnvloed. De som van het effect van regulering op het producentensurplus en het consumentensurplus is het totale statische welvaartseffect. In Figuur 26 is het effect van regulering op welvaart schematisch weergegeven. 1088. Omdat de retailmarkten in aanwezigheid van alle wholesaleregulering alle als relatief
concurrerend worden beschouwd, neemt het college aan dat de lagere tarieven voor WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten niet leiden tot hogere marges op de retailmarkten, maar dat deze lagere prijs van de bouwsteen direct wordt doorgegeven aan de eindgebruiker. De lagere tarieven voor WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten zorgen dus voor een toename van het consumentensurplus en niet voor een toename van de marge of het producentensurplus.
357
Het is niet mogelijk om de statische effecten exact te berekenen vanwege de vele aannamen die terugkomen
in de berekeningen. Om geen schijnnauwkeurigheid te wekken rekent het college daarom met grove schattingen van prijzen en volumes.
249
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1089.
Voor de eenvoud wordt in Figuur 26 verondersteld dat de vraagcurve lineair
359
358
is en de
marginale kostencurve constant.
In Figuur 26 A is de situatie zonder regulering weer met P" en Q"
en het bijbehorende consumenten- en producentensurplus. Onder invloed van regulering ontstaat er op de markt een lagere prijs P (Figuur 26 B) en neemt de afgezette hoeveelheid toe naar Q. In Figuur 26 C is weergegeven welke veranderingen in consumenten- en productensurplus er onder invloed van regulering zijn opgetreden. De oppervlakte van vlak 1 is verplaatst van het producenten- naar het consumentensurplus, vlak 2 is gecreëerd consumentensurplus en vlak 3 is gecreëerd producentensurplus. In Figuur 26 D is de toename van welvaart door regulering weergegeven.
Figuur 26. Welvaartseffecten
1090.
Het statisch markteffect veroorzaakt door regulering is in grote mate afhankelijk van het
360
prijseffect van regulering en de prijselasticiteit van de vraag.
Wanneer deze zogenaamde
prijselasticiteit van de vraag hoog is dan zal een kleine prijsdaling veroorzaakt door regulering leiden tot een relatief grote stijging van de vraag. De prijsdaling heeft dan een relatief groot effect op
358
Bij kleine prijseffecten veroorzaakt door regulering is de aanname dat vraagcurven lineair zijn op het relevante
deel van de vraagcurve plausibel en van weinig invloed op de gemeten effecten op welvaart en consumentensurplus. Bij grotere prijsveranderingen veroorzaakt door regulering dient voorzichtiger omgegaan te worden met betrekking tot aannamen met betrekking tot de vorm van de vraagcurve. Omdat in deze effectentoets alleen kleinere prijseffecten veroorzaakt door regulering worden beschouwd, kan deze aanname gemaakt worden.
359
Het exacte niveau van de marginale kostencurve is vaak onbekend evenals de exacte vorm van de marginale
kostencurve. Voor de eenvoud worden marginale kosten constant verondersteld. Om rekening te houden met de onzekerheid omtrent het exacte niveau van de marginale kosten wordt in de analyse gewerkt met bandbreedtes waarbinnen de marginale kosten zich zullen bevinden.
360
De prijselasticiteit geeft aan in welke mate de totale vraag reageert op een prijsverandering.
250
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gecreëerd consumentensurplus en vooral op de gecreëerde welvaart. Wanneer de prijselasticiteit van de vraag laag is dan zal een prijsdaling veroorzaakt door regulering leiden tot een relatief kleine stijging van de vraag. Het bijbehorende effect op het consumentensurplus en gecreëerde welvaart zal dan ook kleiner zijn. 1091. Net zoals OFCOM neemt ook het college aan dat voor diensten die niet excessief geprijsd zijn
361
een prijselasticiteit van -0,1 tot -0,5 geldt. Dit wordt bevestigd door ander onderzoek van Oxera naar prijselasticiteiten van datacommunicatiediensten. Het college neemt verder als aanname dat het prijseffect van regulering op de retailmarkten 2,5 procent tot 5 procent van de retailprijs zal bedragen. 1092. In onderstaande randnummers wordt een kwantitatieve inschatting gemaakt van de statische
markteffecten van regulering van WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten. Eerst worden de effecten per relevante retailmarkt ingeschat en daarna worden de totale effecten gepresenteerd.
12.4.2 Statische effecten op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken
1093. Aangenomen wordt dat de prijselasticiteit van de vraag naar enkelvoudige gesprekken circa 0,3 bedraagt. Dit betekent dat bij een prijsstijging van 10 procent, het aantal afgenomen telefoonaansluitingen met 3 procent zal afnemen. Bij een prijsstijging van 10 procent neemt de prijs toe van 276
362
per jaar naar 304 per jaar terwijl de afzet zal dalen van 6,12 miljoen aansluitingen
363
naar 5,93 miljoen.
Daarnaast wordt aangenomen dat de marginale kosten 83 (30 procent van
276) per jaar bedragen. 1094. Wanneer het college aanneemt dat het gezamenlijke effect van regulering van WLR, CPS en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten een prijsstijging van enkelvoudige gesprekken van 2,5 procent voorkomt, dan kan met de cijfers genoemd in randnummer 1093 het welvaartseffect en het effect op het consumentensurplus berekend worden. Het effect op het consumentensurplus is gelijk aan ongeveer 42 miljoen terwijl het effect op welvaart gelijk is aan ongeveer 9 miljoen.364 1095. In Tabel 19 is een overzicht gegeven van ramingen van welvaartseffecten en effecten op consumentensurplus onder verschillende aannamen met betrekking tot marginale kosten (20 procent
361
Bronnen: ´Review of BTs network charge controls, Explanatory statement and Notification of proposals on
BTs SMP status and charge controls in narrowband wholesale markets´, 23 maart 2005, www.ofcom.org.uk/consult/condocs/charge/ncc.pdf, ´Costs and Benefits of Market Regulators´, Oxera, oktober 2004, en ´Review of price elasticities of demand for fixed line and mobile telecommunication services´, augustus 2003.
362
Uit cijfers van het college blijkt dat de gemiddelde maandelijkse kosten voor een enkelvoudige gespreksdienst
inclusief verkeer een prijs kent van ongeveer 23 per maand, ofwel 276 per jaar. Aanvullende vragen marktanalyse vaste telefonie, 4 maart 2011 van het college.
363
Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011, kenmerk: OPTA/AM/2011/200035, 13 januari 2011.
364
CS ( Pgeen _ regulering Pregulering ) (Qgeen _ regulering 0,5 (Qregulering Qgeen _ regulering ))
W (Qregulering Qgeen _ regulering ) (( Pregulering MC) 0,5 ( Pgeen _ regulering Pregulering ))
251
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
tot 40 procent van de prijs), prijselasticiteit (-0,1, -0,3 en -0,5) en prijsstijgingen bij afwezigheid van regulering (2,5 procent en 5 procent).
Gecreëerde welvaart en consumentensurplus enkelvoudige gesprekken onder veranderende aannamen (EUR miljoen per jaar) P = 23,00 Pretail = 2,5% Prijselasticiteit -0,1 Welvaart MC = 20% P MC = 30% P MC = 40% P Consumentensurplus aannamen 3 3 3 42 -0,3 10 9 8 42 -0,5 17 15 13 42 -0,1 7 6 5 84 Pretail = 5% Prijselasticiteit -0,3 21 18 16 84 -0,5 35 31 26 84
Tabel 19. Gecreëerde welvaart en consumentensurplus enkelvoudige gesprekken onder veranderende
12.4.3 Statische effecten op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken
1096. Aangenomen wordt dat de prijselasticiteit van de vraag naar tweevoudige gesprekken circa -0,3 bedraagt. Dit betekent dat bij een prijsstijging van 10 procent, het aantal afgenomen telefoonaansluitingen met 3 procent zal afnemen. Bij een prijsstijging van 10 procent neemt de prijs toe van 480
365
per jaar naar 528 per jaar terwijl de afzet zal dalen van 1,04 miljoen aansluitingen
366
naar 1,01 miljoen.
Daarnaast wordt aangenomen dat de marginale kosten 144 (30 procent van
480) per jaar bedragen. 1097. Wanneer het college aanneemt dat het gezamenlijke effect van regulering van WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten een prijsstijging van tweevoudige gesprekken van 2,5 procent voorkomt, dan kan met de cijfers genoemd in randnummer 1096 het welvaartseffect en het effect op het consumentensurplus berekend worden. Het effect op het consumentensurplus is gelijk aan ongeveer 12 miljoen terwijl het effect op welvaart gelijk is aan ongeveer 3 miljoen. 1098. In Tabel 20 is een overzicht gegeven van ramingen van welvaartseffecten en effecten op consumentensurplus onder verschillende aannamen met betrekking tot marginale kosten (20 procent tot 40 procent van de prijs), prijselasticiteit (-0,1, -0,3 en -0,5) en prijsstijgingen bij afwezigheid van regulering (2,5 procent en 5 procent).
365
Uit cijfers van het college blijkt dat de gemiddelde maandelijkse kosten voor een tweevoudige gespreksdienst
inclusief verkeer een prijs kent van ongeveer 40 per maand, ofwel 480 per jaar. Aanvullende vragen marktanalyse vaste telefonie, 4 maart 2011 van het college.
366
Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011, kenmerk: OPTA/AM/2011/200035, 13 januari.
252
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Gecreëerde welvaart en consumentensurplus tweevoudige gesprekken onder veranderende aannamen (EUR miljoen per jaar) P = 40,00 Pretail = 2,5% Prijselasticiteit -0,1 Welvaart MC = 20% P MC = 30% P MC = 40% P Consumentensurplus aannamen 1 1 1 13 -0,3 3 3 2 12 -0,5 5 4 4 12 -0,1 2 2 2 25 Pretail = 5% Prijselasticiteit -0,3 6 5 5 25 -0,5 10 9 8 25
Tabel 20. Gecreëerde welvaart en consumentensurplus tweevoudige gesprekken onder veranderende
12.4.4 Statische effecten op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken
1099. Aangenomen wordt dat de prijselasticiteit van de vraag naar meervoudige gespreksdiensten circa -0,3 bedraagt. Dit betekent dat bij een prijsstijging van 10 procent, het aantal afgenomen telefoonaansluitingen met 3 procent zal afnemen. Bij een prijsstijging van 10 procent neemt de prijs toe van 9.000
367
per jaar naar 9.900 per jaar terwijl de afzet zal dalen van 36,0 duizend
368
aansluitingen naar 34,9 duizend.
Daarnaast wordt aangenomen dat de marginale kosten 2.700
(30 procent van 9.000) per jaar bedragen. 1100. Wanneer het college aanneemt dat het gezamenlijke effect van regulering van WLR, CPS en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten een prijsstijging van meervoudige gesprekken van 2,5 procent voorkomt, dan kan met de cijfers genoemd in randnummer 1099 het welvaartseffect en het effect op het consumentensurplus berekend worden. Het effect op het consumentensurplus is gelijk aan ongeveer 8 miljoen terwijl het effect op welvaart gelijk is aan ongeveer 2 miljoen. 1101. In Tabel 21 is een overzicht gegeven van ramingen van welvaartseffecten en effecten op consumentensurplus onder verschillende aannamen met betrekking tot marginale kosten (20 procent tot 40 procent van de prijs), prijselasticiteit (-0,1, -0,3 en -0,5) en prijsstijgingen bij afwezigheid van regulering (2,5 procent en 5 procent).
367
Uit cijfers van het college blijkt dat de gemiddelde maandelijkse kosten voor een meervoudige gespreksdienst
inclusief verkeer een prijs kent van ongeveer 750 per maand, ofwel 9.000 per jaar. Aanvullende vragen marktanalyse vaste telefonie, 4 maart 2011 van het college.
368
Vragenlijst marktanalyse vaste telefonie 2011, kenmerk: OPTA/AM/2011/200035, 13 januari 2011.
253
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Gecreëerde welvaart en consumentensurplus meervoudige gesprekken onder veranderende aannamen (EUR miljoen per jaar) P = 750,00 Pretail = 2,5% Prijselasticiteit -0,1 Welvaart MC = 20% P MC = 30% P MC = 40% P Consumentensurplus aannamen 0,7 0,6 0,5 8 -0,3 2 2 1 8 -0,5 3 3 2 8 -0,1 1 1 1 16 Pretail = 5% Prijselasticiteit -0,3 4 4 3 16 -0,5 7 6 5 16
Tabel 21. Gecreëerde welvaart en consumentensurplus meervoudige gesprekken onder veranderende
1102.
In het beschouwde scenario met een prijselasticiteit van -0,1, een prijsstijging van 2,5 procent
en marginale kosten die 40 procent bedragen, is het netto effect van de statische effecten en de directe reguleringskosten niet positief. Het college acht dit scenario een combinatie van uitersten en daarmee minder waarschijnlijk. Tevens acht het college het netto effect in dit scenario positief als ook de dynamische effecten meegenomen worden.
12.4.5 Som van de statische markteffecten
1103. Met de berekeningen in de randnummers 1094, 1098, 1100 is niet berekend wat het statische effect van regulering op de verschillende retailmarkten is. De berekening geeft wel aan wat het effect van een mogelijke prijsstijging van 5 procent bij benadering is. Het is waarschijnlijk dat afwezigheid van regulering minstens een dergelijk effect op de prijs zal hebben. Daarnaast geeft ook KPN aan dat ze de prijs voor WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten zou verhogen indien er geen tariefverplichtingen zouden worden opgelegd. Bij grotere prijseffecten is het effect op het consumentensurplus en de welvaart vanzelfsprekend ook groter. 1104. Het gecombineerde welvaartseffect van regulering van WLR, C(P)S en overige
gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten bedraagt, zoals is weergegeven in Tabel 22, minimaal 4 miljoen en maximaal 52 miljoen. De toename in het consumentensurplus valt binnen een brandbreedte van 62 tot 125 miljoen.
254
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Gecreëerde welvaart en consumentensurplus onder veranderende aannamen (EUR miljoen per jaar) Pretail = 2,5% Prijselasticiteit -0,1 Welvaart MC = 20% P MC = 30% P MC = 40% P Consumentensurplus 5 4 4 63 -0,3 15 13 12 63 -0,5 26 22 19 62 -0,1 10 9 8 125 Pretail = 5% Prijselasticiteit -0,3 31 27 24 125 -0,5 52 46 39 124
Tabel 22. Gecreëerde welvaart en consumentensurplus onder veranderende aannamen
1105.
Naast de effecten op prijzen en volumes heeft de regulering van WLR, C(P)S en overige
gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten ook een positief effect op de korte termijn op de keuzevrijheid voor de eindgebruiker. De afname van WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten stelt andere marktpartijen dan KPN in staat om effectief mee te concurreren op de retailmarkten. Door hun aanwezigheid komt een groter en meer gedifferentieerd productaanbod tot stand. Verder zorgt de hogere concurrentiedruk op de retailmarkt ervoor dat de kwaliteit van de aangeboden producten zal stijgen.
12.4.6 Dynamische effecten
1106. Daarnaast zijn er ook dynamische effecten van regulering. Hierbij kan gedacht worden aan het effect van regulering op innovatie en toetreding. 1107. Regulering van WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten zal
leiden tot toetreding van alternatieve aanbieders. De beschikbaarheid van WLR, C(P)S en overige gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten geeft alternatieve aanbieders de mogelijkheid om een klantenbestand op te bouwen. Dit klantenbestand zou op termijn gemigreerd kunnen worden naar VoB. Deze mogelijkheid geeft enerzijds een prikkel om op VoB nieuwe diensten te ontwikkelen en een klantenbestand op te bouwen door middel van het aanbieden van bundels met televisie- of breedbandinternetdiensten, terwijl het anderzijds de mogelijkheid biedt een stap te maken op de investeringsladder waarmee op basis van ULL ook vaste telefoniediensten kunnen worden geleverd. 1108. Ook wanneer uiteindelijke toetreding van alternatieve aanbieders tot de retailmarkten voor
enkel-, twee- en meervoudige gesprekken uitblijft kan er een disciplinerende werking uitgaan van de mogelijke toetreding van alternatieve partijen. Aanbieders worden beperkt in het doorvoeren van prijsstijgingen, omdat de alternatieve aanbieder bij een bepaalde prijs ook tot de markt zal toetreden. Ook zonder daadwerkelijke toetreding, gaat er van de alternatieve aanbieder dus een zekere disciplinerende werking uit.
12.5
1109.
Conclusie
Op basis van de effectentoets concludeert het college dat:
255
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
de reguleringskosten voor de markten voor enkelvoudige, tweevoudige en meervoudige
gespreksdiensten ieder 0,5 tot 0,6 miljoen per jaar bedragen; het statisch markteffect op de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken minstens leidt tot een toename van het consumentensurplus van 42 miljoen per jaar en een toename van de welvaart van 9 miljoen per jaar; het statisch markteffect op de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken minstens leidt tot een toename van het consumentensurplus van 12 miljoen per jaar en een toename van de welvaart van 3 miljoen per jaar; het statisch markteffect op de retailmarkt voor meervoudige gesprekken minstens leidt tot een toename van het consumentensurplus van 8 miljoen per jaar en een toename van de welvaart van 2 miljoen per jaar; en
de dynamische markteffecten van regulering positief zijn. Op grond van het voorgaande concludeert het college dat de voordelen van de verplichtingen
1110.
groter zijn dan de nadelen. 1111. Op grond van het genoemde in randnummer 1110 en de eerder beschreven geschiktheid en
noodzakelijkheid van genoemde verplichtingen, concludeert het college dat de verplichtingen op ieder van de afgebakende wholesalemarkten proportioneel en gerechtvaardigd zijn.
256
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
13 Dictum
13.1 Wholesalemarkten voor vaste telefonie
I. Het college heeft op grond van artikel 6a.1, eerste lid, van de Tw onderzocht welke relevante wholesalemarkten voor vaste telefonie corresponderen met de in de Aanbeveling van de Commissie vermelde markten. II. Het college heeft de volgende drie relevante wholesalemarkten afgebakend: - de wholesalemarkt voor levering van gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting ten behoeve van de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken (wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten); - de wholesalemarkt voor levering van gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting ten behoeve van de retailmarkt voor tweevoudige gesprekken (wholesalemarkt voor tweevoudige gespreksdiensten); en - de wholesalemarkt voor levering van gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting ten behoeve van de retailmarkt voor meervoudige gesprekken (wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten). III. IV. De relevante wholesalemarkten omvatten geheel Nederland, en beperken zich tot Nederland. Wholesalediensten ten behoeve van het verkeer naar 0800/090x, 084/087 en 18xy behoren ook tot deze relevante markten. V. Het college bepaalt deze wholesalemarkten als relevante markten in de zin van artikel 6a.1, eerste lid, van de Tw. VI. Het college heeft op grond van artikel 6a.1 van de Tw onderzocht of de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten daadwerkelijk concurrerend zijn en op grond van artikel 6a.2 van de Tw onderzocht of op deze markten een onderneming actief is die beschikt over aanmerkelijke marktmacht. VII. Het college heeft geconcludeerd dat de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten niet daadwerkelijk concurrerend zijn en dat KPN op deze markten beschikt over aanmerkelijke marktmacht. Het college wijst Koninklijke KPN N.V., haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b Boek 2 Burgerlijk Wetboek (hierna: ,,KPN), voor zover zij actief zijn als aanbieder van openbare elektronische communicatienetwerken, bijbehorende faciliteiten of elektronische communicatiediensten op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten, aan als onderneming met aanmerkelijke marktmacht als bedoeld in artikel 6a.2, eerste lid, van de Tw.
257
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
VIII.
Als gevolg van de aanmerkelijke marktmacht van KPN op de wholesalemarkten voor enkel-, tweeen meervoudige gespreksdiensten en de op deze markten geconstateerde mededingingsproblemen legt het college KPN ten aanzien van deze relevante markten de in dit hoofdstuk genoemde verplichtingen op.
IX.
Het college acht de wholesaleverplichtingen als opgelegd in het marktanalysebesluit vaste telefonie van 19 december 2008
369
niet langer passend. Deze verplichtingen worden op grond van
artikel 6a.2, eerste lid, onder c, van de Tw ingetrokken, onder gelijktijdige oplegging, op grond van artikel 6a.2, eerste lid, onder a, van de Tw, van de in dit besluit genoemde verplichtingen.
13.2 Verplichtingen voor gespreksopbouw op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
X. Het college heeft op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten KPN aangewezen als een onderneming als bedoeld in artikel 6a.2 van de Tw. XI. Op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw dient KPN C(P)S en de daarvoor benodigde toegang mogelijk te maken voor alle gesprekken die origineren op het vaste aansluitnetwerk van KPN. XII. Naast het aanbieden van toegang ten behoeve van C(P)S-diensten dient KPN op grond van artikel 6a.6 van de Tw op een daartoe strekkend redelijk verzoek, tevens de toegang ten behoeve van overige gespreksopbouw te leveren voor die nummers/nummerreeksen waarvoor de aankiesbaarheid niet reeds gewaarborgd is uit hoofde van de Tw, de daarbij behorende lagere regelgeving (waaronder het Besluit interoperabiliteit) en de verplichtingen die KPN zijn opgelegd in het kader van haar AMM positie op de markten voor gespreksafgifte. XIII. Bovenstaande verplichting toegepast op het vigerende Nummerplan telefoon- en ISDN diensten gespreksopbouw dient te leveren:
370
houdt in dat KPN naar de volgende nummers/nummerreeksen toegang ten behoeve van overige
369 370
OPTA/AM/2008/202721. Zoals gewijzigd op 18 april 2010, Stcrt. 2010, 5774. Bij wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDN
diensten zijn de voorschriften c.q. uitzonderingen uit dit marktanalysebesluit van overeenkomstige toepassing op soortgelijke categorieën gesprekken.
258
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
gespreksopbouw naar 067(60)-nummers; gesprekopbouw naar 0800-nummers; gespreksopbouw naar 082-nummers; gespreksopbouw naar 090x-nummers; gespreksopbouw naar 116xyz-nummers; gespreksopbouw naar 14xy(z)-nummers; en gespreksopbouw naar 18xy-nummers.
XIV.
KPN is niet gehouden om toegang ten behoeve van C(P)S en overige opbouwdiensten te leveren voor Voice-over-Broadband-aansluitingen (VoB).
XV.
KPN is niet gehouden om op lokaal niveau ten behoeve van gespreksopbouw toegang tot haar telefonienetwerk te bieden.
XVI.
Verder houdt de genoemde verplichting voor KPN om, op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw, te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang in dat KPN de bij toegang behorende diensten dan wel diensten die onlosmakelijk verbonden zijn met de te leveren toegangsvormen, levert. Op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw legt het college aan KPN de verplichting op om alle bijbehorende faciliteiten te leveren als onderdeel van toegang. Dit zijn ten minste de onderstaande bijbehorende faciliteiten: a) colocatie of andere vormen van gedeeld gebruik van faciliteiten, (inclusief gedeeld gebruik van kabelgoten, gebouwen of masten); b) open toegang tot technische interfaces, protocollen of andere kerntechnologieën die onmisbaar zijn voor de interoperabiliteit;
371
c) toegang tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare softwaresystemen die nodig zijn om gespreksopbouw te realiseren; d) directe interconnectie (in de vorm van een directe fysieke koppeling, op verzoek van toegangsvragende partijen) opdat het netwerk van de toegangsverzoekende partij rechtstreeks gekoppeld kan worden aan het netwerk van KPN. Hieronder wordt ook het uitvoeren van testen begrepen (NIT-testing); e) ,,third party billing-diensten voor zover deze noodzakelijk kunnen worden geacht voor wholesaleafnemers met het oog op het bereiken van effectieve concurrentie; en f) XVII. C(P)S-mutatiediensten aan wholesaleafnemers.
Op grond van artikel 6a.6, derde en vierde lid, van de Tw verbindt het college aan de toegangsverplichting de volgende voorschriften:
371
Zie artikel 6a.6, tweede lid, onder e, van de Tw. De wetgever gebruikt interoperabiliteit hier in het kader van
een toegangsverplichting.
259
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
a) KPN moet te goeder trouw onderhandelen met aanbieders van elektronische communicatiediensten die verzoeken om toegang; b) KPN moet informatie die een toegangverzoekende partij nodig heeft om een voldoende gespecificeerd verzoek om toegang te kunnen doen, desgevraagd tijdig en volledig verstrekken; c) KPN moet verzoeken om toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten tijdig en adequaat in behandeling nemen en zo nodig met de toegangverzoekende partij bespreken. Een reactie op het verzoek om toegang moet binnen een redelijke termijn aan de om toegang verzoekende partij worden verstrekt. Het college is van oordeel dat een termijn van twee weken in beginsel een redelijke termijn is voor een reactie; d) KPN moet toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten zo spoedig mogelijk leveren; e) KPN mag geen onredelijke voorwaarden verbinden aan het verlenen van toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten; f) KPN moet een procedure opstellen voor het behandelen van verzoeken om nieuwe vormen van toegang (inclusief bijbehorende dan wel onlosmakelijk verbonden faciliteiten). In deze procedure moet onder meer zijn geregeld: - dat binnen een redelijke termijn gereageerd wordt op een verzoek om toegang; - dat KPN, indien een verzoek onvoldoende gespecificeerd is, aangeeft op welke punten een verzoek aangevuld dient te worden; - dat KPN ook dient te voldoen aan redelijke verzoeken om vormen van ontbundelde toegang die KPN niet voor haar eigen retaildienstverlening gebruikt; - dat KPN een naar haar oordeel niet-redelijk verzoek, gemotiveerd afwijst waarbij zij aangeeft op welke wijze sprake is van technische onhaalbaarheid of de noodzaak om de integriteit van het netwerk te handhaven; en - op welke wijze KPN in onderhandeling treedt met een partij indien er nadere afspraken gemaakt dienen te worden over de gevraagde vorm van toegang. g) KPN mag geen beperkingen opleggen indien daarvoor geen objectiveerbare redenen zijn; h) KPN moet kenbare technische standaarden hanteren ten aanzien van het netwerk en/of de toegangsdienst (inclusief bijbehorende dan wel onlosmakelijk verbonden faciliteiten); i) KPN moet een redelijke kwaliteit van dienstverlening leveren, inclusief redelijke leveringstermijnen. KPN dient in elk geval een minimum kwaliteit te garanderen aan de hand van serviceniveaus voor bestelling, levering, exploitatie en onderhoud van diensten. Dit houdt in het hanteren van expliciete kwaliteitsparameters voor de te verstrekken diensten, een resultaatsverplichting voor de minimum serviceniveaus en een hieraan gekoppeld boetebeding in geval van niet-nakoming van de gestelde kwaliteitsniveaus; j) KPN moet ten minste eens per kwartaal een kwaliteitsrapportage verstrekken aan wholesaleafnemers over de realisatie van service levels. De rapportage dient aan te sluiten op de wijze waarop de KPIs en boetes zijn gedefinieerd. De rapportage bevat uitgesplitst per productgroep ten minste de totale hoeveelheid opgeleverde producten en de opgeleverde producten per marktpartij; k) KPN mag toegangsdiensten of bijbehorende faciliteiten niet onnodig bundelen;
260
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
l)
KPN mag toegangsdiensten niet strategisch ontwerpen;
m) KPN mag informatie die zij ten behoeve van het verlenen van toegang verkrijgt, slechts gebruiken voor dat doel en niet voor andere doelen; n) KPN mag de al verleende toegang niet intrekken, tenzij voortgezette verlening van toegang redelijkerwijs niet van KPN mag worden verlangd. In dit laatste geval moet KPN een verzoek tot intrekking van reeds verleende toegang aan het college ter goedkeuring voorleggen; o) KPN moet procedures voor verkeers- en netwerkmanagement hanteren ter waarborging van het ordelijk verloop van verkeer in geval van storing of overflow. Hierin zijn begrepen onder andere verkeersroutering om dienstverlening te herstellen bij storing of overflow, het opzetten van overflowprocedures (ook wel overloopfaciliteit genoemd) bij blokkering en overbelaste verbindingen; en p) KPN moet flexibele procedures voor prognosticeren, bestellen en leveren hanteren. In dit verband dient KPN transparante testprocedures te hanteren.
XVIII.
Ten aanzien van de nadere invulling van de toegangsverplichting dient KPN het RIA-oordeel van het college van 28 juli 2000 als uitgangspunt te nemen.
372
Non-discriminatieverplichting XIX. Op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.8 van de Tw legt het college aan KPN de verplichting op om de in dit besluit opgelegde vormen van toegang onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden te verlenen (non-discriminatieverplichting). Deze verplichting houdt tevens in dat KPN ten opzichte van derden gelijke voorwaarden toepast als die welke onder gelijke omstandigheden gelden voor haarzelf, haar dochterondernemingen of haar partnerondernemingen. De verplichting heeft betrekking op alle voorwaarden, daarom ook op tariefvoorwaarden. XX. De non-discriminatieverplichting heeft in ieder geval betrekking op: a) De beschikbaarheid van de diensten en netwerken; b) De onderhoudsperioden; c) De hersteltijden in geval van storingen; d) Het proces van ordering en levering; e) Het proces van aankondiging van nieuwe of gewijzigde diensten; f) Het proces van informatieverstrekking.
372
RIA-oordeel zoals gegeven in ,,Besluit inzake de beoordeling door OPTA van de Referentie-Interconnectie-
Aanbieding van KPN Telecom B.V, 28 juli 2000, kenmerk OPTA/IBT/2000/202134, van 28 juli 2000, alsmede ,,nadere invulling van het RIA-oordeel, 28 juli 2000, kenmerk OPTA/IBT/2002/203590, van 1 november 2002.
261
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
XXI.
De non-discriminatieverplichting omvat mede het verbod op tariefdifferentiatie door KPN. Enige uitzondering op dit verbod wordt gevormd door goedkeuring van tariefdifferentiatie door het college.
XXII.
Als onderdeel van de non-discriminatieverplichting op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten legt het college aan KPN de verplichting op om een minimale marge te hanteren (ND-5 toets) wholesale-to-retail tussen C(P)S en overige gespreksopbouw en de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken (ISDN2).
XXIII.
Wat betreft de dekking van de met de retaildienst samenhangende retailkosten in het kader van de wholesale-to-retail toets tussen CPS en overige gespreksopbouw en downstreamdiensten op de markten voor twee- en meervoudige gesprekken stelt het college de retailopslag vast op 1 procent van de gereguleerde en ongereguleerde wholesale(inkoop)kosten.
XXIV.
Als onderdeel van de non-discriminatieverplichting op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten legt het college KPN een ND-5 nullijn op in het geval van de wholesale-to-retail toets tussen C(P)S en overige gespreksopbouw en de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken (PSTN/ISDN1).
XXV.
Als onderdeel van de ND-5 toets legt het college aan KPN de volgende voorschriften op: - Beschikbaarheid ND-5 toetsen KPN dient voor iedere downstreamdienst waarop ND-5 van toepassing is een ND-5 toets uit te voeren en te archiveren voorafgaand aan het moment van aanbieden (offreren). Wijzigingen in de aanbieding gedurende het proces tussen offerte en overeenkomst dienen door KPN eveneens te worden vastgelegd in een aangepaste ND-5 toets. Mocht KPN zich er in bepaalde gevallen op een andere wijze, dan op basis van een volledig uitgewerkte ND-5 toets, van verzekeren dat aan ND-5 wordt voldaan, dient KPN de documentatie te archiveren die aan die (interne) verzekering ten grondslag ligt. Op een verzoek van het college dient KPN binnen 3 werkdagen de gearchiveerde toetsinformatie aan het college te kunnen opleveren. - Kwartaaloplevering ND-5 toetsen Binnen de reikwijdte van ND-5 dient KPN het college voor alle standaard downstreamdiensten (dus niet zijnde maatwerk) eens per kwartaal te voorzien van de meest actuele versie van de ND-5 toetsen. In de terminologie van KPN betreft dit de zogenaamde "list price modellen" (inclusief sales mandaten). - Implementatietermijnen ND-5 verplichting Vanaf het moment van inwerkingtreding van onderhavig besluit zal KPN enige tijd nodig hebben om de impact van ND-5 op zowel haar actief afneembaar portfolio (list prices, uitstaande offertes) als haar installed base (lopende contracten) te onderzoeken. Het college acht een termijn van 1 maand redelijk voor het doorvoeren van eventuele prijsaanpassingen ten behoeve van het actief afneembaar portfolio. Voor de eventuele correcties van de installed base acht het college een termijn van 6 maanden redelijk.
262
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Transparantieverplichting en het referentieaanbod XXVI. Op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw legt het college aan KPN een algemene transparantieverplichting (verplichting om door het college nader te bepalen informatie met betrekking tot door het college te bepalen vormen van toegang bekend te maken) op en de verplichting om een referentieaanbod bekend te maken. XXVII. KPN dient op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw alle diensten en bijbehorende faciliteiten die KPN levert in het kader van de toegangsverplichting op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw op te nemen in een referentieaanbod. XXVIII. Op grond van artikel 6a.9, vijfde lid, van de Tw, verplicht het college KPN om het referentieaanbod uit te splitsen naar diensten en bijbehorende faciliteiten die behoren tot de markt voor gespreksopbouw en de daarbij gehanteerde tarieven en andere voorwaarden. Het referentieaanbod moet ten minste die onderwerpen omvatten die het college in het kader van de toegangsverplichting onder paragraaf 10.2.1 heeft opgenomen, alsmede de onderwerpen die in randnummer 829 zijn genoemd. De volgende onderwerpen dienen in het referentieaanbod te worden opgenomen: a) een beschrijving van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten met inbegrip van alle (technische en operationele) voorwaarden; b) een beschrijving van alle van toepassing zijnde processen en procedures; c) informatieverstrekking over de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten, waaronder onder andere een overzicht valt van de locaties van punten waarop de diensten kunnen worden afgenomen, de wijze waarop de informatie verstrekt wordt, de wijze waarop bekendmaking van voorgenomen wijzigingen plaatsvindt, en voorwaarden ten aanzien van het vertrouwelijk behandelen van door een aanbieder aan KPN verstrekte informatie; d) een overzicht van de tarieven van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten. XXIX. De volgende voorschriften gelden ten aanzien van de wijze van bekendmaking van het referentieaanbod: a) KPN dient het referentieaanbod binnen één maand na de inwerkingtreding van dit besluit bekend te maken; b) KPN dient voor nieuwe of gewijzigde diensten een aankondigingtermijn van twee maanden in acht te nemen; c) KPN dient het referentieaanbod in ieder geval op elektronische wijze te publiceren op haar website; d) KPN dient het referentieaanbod en wijzigingen daarvan in ieder geval bekend te maken via een elektronische nieuwsbrief aan bestaande afnemers; e) KPN dient het college te informeren over voorgenomen wijzigingen en dat niet later te doen dan dat zij potentiële afnemers informeert;
263
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
f)
KPN dient zorg te dragen dat de aangekondigde wholesaledienst ook daadwerkelijk afneembaar is aan het einde van de aankondigingtermijn;
g) KPN dient het referentieaanbod op te splitsen naar de onderscheiden vormen van toegang; en h) KPN dient in het referentieaanbod ten minste de in randnummer 859 opgesomde punten op te nemen.
Verplichting tot tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten XXX. Op grond van artikel 6a.2 juncto 6a.7 van de Tw legt het college aan KPN ten behoeve van het kunnen afnemen van toegangsdiensten voor gespreksopbouw en bijbehorende faciliteiten op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten tariefregulering op. XXXI. Voor bestaande C(P)S en overige gespreksopbouwdiensten (en bijbehorende faciliteiten), waarvoor het college al eerder een kostprijs heeft vastgesteld, legt het college de verplichting op dat de tarieven niet hoger mogen liggen dan een safety cap met inflatiecorrectie. De safety cap gaat uit van het laatste (meest recente) tariefplafond in de voorgaande reguleringsperiode. De inflatiecorrectie en ontwikkeling van de tariefplafonds in de tijd zijn omschreven in randnummer 880. XXXII. Voor nieuwe C(P)S en overige gespreksopbouwdiensten is de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie van toepassing. Deze methodiek is beschreven in annex E.1 tot en met E.3.
13.3 Verplichtingen voor toegang tot de telefonieaansluiting op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
XXXIII. KPN dient op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.6 van de Tw afnemers in staat te stellen om op wholesaleniveau telefonieaansluitingen (hierna: Wholesale Line Rental (WLR)) af te nemen ten behoeve van wederverkoop op de retailmarkt. XXXIV. KPN is niet gehouden om WLR te leveren voor aansluitingen waarop een BelBudget-abonnement wordt geleverd voor zover ten aanzien van een dergelijke aansluiting geen verplichting geldt voor KPN om op deze aansluiting toegang in de vorm van C(P)S beschikbaar te stellen. XXXV. XXXVI. KPN is niet gehouden om WLR te leveren voor Voice-over-Broadband-aansluitingen (VoB). KPN is gehouden om WLR te leveren voor enkelvoudige en meervoudige PSTN/ISDN1, ISDN2 en ISDN15/20/30 (waaronder valt CityPhone ISDN30). XXXVII. De WLR-verplichting geldt ook voor aansluitingen die als onderdeel van een bundel worden aangeboden. XXXVIII. KPN is gehouden om, voor iedere afgenomen wholesaletelefonieaansluiting op basis van WLR, op verzoek van de afnemer, de mogelijkheid tot het gebruik van CPS-instellingen van andere aanbieders dan de aanbieder die de aansluiting op basis van WLR levert te deactiveren.
264
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
XXXIX.
Op grond van artikel 6a.6, derde en vierde lid, van de Tw verbindt het college aan de toegangsverplichting de volgende voorschriften. Wat betreft de functionaliteiten voor afnemers van WLR dient KPN: a) wholesaleafnemers van WLR in staat te stellen, op eenvoudige wijze en binnen een redelijke termijn, een aansluiting aan hun eindgebruikers te kunnen aanbieden; b) wholesaleafnemers van WLR de mogelijkheid te geven hun eindgebruikers gelijktijdig te factureren voor zowel de aansluiting als voor het verkeer over deze aansluiting; en c) wholesaleafnemers van WLR in staat te stellen de retail klantrelatie over te nemen van KPN. Tot de retail klantrelatie behoort in het kader van deze verplichting in ieder geval: i. contact met de klant voor het versturen en innen van facturen; en ii. contact van de klant met de aanbieder voor vragen over facturen of ondersteuning voor geleverde diensten, of commerciële handelingen zoals het bestellen van nieuwe diensten, opzeggen, verhuizen etc.; Verder geldt dat: iii. KPN ten aanzien van klantenservice voor levering en service wholesaleafnemers van WLR voldoende dient te faciliteren in het geval in redelijkheid niet van de WLR-partij kan worden verwacht dat hij bepaalde aspecten van klantenservice zelf levert; en iv. indien een eindgebruiker bereid is over te stappen naar een WLR-partij, KPN de betreffende wholesale-afnemer van WLR dient te voorzien van een overzicht van alle aan de telefonieaansluiting gerelateerde aanvullende faciliteiten die in het kader van de betreffende abonnementsrelatie door KPN worden aangeboden aan de eindgebruiker. d) WLR te leveren met de volgende functionaliteiten: v. de functionaliteit voor de WLR-informatieproducten, inclusief toegang tot het informatieproduct WPS-nummerinformatiedienst; vi. de functionaliteit voor de ordering en de levering; vii. de functionaliteit voor de koppeling van de C(P)S-order met de WLR-orders; viii. de functionaliteit voor de nazorg en service; ix. de volledige functionaliteit voor het filteren, aggregeren, distribueren en factureren van het WLR-restverkeer (1655, collect call en verkeer als gevolg van weggevallen vlaggetjes) alsmede het toepassen van de retail-wholesale korting op dit verkeer; en x. de functionaliteit voor de CPS-blokkering.
e) Er voor zorg te dragen dat alternatieve aanbieders van aansluitingen op basis van WLR, ten minste dezelfde standaard en optionele bijbehorende functionaliteiten kunnen bieden aan hun eindgebruikers als de standaard en optionele bijbehorende functionaliteiten die KPN zelf levert. Op basis van een voorstel van KPN voor te leveren faciliteiten als onderdeel van de
265
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
WLR-dienst, dat ten grondslag lag aan het WLR-implementatiebesluit van 23 augustus 2006
373
heeft het college in het marktanalysebesluit vaste telefonie 2008 een lijst van
faciliteiten opgesteld die in ieder geval moeten worden geleverd: - KPN Direct doorschakelen (*21*); - KPN Vertraagd doorschakelen (*61*); - KPN Blokkering Nummerweergave; - KPN Blokkering van binnenkomende doorgeschakelde oproepen; - KPN Blokkering uitgaand verkeer (internationaal, 0900, 0906, 0909); - KPN Wisselgesprek; - KPN Nummerweergave; - KPN Nummerwijziging; - KPN 4 ISDN nummers (1 hoofdnummer en 3 MSN); - KPN Blokkering nummerweergave per oproep; - KPN Blokkering van binnenkomende doorgeschakelde oproepen; - KPN Terminal Portability; - KPN Blokkering uitgaand verkeer (internationaal, 0900, 0906, 0909); - KPN Multiple Subscriber Number (MSN, 1-4 extra nummers); - KPN Kostenindicatie; - Subadressering; - Faciliteit ,,noodvoorziening binnenkomend verkeer; - Serviceniveaus uit de Bedrijfscontracten Infra Services; en - Calamiteiten Service Telefonie.
KPN is gehouden een gelijkwaardige dienst aan te bieden aan de WLR-partij. Faciliteiten die KPN aan haar eigen retailbedrijf levert en die niet in de hierboven vermelde lijst van faciliteiten zijn opgenomen, moet zij derhalve ook aan de WLR-partijen bieden; en f) het ontwerp van WLR in ieder geval te voorzien van redelijke voorwaarden voor bestel- en leveringsprocedures en van redelijke voorwaarden voor opzeggingen, verhuizingen en migratie tussen typen aansluitingen en migratie tussen verschillende aanbieders. WLRpartijen moeten door KPN in staat gesteld worden een order te plaatsen bij KPN om de abonnee zodanig af te sluiten dat deze in gelijke mate beperkt wordt van zijn aansluiting gebruik te maken als een abonnee van het retailbedrijf van KPN wanneer deze wordt afgesloten. Voor zover het retailbedrijf van KPN hierbij verschillende modaliteiten ter beschikking staan, dienen deze modaliteiten ook voor WLR-partijen open te staan.
373
OPTA/TN/2006/202304.
266
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
XL.
KPN dient op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.6 van de Tw te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang, zodanig dat afnemers in staat worden gesteld WLR af te nemen. Deze verplichting houdt in dat KPN: a) aanbieders van elektronische communicatiediensten toegang verleent tot netwerkelementen of faciliteiten, die nodig zijn om WLR te realiseren; en b) aanbieders van elektronische communicatiediensten toegang verleent tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare softwaresystemen die nodig zijn om WLR te realiseren.
XLI.
Op grond van artikel 6a.6, derde en vierde lid, van de Tw verbindt het college aan de toegangsverplichting de volgende voorschriften: a) KPN moet te goeder trouw onderhandelen met aanbieders van elektronische communicatiediensten die verzoeken om toegang; b) KPN moet informatie die een toegangverzoekende partij nodig heeft om een voldoende gespecificeerd verzoek om toegang te kunnen doen, desgevraagd tijdig en volledig verstrekken; c) KPN moet verzoeken om WLR tijdig en adequaat in behandeling nemen en zo nodig met de toegangverzoekende partij bespreken. Een reactie op het verzoek om toegang moet binnen een redelijke termijn aan de om toegang verzoekende partij worden verstrekt. Het college is van oordeel dat een termijn van twee weken in beginsel een redelijke termijn is voor een reactie; d) KPN moet toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten zo spoedig mogelijk leveren. e) KPN mag geen onredelijke voorwaarden verbinden aan het verlenen van toegang en bijbehorende diensten en faciliteiten; f) KPN mag geen beperkingen opleggen indien daarvoor geen objectiveerbare redenen zijn.
g) KPN moet kenbare technische standaarden hanteren ten aanzien van het netwerk en/of de toegangsdienst (inclusief bijbehorende dan wel onlosmakelijk verbonden faciliteiten); h) KPN moet een redelijke kwaliteit van dienstverlening leveren, inclusief redelijke leveringstermijnen. KPN dient in elk geval een minimum kwaliteit te garanderen aan de hand van service niveaus voor bestelling, levering, exploitatie en onderhoud van diensten. Dit houdt in het hanteren van expliciete kwaliteitsparameters voor de te verstrekken diensten, een resultaatsverplichting voor de minimum serviceniveaus en een hieraan gekoppeld boetebeding in geval van niet-nakoming van de gestelde kwaliteitsniveau; i) KPN moet ten minste eens per kwartaal een kwaliteitsrapportage verstrekken aan wholesaleafnemers over de realisatie van service levels. De rapportage dient aan te sluiten op de wijze waarop de KPIs en boetes zijn gedefinieerd. De rapportage bevat uitgesplitst per productgroep ten minste de totale hoeveelheid opgeleverde producten en de opgeleverde producten per marktpartij; j) KPN mag toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten niet onnodig bundelen;
267
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
k) KPN mag toegangsdiensten niet strategisch ontwerpen; l) KPN mag informatie die zij ten behoeve van het verlenen van toegang verkrijgt, slechts gebruiken voor dat doel en niet voor andere doelen; m) KPN mag reeds verleende toegang niet intrekken, tenzij voortgezette verlening van toegang redelijkerwijs niet van KPN mag worden verlangd. In dit laatste geval moet KPN een verzoek tot intrekking van reeds verleende toegang aan het college ter goedkeuring voorleggen; en n) KPN moet flexibele procedures voor (prognosticeren), bestellen en leveren hanteren. In dit verband dient KPN transparante testprocedures te hanteren.
XLII.
Ten aanzien van de nadere invulling van de toegangsverplichting dient KPN het RIA-oordeel van het college van 28 juli 2000 als uitgangspunt te nemen.
Non-discriminatieverplichting XLIII. Op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.8 van de Tw legt het college aan KPN de verplichting op om de in dit besluit opgelegde vormen van toegang onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden te verlenen (non-discriminatieverplichting). Deze verplichting houdt tevens in dat KPN ten opzichte van derden gelijke voorwaarden toepast als die welke onder gelijke omstandigheden gelden voor haarzelf, haar dochterondernemingen of haar partnerondernemingen. De verplichting heeft betrekking op alle voorwaarden, daarom ook op tariefvoorwaarden XLIV. De non-discriminatieverplichting heeft in ieder geval betrekking op: a) de beschikbaarheid van de diensten en netwerken; b) de onderhoudsperioden; c) de hersteltijden in geval van storingen; d) het proces van ordering en levering; e) het proces van aankondiging van nieuwe of gewijzigde diensten; en f) XLV. het proces van informatieverstrekking.
De non-discriminatieverplichting omvat mede het verbod op tariefdifferentiatie door KPN. Enige uitzondering op dit verbod vormt goedkeuring van tariefdifferentiatie door het college.
XLVI.
Als onderdeel van de non-discriminatieverplichting op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten legt het college aan KPN de verplichting op om een minimale marge te hanteren (ND-5 toets) voor wholesale-to-retail tussen WLR en de retailmarkten voor twee- en meervoudige gesprekken (ISDN2).
XLVII.
Wat betreft de dekking van de met de retaildienst samenhangende retailkosten in het kader van de wholesale-to-retail toets tussen WLR en downstreamdiensten op de markten voor twee- en
268
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
meervoudige gesprekken stelt het college de retailopslag vast op 1 procent van de gereguleerde en ongereguleerde wholesale(inkoop)kosten. XLVIII. Als onderdeel van de non-discriminatieverplichting op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten vult het college de ND-5 toets zo in dat deze slechts is gericht op het voorkomen van het risico dat KPN haar retailtarieven onder het niveau zet van de door KPN gehanteerde tarieven voor WLR ("ND-5 nullijn"). Het college legt KPN een ND-5 nullijn op in het geval van de wholesale-to-retail toets tussen WLR en de retailmarkt voor enkelvoudige gesprekken (PSTN/ISDN1). XLIX. Als onderdeel van de ND-5 toets legt het college aan KPN de volgende voorschriften op: - Beschikbaarheid ND-5 toetsen KPN dient voor iedere downstreamdienst waarop ND-5 van toepassing is een ND-5 toets uit te voeren en te archiveren voorafgaand aan het moment van aanbieden (offreren). Wijzigingen in de aanbieding gedurende het proces tussen offerte en overeenkomst dient KPN eveneens vast te leggen in een aangepaste ND-5 toets. Mocht KPN zich er in bepaalde gevallen op een andere wijze, dan op basis van een volledig uitgewerkte ND-5 toets, van verzekeren dat aan ND-5 wordt voldaan, dan dient KPN de documentatie te archiveren die aan die (interne) verzekering ten grondslag ligt. Op een verzoek van het college dient KPN binnen drie werkdagen de gearchiveerde toetsinformatie aan het college te kunnen opleveren. - Kwartaaloplevering ND-5 toetsen Binnen de reikwijdte van ND-5 dient KPN het college voor alle standaard downstreamdiensten (dus niet zijnde maatwerk) eens per kwartaal te voorzien van de meest actuele versie van de ND-5 toetsen. In de terminologie van KPN betreft dit de zogenaamde ,,list price modellen (inclusief sales mandaten). - Implementatietermijnen ND-5 verplichting Vanaf het moment van inwerkingtreding van onderhavig besluit zal KPN enige tijd nodig hebben om de impact van ND-5 op zowel haar actief afneembaar portfolio (list prices en uitstaande offertes) als haar installed base (lopende contracten) te onderzoeken. Het college acht een termijn van één maand redelijk voor het doorvoeren van eventuele prijsaanpassingen ten behoeve van het actief afneembaar portfolio. Voor de eventuele correcties van de installed base acht het college een termijn van zes maanden redelijk. Transparantieverplichting en het referentieaanbod L. Op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw legt het college aan KPN een algemene transparantieverplichting (verplichting om door het college nader te bepalen informatie met betrekking tot door het college te bepalen vormen van toegang bekend te maken) op en de verplichting om een referentieaanbod bekend te maken. LI. Op grond van artikel 6a.9, vijfde lid, van de Tw verplicht het college KPN om het referentieaanbod uit te splitsen naar diensten en bijbehorende faciliteiten die behoren tot de markten enkel-, tweeen meervoudige gespreksdiensten en de daarbij gehanteerde tarieven en andere voorwaarden.
269
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Het referentieaanbod omvat ten minste die onderwerpen die het college in het kader van de toegangsverplichting in paragraaf 10.3.1 heeft opgenomen, alsmede de onderwerpen die in randnummer 931 zijn genoemd. De volgende onderwerpen dienen in het referentieaanbod te worden opgenomen: a) een beschrijving van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten met inbegrip van alle (technische en operationele) voorwaarden; b) een beschrijving van alle van toepassing zijnde processen en procedures; c) informatieverstrekking over de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten, waaronder onder andere een overzicht van de locaties van punten waarop de diensten kunnen worden afgenomen, de wijze waarop de informatie verstrekt wordt, de wijze waarop bekendmaking van voorgenomen wijzigingen plaatsvindt, en voorwaarden ten aanzien van het vertrouwelijk behandelen van door een aanbieder aan KPN verstrekte informatie; en d) een overzicht van de tarieven van de te verstrekken toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten. LII. Het college verbindt aan de verplichting om een referentieaanbod te publiceren de hierna genoemde voorschriften. a) KPN dient het referentieaanbod binnen één maand na de inwerkingtreding van dit besluit bekend te maken; b) KPN dient voor nieuwe of gewijzigde diensten een aankondigingtermijn van twee maanden in acht te nemen; c) KPN dient het referentieaanbod in ieder geval op elektronische wijze te publiceren op haar website; d) KPN dient het referentieaanbod en wijzigingen daarvan in ieder geval bekend te maken via een elektronische nieuwsbrief aan bestaande afnemers; e) KPN dient het college te informeren over voorgenomen wijzigingen en dat niet later te doen dan dat zij potentiële afnemers informeert; f) KPN dient ervoor zorg te dragen dat de aangekondigde wholesaledienst ook daadwerkelijk afneembaar is aan het einde van de aankondigingtermijn; g) KPN dient het referentieaanbod op te splitsen naar de onderscheiden vormen van toegang; en h) KPN dient in het referentieaanbod ten minste de in randnummer 959 opgesomde punten op te nemen. Verplichting tot tariefregulering op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten LIII. Op grond van artikel 6a.2 juncto artikel 6a.7 van de Tw legt het college aan KPN op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten ten behoeve van het kunnen afnemen van toegangsdiensten, bijbehorende faciliteiten en aanvullende diensten die behoren tot de markt voor WLR, tariefregulering op.
270
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
LIV.
Voor bestaande WLR-diensten waarvoor het college al eerder een kostprijs heeft vastgesteld, legt het college de verplichting op dat de tarieven niet hoger mogen liggen dan een safety cap met inflatiecorrectie. De safety cap gaat uit van het laatste (meest recente) tariefplafond in de voorgaande reguleringsperiode. De inflatiecorrectie en ontwikkeling van de tariefplafonds in de tijd zijn omschreven in randnummer 880.
LV.
Voor nieuwe WLR-diensten is de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie van toepassing. Deze methodiek is beschreven in annex E.1 tot en met E.3.
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
mr. C.A. Fonteijn, voorzitter
Beroepsmogelijkheid
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven te Den Haag. Het postadres is: College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA s-Gravenhage. Het beroepschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht bevatten. Voorts moet het beroepschrift de gronden van het beroep bevatten en dient een afschrift van het bestreden besluit te worden meegezonden. Voor het instellen van beroep is griffierecht verschuldigd. Informatie hierover kan worden ingewonnen bij de griffie van het College, telefonisch bereikbaar op (070) 381 39 10 of (070) 381 39 30.
271
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annexen
272
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex A
A.1
Gehanteerde benadering bij de marktanalyses
Inleiding
1112. In dit hoofdstuk worden de uitgangpunten en de benadering van het college bij het bepalen van relevante markten, het vaststellen van AMM en het opleggen van verplichtingen in algemene zin nader toegelicht. 374
Het college onderscheidt hierbij de volgende drie stappen:
stap 1: het bepalen van de relevante markten: marktselectie en marktafbakening; stap 2: het vaststellen van AMM: marktanalyse; en stap 3: het opleggen van passende verplichtingen in het licht van de geconstateerde potentiële mededingingsproblemen en de doelstellingen van de Tw.
1113. Hierbij betrekt het college een aantal begrippen en concepten uit het algemene mededingingsrecht, die hier eveneens nader worden uitgewerkt. Voorafgaand aan de uitwerking van de verschillende hiervoor genoemde stappen, gaat het college in op de door hem gehanteerde uitgangspunten inzake de samenhang van het in hoofdstuk 2 beschreven regelgevend kader met het algemene mededingingsrecht.
A.2
Samenhang met het algemene mededingingsrecht
1114. De regelgeving die de NRI op grond van het juridisch kader ten aanzien van de elektronische communicatiemarkten ten uitvoer dient te brengen, geldt als een vorm van ex ante regulering. In het geval van ex ante regulering worden vooraf regels gesteld ter voorkoming van misbruik door ondernemingen met AMM op de betrokken markt. Een ex ante uitgevoerde marktanalyse is derhalve gebaseerd op een algehele prospectieve beoordeling van de structuur en het functioneren van de markt, om na te gaan of zich mededingingsproblemen kunnen voordoen. Hiermee verschilt ex ante toezicht wezenlijk van ex post toezicht waarbij achteraf nadat het misbruik zich daadwerkelijk heeft voorgedaan wordt ingegrepen. 1115. Een belangrijk onderscheid tussen de regulering op grond van het juridisch kader ten aanzien van de elektronische communicatiemarkten en het algemene mededingingsrecht, is gelegen in de doelstellingen, die zijn opgenomen in artikel 8 van de Kaderrichtlijn en artikel 1.3 van de Tw het bevorderen van duurzame mededinging, de ontwikkeling van de interne markt en het beschermen van de belangen van eindgebruikers. Deze doelstellingen zijn niet per definitie gelijk aan de doelstellingen die met het mededingingsrecht worden beoogd. 1116. De bovengenoemde verschillen, het prospectieve karakter en de doelstellingen van het sectorspecifieke kader, zijn medebepalend voor de wijze waarop dit zich tot het algemene mededingingsrecht verhoudt. Als gevolg van deze verschillen leidt de uitvoering van de in randnummer 1112 genoemde stappen op basis van de regelgeving ten aanzien van de elektronische
374
De uitgangspunten van het college met betrekking tot het opleggen van verplichtingen zijn voorts nader
uitgewerkt in het ,,Afwegingskader proportionaliteit van verplichtingen van 22 december 2004 (kenmerk: OPTA/EGM/2004/204404).
273
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
communicatiemarkten niet per definitie tot eenzelfde uitkomst als een marktanalyse op basis van het algemene mededingingsrecht, ondanks onder meer het definiëren van de markt conform het Europese mededingingsrecht en de gelijkschakeling van AMM aan het begrip economische machtspositie. 1117. Algemeen uitgangspunt van het regelgevend kader is dat op basis daarvan ex ante regulering wordt toegepast als het algemene mededingingsrecht (nationaal en Europees) voor de geconstateerde problemen ontoereikend is. Dit uitgangspunt is neergelegd in overweging 27 van de Kaderrichtlijn en weergegeven in de toelichting op de Aanbeveling:
375
"De criteria voor het bepalen van markten ten behoeve van het ex ante regulering zouden een algemene beoordeling moeten omvatten aangaande de toereikendheid van het mededingingsrecht bij de aanpak van de slechte marktwerking in kwestie. Een dergelijke beoordeling bouwt voort op de ervaringen die zijn opgedaan bij de toepassing van het mededingingsrecht en het als aanvullend instrument opleggen van regulerende verplichtingen ex ante in de sector elektronische communicatie. Alleen markten waar het nationale en het communautaire mededingingsrecht op zich niet als afdoende worden beschouwd om slechte marktwerking te herstellen en om daadwerkelijke en duurzame mededinging gedurende een afzienbare periode te waarborgen, moeten eventueel voor regelgeving ex ante in aanmerking komen." En verder: "Regelgeving ex ante zou als geschikte aanvulling op het mededingingsrecht worden beschouwd in omstandigheden waarin de toepassing van het mededingingsrecht niet voldoet bij de aanpak van de slechte marktwerking in kwestie. Dergelijke omstandigheden omvatten bijvoorbeeld situaties waarin de reguleringsmaatregel die noodzakelijke is om een bepaald marktfalen te remediëren niet kan worden opgelegd op grond van het mededingingsrecht (bijv, toegangsmaatregelen onder bepaalde omstandigheden en specifieke vereisten met betrekking tot het toerekenen van kosten), het naleven van de vereisten die zijn verbonden met een interventie die is bedoeld om een slechte marktwerking te herstellen, veelomvattend zijn (bijvoorbeeld de behoefte aan gedetailleerde administratieve verantwoording voor regelgevingsdoeleinden, evaluatie van kosten, controle van bepalingen en voorwaarden inclusief technische parameters) of waarin regelmatige en/of tijdige interventie onontbeerlijk is, of wanneer het tot stand brengen van rechtszekerheid van het allerhoogste belang is (bijv. meerjarige tariefcontrole verplichtingen). Verschillen tussen toepassing van het mededingingsrecht en ex ante regulering met betrekking tot
375
Commission Staff working document, Explanatory Note. Accompanying document to the Commission
Recommendation on Relevant Product and Service Markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services, (Second edition), {(C(2007) 5406)}, p. 13. http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/proposals/sec2007_1483_final.pdf (hierna Toelichting op de aanbeveling).
274
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
de benodigde inzet van middelen om een bepaald markfalen te remediëren zouden in zichzelf niet relevant zijn." 1118. De regulering op grond van het juridisch kader ten aanzien van de elektronische communicatiemarkten en het algemene mededingingsrecht sluiten elkaar dus niet uit. Deze zullen naast elkaar van toepassing zijn als het algemene mededingingsrecht alleen niet toereikend is om de geconstateerde mededingingsproblemen op te lossen, waarbij de genoemde doelstellingen van het juridisch kader ten aanzien van de elektronische communicatiemarkten in acht worden genomen. Daarbij geldt op grond van het bovenstaande citaat dat voor de vraag of het algemene mededingingsrecht toereikend is ook procedurele en praktische aspecten moeten worden meegewogen. Het is volgens de Commissie dus niet voldoende dat het soort gedrag dat moet worden voorkomen, in theorie ook op grond van artikel 82 EG-verdrag zou kunnen worden aangepakt.
376
1119. Met betrekking tot de praktische uitwerking hiervan is het college van mening dat beslissend is of op basis van ex ante regulering een mededingingsverstoring als gevolg van AMM op een bepaalde markt beter kan worden geadresseerd dan op grond van het algemene mededingingsrecht. Het gaat in die optiek om de relatieve doelmatigheid van ex ante regulering ten opzichte van het algemene mededingingsrecht, gelet op de doelstellingen die met het regelgevend kader worden nagestreefd. kader is het daarom niet vereist dat optreden op grond van het algemene mededingingsrecht bij voorbaat onmogelijk is, al was het maar omdat de mogelijkheden die het algemene mededingingsrecht biedt om toezicht uit te oefenen, bijzonder ruim zijn. Waar het om gaat, is of de geïdentificeerde mededingingsproblemen op een bepaalde markt beter, want bijvoorbeeld gerichter, preciezer of ook sneller, kunnen worden opgelost door middel van het opleggen van ex ante verplichtingen, met inachtneming van de specifieke doelstellingen van het regelgevend kader. Bij die afweging zullen ook procedurele en praktische aspecten moeten worden meegenomen. 1120. Hoewel slechts op basis van een marktdefinitie en een analyse van de relevante markten in het concrete geval kan worden vastgesteld of er een mededingingsprobleem bestaat dat moet worden opgelost, heeft de communautaire wetgever de Commissie opgedragen om een deel van de analyse gecentraliseerd voor een ,,representatieve lidstaat uit te voeren en op voorhand en centraal vast te stellen welke markten in aanmerking komen voor ex ante regulering. Daarnaast heeft de communautaire wetgever ruimte aan de lidstaten gelaten om op grond van de hiervoor genoemde overwegingen inzake de relatieve doelmatigheid in een concreet geval hiervan af te wijken. Aan deze communautaire regelgeving, uitgewerkt in de Kaderrichtlijn en de Aanbeveling, zijn de lidstaten gebonden.
377
Om in een concreet geval ex ante regulering toe te passen overeenkomstig het Europese regelgevend
A.3
Bepaling van de relevante markten (marktdefinitie)
1121. Zoals hiervoor aangegeven, houdt het college bij de bepaling van relevante markten ten behoeve van dit besluit rekening met de Aanbeveling en de Richtsnoeren. Daarbij ziet de Aanbeveling met name op de selectie van markten die in aanmerking komen voor ex ante regulering en gaan de
376 377
Zie ook artikel 2 van de aanbeveling en overweging 13 bij deze aanbeveling. Zie artikel 8, leden 2, 3 en 4, van de Kaderrichtlijn.
275
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Richtsnoeren met name in op de criteria aan de hand waarvan de relevante markt wordt afgebakend. Deze aspecten worden hierna uitgewerkt.
A.3.1
Selectie van markten voor ex ante regulering
1122. Zoals hiervoor in paragraaf 2.2. kort uiteengezet, heeft de Commissie, om te bepalen welke markten a priori in aanmerking komen voor ex ante regulering, in de Aanbeveling de zogenoemde drie criteria toets ontwikkeld.
378
Het eerste criterium is een statisch criterium: het bestaan van hoge
toetredingsdrempels van niet-voorbijgaande aard. Het tweede criterium is veeleer een dynamisch criterium: het vereist dat wordt onderzocht of binnen de relevante tijdshorizon de markt niet toch naar een daadwerkelijke mededinging neigt. Het derde criterium is "dat toepassing van het mededingingsrecht alleen de betreffende mededingingsverstoring(en) niet voldoende zou verhelpen". Het derde criterium herhaalt in wezen overweging 27 van de Kaderrichtlijn. Het bevestigt het eerder genoemde uitgangspunt dat ex ante regulering alleen moet worden ingezet als toepassing van het algemene mededingingsrecht niet volstaat. 1123. De Commissie heeft zelf van meet af aan het standpunt ingenomen dat zij voor elk van de markten die in de Aanbeveling zijn afgebakend, de drie criteria dient toe te passen en ook heeft toegepast,
379
met als gevolg dat de NRIs deze drie criteria toets niet meer voor elk van de te
onderzoeken markten hoeven toe te passen. Dat standpunt is niet alleen pragmatisch, het strookt ook met de doelstellingen van het regelgevend kader. Immers, indien iedere NRI voor elke markt zou moeten beoordelen of aan de drie criteria is voldaan, is de kans groot dat van de door de communautaire wetgever beoogde harmonisatie weinig terecht zal komen. De ERG, thans de BEREC, heeft zich indertijd bij dit uitgangspunt aangesloten.
380
1124. Wanneer een NRI echter afwijkt van de in de Aanbeveling geïdentificeerde markten zal zij wel aan de drie criteria moeten toetsen.
381
1125. In de praktijk vereist de Commissie ook uitsluitend van een NRI dat deze toetst aan de drie criteria voor zover het een van de Aanbeveling afwijkende markt betreft. 1126. Van een afwijking van de Aanbeveling is onder meer sprake in een drietal situaties: een markt wordt enger afgebakend dan in de Aanbeveling, een markt wordt breder afgebakend dan in de Aanbeveling en er worden submarkten gevormd die tezamen een markt uit de Aanbeveling beslaan.
378 379 380
Zie de overwegingen 5 tot en met 14 van de aanbeveling. Zie onder andere overweging 17 van de aanbeveling. Zie de Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the ECNS regulatory
framework, ERG (06) 33, p. 18-19: "These three criteria were used by the Commission in identifying markets in the current Recommendation and will be used in future versions of the Recommendation. Thus, there is a presumption that ex ante regulation is appropriate on the 18 markets in the Recommendation if a position of SMP is found. It is therefore not necessary for national authorities themselves to determine whether competition law by itself would be sufficient to deal with competition issues in the markets included in the Recommendation."
381
Ibidem.
276
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
De I/ERG heeft zich eerder op het standpunt gesteld dat in die gevallen als volgt dient te worden gehandeld: 382
een markt wordt enger afgebakend dan in de Aanbeveling; in dat geval zou de nationale regelgevende instantie slechts hoeven aan te tonen dat niet aan de drie criteria wordt voldaan voor die delen die geen onderdeel zijn van de betreffende markt (tenzij deze deel uitmaken van een andere relevante markt);
-
een markt wordt breder afgebakend dan in de Aanbeveling; in dat geval zou de NRI de drie criteria toets moeten toepassen op de gehele markt (en niet slechts op het aanvullende deel); en
-
er worden submarkten gevormd, die tezamen een markt uit de Aanbeveling beslaan; in dat geval zou de NRI alleen de drie criteria toets moeten toepassen voor die submarkten waarvoor geen ex ante regulering wordt voorgesteld.
1127. Het college sluit zich aan bij dit voorstel van de I/ERG. Naar de mening van het college zijn de drie criteria uitsluitend aan de orde in de eerste fase van de analyse: de aanwijzing van de markten die a priori voor ex ante regulering in aanmerking komen. 1128. Tussen de aanwijzing van deze markten en de daadwerkelijke oplegging van verplichtingen aan AMM-partijen op die markten liggen verder nog de marktafbakening en de marktanalyse. In overweging 18 van de Aanbeveling is dit als volgt omschreven: "Het feit dat deze aanbeveling de producten- en dienstenmarkten aanwijst die voor regelgeving ex ante in aanmerking komen, houdt niet in dat regelgeving altijd nodig is of dat deze markten zullen worden onderworpen aan regelgevende verplichtingen zoals die in de specifieke richtlijnen zijn neergelegd. Meer in het bijzonder kan geen regelgeving worden opgelegd of moet de regelgeving worden ingetrokken wanneer er bij afwezigheid van regelgeving op deze markten daadwerkelijke mededinging heerst, dat wil zeggen wanneer geen enkele exploitant aanmerkelijke marktmacht heeft in de zin van artikel 14 van Richtlijn 2002/21/EG. Regelgevende verplichtingen moeten passend zijn en gebaseerd zijn op de aard van de problemen die zich voordoen. Zij moeten tevens evenredig en gerechtvaardigd zijn in het licht van de doelstellingen die in Richtlijn 2002/21/EG zijn neergelegd, in het bijzonder het maximaliseren van de voordelen voor gebruikers, het garanderen dat geen beperking of verstoring van de concurrentie plaatsvindt, het aanmoedigen van efficiënte investeringen in infrastructuur, het stimuleren van innovatie en het bevorderen van efficiënt gebruik en beheer van radiofrequenties en nummerruimte" 1129. In de hiervoor genoemde reactie geeft de I/ERG aan dat als uitgangspunt zou moeten gelden dat, indien een volledige marktanalyse is afgerond en tot een AMM-aanwijzing is gekomen, daarmee impliciet ook aan de eerste twee criteria is voldaan.
382
Zie I/ERG Input to the Draft Recommendation on relevant markets van 27 oktober 2006.
277
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
A.3.2
Criteria voor de afbakening van de relevante markt
1130. Een relevante markt kent twee dimensies: de productdimensie en de geografische dimensie. Bij de vaststelling van de relevante productmarkt wordt bezien welke producten en diensten met elkaar in concurrentie staan en daarom tot dezelfde relevante productmarkt behoren. Bij de vaststelling van de relevante geografische markt wordt bezien binnen welk geografisch gebied aanbieders van de relevante producten en/of diensten met elkaar concurreren. 1131. Een NRI dient bij het bepalen van de relevante markten zo veel mogelijk rekening te houden met de Aanbeveling en de Richtsnoeren. De Richtsnoeren gaan expliciet in op de verhouding tussen het regelgevend kader en het mededingingsrecht. 1132. In de Richtsnoeren wordt er onder meer op gewezen dat een prospectieve analyse van de NRI in bepaalde gevallen kan leiden tot een andere marktanalyse dan die is uitgevoerd op basis van gedragingen uit het verleden. Dit laat echter onverlet dat de NRIs, waar mogelijk, dienen te streven naar coherentie tussen enerzijds de marktdefinitie die wordt ontwikkeld met het oog op ex ante regulering, en anderzijds de marktdefinitie die wordt ontwikkeld met het oog op de toepassing van de mededingingsregels.
383
1133. De relevante markt voor een product of dienst omvat alle producten of diensten die daarmee substitueerbaar of voldoende uitwisselbaar zijn, niet alleen op grond van hun objectieve kenmerken, waardoor ze geschikt zijn om in een constante behoefte van de consumenten te voorzien, de prijs of beoogde toepassing ervan, maar ook op grond van de mededingingsvoorwaarden en/of de structuur van vraag en aanbod op de betrokken markt. Producten die alleen in beperkte of relatief beperkte mate onderling uitwisselbaar zijn, behoren niet tot dezelfde markt.
384
1134. De relevante geografische markt omvat het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat er duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden bestaan.
385
1135. De grenzen van een relevante markt worden bepaald door de mate van concurrentiedruk op de prijsstelling van de producent(en) of dienstverlener(s) die de betrokken producten of diensten aanbieden. Bij de bepaling van relevante markten zijn er twee belangrijke bronnen van concurrentiedruk die moeten worden onderzocht: i) substitutie aan de vraagzijde en ii) substitutie aan de aanbodzijde. Een derde bron van concurrentiedruk is potentiële concurrentie. Het verschil tussen aanbodsubstitutie en potentiële concurrentie schuilt in het feit dat bij aanbodsubstitutie onmiddellijk wordt gereageerd op een prijsverhoging, terwijl potentiële concurrenten mogelijk meer tijd nodig hebben om tot de markt te kunnen toetreden. Om die reden wordt de concurrentiedruk die uitgaat van
383 384 385
Richtsnoeren, randnummer 37. Richtsnoeren, randnummer 44. Richtsnoeren, randnummer 56.
278
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
potentiële markttoetreding onderzocht in het kader van de vaststelling of op een afgebakende relevante markt partijen zijn met AMM.
386
1136. Substitueerbaarheid aan de vraagzijde is een maat voor de bereidheid van de consument om de betrokken dienst of het betrokken product te vervangen door andere diensten of producten. Substitueerbaarheid aan de aanbodzijde geeft aan in hoeverre andere leveranciers dan die welke de betrokken diensten of producten aanbieden, bereid zijn hun productlijn op zeer korte termijn om te schakelen dan wel de betrokken producten of diensten kunnen aanbieden zonder aanzienlijke extra investeringen.
387
1137. Een methode om na te gaan of er sprake is van vraag- en/of aanbodsubstitutie is de zogenaamde hypothetische monopolist test (ook wel de SSNIP-test genoemd) die in het mededingingsrecht wordt gebruikt. Een set van producten wordt verondersteld een aparte relevante markt te zijn, indien een hypothetische monopolistische aanbieder van die producten een kleine maar significante,
388
duurzame prijsverhoging kan doorvoeren zonder daarbij zo veel verkopen te verliezen
dat de prijsverhoging niet meer winstgevend is. Indien een prijsverhoging niet winstgevend zou zijn doordat vragers overstappen naar andere producten (vraagsubstitutie) of doordat aanbieders van andere producten zouden beginnen met het aanbieden van de betrokken producten (aanbodsubstitutie), moet de marktafbakening worden verbreed door de andere producten en/of de andere aanbieders tot de markt te rekenen.
389
1138. In beginsel is de test van de hypothetische monopolist alleen relevant voor producten of diensten waarvan de prijs in vrije concurrentie wordt vastgesteld en niet is onderworpen aan regulering. De werkhypothese zal dan ook zijn dat de actuele prijzen op concurrerend niveau worden vastgesteld. De Richtsnoeren geven daarbij echter aan dat de SSNIP-test ook toepasbaar kan zijn indien het gaat om producten of diensten waarvan de prijs niet vrij wordt vastgesteld, omdat die aan regulering is onderworpen. Daarbij wordt, zonder blijk van het tegendeel, ervan uitgegaan dat de gereguleerde, op kosten georiënteerde, prijs is vastgesteld op wat in de afwezigheid van regulering een concurrerend niveau zou zijn.
390
1139. In dit besluit worden markten in eerste instantie afgebakend op basis van overwegingen met betrekking tot vraagsubstitutie. Daarbij wordt onderzocht in hoeverre andere producten kunnen worden beschouwd als substituten door afnemers, indien een hypothetische monopolist een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging boven het concurrerende niveau doorvoert. Daarna zal worden bezien in hoeverre mogelijkheden voor aanbodsubstitutie extra beperkingen aan het prijsgedrag van de hypothetische monopolist opleggen die niet reeds zijn meegenomen in de analyse van vraagsubstitutie. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat aanbodsubstitutie alleen een effectieve beperking aan het gedrag van een hypothetische monopolist oplegt, indien de toetreding van andere
386 387 388 389 390
Richtsnoeren, randnummer 38. Richtsnoeren, randnummer 39. Doorgaans wordt daarmee een prijsverhoging van 5 tot 10 procent bedoeld. Richtsnoeren, randnummers 40 en 41. Richtsnoeren, randnummer 42.
279
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
aanbieders op zeer korte termijn toetreding ook waarschijnlijk is.
391
en zonder significante investeringen kan plaatsvinden en dat deze
392
1140. In bepaalde gevallen kunnen producten of diensten, afnemers of geografische gebieden die op grond van alleen vraag- en aanbodsubstitutieoverwegingen tot aparte markten gerekend zouden worden, toch tot een zelfde relevante markt behoren. Hiervan kan sprake zijn, indien in meerdere op grond van vraag- en aanbodsubstitutie afgebakende markten een gemeenschappelijke overheersende factor zorgt voor prijsdruk.
393
Dit wordt aangeduid als een gemeenschappelijke prijsbeperking. Onder
bepaalde condities kan een bundel van producten of diensten een relevante markt op zichzelf vormen. Of dat het geval is er van afhankelijk of er significante verschillen in kosten voor consumenten bestaan tussen aankoop van producten en diensten in één bundel en separate aankoop van de onderdelen van de bundel. Een bundel kan een relevante markt op zich vormen indien afnemers van de bundel niet zouden overstappen naar afname van de losse onderdelen in reactie op een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van de prijs van de bundel ten opzichte van de prijzen van de losse componenten. 1141. De Richtsnoeren geven aan dat bij afbakening van de geografische markt de concurrentievoorwaarden onderzocht dienen te worden teneinde vast te stellen of gebieden zich van elkaar onderscheiden door afwijkende concurrentievoorwaarden. "Volgens de jurisprudentie omvat de relevante geografische markt het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen. Voor de afbakening van de geografische markt wordt niet vereist dat de mededingingsvoorwaarden tussen de handelaars of dienstenaanbieders volstrekt homogeen zijn. Het volstaat dat ze op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn, zodat alleen zones waarin de concurrentievoorwaarden ,,heterogeen zijn, niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd."
394
1142. De geografische afbakening dient te worden onderzocht door een analyse van vraag- en aanbodsubstitutie. Bij het onderzoek naar substitutie aan de vraagzijde dient in hoofdzaak een inschatting te worden gemaakt van consumentenvoorkeuren en geografische aankooppatronen. Het onderzoek naar aanbodsubstitutie dient zich te richten op de vraag of exploitanten die niet actief zijn in het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen hun diensten aanbieden op korte termijn kunnen toetreden.395
391 392 393
Doorgaans maximaal één jaar. Richtsnoeren, randnummer 52. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan situaties waarin een en dezelfde grote partij op verschillende
geografische markten actief is of situaties waarin het voor een aanbieder niet mogelijk of niet rendabel is prijzen voor verschillende afnemers te differentiëren.
394
395
Zie randnummer 56 van de Richtsnoeren. Richtsnoeren, randnummer 57 en 58.
280
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1143. De Richtsnoeren geven aan dat in de elektronische communicatiesector de geografische markt traditioneel op basis van twee hoofdcriteria werd omschreven, te weten het verzorgingsgebied van een netwerk en het bestaan van wettelijke en andere regelgevingsinstrumenten.
396
1144. De Commissie heeft de aandacht gevestigd op een aantal gevallen waar de grenzen van de relevante markt verruimd worden om producten of geografische gebieden in aanmerking te nemen die weliswaar niet direct substitueerbaar zijn, maar toch in de marktdefinitie moeten worden opgenomen vanwege de zogenaamde ketensubstitutie.397 1145. De afbakening van de relevante retailmarkten gaat logischerwijs vooraf aan de bepaling van de relevante wholesalemarkten, aangezien de vraag naar wholesalediensten een afgeleide vraag is van de vraag naar eindgebruikersdiensten. Een onderneming die diensten aanbiedt op een retailmarkt dient daarvoor immers de noodzakelijke bestanddelen zelf te produceren dan wel in te kopen bij een aanbieder op de markt. Om die reden worden eerst de relevante markten op retailniveau afgebakend teneinde op basis daarvan de relevante markten op wholesaleniveau te bepalen. Deze benadering is in overeenstemming met overweging 4 van de Aanbeveling. Deze benadering wordt niet gehanteerd indien er geen directe relatie bestaat tussen de betrokken wholesale- en retailmarkten. Interne leveringen 1146. Bij de afbakening van een wholesalemarkt die in directe relatie staat tot een retailmarkt kan de vraag zich aandienen of de wholesalediensten die aanbieders aan zichzelf leveren tot de betreffende wholesalemarkt dienen te worden gerekend. In het geval dat uitsluitend sprake is van interne leveringen door aanbieders die in potentie ook wholesalediensten kunnen leveren, kan het gerechtvaardigd zijn een wholesalemarkt te definiëren die alleen interne leveringen omvat. In het geval dat zowel sprake is van externe als interne leveringen kan het gerechtvaardigd zijn om interne leveringen door zowel de zittende onderneming als de alternatieve aanbieders tot de markt te rekenen. Dit is in ieder geval gerechtvaardigd indien een aanbieder de mogelijkheid en de prikkel heeft om interne leveringen om te zetten in externe leveringen in reactie op een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van extern geleverde producten (aanbodsubstitutie). Het opnemen van interne leveringen in de marktdefinitie is ook gerechtvaardigd indien concurrentiedruk op de retailmarkt er toe leidt dat een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van extern geleverde producten niet winstgevend kan zijn. (Modified) Greenfield benadering: door het college gehanteerde volgorde bij de bepaling van de relevante markt 1147. De bepaling van de relevante markt vormt de basis voor het onderzoek naar de vraag of een bepaalde onderneming (risico op) AMM heeft op de relevante markt en, indien dat het geval is, te bepalen wat passende en proportionele ex ante verplichtingen zijn voor die aanbieder om de (potentiële) mededingingsproblemen op de markten als gevolg van die AMM te remediëren. Om die reden is het noodzakelijk om bij de initiële afbakening van de retailmarkt (en de daaropvolgende
396
397
Zie randnummer 59 van de Richtsnoeren. Richtsnoeren, randnummer 62.
281
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
afbakening van wholesalemarkt) uit te gaan van een situatie waarin er geen wholesaleverplichtingen aanwezig zijn. 1148. Indien bij de afbakening van de retailmarkt zou worden uitgegaan van een situatie waarin er wel verplichtingen op de betrokken wholesalemarkt zouden bestaan, zou de beoordeling van aanwezigheid van marktmacht en daarmee de noodzaak van het opleggen van verplichtingen op die betrokken wholesalemarkt afhankelijk zijn van een afbakening van de retailmarkt die is gestoeld op de aanwezigheid van wholesaleverplichtingen. Dit zou een onzuivere en circulaire benadering zijn van het bepalen van relevante markten.
398
1149. Bij de bepaling van de relevante markt ten behoeve van de beoordeling van AMM op lager gelegen niveaus moet echter wel rekening worden gehouden met de aanwezigheid van de voorgenomen verplichtingen op een hoger gelegen markt. De reden hiervoor is dat de aanwezigheid van regulering op de hoger gelegen relevante markt effecten kan hebben op de concurrentiesituatie op de lager gelegen markt doordat toetreding mogelijk wordt gemaakt of aanbodsubstitutie eenvoudiger wordt. 1150. De hierboven beschreven benadering is in overeenstemming met artikel 6a.2, tweede lid, van de Tw, waarin is bepaald dat het college alleen verplichtingen kan opleggen aan ondernemingen met AMM op de retailmarkt, indien wholesalemaatregelen en verplichtingen met betrekking tot carrier(voor)keuze ontoereikend zijn. De effecten van wholesalemaatregelen moeten dus worden meegewogen in de analyse van AMM op de retailmarkt. 1151. Het is logisch deze benadering ook toe te passen in de relatie tussen meerdere verticaal gerelateerde wholesalemarkten. De verplichtingen op een hoger gelegen wholesalemarkt zullen namelijk tot doel hebben om de concurrentie op een lager gelegen wholesalemarkt te faciliteren. 1152. Het volgen van een dergelijke systematiek, waarbij de effecten van regulering op andere markten worden betrokken in de analyse van een bepaalde markt, kan worden aangeduid als een ,,modified Greenfield benadering.
399
In plaats van dat wordt uitgegaan van een zogeheten strikte
Greenfield benadering, waarbij de effecten van alle AMM-regulering volledig buiten beschouwing worden gelaten, wordt bij een ,,modified Greenfield benadering recht gedaan aan de effecten op de onderzochte markt van AMM-regulering op andere markten, voor zover deze substantieel zijn en onafhankelijk van de uitkomsten van de analyse van de onderzochte markt. In de praktijk betekent dit dat bij de analyse van een bepaalde markt wordt geabstraheerd van alle AMM-regulering op die betreffende markt, terwijl wel rekening wordt gehouden met de effecten op de concurrentiesituatie op de onderzochte markt van regulering op andere markten, en met de effecten op de concurrentiesituatie van regulering die geldt op die betreffende markt ongeacht de uitkomst van de marktanalyse.
398
Zie hiervoor ook bijvoorbeeld: OFCOM, Review of the retail leased lines, symmetric broadband origination and
wholesale trunk segments markets, Explanatory Statement and Notification, 18 december 2003, paragraaf 2.15.
399
Toelichting op de Aanbeveling, p. 13
282
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1153. Het college acht het noodzakelijk toe te lichten hoe in het kader van een (modified) Greenfield analyse wordt omgegaan met de aanwezigheid op een bepaalde markt van eventuele verplichtingen die voortvloeien uit de Mededingingswet (hierna: Mw). Doordat de Mw en de Tw in beginsel naast elkaar van toepassing zijn op markten voor elektronische communicatienetwerken en -diensten en het begrip AMM in de Tw in lijn is gebracht met het begrip economische machtspositie in de Mw, kan het voorkomen dat de Mw beperkingen oplegt aan het gedrag van AMM partijen. De vraag of een marktpartij al dan niet beperkt wordt in haar gedrag als gevolg van de Mw is echter niet relevant voor de vraag of deze partij beschikt over AMM of niet: NRIs dienen op grond van een prospectieve, structurele beoordeling van de relevante markt op basis van de bestaande marktvoorwaarden vast te stellen of een partij in staat is zich onafhankelijk van concurrenten en afnemers te gedragen. 1154. Of daadwerkelijk sprake is van onafhankelijk gedrag, doet voor de vaststelling van AMM niet ter zake, een economische machtspositie kan immers ook worden vastgesteld zonder dat sprake is van misbruik. Het college zal de waarschijnlijkheid dat een partij zich onafhankelijk van concurrenten en afnemers zal gedragen, voor zover relevant, meewegen bij de beoordeling van de proportionaliteit van reguleringsmaatregelen. 1155. In de regel is met name het meewegen van voorgenomen regulering op hoger gelegen markten aan de orde, omdat regulering op hoger gelegen markten over het algemeen een substantieel effect heeft op een lager gelegen markt. Door aldus de effecten mee te wegen die regulering op een hoger gelegen markt heeft op de concurrentieomstandigheden op lager gelegen markten, wordt voorkomen dat lager gelegen markten onnodig worden gereguleerd.
400
Echter ook in de meer uitzonderlijke
situatie waarin regulering op een naastgelegen markt substantieel effect heeft op de markt die onderwerp van analyse is, dient met deze regulering rekening te worden gehouden. 1156. Gelet op het voorgaande volgt het college bij de bepaling van relevante markten de volgende werkwijze: het college bakent alle relevante markten af in de afwezigheid van regulering, beginnend bij de laagst gelegen markt (de retailmarkt) via eventuele tussengelegen markten, met als doel de bepaling van de hoogst gelegen relevante markt (de hoogst gelegen wholesalemarkt); het college onderzoekt de mate van concurrentie op de betrokken retailmarkt die zou bestaan indien wordt geabstraheerd van bestaande AMM verplichtingen; het college onderzoekt de hoogst gelegen wholesalemarkt op de aanwezigheid van AMM en bepaalt, indien noodzakelijk, welke passende verplichtingen worden opgelegd op de hoogst gelegen wholesalemarkt; het college bakent een lager gelegen markt af in de aanwezigheid van verplichtingen op de hoger gelegen markt; het college onderzoekt die lager gelegen markt op de aanwezigheid van AMM en bepaalt, indien noodzakelijk, welke passende verplichtingen worden opgelegd op die lager gelegen markt; het college herhaalt stap vier en vijf tot op het niveau van de retailmarkt.
400
Toelichting op de Aanbeveling p. 13.
283
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1157. Het college hanteert de hierboven beschreven volgorde in ieder geval als inhoudelijk uitgangspunt. Het kan voorkomen dat omwille van de duidelijkheid en leesbaarheid de verschillende stappen in het besluit in een andere volgorde worden gepresenteerd.
A.4
Het vaststellen van AMM
401
1158. Het college dient op grond van artikel 6a.1, derde lid, van de Tw de bepaalde relevante markten zo spoedig mogelijk te onderzoeken. Het onderzoek dient er in ieder geval op gericht te zijn om vast te stellen of de desbetreffende markten al dan niet daadwerkelijk concurrerend zijn en of hierop ondernemingen actief zijn die beschikken over AMM. 1159. Het bovenstaande impliceert niet dat het college eerst moet vaststellen of een bepaalde relevante markt daadwerkelijk concurrerend is en daarna pas kan vaststellen of er op die markt ondernemingen AMM hebben. De conclusie dat een bepaalde markt daadwerkelijk concurrerend is, is equivalent aan de conclusie dat geen enkele onderneming individueel of gezamenlijk met een andere onderneming over AMM op die markt beschikt. Dat betekent andersom gezien ook dat, indien op een bepaalde relevante markt één of meer ondernemingen individueel dan wel gezamenlijk over AMM beschikken, die relevante markt niet daadwerkelijk concurrerend is.
402
1160. Uit de definitie van het begrip AMM blijkt dat op een bepaalde relevante markt één onderneming AMM kan hebben (een enkelvoudige machtspositie), maar ook dat meerdere ondernemingen gezamenlijk een positie van AMM op een bepaalde relevante markt kunnen innemen. De laatstgenoemde situatie wordt een collectieve machtspositie genoemd. In beide gevallen kunnen ondernemingen op grond van de Tw worden aangewezen als ondernemingen met AMM. 1161. Verder kan er sprake zijn van AMM op een bepaalde markt indien een onderneming een dominante positie heeft op een nauw verbonden markt en deze positie aanwendt om haar marktmacht op de eerstgenoemde markt te vergroten.
403
Dit kan zich voordoen bij een verticaal geïntegreerde
onderneming die een sterke marktpositie heeft op de betrokken netwerkmarkt en die positie gebruikt om haar positie op de dienstenmarkt te versterken. In dat geval kan de onderneming met AMM worden aangewezen als onderneming met AMM op beide markten gezamenlijk. 1162. Het bestaan van een machtspositie kan worden aangetoond aan de hand van een aantal criteria. De belangrijkste daarvan zijn beschreven in paragraaf 3.1 van de Richtsnoeren. Het marktaandeel wordt vaak gebruikt als indicatie van de markmacht. In de beschikkingspraktijk van de Commissie is er doorgaans pas sprake van gevaar voor een individuele machtspositie ingeval een onderneming een marktaandeel van meer dan 40 procent bezit. Bij een lager marktaandeel kan ook al
401
In de Richtlijn betere regelgeving is opgenomen dat, indien het een markt betreft waar nog geen eerdere
kennisgeving bij de Europese Commissie is gedaan, deze markt in principe binnen twee jaar nadat een aanbeveling relevante markten, zoals bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Kaderrichtlijn is gedaan, dient te worden onderzocht.
402
Zie hiervoor: Richtsnoeren, randnummers 19 en 112, en memorie van toelichting bij de Tw, Kamerstukken II Zogenaamde ,,hefboomwerking, artikel 14, derde lid, van de Kaderrichtlijn.
284
2002/03, 28 851, nr. 3, p. 113.
403
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
een vermoeden bestaan van een machtspositie, aangezien een machtspositie ook mogelijk is zonder dat de betrokken onderneming een groot marktaandeel heeft. Volgens de jurisprudentie van het HvJ vormt een zeer groot marktaandeel meer dan 50 procent op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten. Een onderneming met een groot marktaandeel mag worden geacht over AMM te beschikken dus in een machtspositie te verkeren wanneer haar marktaandeel over langere tijd stabiel is gebleven. Het feit dat een onderneming met een groot marktaandeel op een bepaalde markt geleidelijk marktaandeel verliest, kan erop wijzen dat de markt concurrerender wordt, maar hoeft niet uit te sluiten dat aanzienlijke marktmacht wordt vastgesteld.
404
Ook de overstap van eindgebruikers, prijsontwikkelingen en de ontwikkelingen in het
dienstaanbod geven indicaties over de mate van concurrentie op de markt. Tenslotte geven de Richtsnoeren een aantal factoren die bijdragen aan het ontstaan van AMM: a) relatieve positie van de onderzochte onderneming in vergelijking met concurrenten op de markt: de controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur; verticale integratie; de totale omvang van de onderneming; de technologische voorsprong of superioriteit; gemakkelijke of bevoorrechte toegang tot kapitaalmarkten/financiële middelen; product-/dienstendiversificatie; schaalvoordelen; breedtevoordelen; en een sterk ontwikkeld distributie- en verkoopnetwerk.
b) aard van de concurrentie op de markt: grenzen aan de expansie; overstapkosten en -drempels; en
c) concurrentiedruk van buiten de markt het ontbreken van potentiële concurrentie; en. toetredingsdrempels.
1163. Deze factoren kunnen niet worden beschouwd als een eenvoudige checklist om te beoordelen of er sprake is van AMM of van daadwerkelijke concurrentie. Een marktanalyse omvat in het onderhavige kader een algehele, toekomstgerichte analyse van de economische kenmerken van een bepaalde relevante markt, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het individuele geval. Derhalve zal AMM alleen kunnen worden geconstateerd door toepassing van en toetsing aan de hand van meerdere van de genoemde factoren. Om deze reden en vanwege de diversiteit van de betrokken markten, acht het college het niet passend om aan de verschillende criteria vooraf een bepaald gewicht toe te kennen. Welke factoren het college met name van belang
404
Richtsnoeren, randnummer 75.
285
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
acht, zal hij beoordelen in de context van een bepaalde markt, daarbij rekening houdend met de specifieke kenmerken van die markt.
405
1164. De bepaling van AMM in een toekomstgerichte analyse betekent dat niet alleen wordt gekeken naar de bestaande concurrentiesituatie, maar dat ook wordt bezien of een eventueel gebrek aan daadwerkelijke concurrentie blijvend is.
406
De marktanalyse in dit besluit is uitgevoerd op een
prospectieve wijze, waarbij toekomstige ontwikkelingen die de concurrentiesituatie op de onderzochte markten significant zullen beïnvloeden, zijn meegewogen, voor zover zij redelijkerwijs voorzienbaar zijn in de periode tot de volgende marktanalyse. Gelet op artikel 6a.4 van de Tw hanteert het college daarvoor in beginsel een periode van maximaal drie jaar.
407
A.5
Het opleggen van passende verplichtingen in het licht van de geconstateerde (potentiële) mededingingsproblemen en van de doelstellingen in de wet
Inleiding
A.5.1
1165. Artikel 6a.2, eerste lid, van de Tw bepaalt dat het college, indien hij heeft vastgesteld dat een onderneming op een bepaalde relevante markt beschikt over AMM: a) aan die onderneming, voor zover passend, de in hoofdstuk 6a van de Tw nader uitgewerkte verplichtingen oplegt;
408
b) eerder opgelegde verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op deze markt, in stand houdt indien zij nog steeds passend zijn, of c) eerder opgelegde of in stand gehouden verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op deze markt, intrekt indien zij niet langer passend zijn.
1166. Deze verplichtingen dienen ,,passend te zijn (artikel 6a.2, derde lid, van de Tw). Een verplichting wordt als ,,passend aangemerkt "indien deze gebaseerd is op de aard van het op de
405 406 407
Zie ook: ERG Working paper on the SMP concept for the new regulatory framework, May 2003, paragraaf 6. Richtsnoeren, randnummer 20. Deze termijn kan met goedvinden van de Commissie met drie jaar worden verlengd en voorts wordt deze
termijn met zes maanden verlengd, indien het college met bijstand van de BEREC de relevante markten en verplichtingen, zoals bedoeld in artikel 6a.4, eerste lid, van de Tw onderzoekt.
408
De op te leggen verplichtingen wijzigen als gevolg van de Richtllijn betere regelgeving. Grootste wijzigingen
die geïmplementeerd zullen worden zijn: de mogelijkheid tot het opleggen van functionele scheiding, de mogelijkheid om opgelegde verplichtingen aan te passen naar aanleiding van een vrijwillige functionele scheiding door een onderneming met aanmerkelijke marktmacht zelf en het vervallen van de paragrafen 6a.4 en 6a.5 van de Tw. In deze paragrafen staan nu verplichtingen voor ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht met betrekking tot carrierkeuze en carriervoorkeuze op openbare telefoonnetwerken op een vaste locatie en verplichtingen met betrekking tot de levering van een minimumpakket aan huurlijnen zijn opgenomen.
286
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
desbetreffende markt geconstateerde probleem en in het licht van de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw proportioneel en gerechtvaardigd is."
409
1167. Het college is van oordeel dat het best kan worden voldaan aan de vereisten van de Tw inzake passendheid van verplichtingen door de Europeesrechtelijke proportionaliteitsnorm als uitgangspunt te hanteren. Dit algemene beginsel van gemeenschapsrecht is onder meer nader ingevuld door het HvJ.
410
Toepassing van deze norm ligt voor de hand om een aantal redenen. De norm is relatief
duidelijk ingevuld door het Hof, de vereisten van artikel 6a.2 van de Tw zijn gebaseerd op bepalingen in de Europese richtlijnen (artikel 8 van de Toegangsrichtlijn en artikel 17 van de Universeledienstrichtlijn
411
) die expliciet spreken over proportionaliteit, en de norm omvat in ieder
geval het evenredigheidsbeginsel van de Awb. 1168. Met het hanteren van de Europese proportionaliteitsnorm voldoet het college in ieder geval aan de vereisten van artikel 6a.2 van de Tw en aan de kwalitatieve motiveringsvereisten van artikel 1.3, vierde lid, van de Tw
412
. Ten aanzien van de kwantitatieve motivering geldt dat ter onderbouwing van
de proportionaliteitstoets ,,waar redelijkerwijs mogelijk een kwantificering van de verwachte relevante gevolgen dient plaats te vinden. Naar het oordeel van het college vormt deze aanvullende motiveringseis een integraal onderdeel van de proportionaliteitstoets. 1169. Dit betekent dat de door het nieuwe kader voorgeschreven proportionaliteitstoets een motivering vereist die aantoont dat het toegepaste instrument voor het bereiken van de doelstellingen van het beleid: a) geschikt is voor het bereiken van de doelstellingen van artikel 1.3, eerste lid, van de Tw; en b) noodzakelijk is, dus dat: a: zonder aanwending van het middel het doel hetzij in het geheel niet hetzij in onvoldoende mate zou worden bereikt; en bovendien b: indien verschillende geschikte middelen bestaan, het gekozen instrument het minst zware effectieve middel is; en c) de voordelen die volgen uit de toepassing van het middel in termen van het bereiken van de doelstellingen opwegen tegen de mogelijke nadelen daarvan.
409 410
Zie randnummer 41. Zie bijvoorbeeld HvJEG, Zaak C-331/88 van 13 november 1990, FEDESA, Jur. 1990 p. I-4023: Ingevolge het
evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, zijn maatregelen waarbij economische activiteiten worden verboden, slechts wettig wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.
411 412
Dit artikel is enigszins aangepast met de in werkingtreding van de richtlijn betere regelgeving. Dit lijkt ook te worden onderschreven door de Raad van State in haar advies met betrekking tot artikel 1:3,
vierde lid, van de Tw, Kamerstukken I 2008/09, 30 66, F.
287
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1170. Daar waar redelijkerwijs mogelijk baseert het college de motivering van de bovengenoemde aspecten op beschikbare kwantitatieve informatie. 1171. Bij de keuze van de verplichtingen behoeft niet nog eens te worden getoetst of de voorgestelde verplichting ook op grond van het algemene mededingingsrecht zou kunnen worden opgelegd. Het derde criterium uit de drie criteria toets ziet uitsluitend op de aanwijzing van de voor ex ante regulering in aanmerking komende markten. De NRI behoeft na de marktafbakening en de marktanalyse met inachtneming van de Europese regelgeving niet alsnog en apart de relatieve doelmatigheid van ex ante regulering te vergelijken met die van het algemene mededingingsrecht. Het college is dan ook niet gehouden om te onderzoeken en te motiveren waarom het algemene mededingingsrecht niet volstaat om het geïdentificeerde mededingingsprobleem te verhelpen en behoeft dit evenmin per afzonderlijke verplichting aan te tonen. 1172. In het ,,Afwegingskader proportionaliteit van verplichtingen
413
heeft het college in algemene zin
nader uiteengezet op welke wijze hij voornemens is de vereisten uit de Tw met betrekking tot de passendheid van op te leggen verplichtingen te interpreteren en toe te passen. In dit document is onder meer uitgewerkt hoe het verband tussen het op de relevante markt geconstateerde (potentiële) mededingingsprobleem, de in de Tw gehanteerde doelstellingen van regulering en de passendheid van de uiteindelijke verplichting door het college wordt vormgegeven. 1173. Het gemeenschappelijk standpunt van de ERG inzake verplichtingen geeft een raamwerk om veel voorkomende mededingingsproblemen op de onderzochte relevante markten en mogelijke oplossingen daarvoor in kaart te brengen. aan. 1174. In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens kort ingegaan op de (potentiële) mededingingsproblemen (paragraaf A.5.2), de relatie met de in artikel 1.3 van de Tw genoemde doelstellingen (paragraaf A.5.3) en het opleggen van passende verplichtingen (paragraaf A.5.4).
414
Het college sluit zich in zijn benadering bij dit standpunt
A.5.2
(Potentiële) mededingingsproblemen
1175. Op de relevante markten kunnen als gevolg van de aanwezigheid van AMM verschillende mededingingsproblemen bestaan. Daarbij kan worden gedacht aan de volgende (potentiële) mededingingsproblemen. 1176. Voorbeelden van mededingingsproblemen op retailniveau: roofprijzen; buitensporig hoge tarieven; marge-uitholling; prijsdiscriminatie;
413 414
OPTA, Afwegingskader proportionaliteit van verplichtingen, OPTA/EGM/2004/204404, 22 december 2004. Zie hoofdstuk 2.2.3. Zie voor verdere verwijzingen en uitwerking tevens en hierna onder 3.5.4.
288
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
koppelverkoop; contractuele voorwaarden om overstapkosten van eindgebruikers te verhogen; inefficiëntie; en lage kwaliteit.
1177. Voorbeelden mededingingsproblemen op wholesaleniveau: aan toegang gerelateerde problemen: leveringsweigering/toegangsweigering; discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie; vertragingstactieken; onbillijke voorwaarden; kwaliteitsdiscriminatie; strategisch productontwerp; oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten; en koppelverkoop.
prijsgerelateerde problemen: roofprijzen prijsdiscriminatie; buitensporig prijzen; en marge-uitholling.
1178. De relevante mededingingsproblemen zijn beschreven in het ook door het college gebruikte raamwerk van het gemeenschappelijk standpunt van de ERG
415
en worden in de betreffende besluiten
voor de onderzochte relevante markten nader uitgewerkt. De ERG beschrijft in haar gemeenschappelijk standpunt over verplichtingen een viertal typische marktconstellaties. Deze situaties zijn: 1. het overhevelen van marktmacht in een wholesalemarkt naar een verticaal gerelateerde wholesalemarkt of retailmarkt (,,vertical leveraging): problemen kunnen ontstaan door gedrag van de dominante aanbieder dat de kosten van concurrenten opdrijft en/of de verkoopmogelijkheden van concurrenten inperkt, met als doel de concurrentie op de betreffende wholesale- of retailmarkt uit te sluiten (,,foreclosure); 2. het overhevelen van marktmacht naar een niet verticaal gerelateerde andere markt (,,horizontal leveraging): problemen die ontstaan uit gedrag dat er op is gericht concurrentie op de betreffende markt uit te sluiten; 3. het gebruik van enkelvoudige marktdominantie (,,single market dominance) in de AMM markt zelf: problemen kunnen ontstaan door gedrag, gericht op het belemmeren van markttoetreding, door het gebruik van uitbuitingsprijzen en door het bestaan van productieve inefficiënties, in de betreffende AMM-markt; 4. specifieke situatie van ,,two-way access oftewel afwikkelen van verkeer: problemen kunnen ontstaan:
415
Zie ook het OPTA Afwegingskader proportionaliteit van verplichtingen, p. 16-17.
289
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
a. doordat aanbieders van netwerken, als de facto monopolies voor het afwikkelen van verkeer op hun eigen netwerk, buitensporige prijzen hanteren; b. doordat wederzijds afhankelijke partijen samenspannen ten koste van eindgebruikers (negatieve welvaartseffecten); of c. door uitsluitingsgedrag.
1179. Voor elk van deze typische marktsituaties worden vervolgens het te verwachten marktgedrag door dominante marktpartijen en de potentiële mededingingsproblemen die daaruit voortvloeien beschreven. Enige overlap tussen deze vier situaties is niet uitgesloten.
A.5.3
De relatie met de in artikel 1.3 van de Tw genoemde doelstellingen
1180. Om de hierboven beschreven proportionaliteitstoets goed te kunnen uitvoeren, acht het college het noodzakelijk om een aantal uitgangspunten te formuleren met betrekking tot de verhouding van de in artikel 1.3, eerste lid, van de Tw genoemde doelstellingen tot elkaar. Deze uitgangspunten worden in deze paragraaf kort weergegeven. 1181. Het college heeft het ERG-standpunt gebruikt als raamwerk om te bepalen welke mededingingsproblemen te verwachten zijn op de onderzochte relevante markt en welke verplichtingen mogelijkerwijs geschikt zijn om de problemen te voorkomen dan wel op te lossen. dit standpunt wordt in dit hoofdstuk eveneens kort ingegaan. 1182. In deze fase heeft het college aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek van de relevante markt bepaald welke van de drie doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw in het onderhavige geval de nadruk krijgt. Concreet gaat het daarbij om de vraag in welke mate de maatregelen van het college zich richten op de bevordering van op infrastructuur gebaseerde concurrentie, op de bevordering van dienstenconcurrentie dan wel de directe bescherming van de consument. 1183. De sleutel in deze afweging vormt het begrip duurzame concurrentie. Het uiteindelijke doel van het reguleringskader is het tot stand brengen van een situatie van duurzame concurrentie, ofwel effectieve concurrentie die voor haar bestaan en effectiviteit niet (meer) afhankelijk is van het bestaan van sectorspecifieke regulering. Een situatie waarbij diverse ondernemingen met elkaar concurreren met gebruikmaking van eigen infrastructuur (infrastructuurconcurrentie) is zo bezien duurzamer dan een concurrentiesituatie die afhankelijk is van het bestaan van bijvoorbeeld toegangsverplichtingen.
417 416
Op
416
ERG, "Common position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework", Zie hiervoor bijvoorbeeld: OPTA, "Economic considerations on balancing infrastructure and services based
ERG(03)30rev1, april 2004.
417
competition", Economic policy note No 1, December 2003, p. 8: "An alternative infrastructure tackles competitive problems at their source, i.e. the market power held by the (fixed) network owner. Therefore, competition on services resulting from competition between infrastructures is preferable to competition on services delivered over the same infrastructure." Zie ook: de ERG "Common Position", paragraaf 4.2.3, p. 66-70, "supporting feasible infrastructure investment".
290
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1184. In de toelichting bij artikel 2 van de Beleidsregels wordt het volgende over duurzame concurrentie gesteld: "De doelstelling van het nieuwe kader is om in de gehele elektronische communicatiesector daadwerkelijke concurrentie te verwezenlijken, zodat op termijn specifieke regels kunnen worden afgeschaft en volstaan kan worden met het algemene mededingingsrecht. Om daadwerkelijke concurrentie te verwezenlijken is het noodzakelijk dat aanbieders van alternatieve infrastructuur, dat wil zeggen andere infrastructuur dan die van de onderneming met AMM gestimuleerd blijven om te investeren."
418
1185. Gelet op het voorgaande is het college van oordeel dat een situatie van duurzame concurrentie het best kan worden bereikt door, daar waar mogelijk, in de keuze van verplichtingen voorrang te geven aan maatregelen die infrastructuurconcurrentie bevorderen. Deze lijn wordt ook in het gezamenlijk standpunt van de ERG over verplichtingen gekozen en wordt ondersteund door de afwegingen van de Commissie in de toelichting bij de Aanbeveling: ´Het doel van het nieuwe regelgevende kader is uiteindelijk een situatie tot stand te brengen waarbij sprake is van een volledige infrastructuurconcurrentie tussen een aantal verschillende infrastructuren. Dit kan plaatsvinden binnen of tussen platforms. Regelgeving die de verplichte toegang tot bestaande netwerken oplegt, dient als overbruggingsmaatregel om te zorgen voor concurrentie tussen diensten en keuzemogelijkheden voor de consument, totdat er voldoende infrastructuurconcurrentie bestaat. Investeringen in nieuwe netwerkinfrastructuur zullen ervoor zorgen dat des te sneller regelgeving ex ante betreffende deze markt kan worden ingetrokken.´
419
1186. Alleen waar de infrastructuur waarover concurrerende diensten kunnen worden geleverd binnen de termijn van de herziening niet repliceerbaar is en waar niet spontaan wholesalemarkten ontstaan, zodat op basis hiervan effectieve dienstenconcurrentie mogelijk is, wordt dienstenconcurrentie bevorderd en geïntroduceerd door middel van toegangsverplichtingen. Daarbij zijn twee situaties te onderscheiden. In de situatie waarin op in de voorstelbare toekomst na de termijn van de herziening de infrastructuur niet repliceerbaar zal zijn, is dienstenconcurrentie noodzakelijk om de effecten van duurzame concurrentie te helpen nabootsen. In de situatie waarin in de voorzienbare toekomst na de termijn van de herziening wel sprake kan zijn van repliceerbaarheid, zullen verplichtingen als toegang en prijsregulering zodanig worden vormgegeven dat investeringsprikkels jegens marktpartijen niet negatief worden beïnvloed en zo mogelijk worden bevorderd. vereisten van artikel 2 van de beleidsregels. 1187. Waar infrastructuur- en dienstenconcurrentie tekortschieten in het disciplineren van de AMMaanbieder geldt ten slotte de doelstelling van eindgebruikersbescherming, dat wil zeggen het
418 419
420
In dat geval kan dienstenconcurrentie
een opstap vormen naar infrastructuurconcurrentie. Op deze wijze geeft het college invulling aan de
Zie toelichting bij de Beleidsregels. Toelichting bij de Aanbeveling van de Europese Commissie van 11 februari 2003 betreffende relevante
producten- en dienstenmarkten, PbEG 2003 L 114/45, blz. 29 (zie ook Toelichting bij de Aanbeveling uit 2007, blz. 4).
420
Zie ook: de ERG ´Common Position´, paragraaf 4.2.3, p. 66-70, ´supporting feasible infrastructure investment´.
291
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
bevorderen van de belangen van eindgebruikers wat betreft keuze, prijs en kwaliteit. Dit betreft die gevallen waarin infrastructuurconcurrentie noch dienstenconcurrentie afdoende is om te verzekeren dat consumenten de voordelen van concurrentie genieten en waarin direct regulerend ingrijpen een substituut vormt voor marktdiscipline. 1188. De in artikel 1.3 van de Tw genoemde doelstelling van de ontwikkeling van de interne markt is in beginsel het meest gediend met het slechten van toetredingsdrempels (en daarmee dus meer bij wholesalemaatregelen dan bij retailmaatregelen). De ontwikkeling van de interne markt is echter niet leidend bij de afweging voor de keuze tussen infrastructuur- en dienstenconcurrentie en/of wholesaleen retailmaatregelen. Naar het oordeel van het college vergt daarom de interne markt geen afzonderlijke maatregelen, maar de effecten daarop van de keuze tussen verschillende reguleringsmogelijkheden moeten bij de afweging wel worden meegenomen. Wanneer overeenkomstige marktomstandigheden dat rechtvaardigen, wordt gestreefd naar harmonisatie, waarbij het college de gemeenschappelijke standpunten die de ERG ontwikkelt als uitgangspunt neemt. 1189. Op basis van het onderzoek van de relevante markt bepaalt het college welke doelstelling voor die betreffende relevante markt de nadruk krijgt. Daarbij spelen met name de hoogte van de toetredingsbarrières, de mate van repliceerbaarheid van de infrastructuur waarover de diensten in de relevante markt worden geleverd en de mate van concurrentie een rol. 1190. Overigens heeft de Commissie in de Richtlijn betere regelgeving door toevoeging van een vijfde lid bij artikel 8 van de Kaderrichtlijn - het artikel waar artikel 1.3 van de Tw op gebaseerd is en naar verwijst - omschreven welke regelgevingsbeginselen dienen te worden toegepast bij het nastreven van de doelstellingen. Voorts is in dit artikel een niet-limitatieve lijst opgenomen met betrekking tot de wijze waarop deze regelgevingsbeginselen zouden moeten worden toegepast door de nationaal regelgevende instanties.
A.5.4
Het opleggen van passende verplichtingen
1191. Nadat de mogelijke mededingingsproblemen zijn geconstateerd, kiest het college de mogelijke verplichtingen, gebaseerd op de aard van het geconstateerde mededingingsprobleem. In de situatie dat er geen bestaande AMM-verplichtingen gelden op de betrokken markt, tracht het college, waar redelijkerwijs mogelijk, de omvang van het probleem te kwantificeren (in elk geval in termen van orde van grootte). In andere gevallen beoordeelt het college de waarschijnlijkheid waarmee een potentieel mededingingsprobleem zich zal voordoen. 1192. Het college gebruikt de benadering in het gezamenlijke standpunt van de ERG daarbij als startpunt van de analyse. Daarin wordt voor elk van de benoemde situaties aangegeven welke maatregelen geschikt kunnen zijn om de in die situatie waarschijnlijke mededingingsproblemen te voorkomen dan wel op te lossen.
421
421
Zie de vier situaties genoemd in paragraaf A.5.2.
292
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1193. Bij de vaststelling van passende verplichtingen houdt het college rekening met de door de minister vastgestelde beleidsregels.
422
Met name artikel 2 inzake duurzame concurrentie en artikel 4
inzake kwaliteit en toegang zijn van belang bij het opleggen van verplichtingen omdat de minister in deze artikelen ingaat op de wijze waarop het college in zijn besluitvorming dient om te gaan met de afweging van verschillende belangen. De wijze waarop het college rekening houdt met artikel 2 is hiervoor reeds besproken. 1194. Het college begrijpt de beleidsregel kwaliteit en toegang zo dat deze relevant is in situaties waarin cumulatief aan de volgende voorwaarden is voldaan: 1. de kwaliteitsniveaus op het niveau van retailmarkten zijn in concurrentie dan wel op grond van wettelijke vereisten ontstaan; 2. de kwaliteit op wholesaleniveau kan worden gedifferentieerd (,,ontbundeld) van de kwaliteit op retailniveau; en 3. het college is voornemens wholesalemaatregelen te nemen en wholesaletarieven vast te stellen die tot effect zouden hebben dat ondernemingen worden beperkt in hun mogelijkheden om op retailniveau te concurreren op kwaliteit (bijvoorbeeld omdat een onderneming met AMM niet de werkelijk door haar gemaakte kosten voor het bestaande kwaliteitsniveaus in haar wholesaletarieven mag doorberekenen). 1195. Voor zover de hierboven beschreven situatie relevant is voor de in dit besluit behandelde relevante markten wordt daarop in dit besluit bij de vormgeving van de verplichtingen expliciet ingegaan. 1196. De verplichtingen die kunnen worden opgelegd, zijn uitgewerkt in hoofdstuk 6a van de Tw en betreffen onder meer enerzijds verplichtingen die met toegang verband houden (toegang, tariefmaatregelen, non-discriminatie, transparantie en gescheiden boekhouding), en anderzijds verplichtingen op retailniveau (non-discriminatie, ontbundeling, transparantie en tariefmaatregelen). 1197. In de Richtlijn betere regelgeving is voorts een nieuwe verplichting opgenomen. Het betreft hier de verplichting tot functionele scheiding. Deze verplichting kan pas worden opgelegd als de klassieke maatregelen niet afdoende zijn gebleken, als maatregel van "last resort". Bovendien is de oplegging van deze verplichting omkleed met extra waarborgen. 1198. Aan de andere kant worden paragraaf 6a.4 (de generieke verplichting om toegang te verlenen ten behoeve van carrierkeuze en carriervoorkeuze) en 6a.5 (de verplichting tot levering van een minimumpakket aan huurlijnen) geschrapt. Reden hiervoor is dat de bepalingen waar deze verplichtingen uit voortvloeien, namelijk de artikelen 18 en 19 van de Universeledienstrichtlijn, zijn komen te vervallen met de inwerkingtreding van de Richtlijn betere regelgeving. De verplichtingen waren, gelet op de huidige concurrentieomstandigheden binnen de telecommunicatiesector, niet langer nodig. Het is overigens dan nog wel mogelijk dat partijen met aanmerkelijke martkmacht op grond van de artikelen 6a.6 tot en met 6a.10 een verplichting tot het verlenen van toegang ten
422
Zie paragraaf 2.3.5.
293
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
behoeve van carrierkeuze krijgen opgelegd, mits dit passend is. De Richtlijn betere regelgeving dient op 25 mei 2011 te zijn omgezet in Nederlands recht. 1199. Hoewel het gebruik van andere, nieuwere technologie op zichzelf geen reden vormt om andere verplichtingen te hanteren dan ten aanzien van diensten die op basis van meer traditionele technologie worden voortgebracht, kan het in specifieke gevallen gerechtvaardigd zijn om te differentiëren in verplichtingen op basis van de onderliggende technologie. Wanneer de verplichtingen die ten aanzien van de traditionele technologie zijn opgelegd voldoende zijn om mededingingsproblemen ten aanzien van de nieuwere technologie te voorkomen, kan worden afgezien van regulering van de diensten op basis van de nieuwere, meer innovatieve technologie. Wanneer ook ten aanzien van de nieuwere technologie mededingingsproblemen zullen blijven bestaan, zij het in mindere mate dan ten aanzien van traditionele technologie, dient te worden overwogen of met mildere regulering kan worden volstaan. Aldus wordt de totstandkoming van innovatieve technologieën bevorderd.
423
1200. In het ,,Afwegingskader proportionaliteit van verplichtingen zijn de mogelijke afwegingen met betrekking tot het opleggen van de verschillende verplichtingen nader toegelicht. In de concrete besluiten worden de relevante verplichtingen verder uitgewerkt.
A.6
Het intrekken van verplichtingen
1201. Op grond van artikel 6a.4 van de Tw besluit het college om bestaande verplichtingen in stand te houden, dan wel om deze verplichtingen in te trekken. Het college kan tot het intrekken van verplichtingen overgaan in de volgende vier situaties: 1. Indien uit een onderzoek als bedoeld in artikel 6a.1, derde of vierde lid, van de Tw blijkt dat een relevante markt (...) niet daadwerkelijk concurrerend is, stelt het college vast welke ondernemingen (....) beschikken over AMM, en trekt hij eerder opgelegde of in stand gehouden verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op deze markt, in indien zij niet langer passend zijn (artikel 6a.2, eerste lid, onderdeel c, van de Tw). 2. Indien uit het onderzoek als bedoeld in artikel 6a.1, derde of vierde lid, van de Tw blijkt dat een relevante markt (...) daadwerkelijk concurrerend is (...) (artikel 6a.3, eerste lid, van de Tw); 3. Indien uit het onderzoek als bedoeld in artikel 6a.1, derde of vierde lid, van de Tw blijkt dat een onderneming op een niet daadwerkelijk concurrerende relevante markt (...) niet beschikt over AMM (artikel 6a.3, tweede lid, van de Tw); en 4. Indien uit het onderzoek als bedoeld in artikel 6a.1, derde of vierde lid, van de Tw blijkt dat een relevante markt niet daadwerkelijk concurrerend is en de verplichtingen toereikend zijn om daadwerkelijke concurrentie te verwezenlijken of de belangen van eindgebruikers te beschermen (artikel 6a.3, derde lid, van de Tw).
423
Revised ERG common position on the apprach to appropriate remedies in the ECNS regulatory framework,
ERG (06)33, mei 2006.
294
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex B
B.1
Afbakening retailmarkten
Inleiding
1202. In deze annex onderzoekt het college of er sprake is van een aparte productmarkt voor bundels.
B.2
Afbakening retailmarkten voor bundels
1203. In paragraaf 4.3.2.8 is geconcludeerd dat vaste telefoniediensten binnen bundels tot dezelfde relevante productmarkt behoren als individuele vaste telefoniediensten. In het ontwerpbesluit Ontbundelde toegang is geconcludeerd dat het aantal bundels met internettoegang toeneemt. Ook de diensten televisie en vaste telefonie worden steeds vaker in bundels verkocht. vaak als reëel alternatief zien. 1204. Daarom onderzoekt het college of individuele diensten gezamenlijk ook een substituut vormen voor de betreffende dual-playbundel of triple-playbundel. Indien dit het geval is, versterkt dit de conclusie in paragraaf 4.3.2.8 dat er een gezamenlijke markt is voor vaste telefonie (binnen en buiten bundels), alsmede de conclusie in het ontwerpbesluit Ontbundelde toegang dat er een gezamenlijke markt is voor internettoegang (binnen en buiten bundels). Echter, als individuele diensten geen substituut vormen voor bundels, dan is er sprake van een aparte productmarkt voor dual-play- of triple-playbundels. Het college analyseert aan de hand van vraag- en aanbodsubstitutie of de combinatie van de individueel aangeboden diensten internettoegang, televisie en vaste telefonie een substituut is voor bundels met deze diensten. Deze onderzoeksvraag beantwoordt het college in deze annex, omdat deze zowel betrekking heeft op de markt voor internettoegang als de markt voor vaste telefonie. 1205. BEREC hanteert de volgende definitie van bundels.
425 424
De stijgende
populariteit van deze bundels kan erop duiden dat consumenten individuele diensten steeds minder
Er is sprake van een bundel wanneer
een bedrijf twee of meer diensten samen, als een gecombineerd aanbod, verkoopt voor één prijs. Het college gebruikt deze definitie, waarbij hij nog het element van één rekening toevoegt. Het college definieert een bundel als volgt: "Diensten die bij dezelfde aanbieder worden afgenomen voor één prijs én waarvoor één rekening wordt gehanteerd" 1206. Het college heeft de invloed van bundels op de markten onderzocht definitie ook is gehanteerd.
427 426
waarbij de bovenstaande
De onderhavige analyse heeft daarbij alleen betrekking op bundels met
424 425
Structurele marktmonitor 2010 Q4. BEREC Project team bundling, Report on impact of bundled offers in retail and wholesale market definition,
conceptversie, november 2010.
426
Blauw Research, Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
telecomdiensten, december 2010, blz. 6.
295
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
diensten over het vaste netwerk. Dit zijn de diensten internettoegang, televisie en vaste telefonie. Uit de beschrijving van de retailmarkt blijkt immers dat de typen bundels met deze diensten het meest voorkomen. 1207. Het college onderzoekt de onderzoeksvraag aan de hand van de hypothetische monopolist test. Indien een hypothetische monopolist de prijs van een bepaald type dual play of triple-playbundel winstgevend kan verhogen, onder de veronderstelling dat de prijzen van alle andere producten gelijk blijven, dan vormt die type bundel (dual play of triple play) een relevante productmarkt. Indien de hypothetische monopolist daartoe niet in staat is, is de productmarkt breder en omvat deze mogelijk ook de individuele diensten.428 Er zijn twee mogelijke effecten waardoor een dergelijke prijsverhoging niet winstgevend zou zijn: vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie. Vraagsubstitutie: Een prijsverhoging van een monopolist is niet winstgevend als klanten na de prijsverhoging overstappen naar individuele diensten of naar andere typen bundels, in die mate dat het klantverlies de prijsverhoging verliesgevend maakt. Dit gebeurt als een deel van de consumenten dat bundels afneemt individuele diensten of andere typen bundels als volwaardige alternatieven ziet. Dit is een vorm van vraagsubstitutie. Het college onderzoekt dit in paragraaf B.2.1. Aanbodsubstitutie: Als reactie op een prijsverhoging kan er toetreding in het aanbod van bundels door concurrerende marktpartijen zijn. Het gaat dan om marktpartijen die vóór de prijsverhoging alleen individuele diensten aanboden. Deze concurrenten zouden op korte termijn en met relatief lage kosten bundels kunnen aanbieden. Ook hierdoor zou een prijsverhoging van de hypothetische monopolist kunnen leiden tot een overstap van klanten naar concurrenten, in die mate dat het klantverlies de prijsverhoging verliesgevend maakt. Dit is een vorm van aanbodsubstitutie. Dit onderzoekt het college in paragraaf B.2.2. 1208. Indien er vraagsubstitutie of aanbodsubstitutie van individuele diensten op bundels is, behoren individuele internetdiensten tot dezelfde productmarkt als internetdiensten in bundels. In dit geval is er dus een gezamenlijke markt voor vaste telefonie (binnen en buiten bundels) en een gezamenlijke markt voor internettoegang (binnen en buiten bundels).
427
De cijfers uit de Structurele Marktmonitor van OPTA zijn gebaseerd op een andere definitie: "aantal actieve
eindgebruikers aan wie u meerdere diensten levert; producten bij één aanbieder". Dit leidt niet tot een onjuiste interpretatie van de feiten. Het totale aantal bundels zal namelijk niet wezenlijk verschillen met beide definities. Daarnaast is het exacte aantal bundels niet relevant voor de te bepalen concurrentiedruk.
428
Er wordt hier dus uitgegaan van een hypothetische situatie dat er maar één aanbieder van een product, in dit
geval een bundel, in de markt actief is. Deze monopolist kan vervolgens de prijzen van alle bundels verhogen. Dit is dus een theoretische exercitie om de marktafbakening te bepalen. Het is voor deze specifieke analyse niet van belang hoeveel aanbieders er in de realiteit actief zijn in de markt.
296
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
B.2.1
Vraagsubstitutie
1209. Als eindgebruikers individuele diensten als vraagsubstituut zien voor bundels, dan behoren deze tot dezelfde productmarkt als bundels en is er dus geen aparte bundelmarkt. Daarom onderzoekt het college in paragraaf B.2.1.1 de prijzen van diensten en het effect hiervan op consumenten, in paragraaf B.2.1.2 het feitelijke overstapgedrag van consumenten en in paragraaf B.2.1.3 het te verwachten overstapgedrag van consumenten. B.2.1.1 Feiten 1210. In Tabel 23 worden de prijzen van bundels en van individuele diensten weergegeven. Daarbij worden per aanbieder de tarieven weergegeven van bundels met verschillende downloadcapaciteiten. Ook worden de tarieven weergegeven van individuele diensten met dezelfde downloadcapaciteiten en andere kenmerken. Niet alle hier genoemde diensten zijn ook daadwerkelijk individueel af te nemen. Ziggo en UPC bieden internetdiensten en vaste telefonie niet individueel aan, maar wel in combinatie met een televisieabonnement. KPN en Tele2 bieden televisiediensten niet los aan, maar wel in combinatie met internetdiensten en vaste telefonie. Op websites en als reactie op de vragenlijsten van het college, geven marktpartijen een uitsplitsing van de bundelprijzen naar individuele diensten. toegedeeld gekregen.
430 429
Prijzen van bundels en individuele diensten
Ook de genoemde diensten die niet individueel af te nemen zijn, hebben op deze wijze een prijs
429 430
Vragenlijsten van het college aan KPN, Ziggo, UPC, Tele2 en Online, december 2010. De tarieven van diensten die alleen af te nemen zijn in combinatie met andere diensten, zijn in Tabel 48
weergegeven met een cursief lettertype. KPN biedt overigens wel haar televisieproduct ,,Digitenne individueel aan. ,,Digitenne wordt echter niet door KPN aangeboden in bundels en is daarom niet relevant voor Tabel 48. Binnen bundels biedt KPN ,,interactieve televisie aan.
297
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Productnaam KPN KPN Tele2 Tele2 UPC UPC Ziggo Ziggo Internet Basis, Bellen & TV Internet Extra, Bellen & TV Televisie, Internet & Bellen (20 Mb) Televisie, Internet & Bellen (50 Mb) Alles-in-1 Voordeelpakket Alles-in-1 Sneller Internet Alles-in-1 Basis Alles-in-1 Plus
Triple pay (BB-VT-TV) 40 50 39,95 39,95 45 55 42,00 52,00 Dual play (BB- VT) 30 40 29,95 34,95
Internet (BB) 25 35 19,95 29,95 25 35 19,95 29,95 Internet (BB) 25 35 19,95 29,95
Vaste telefonie (VT) 10,95 10,95 15 15 10,50 10,50 9,95 9,95 Vaste telefonie (VT) 10,95 10,95 15 15
Televisie (TV) 10 10 5 5 22,05 22,05 16,95 16,95 Voordeel bundel 5,95 5,95 5 10
Voordeel bundel 5,95 5,95 0 10 7,55 7,55 5,25 5,25
Productnaam KPN KPN Tele2 Tele2 Internet Basis & Bellen Internet Extra & TV Internet & Bellen (20 Mb) Internet & Bellen (50 Mb)
Tabel 23. Prijzen individuele diensten en bundels (in per maand). Bron: Telecompaper 2011 en antwoorden vragenlijsten.
1211. Uit Tabel 23 blijkt dat de prijzen van bundels doorgaans lager liggen dan de som van de prijzen van de individuele diensten. In de meeste gevallen geeft de bundel daarom een prijsvoordeel. In de tabel is overigens alleen rekening gehouden met de reguliere maandelijkse abonnementskosten. Het komt daarbij regelmatig voor dat aanbieders ook een eenmalige korting geven op de abonnementskosten, de installatie of de apparatuur. Het prijsvoordeel is het grootst bij dualplaybundels met internet en vaste telefonie, namelijk tot 26 procent. Triple-playbundels hebben een prijsvoordeel oplopend tot 23 procent. Dit is exclusief de eenmalige kortingen. 1212. Figuur 27 geeft weer dat een deel van de consumenten dat momenteel een bundel afneemt (40 procent), dat doet vanwege een prijsvoordeel. Dit komt overeen met de bevinding dat bundels gemiddeld lager geprijsd zijn dan individuele diensten. Consumenten die voor individuele diensten hebben gekozen, en dus geen triple play abonnement afnemen, doen dit minder vaak vanwege het prijsvoordeel (10 procent), zoals uit Figuur 28 blijkt. Verder laat Figuur 27 zien dat één gezamenlijke rekening voor bundelklanten belangrijker is voor hun keuze dan de prijs. Figuur 28 geeft daarnaast weer dat klanten vooral vanuit gemakzucht kiezen voor individuele diensten.
298
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1 rekening voor alles goedkoper/ voordeliger gemak 1 aanspreekpunt, 1 verkooploket (one stop shop), 1 website technische voordelen 0% 20% 25% 22% 40%
44% 40% 36%
60%
80%
totaal (n=3146)
Figuur 27. Motivatie om bundels af te nemen. Bron: Blauw Research, december 2010, blz. 31.
431
gemakzucht behoud functionaliteit kwaliteit losse diensten als ergens iets mee is dan gaat alles mis keuzemogelijkheden groter voorzien van problemen met overstappen 0% 10% 14% 14% 12% 12% 11% 20% 30% 40%
42%
50%
goedkoper/voordeliger bij versch. aanb. prod. af te nemen ontevreden over mogelijke aanbieders voor alles in 1 pakket op mijn adres is geen andere keuze/mogelijkheid wist niet mogelijkheid alles bij 1 aanbieder omdat werkgever een dienst regelt anders weet niet 0% 1% 1%
10% 8% 8%
16% 8% 10% 20% 30% 40% 50%
totaal (n=1583)
431
Vraag: "Wat zijn voor u de belangrijkste redenen om
299
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Figuur 28. Motivatie om geen triple-playbundels af te nemen. Bron: Blauw Research, december 2010, blz. 37.
432
Analyse 1213. Indien consumenten individuele diensten als volwaardig alternatief zien voor bundels, dan is er een gezamenlijke markt voor vaste telefonie (binnen en buiten bundels) en een gezamenlijke markt voor internettoegang (binnen en buiten bundels). Echter, als consumenten individuele diensten niet als alternatief zien, dan is er een aparte productmarkt voor (dual play of triple play) bundels. In deze laatste situatie zou een hypothetische monopolist een hogere bundelprijs (een zogenoemde bundelpremie) kunnen vragen voor de intrinsieke voordelen die een bundel heeft ten opzichte van individuele diensten. Dit zijn voordelen zoals het gemak van één loket en één factuur. Bundelconsumenten zullen immers minder snel vanwege een hogere prijs overstappen op individuele diensten, omdat zij dit niet als reëel alternatief zien. Een verhoging van de bundelprijs is in dit geval dus winstgevend. 1214. Marktpartijen kiezen er in de realiteit echter voor om bundels goedkoper te prijzen dan de individuele diensten tezamen, zoals blijkt uit Tabel 23. Dit doen zij omdat consumenten vaak vanwege het prijsvoordeel voor een bundel kiezen, zoals blijkt uit Figuur 27. Een deel van de consumenten is pas bereid om over te stappen van individuele diensten naar een bundel zodra er een korting tegenover staat. Individuele diensten en bundels lijken dus met elkaar te concurreren op prijs. Dit is een indicatie dat de individuele diensten concurrentiedruk uitoefenen op bundels en daarom tot dezelfde productmarkt behoren. 1215. De lagere bundelprijs lijkt niet het gevolg te zijn van lagere kosten. De kosten voor het aanbieden van meerdere individuele diensten zijn voor een aanbieder namelijk vrijwel gelijk aan de kosten voor het aanbieden van een bundel, zolang alle diensten over één aansluitnetwerk worden aangeboden. Alleen de acquisitiekosten per klant zijn naar verhouding lager bij de verkoop van bundels. De marges van bundels zijn door de kortingen en gelijkblijvende kosten daarom gemiddeld lager dan de marges op individuele diensten.
433
Dat aanbieders geen hogere marge op bundels
kunnen behalen, duidt erop dat de combinatie van individuele diensten een substituut is voor bundels. Immers, als bundels een voordeel hebben ten opzichte van individuele diensten (anders dan een prijsvoordeel), dan zou de betreffende aanbieder wel een premie hiervoor kunnen vragen. 1216. Verder constateert het college dat circa 31 procent van de internetklanten die tussen eind 2008 en eind 2010 van internetaanbieder wisselden, dit deed om een prijsvoordeel te behalen en 16 procent overstapte omdat ze specifiek een bundel wilde afnemen.
434
Het aandeel prijsgevoelige
432
Vraag: "Zijn er redenen waarom u de diensten niet in een pakket heeft gebundeld bij één aanbieder?" De
percentages tellen op tot meer dan 100 procent, omdat respondenten bij deze vraag meerdere antwoorden konden geven.
433
Op 21 oktober 2010 heeft OPTA CAIW, Delta, KPN, Online, Tele2, UPC en Ziggo een vragenlijst gestuurd
over bundels. De marktpartijen hebben deze vragen in november 2010 beantwoord.
434
Blauw Research, Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
telecomdiensten, december 2010, blz. 59.
300
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
klanten dat een bundel afneemt (40 procent) is bovendien hoger, dan het aandeel prijsgevoelige klanten dat individuele diensten afneemt (10 procent). Bundelconsumenten zijn dus prijsgevoeliger en zullen daarom naar verwachting sneller overstappen na een verhoging van de bundelprijs. Het college acht het om deze reden aannemelijk dat een deel van de bundelconsumenten ná een prijsverhoging van bundels zou overstappen op individuele diensten of andere typen bundels. Ook dit wijst op concurrentiedruk van individuele diensten op bundels. 1217. strategie om zoveel mogelijk bundels te verkopen over één aansluitnetwerk.
435
Ziggo heeft als Het college constateert
436
dat marktpartijen als doel hebben om zoveel mogelijk bundels aan klanten te verkopen. Het college acht dat partijen dit doen omdat bundelklanten minder snel overstappen en op lange termijn dus een hogere marge opleveren voor aanbieders. Dit zou er volgens het college juist op kunnen wijzen dat er een aparte bundelmarkt is. Immers een hypothetische monopolist zou de bundelprijs in dit geval wellicht winstgevend kunnen verhogen, gezien het feit dat bundelklanten minder snel overstappen. Conclusie 1218. Weliswaar zijn bundelklanten minder snel geneigd om over te stappen naar de concurrent, wat wijst op een aparte bundelmarkt. Echter, bundels zijn gemiddeld goedkoper dan de individuele diensten tezamen, omdat aanbieders eindgebruikers willen bewegen om bundels af te nemen. Dit is juist een indicatie dat de bundelprijs afhankelijk is van de prijs van individuele diensten en dus prijsdruk ondervindt van individuele diensten. Immers, de aanbieders lijken bundelklanten niet voor zich te kunnen winnen met een hogere of zelfs een gelijke bundelprijs. Daarom concludeert het college dat individuele diensten, middels vraagsubstitutie, tot dezelfde productmarkt behoren als bundels. B.2.1.2 Het feitelijke overstapgedrag
1219. Er is sprake van vraagsubstitutie als consumenten bijvoorbeeld individuele diensten en dualplaybundels tezamen als substituut zien voor triple-playbundels. In dit geval zouden consumenten nog steeds willen overstappen van triple-playbundels naar deze andere typen abonnementen. Het college onderzoekt in hoeverre dit ook blijkt uit de keuzes en het overstapgedrag van consumenten. Het feitelijke overstapgedrag tussen eind 2008 en eind 2010 onderzoekt het college in deze paragraaf. Feiten 1220. Circa 17 procent van de consumenten is tussen eind 2008 en eind 2010 overgestapt naar een andere internetaanbieder. Circa 80 procent is bij dezelfde internetaanbieder gebleven, terwijl 3 procent voorheen nog geen internetabonnement had. Het percentage consumenten dat is overgestapt
435
Op 21 oktober 2010 heeft OPTA CAIW, Delta, KPN, Online, Tele2, UPC en Ziggo een vragenlijst gestuurd
over bundels. De marktpartijen hebben deze vragen beantwoord in november 2010.
436
Jaarverslag Ziggo 2009, blz. 10.
301
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
van telefonieaanbieder gedurende deze periode is met 19 procent vergelijkbaar. individuele diensten.
Huidige abonnementsvorm Individuele diensten Dual-playbundels 35% 133 9% 55 15% 28 36% 136 24% 145 23% 43
437
Tabel 24 geeft
weer welk deel van de overstappers heeft gekozen voor bundels en welk deel heeft gekozen voor
Vorige abonnementsvorm Individuele diensten Percentage respondenten: 100% Aantal respondenten: 379 Dual-playbundels Percentage respondenten: 100% Aantal respondenten: 606 Triple-playbundels Percentage respondenten: 100% Aantal respondenten: 188 Totaal aantal overstappers per (nieuwe) abonnementsvorm
Triple-playbundels 29% 110 67% 406 62% 117
216
324
438
633
Tabel 24. Overstappercentages individuele diensten en bundels
1221. Ruim de helft van de overstappers (633 respondenten) heeft gekozen voor een tripleplaybundel. Er is ook een groep consumenten (216 respondenten) die voor individuele diensten of dual-playbundels (324 respondenten) heeft gekozen. Consumenten die overstapten van een individuele dienst naar een nieuw abonnement blijven in 35 procent van de gevallen individuele diensten afnemen. Consumenten die overstapten van een dual-playbundel kozen in 9 procent van de situaties voor individuele diensten. Consumenten die overstapten van een triple-playbundel kozen in 15 procent van de situaties voor individuele diensten. Consumenten stapten ook over tussen verschillende typen bundels. Circa 67 procent van de consumenten die een dual-playbundel afnamen, stapten over naar een triple-playbundel. Triple play klanten stapten over naar dual-playbundels in circa 23 procent van de situaties. Analyse 1222. Het college constateert dat er weliswaar een trend naar bundeling is, maar dat consumenten nog steeds overstappen van bundels naar andere typen bundels of individuele diensten. Deze overstap tussen abonnementsvormen is een indicatie dat een deel van de consumenten de andere typen bundels en individuele diensten als volwaardig substituten ziet. Er is dus weliswaar een trend van individuele diensten naar bundels, maar er is in mindere mate ook nog een overstap van bundelklanten naar individuele diensten. 1223. Circa 15 procent van de triple play klanten is overgestapt op individuele diensten en 23 procent is overgestapt op dual-playbundels, zoals blijkt uit Tabel 24. Dit is een autonome overstap van
437
Blauw Research, Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
telecomdiensten, december 2010, blz. 44.
438
Bron: Blauw Research, Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
telecomdiensten, december 2010.
302
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
consumenten zonder dat hier een specifieke prijsverhoging van triple-playbundels aan ten grondslag ligt. Het college acht het daarom aannemelijk dat een deel van de consumenten ook zou overstappen zodra de prijzen van bepaalde typen bundels worden verhoogd. Deze prijsdruk van individuele diensten en dual-playbundels op triple-playbundels is een indicatie van vraagsubstitutie. Consumenten die dual-playbundels afnamen, stapten in 9 procent van de gevallen over op individuele diensten en in 67 procent stapten over op triple-playbundels. Ook dit is een indicatie van vraagsubstitutie van individuele diensten en triple-playbundels op dual-playbundels. Conclusie 1224. Het college concludeert dat het feitelijke overstapgedrag van consumenten een indicatie is van vraagsubstitutie van individuele diensten (en typen bundels) tezamen op dual-play- en tripleplaybundels. Dit wijst erop dat individuele diensten tot dezelfde productmarkt behoren als bundels. B.2.1.3 Het te verwachten overstapgedrag
1225. Indien bundelconsumenten nog bereid zijn om over te stappen op individuele diensten, dan duidt dat op vraagsubstitutie. Feiten 1226. Het college heeft onderzocht wat de eerste voorkeur is van consumenten voor de verschillende typen bundels en individuele diensten.
439
Het merendeel van de consumenten zegt een voorkeur te
hebben voor bundels ten opzichte van individuele diensten. De triple-playbundels blijken het meest populair. Echter, 16 procent van de huidige triple play klanten zou bij voorkeur willen ontbundelen naar dual-playbundels of individuele diensten. Consumenten die de dual-playbundel met internet en televisie afnemen, hebben in 55 procent tot 40 procent van de gevallen voorkeur voor een andere bundelsoort of voor individuele diensten. Circa 69 procent van de consumenten dat dual play met internet en vaste telefonie afneemt, heeft een voorkeur voor een ander type bundel of individuele diensten. 1227. Aan consumenten is ook gevraagd wat zij zouden doen na een prijsverhoging van hun bundel (triple play of dual play) op de betreffende infrastructuur (bijvoorbeeld DSL, coax of glasvezel). Vervolgens is aan consumenten gevraagd wat zij zouden doen als ook de prijs van hun type bundel verhoogd wordt op andere infrastructuren.
440
Tabel 25 geeft een optelling van het aantal consumenten
dat na beide vragen aangeeft wel of niet over te stappen van abonnementsvorm. Tabel 25 geeft daarom een overzicht van de te verwachten keuzes van consumenten na een prijsverhoging van hun bundel op alle infrastructuren.
439
Blauw Research, blz. 76, december 2010. Vraag: "Stel dat u voor de keuze staat om te veranderen van
aanbieder of product van televisie, internet of telefonie. Welke van onderstaande mogelijkheden zou u overwegen?"
440
Circa 1/3 van de respondenten gaf "weet niet" als antwoord op beide vragen. Er is geen betrouwbare
aanname te maken over de uiteindelijke keuze van deze groep consumenten. Daarom is in Tabel 25 de categorie ,,weet niet weggelaten.
303
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Prijsverhoging Triple Play Prijsverhoging Dual Play (internet + telefonie) Prijsverhoging Dual Play (internet + TV)
Blijft bij 441 bundel Ontbundelt Naar Triple Play Totaal 13% 88% n.v.t. 100% 65% 9% 27% 100% 79% 12% 9% 100%
442
Tabel 25. Overstapgedrag na 10 procent verhoging bundelprijs
1228. Een deel van de consumenten geeft aan dat zij na een verhoging van de bundelprijs zal ontbundelen naar andere typen bundels of individuele diensten. Na een prijsverhoging van 10 procent van alle triple-playbundels zal naar verwachting 13 procent van de triple play klanten ontbundelen. De rest van de triple play klanten zal naar verwachting niet van bundeltype wisselen. Verder denkt 36 procent van de dual play (internet + telefonie) klanten, na een prijsverhoging van de betreffende bundel, over te stappen op een andere abonnementsvorm, waarvan 9 procent ontbundelt naar individuele diensten en 27 procent overstapt op triple-playbundels. Circa 21 procent van de klanten die dual play (internet + TV) afnemen, maken de keuze om over te stappen op een andere abonnementsvorm, waarvan 12 procent ontbundelt naar individuele diensten en 9 procent voor tripleplaybundels kiest. Analyse 1229. Het college constateert dat een deel van de bundelconsumenten bereid is om over te stappen naar andere typen bundels of individuele diensten. Dit is een indicatie van concurrentiedruk op tripleplaybundels door dual-playbundels en individuele diensten. Hetzelfde geldt voor dual-playbundels die concurrentiedruk ondervinden van triple-playbundels en individuele diensten. 1230. Het college heeft ingeschat welk percentage van de consumenten die bundels afnemen, moeten overstappen naar een andere abonnementsvorm om een 10 procent prijsverhoging van de betreffende bundel verliesgevend te maken. Indien wordt uitgegaan van een initiële marge van 70 procent van een telecomaanbieder, dan is de prijsverhoging verliesgevend als meer dan 12,5 procent van de klanten overstapt. Als minder dan 12,5 procent van de triple play klanten overstapt na een prijsverhoging van 10 procent, dan wijst dit op een aparte markt voor triple-playbundels.
443
Het college
441 442
Door afrondingsverschillen is er in een aantal gevallen sprake van een optelling tot 101 procent. Blauw Research, Marktonderzoek bundels: Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde
442
telecomdiensten, december 2010.
443
Door afrondingsverschillen tellen niet alle percentages op tot 100 procent.
In de elektronische communicatiesector bestaat een relatief groot deel van de kosten van een aanbieder uit
vaste kosten. De marginale kosten per product zijn daarom relatief laag. Een initiële marge van gemiddeld 70 procent is daarom aannemelijk of zelfs een behoudende inschatting. Uitgaande hiervan zal een prijsverhoging van 10 procent alleen winstgevend kunnen zijn als minder dan 12,5 procent van de klanten overstapt naar een andere aanbieder. Voor deze berekening verwijst het college naar een rapport van Oxera: The critical sales loss test in market definition, competing ideas, november 2002, blz. 2.
304
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
constateert dat triple play klanten minder geneigd zijn om over te stappen dan klanten die andere typen bundels afnemen. Echter, het college constateert dat in dit geval een hoger percentage dan 12,5 procent, namelijk 13 procent, van de triple play klanten bereid is om over te stappen. Het college is daarom van oordeel dat er voldoende concurrentiedruk is om te concluderen dat er geen aparte triple play markt is. Weliswaar is de 13 procent niet significant hoger dan het gestelde criterium van 12,5 procent. Echter, met Tabel 24 is reeds aangetoond dat de feitelijke overstap van triple play consumenten naar dual-playbundels en individuele diensten aanzienlijk hoger is, namelijk 38 procent. Dit is weliswaar een autonome overstap, maar dit toont wel aan dat een aanzienlijk deel van de consumenten individuele diensten nog als substituut ziet. Ook heeft het college in paragraaf B.2.1.1 geconcludeerd dat de bundelprijs een indicatie is dat er geen aparte bundelmarkt bestaat. Conclusie 1231. Het college heeft in paragraaf B.2.1.1 en B.2.1.2 geconcludeerd dat op basis van de prijzen en het feitelijke overstapgedrag van consumenten individuele diensten gezamenlijk een vraagsubstituut zijn van bundels. Het college concludeert in onderdeel B.2.1.3 dat ook op basis van het te verwachten overstapgedrag consumenten individuele diensten als substituut lijken te zien voor bundels. Daarom concludeert het college dat individuele diensten vanwege vraagsubstitutie tot dezelfde productmarkt behoren als bundels.
B.2.2
Aanbodsubstitutie
1232. Zelfs als er geen enkele mate van vraagsubstitutie zou zijn van bundels naar individuele diensten, kan er op basis van aanbodsubstitutie nog wel sprake zijn van één gezamenlijke productmarkt. Een prijsverhoging van alle bundels, door een hypothetische monopolist, kan namelijk uitlokken dat aanbieders van individuele diensten bundels zullen aanbieden. Als marktpartijen dit relatief snel en zonder significante kosten kunnen doen, dan is er sprake van aanbodsubstitutie. Doordat andere marktpartijen bundels gaan aanbieden, heeft de consument immers mogelijkheden om van de hypothetische monopolist over te stappen. Deze overstap van consumenten naar concurrenten kan een prijsverhoging van een hypothetische monopolist verliesgevend maken. Daarom onderzoekt het college in deze paragraaf of bestaande telecomaanbieders van individuele diensten op korte termijn bundels kunnen aanbieden hebben. Feiten 1233. Bij het beoordelen van de mate van aanbodsubstitutie staat het gedrag van aanbieders centraal. Daarom heeft het college de grootste aanbieders van telecomdiensten gevraagd naar hun reactie op een verhoging van de bundelprijs.
444
Het betreft de aanbieders CAIW, Delta, KPN, Online,
Tele2, UPC en Ziggo. Deze partijen hebben niet aangegeven toe te treden als nieuwe aanbieder van bundels, aangezien zij reeds bundels aanbieden. 1234. De afgelopen jaren hebben steeds meer aanbieders een bundelaanbod ontwikkeld. Hier zijn ook recente voorbeelden van. Zo heeft CanalDigitaal recent in samenwerking met Online een triple
444
Op 21 oktober 2010 heeft OPTA CAIW, Delta, KPN, Online, Tele2, UPC en Ziggo een vragenlijst gestuurd
over bundels. De marktpartijen hebben november 2010 deze vragen beantwoord.
305
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
play aanbod in de markt gezet.
445
Online heeft dit triple play aanbod uitgebreid door vanaf september
2010, via het Digitenne wholesaleproduct van KPN, ook een eigen televisiedienst aan te bieden in bundels. 1235.
446
Ten slotte heeft KPN op 10 mei 2011 bij de presentatie van haar nieuwe strategie
447
aangekondigd dat het ook Telfort en XS4ALL totaalpakketten gaan aanbieden met vaste telefonie, internettoegang en televisie. Analyse 1236. Het is voor een aanbieder van individuele diensten relatief eenvoudig om dezelfde diensten in bundels aan te bieden, mits de eigen infrastructuur daarvoor geschikt is. Dat dit kan, blijkt uit het feit dat de meeste aanbieders reeds zowel individuele diensten als bundels aanbieden. 1237. Ook Telfort en XS4ALL zullen een nieuw triple play aanbod creëren. Dit zijn echter onderdelen van de groepsmaatschappij van KPN en betreft dus strikt gezien geen nieuwe toetreder. 1238. Het college ziet dan ook geen verdere aanbodsubstitutie (meer) in de toekomst. De partijen in de markt kunnen middels aanbodsubstitutie niet voor additionele concurrentiedruk zorgen, omdat de grote landelijke partijen immers reeds bundels aanbieden. Deze bestaande aanbiedingen van deze partijen zijn reeds in de analyse van vraagsubstitutie betrokken. 1239. Het college concludeert daarom dat er geen sprake (meer) is van aanbodsubstitutie van individuele internetdiensten en vaste telefonie naar bundels. Conclusie 1240. Het college heeft in paragraaf B.2.1 geconcludeerd dat op basis van vraagsubstitutie individuele diensten tot dezelfde productmarkt behoren als bundels. Ten overvloede heeft het college onderzocht of op basis van aanbodsubstitutie individuele diensten tot dezelfde markt behoren als bundels. Het college concludeert dat dit niet het geval is. Omdat reeds individuele diensten vraagsubstituten zijn van bundels concludeert het college dat zij geen aparte productmarkt voor bundels afbakent. Ook in de voorgaande marktanalyse heeft het college geconcludeerd dat er geen aparte bundelmarkt is. 1241. Alhoewel bundels niet tot een aparte productmarkt behoren, is het college van oordeel dat de verkoop van bundels effecten kan hebben op de concurrentiepositie van aanbieders. Daarom onderzoekt het college de effecten van bundeling in paragraaf 5.5 van de concurrentieanalyse van de retailmarkten voor vaste telefonie.
445 446
http://www.canaldigitaal.nl/landingspagina/voorinschrijving-3p.aspx, 31 januari 2011. Op 8 maart 2011 heeft OPTA een gesprek gehad met Online over met name de markt voor internettoegang.
Dit is vastgelegd in een verslag op 9 maart 2011.
447
Persbericht KPN, Nederlandstalig persbericht strategisch plan 2015, blz. 2,
http://www.kpn.com/corporate/overkpn/investor-relations/KPN-strategie-2015.htm, 10 mei 2011.
306
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex C
C.1 Proces
Proces en bronnen
Betrokkenheid marktpartijen 1242. Het onderhavige besluit is tot stand gekomen op basis van eigen onderzoek, externe
448
onderzoeken, literatuurstudie en informatie van marktpartijen. Het college heeft op 13 januari 2011 een vragenlijst aan marktpartijen gestuurd. Deze vragenlijst is gericht op het hele domein van de marktanalyse en is in hoofdlijnen gestructureerd langs de stappen van een marktanalyse. Het college heeft de marktpartijen gevraagd naar feitelijkheden of naar onderbouwde visies. Bij sommige punten gaat het college kort in op trends of feitelijke gegevens zoals opgenomen in het marktanalysebesluit Vaste Telefonie van 19 december 2008.
449
De vragenlijst is toegezonden aan onderstaande
marktpartijen met een informatievordering op basis van artikel 18.7 van de Telecommunicatiewet:
BT CAIW Colt Delta EspritXB KPN Online/T-Mobile 1243.
Pretium Scarlet Telecom Tele2 UPC Verizon Vodafone Ziggo
Andere partijen zijn nadrukkelijk uitgenodigd om op deze vragenlijst te reageren en de voor
hen relevante vragen in de vragenlijst te beantwoorden. 1244. 1245. Het college heeft van de bovengenoemde veertien partijen een reactie ontvangen. Het college heeft op 25 januari 2011 een Industry Group voor marktpartijen georganiseerd
betreffende de afbakening van de retailmarkten voor televisie, vaste telefonie- en breedbanddiensten. Daarbij is de marktpartijen de gelegenheid geboden om hun visie op afbakening van deze retailmarkten te geven. 1246. Het college heeft in februari en maart 2011 interviews georganiseerd met de marktpartijen
waarvan informatie is gevorderd. Deze interviews waren onder meer bedoeld voor het beantwoorden van eventuele vragen van het college naar aanleiding van de antwoorden van marktpartijen. Partijen zijn in de interviews in de gelegenheid gesteld hun antwoorden op de vragenlijst nader toe te lichten. 1247. Op 4 maart 2011 heeft het college naar aanleiding van de tot dan toe gehouden interviews,
alsmede de beantwoording van de vragenlijst Marktanalyse Vaste Telefonie per e-mail een aantal nadere vragen gesteld. Deze vragen betroffen onder meer de meerdere enkelvoudige aansluitingen
448 449
Kenmerk: OPTA/AM/2011/200035. Kenmerk: OPTA/AM/2008/202721.
307
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
die in combinatie met groeps- of doorkiesfaciliteiten worden geleverd, de gemiddelde prijs per aansluiting en de bundel laagcapacitaire en hoogcapacitaire vaste telefonie aansluitingen. Deze vragen zijn door de partijen beantwoord. 1248. Op 16 maart 2011 heeft het college de partijen per e-mail naar de gemiddelde maandelijkse
vaste telefonie omzet per type aansluiting (ARPU) gevraagd. Deze vraag is door de partijen beantwoord. 1249. Op 14 april 2011 is een Industry Groupbijeenkomst voor marktpartijen georganiseerd waarin
voor alle marktanalyses een doorkijk is gegeven in het denken ten aanzien van marktafbakening en dominantieanalyse. 1250. Op 27 april 2011 heeft het college een aantal marktpartijen om gegevens verzocht met
betrekking tot de vraag naar PSTN-diensten in combinatie met andere diensten. De gevraagde gegevens zijn door de marktpartijen toegezonden. 1251. Op 27 juni 2011 is een Industry Groupbijeenkomst voor marktpartijen georganiseerd waarin
een toelichting is gegeven op resultaten uit de marktanalyses. 1252. Op 14 juli 2011 heeft het college het voorontwerp van dit besluit en de bijbehorende Annexen
bekendgemaakt. Overeenkomstig artikel 6b.1 van de Tw zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld hun schriftelijke zienswijze tegen het ontwerpbesluit en de Annexen aan het college kenbaar te maken. Advies van de NMa 1253. Het college heeft op grond van artikel 18.3 van de Tw juncto artikel 14 van het Samenwerkingsprotocol tussen NMa en OPTA het voorliggende ontwerpbesluit voor advies voorgelegd aan de Raad van Bestuur (hierna: RvB) van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. De RvB heeft bij brief van 8 juli 2011 gereageerd. Dit advies is opgenomen in Annex F van het besluit.
C.2
1254. -
Bronnen
Daarnaast heeft het college de volgende bronnen gebruikt: Heliview Research, "Digital Provider Monitor, Concurrentie Monitor Q1", t.b.v. OPTA, Breda, oktober 2010. Monitor waarbij de digitale consument in kaart is gebracht met een focus op de ingeschakelde aanbieders op het gebied van (mobiel) internet, digitale televisie, vaste telefonie, mobiele telefonie en multiplay. Concurrentiemodule op basis van meting van het eerste kwartaal in 2010.
-
Heliview Research, "Digital Provider Monitor, Concurrentie Monitor Q3", t.b.v. OPTA, Breda, december 2010. Als hiervoor. Rapportage van metingen in de maanden juli, augustus en september 2010.
308
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
-
Heliview Research, "Digital Provider Monitor, Markttrends Vaste Telefonie Q3 2010", t.b.v. OPTA, Breda, december 2010. Als hiervoor. Focus op de ingeschakelde aanbieders op het gebied van vaste telefonie.
-
Heliview Research, "Digital Provider Monitor, Markttrends Multiplay Q3 2010", t.b.v. OPTA, Breda, december 2010 Als hiervoor. In dit rapport wordt ingegaan op de gecombineerde abonnementen.
-
Heliview Research, "Eindgebruikersonderzoek vaste telefonie onder consumenten", t.b.v. OPTA, Breda, 25 maart 2011.
-
Dialogic, "Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten", Utrecht 2 mei 2011 Onderzoek gericht op het inzichtelijk maken van het gedrag van afnemers op de marktsegmenten huurlijnen, breedband en vaste telefonie.
-
Telecompaper, "Ontwikkelingen Vaste telefonie 2008-2010", Rapport in opdracht van OPTA, januari 2011. Research t.b.v. inzicht in de markt en prijsontwikkelingen voor vaste telefonie diensten van de belangrijkste Nederlandse aanbieders in de periode 2008 tot en met november 2010.
-
Telecompaper, Consumentenpanel.
- Telecompaper, "Dutch Fixed Telephony Q3 2010", december 2010.
BlauwResearch, "Marktonderzoek bundels", Consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde telecomdiensten, voor OPTA, december 2010. Onderzoek t.b.v. het verkrijgen van inzicht in het switchgedrag in het verleden en mogelijk switchgedrag in de toekomst door Nederlandse huishoudens ten aanzien van vaste telefonie, internet en televisie. A.T. Kearney en Telecompaper, "Toekomstbeelden Nederlandse Telecommarkten 2014, Televisie, Breedband Internet, Vaste Telefonie", maart 2011 Scenariostudie ten behoeve van inschattingen van marktaandelen van marktpartijen voor de periode 2011-2014 op de markten voor televisie, breedband internet en vaste telefonie.
- Roland Berger Strategy Consultants, "Prospectief onderzoek naar de marktontwikkelingen op het gebied van elektronische communicatie in de Nederlandse zakelijke markt ", april 2011.
In dit onderzoek worden de belangrijkste ontwikkelingen beschreven op de markt voor zakelijke elektronische communicatiemiddelen voor de periode 2011 tot en met 2014 met een doorkijk tot en met 2017. 1255. Ten slotte heeft het college gebruik gemaakt van de gegevens uit de Structurele Marktmonitor,
waarvoor marktpartijen periodiek gegevens opleveren aan het college. De cijfers van de SMM dekken niet 100 procent van de markt af, aangezien het college niet bij alle marktpartijen informatie opvraagt.
309
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Het college vraagt per markt alleen gegevens op van marktpartijen met een aanzienlijke omzet of met een specifieke marktpositie.
C.3
Definities
Uitleg
Aanmerkelijke marktmacht Aanbeveling relevante markten van de Europese Commissie C(2007) 5406, 17 december 2007 (PbEG 2007 L344/65)
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/proposals/879/l_344 20071228nl00650069.pdf
Begrip
AMM Aanbeveling
Aanbeveling - toelichting
Toelichting op de aanbeveling relevante markten C(2007)1483
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/proposals/exp_note _markets_en.pdf
Awb Beleidsregels
Algemene wet bestuursrecht Beleidsregels van de Minister over de door het college uit te oefenen taken in de elektronische communicatiesector, 9 juni 2005 Stcrt. 2005, nr. 109, blz.11. Body of European Regulators for Electronic Communications Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communciatie
BEREC
Bundel
Een pakket van meerdere diensten dat als geheel wordt aangeboden (zoals internettoegang, televisie en vaste telefonie) College van Beroep voor het bedrijfsleven De Europese Commissie ERG(06)33, Revised ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the ECNS regulatory framework, mei 2006
http://www.erg.eu.int/doc/meeting/erg_06_33_remedies_common_position_june_06. pdf
CBb Commissie Common position (on remedies)
Dienstenconcurrentie
Concurrentie van ondernemingen die gebruikmaken van het netwerk van andere aanbieders. European Regulators Group Tarief(component) die bestaat uit een vast bedrag per tijdsperiode, ongeacht de feitelijke gebruiksduur of het feitelijke gebruik. Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (ook wel: Europese Hof van Justitie). Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Situatie waarin ondernemingen met elkaar concurreren met gebruikmaking van eigen infrastructuur.
310
ERG Flat fee HvJ
Het college Infrastructuurconcurrentie
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Begrip
ISDN GB KB KPN
Uitleg
Integrated Services Digital Network. Een vorm van digitale vaste telefonie. Grootbedrijf Kleinbedrijf Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b Boek 2 Burgerlijk Wetboek, alsmede Reggefiber Group B.V., waarin KPN N.V. gezamenlijke zeggenschap heeft. Markt voor (fysieke) toegang tot een netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau op een vaste locatie, inclusief gedeelde of volledig ontbundelde toegang. Middelgrootbedrijf Main Distribution Frame de minister van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie Mededingingswet Een onderdeel van de non-discriminatieverplichting gericht op het voorkomen van marge-uitholling. Nederlandse Mededingingsautoriteit nationale regelgevende instantie Over-the-top. In het marktanalysebesluit Vaste telefonie 2008 werd OTTtelefonie ,,Voice over Internet (VoI) genoemd. Public Switched Telephone Network, het circuitgeschakelde openbare telefonienetwerk. Periode van 1 januari 2012 tot naar verwachting een voorziene einddatum van 31 december 2014.
Markt voor ontbundelde toegang
MB MDF Minister Mw ND-5 (verplichting)
NMa NRI OTT
PSTN
Reguleringsperiode (of komende reguleringsperiode) Retailniveau
Eindgebruikersniveau; gebruikt voor diensten die worden geleverd aan eindgebruikers (en dus niet tussen aanbieders van elektronische communicatiediensten onderling). De Kaderrichtlijn, Toegangsrichtlijn en Machtigingsrichtlijn zijn in 2009 gewijzigd met de inwerkingtreding van Richtlijn 2009/140/EG. Richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 tot wijziging van Richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en diensten, Richtlijn 2002/19/EG inzake toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten, en Richtlijn 2002/20/EG betreffende de machtiging voor elektronische communicatienetwerken en diensten PbEG 2009 L 337/37.
Richtlijn betere regelgeving
Richtsnoeren
"Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatie netwerken en
311
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Begrip
Uitleg
diensten". PbEG C 165/6 van 11 juli 2002.
SLA SMM SOHO Roland Berger SSNIP-test
Service Level Agreement Structurele Monitoring Markten Small Office Home Office Roland Berger Strategy Consultants Test waarin wordt onderzocht of een hypothetische monopolist een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging boven het concurrerende niveau winstgevend kan doorvoeren. Telecommunicatiewet (Stb. 2004, 189, inwerking getreden op 19 mei 2004, Stb. 2004, 207) Ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk Verkeer van vaste naar mobiele telefonieaansluitingen Voice over Broadband. Telefoniediensten over een breedbandig netwerk. Voice over IP Wholesale breedbandtoegang Groothandelsniveau; gebruikt voor diensten die worden geleverd tussen aanbieders van elektronische communicatiediensten onderling. Wholesale price cap systeem.
Tw
ULL Vast-mobiel verkeer VoB VoIP WBT Wholesaleniveau
WPC-systeem
312
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex D
Achtergrondinformatie
313
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex E
E.1
E.1.1 1256.
Tariefannexen
Kostentoerekening en financiële rapportages: algemeen
Inleiding In de marktbesluiten heeft het college aangegeven op welke markten hij aan KPN
verplichtingen inzake tariefregulering oplegt. Ten behoeve van deze verplichtingen dient KPN financiële rapportages op te stellen waarin ze verantwoording aflegt over kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen van diensten en markten. Met het oog hierop dient duidelijk te zijn aan welke regels deze financiële rapportages en de berekening van kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen van diensten en markten moeten voldoen. Het college wil bij de financiële rapportages en kostentoerekening in het kader van wholesaletariefregulering zoveel mogelijk dezelfde regels hanteren. 1257. In deze Annex licht het college deze financiële rapportages en de kostentoerekening toe en geeft het college nadere voorschriften hiervoor. Deze Annex vormt integraal onderdeel van alle besluiten waarin het college aan KPN verplichtingen oplegt op grond van artikel 6a.7 van de Tw (tariefregulering wholesale). Op grond van het eerste lid en het vierde lid van artikel 6a.7 van de Tw kan het college voorschriften verbinden aan de verplichting tot tariefregulering. In geval de bevoegdheid van het college om nadere regels te stellen op een andere wettelijke bepaling is gebaseerd, is dat aangegeven. 1258. Deze Annex bevat algemene regels ten aanzien van kostentoerekening en financiële rapportages. Voorschriften die alleen in het kader van kostengeoriënteerde wholesaletariefregulering gelden, zijn beschreven in Annex B ,,Kostentoerekening en financiële rapportages: wholesale. 1259. In paragraaf E.1.2 gaat het college in op kostentoerekening. Paragraaf E.1.3 behandelt de goedkeuring en toepassing van het kostentoerekeningssysteem. Paragraaf E.1.4 ten slotte gaat in op de eisen die aan de rapportages gesteld worden.
E.1.2
Kostentoerekening
450
1260. Kostentoerekening dient om kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen aan diensten en markten toe te rekenen. In het kostentoerekeningssysteem is vastgelegd welke kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen aan diensten en markten toegerekend worden en op welke wijze deze toegerekend worden. E.1.2.1 Toe te rekenen kosten
1261. Het startpunt van de toerekening van kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen is de jaarrekening. Dit betekent dat aangesloten wordt bij de grondslagen voor waardering en
450
Het begrip kostentoerekening heeft hier niet alleen betrekking op kosten, maar ook op omzet en geïnvesteerd
vermogen. Het is echter gebruikelijk om hiervoor het begrip kostentoerekening te hanteren.
314
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
resultaatbepaling die KPN in het kader van de jaarrekening toepast. Als het college vindt dat afwijkende grondslagen voor waardering en resultaatbepaling gehanteerd moeten worden, geeft het college dat expliciet aan. 1262. Gegeven de principes die KPN in haar jaarrekening hanteert, betekent het voorgaande onder andere dat:
451
afschrijvingen op basis van de lineaire afschrijvingsmethode worden berekend, waarbij dezelfde afschrijvingstermijnen gehanteerd worden als bij het opstellen van de jaarrekening; activa gewaardeerd worden op basis van de historische kostenmethode.
1263. Het college gaat in beginsel uit van het principe van fully allocated cost. Dit betekent dat kosten die ten behoeve van diensten en markten gemaakt worden in principe volledig aan deze diensten en markten toegerekend dienen te worden. Dit betekent dat kosten die een gezamenlijk of gemeenschappelijk karakter hebben ook aan diensten en markten toegerekend dienen te worden. 1264. Financiële sancties die door het college of door de NMa zijn opgelegd mogen niet in de kostentoerekening betrokken worden. E.1.2.2 Uitgangspunten bij kostentoerekening
1265. Ten aanzien van de wijze van kostentoerekening in het kader van wholesaletariefregulering hanteert het college de volgende uitgangspunten: bij de verschillende verplichtingen dient zoveel mogelijk dezelfde wijze van kostentoerekening gehanteerd te worden; de wijze van kostentoerekening voor de verschillende verplichtingen dient consistent te zijn; kostentoerekening dient op objectieve, transparante en efficiënte wijze plaats te vinden; kosten mogen slechts eenmaal toegerekend worden; kosten dienen zoveel mogelijk op causale wijze toegerekend te worden.
Hieronder licht het college deze regels toe. 1266. Het college hanteert als regel dat kosten, en, waar aan de orde, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen, zoveel mogelijk op dezelfde wijze toegerekend dienen te worden. De kostentoerekening in het kader van de wholesaletariefregulering dient dus op dezelfde wijze plaats te vinden. Er is alleen sprake van aanvullende of afwijkende kostentoerekening ten behoeve van één van de verplichtingen als dit expliciet door het college is aangegeven. Aanvullingen op en afwijkingen van het algemene kostentoerekeningssysteem staan vermeld in de Annex E.2. 1267. Daarnaast dient de kostentoerekening consistent te zijn. Dit betekent dat de toerekening van een bepaald type kosten over de volle breedte van het KPN-bedrijf op dezelfde wijze dient plaats te vinden, ongeacht of het om gereguleerde of ongereguleerde diensten en markten gaat en ongeacht of het om retail- of wholesalediensten en -markten gaat. Door een consistente aanpak wordt de
451
In het kader van kostengeoriënteerde wholesaletariefregulering zijn ten aanzien van de bepaling van de
kosten van vaste activa afwijkingen van toepassing. Zie hiervoor Annex E.2.
315
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
toerekening robuust voor wijzigingen in de gereguleerde portfolio van diensten. Als het college ten aanzien van een dienst of markt de verplichting tot tariefregulering oplegt, of besluit dergelijke verplichtingen ten aanzien van een dienst of markt te laten vervallen, dan heeft dit zodoende in beginsel geen invloed op de kostentoerekening. 1268. Consistentie houdt ook in dat bij in de tijd opeenvolgende rapportages dezelfde wijze van kostentoerekening gehanteerd wordt. De kostentoerekening kan alleen gewijzigd worden als hierdoor de kostentoerekening nauwkeuriger wordt of als sprake is van noodzakelijke aanpassingen, bijvoorbeeld vanwege wijzigingen in het netwerk of door reorganisatie. Het is niet toegestaan dat de kostentoerekening gewijzigd wordt enkel met het oog op de verwachte effecten daarvan op de uitkomsten. 1269. De wijze van kostentoerekening, en in het bijzonder de keuze van de cost drivers of kostenverdeelsleutels, dient objectief, transparant en efficiënt te zijn. Op die manier is de wijze van kostentoerekening duidelijk en inzichtelijk en kan deze met zo min mogelijk moeite uitgevoerd worden. Kosten mogen slechts eenmaal toegerekend worden. Als kosten gemaakt worden ten behoeve van meerdere diensten, dan mogen deze kosten niet aan ieder van deze diensten volledig toegerekend worden, maar moeten deze kosten verdeeld worden over de diensten ten behoeve waarvan ze gemaakt worden. In het kostentoerekeningssysteem dient gewaarborgd te worden dat kosten slechts eenmaal worden toegerekend. E.1.2.3 Principes voor kostentoerekening
452
1270. Voor de toerekening van kosten aan diensten en markten kunnen verschillende principes gehanteerd worden:
de kosten kunnen toegerekend worden aan de diensten en markten die de kosten veroorzaken (,,cost causation); de kosten kunnen toegerekend worden aan de gebruikers die de voordelen genieten die samenhangen met de gemaakte kosten; dit hoeven niet noodzakelijkerwijs dezelfde gebruikers te zijn die de diensten waarvoor de kosten gemaakt worden afnemen (,,benefits received);
de kosten kunnen op zodanige wijze toegerekend worden dat dit de totstandkoming van duurzame concurrentie bevordert (,,effective competition), en meer in het bijzonder van een gelijk speelveld (,,level playing field);
452
Zie onder meer de Principles of Implementation and Best Practice (PIBs) regarding cost recovery principles as
decided by the Independent Regulators Group, 23 September 2003. Met deze PIBs is de IRG gekomen tot een meer geharmoniseerde toepassing van artikel 13 van de Toegangsrichtlijn inzake prijscontrole en kostentoerekening (welk artikel in Nederland is geïmplementeerd met artikel 6a.7 van de Tw). Het tweede lid van dit artikel stelt namelijk: "De nationale regelgevende instanties zien erop toe dat regelingen voor het terugverdienen van kosten en tariferingsmethoden die worden opgelegd erop gericht zijn efficiëntie en duurzame concurrentie te bevorderen en de consument maximaal voordeel te bieden." In randnummer 20 bij de toelichting op dit artikel wordt aanvullend vermeld dat de methode van het terugverdienen van de kosten aangepast moet zijn aan de omstandigheden. Ook de ERG Common Position: Guidelines for implementing the Commission Recommendation C (2005) 3480 on Accounting Separation & Cost Accounting systems under the regulatory framework for electronic communications, ERG (05) 29 (p.9) noemt deze zes principes voor kostentoerekening.
316
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
de kosten kunnen op zodanige wijze toegerekend worden dat daar een prikkel vanuit gaat om deze kosten te minimaliseren (,,cost minimisation); de kosten kunnen op basis van reciprociteit (van bijvoorbeeld de onderliggende functionaliteit) worden toegerekend; de kosten kunnen op zodanige wijze toegerekend worden dat de praktische uitvoerbaarheid van de wijze van kostentoerekening nog in redelijke verhouding staat tot de met die toerekening te bereiken doelstellingen (,,practicality).
1271. Het college gaat in de toepassing van kostenoriëntatie in beginsel uit van het principe van causale toerekening van kosten. Een kenmerk van tarieven die op basis van causale toerekening in redelijke verhouding tot de onderliggende kosten staan, is dat ze voorkómen dat KPN te hoge of te lage winsten (of zelfs verliezen) genereert waardoor kruissubsidies ontstaan die het level playing field verstoren. Ook bevorderen tarieven die gebaseerd zijn op causale toerekening van onderliggende kosten in het algemeen de concurrentie, doordat ze in beginsel de juiste prikkels geven ten aanzien van het gebruik van deze diensten en de beslissingen van concurrenten van KPN om al dan niet in eigen infrastructuur te investeren. 1272. Rekening houdend met de omstandigheden van een specifiek geval, kan ten aanzien van bepaalde (typen) kosten causale toerekening echter tot suboptimale uitkomsten leiden. Om de geconstateerde concurrentieproblemen te voorkómen, kan het in een dergelijk geval dan beter zijn om af te wijken van kostencausaliteit. Dit is met name het geval bij wholesalespecifieke kosten. 1273. Wholesalespecifieke kosten betreffen de kosten die KPN maakt in verband met een verplichting om te voldoen aan redelijke verzoeken tot door het college bepaalde vormen van toegang. Op basis van causale kostentoerekening zouden deze kosten via de wholesaletarieven volledig voor rekening van de om toegang verzoekende aanbieders komen. Dit betekent dat deze aanbieders met een extra kostenpost geconfronteerd zouden worden, waardoor het voor hen moeilijker zo niet onmogelijk zou worden om te concurreren met KPN, die deze kosten voor haar eigen dienstverlening niet hoeft te maken. KPN heeft hierdoor een kostenvoordeel ten opzichte van haar concurrenten en kan ze marges van concurrenten uithollen, waardoor er geen sprake is van een gelijkwaardig speelveld. Dit betekent dat kostencausaliteit tot een uitkomst leidt die op gespannen voet staat met de doelstelling van duurzame concurrentie, en dat overwogen moet worden dat de betreffende kosten op basis van een ander principe dan causaliteit worden toegerekend. Ook heeft KPN bij causale toerekening van dit type kosten geen prikkel om deze kosten te minimaliseren. 1274. Voor dit type kosten verdient proportionele toerekening de voorkeur. Bij proportionele toerekening draagt KPN naar evenredigheid bij aan deze kosten. Op die manier wordt margeuitholling voorkomen en worden alternatieve aanbieders dus niet op achterstand ten opzichte van KPN gezet, maar ontstaat juist een gelijkwaardig speelveld. Hierdoor zijn alternatieve aanbieders in staat zijn om op gelijke voet met KPN in de retailmarkt te concurreren, hetgeen ten goede komt aan de eindgebruikers. Ten slotte geeft proportionele toerekening ook een stimulans aan KPN om deze kosten te beheersen. 1275. Ook kan er sprake zijn van kosten waarbij causale toerekening tot een complexe wijze van toerekening leidt die op zichzelf veel kosten kan veroorzaken, bijvoorbeeld omdat gegevens
317
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
geregistreerd moeten worden die eerst niet geregistreerd werden. In dergelijke gevallen moet afgewogen worden of een eenvoudiger wijze van toerekenen aanvaardbaar is. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de vertekening in de toegerekende kosten die hierdoor ontstaat verwaarloosbaar is. 1276. Op grond van het bovenstaande geldt dat bij de invulling van kostenoriëntatie en de in dat kader toe te passen kostentoerekening causaliteit als leidend beginsel gehanteerd moet worden. In afwijking hiervan geldt dat andere principes van kostentoerekening gehanteerd moeten worden, met name in het geval dit de concurrentie of de belangen van eindgebruikers beter bevordert. E.1.2.4 Toepassing van causale kostentoerekening
1277. In het voorgaande is beschreven dat in de toepassing van kostenoriëntatie in beginsel uitgegaan moet worden van het principe van causale toerekening van kosten. Dit betekent dat diensten en markten alleen die kosten toegerekend krijgen die ten behoeve van die diensten en markten gemaakt worden. Kosten die gemaakt worden ten behoeve van een bepaalde dienst of markt, worden in beginsel niet aan een andere dienst of markt toegerekend. 1278. Er zal niet bij alle kosten een duidelijk causale relatie met een dienst of markt geïdentificeerd kunnen worden. De kosten van het netwerk zijn bijvoorbeeld slechts indirect te relateren aan een bepaalde dienst of markt. Ook bij andere kosten, zoals de kosten die op concernniveau gemaakt worden en de kosten van besturing en beheersing van de business units kan het onmogelijk blijken een causale relatie met de diensten en markten te identificeren.
453
In dit verband onderscheidt het
college drie manieren van kostentoerekening, met een afnemende mate van causaliteit: directe toerekening: kosten worden direct aan diensten en markten toegerekend; toerekening op basis van verdeelsleutels: kosten worden met behulp van cost drivers of kostenverdeelsleutels aan diensten en markten toegerekend; overige toerekeningen: kosten worden via een opslag op reeds toegerekende kosten aan diensten en markten toegerekend. 1279. Als het mogelijk is, dienen kosten via directe toerekening aan diensten of markten toegerekend te worden. 1280. Als kosten niet op basis van directe toerekening aan diensten en markten toegerekend kunnen worden, dienen de kosten via een getrapte toerekening aan de diensten en markten toegerekend te worden. Bij een getrapte toerekening worden één of meer tussenliggende kostenpools benoemd. Kosten worden eerst aan deze kostenpools toegerekend en vervolgens op basis van cost drivers of kostenverdeelsleutels aan de diensten en markten. Een kostenpool kan een activiteit zijn, een productiemiddel of bijvoorbeeld een organisatieonderdeel. Kosten worden zoveel mogelijk direct aan deze kostenpools toegerekend. Als dat niet mogelijk is, worden kosten via verdeelsleutels aan deze kostenpools toegerekend. Als ook dat niet mogelijk is, worden kosten via een opslag aan deze kostenpools toegerekend. De kosten die aan een kostenpool zijn toegerekend, worden via een verdeelsleutel of cost driver aan de diensten en markten toegerekend. Deze verdeelsleutels worden zoveel mogelijk ontleend aan de bron van deze kosten.
453
Deze kosten worden vaak aangeduid als gemeenschappelijke en gezamenlijke kosten.
318
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1281. Als kosten niet op basis van directe toerekening, en ook niet met behulp van cost drivers of kostenverdeelsleutels aan diensten en markten toegerekend kunnen worden, dan dienen deze kosten via een opslag op de reeds toegerekende kosten aan diensten en markten toegerekend te worden. 1282. Een geschikte manier om kosten toe te rekenen waarbij de bovenstaande methodiek wordt toegepast is activity based costing. Hierbij wordt getracht de kosten zo causaal mogelijk toe te rekenen. Activity based costing ziet diensten als een serie van activiteiten, waarbij deze activiteiten kosten veroorzaken. De kosten van de activiteiten worden via cost drivers aan de diensten toegerekend.
E.1.3 E.1.3.1
Goedkeuring en toepassing kostentoerekeningssysteem Goedkeuring
1283. In het kader van de verplichting tot het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven dient KPN een door het college bepaald en goedgekeurd kostentoerekeningssysteem toe te passen. KPN dient hiertoe een kostentoerekeningssysteem te ontwikkelen. Wat betreft kostengeoriënteerde tarieven dient dit kostentoerekeningssysteem te voldoen aan de regels die in deze Annex zijn beschreven en de aanvullingen en afwijkingen die in Annex B zijn beschreven. KPN dient dit systeem ter goedkeuring voor te leggen aan het college. 1284. In het kostentoerekeningssysteem is in ieder geval het volgende gespecificeerd: de verschillende soorten en categorieën van kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen die aan de diensten en markten worden toegerekend. Hierbij moet duidelijk zijn om welke soorten kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen het gaat. Wat betreft de kosten moet duidelijk zijn waar in de organisatie en ten behoeve van welke activiteiten deze kosten ontstaan; de methodiek van kostentoerekening, inclusief de belangrijkste kostenpools en kostenverdeelsleutels. Uitgaande van de kosten zoals die ontstaan, dient duidelijk te zijn hoe deze kosten aan diensten en markten toegerekend worden. Hierbij dient duidelijk te zijn of sprake is van directe toerekening, toerekening op basis van cost drivers of kostenverdeelsleutels of van toerekening via een opslag. Als sprake is van toerekening via cost drivers of kostenverdeelsleutels dient duidelijk te zijn welke kostenpools en welke cost drivers of kostenverdeelsleutels gehanteerd worden. Als sprake is van toerekening via opslagen dient duidelijk te zijn hoe deze opslagen precies berekend worden; de bronnen van de gegevens. Hierbij gaat het enerzijds om de bronnen van de financiële gegevens en anderzijds om de bronnen van de niet-financiële gegevens. Hierbij dient duidelijk te zijn in hoeverre deze gegevens via geautomatiseerde processen tot stand komen, dan wel dat deze gegevens op inschattingen van medewerkers gebaseerd worden. 1285. Met het oog op de goedkeuring onderzoekt en beoordeelt het college het door KPN ontwikkelde en voorgestelde kostentoerekeningssysteem. Hierbij beoordeelt het college of de regels die het college in deze Annex en Annex E.2 heeft gesteld op een juiste wijze in het kostentoerekeningssysteem zijn verwerkt. Ten behoeve van de beoordeling van het kostentoerekeningssysteem door het college dient KPN de werking van het
319
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
kostentoerekeningssysteem te illustreren door het kostentoerekeningssysteem toe te passen. Het college beoordeelt dan de werking van de kostentoerekening aan de hand van die specifieke toepassing (onder andere op basis van een aantal concrete gevallen, bijvoorbeeld ten aanzien van een aantal kostenposten en ten aanzien van de kosten van een aantal diensten). E.1.3.2 Toepassing
1286. KPN dient in het kader van de wholesaletariefregulering financiële rapportages op te stellen waarin ze het goedgekeurde kostentoerekeningssysteem dient toe te passen. De inhoud van de rapportage wordt in paragraaf E.1.4 uitgewerkt. 1287. De toepassing van het kostentoerekeningssysteem dient in beginsel gelijk te zijn aan de toepassing in het vorige verslagjaar (zie ook randnummer 1267). KPN dient er zorg voor te dragen dat een overzicht beschikbaar is van eventuele wijzigingen. Deze lijst kan door de accountant gebruikt worden bij het accountantsonderzoek.
E.1.4
Financiële rapportages
1288. KPN dient in het kader van de wholesaletariefregulering financiële rapportages op te stellen. Deze in de Nederlandse taal op te stellen rapportages bestaan in ieder geval uit de volgende vier onderdelen: financiële overzichten; toelichting op de financiële overzichten; beschrijving van het kostentoerekeningssysteem; rapportage van een accountant. Algemeen
E.1.4.1
1289. Op grond van regelgeving ten aanzien van beursnoteringen moeten kapitaalverschaffers in verschillende landen op hetzelfde moment over dezelfde informatie kunnen beschikken. Ook moet de informatie eenduidig zijn, relevant zijn en niet verwarrend zijn in combinatie met andere informatie, bijvoorbeeld omdat de waarderingsgrondslagen verschillen of omdat gedetailleerde cijfers uit de ene rapportage niet eenvoudig te interpreteren zijn ten opzichte van geaggregeerde cijfers uit een andere rapportage. Een ander uitgangspunt dat in de externe verslaggeving gehanteerd wordt, is dat deze moet aansluiten bij de wijze waarop de organisatie intern bestuurd wordt, terwijl de financiële rapportages die KPN in het kader van toezicht op dient te stellen gericht zijn op diensten en markten. 1290. Het college is van oordeel dat de plicht die op KPN rust om de eigen financiële verslaggeving aan bovenstaande regels te laten voldoen, ook geldt voor de financiële rapportages die KPN in het kader van toezicht dient op te stellen. Dit betekent onder andere dat het aan KPN is om ervoor zorg te dragen dat de financiële rapportages zodanig geformuleerd zijn dat gebruikers deze goed kunnen begrijpen en kunnen interpreteren in relatie tot andere financiële publicaties van KPN. In dat verband is het belangrijk dat de financiële rapportage een goede en inzichtelijke beschrijving van het kostentoerekeningssysteem bevat en een adequate toelichting op de gerapporteerde cijfers.
320
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
E.1.4.2
Financiële overzichten
1291. In de financiële overzichten worden kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen van diensten en markten verantwoord, die berekend zijn onder toepassing van het kostentoerekeningssysteem. De inhoud van de financiële overzichten is verschillend voor iedere rapportage en wordt daarom in Annex B beschreven. 1292. Het college kan aanvullende financiële overzichten vragen. Deze overzichten dienen om het college beter inzicht te geven in de toepassing van het kostentoerekeningssysteem in een bepaalde financiële rapportage. Het college denkt hierbij bijvoorbeeld aan een overzicht van de kostenbedragen die als input bij de kostentoerekening gebruikt worden en een overzicht waaruit blijkt welk deel van ieder van deze kostenbedragen aan gereguleerde diensten toegerekend is. Op deze overzichten is het accountantsonderzoek van toepassing. Deze aanvullende overzichten zijn alleen voor het college bedoeld en komen dus in beginsel niet in aanmerking voor openbaarmaking. E.1.4.3 Toelichting
1293. Het tweede onderdeel van een financiële rapportage is de toelichting op de financiële overzichten. In deze toelichting dient KPN in kwalitatieve termen inzicht te geven in de hoogte en ontwikkeling van de uitkomsten die in de financiële overzichten verantwoord worden en in de factoren die daarbij een rol spelen. Hierbij dient in ieder geval aandacht gegeven te worden aan de volgende aspecten: de hoogte en ontwikkeling in kostenniveaus, prijzen en volumes; wijzigingen in de technische specificatie van diensten en de wijze waarop deze diensten voortgebracht worden en de invloed daarvan op de kosten; de oorzaken van grote wijzigingen in de uitkomsten van de financiële rapportage (bijvoorbeeld als uitkomsten substantieel hoger of lager zijn dan in het vorige jaar); het effect van stelselwijzigingen die KPN in de jaarrekening heeft toegepast op de berekeningen en de uitkomsten van de financiële rapportage. E.1.4.4 Beschrijving kostentoerekeningssysteem
1294. De financiële rapportages bevatten ook een beschrijving van het kostentoerekeningssysteem. Deze beschrijving gaat in ieder geval in op de verschillende soorten kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen die aan diensten en markten worden toegerekend, de methodiek van kostentoerekening, en de bronnen van de gegevens die bij de kostentoerekening gebruikt worden (zie randnummer 1284). E.1.4.5 Accountantsrapportage
1295. Om inzicht te krijgen in de betrouwbaarheid van de financiële rapportages dient in beginsel bij iedere rapportage een accountantsrapportage toegevoegd te worden. In het onderstaande beschrijft het college de regels voor het accountantsonderzoek bij de financiële rapportages. Het gaat daarbij om de volgende onderwerpen: type accountantsonderzoek en -rapportage accountant review
321
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Type onderzoek 1296. Er zijn verschillende typen accountantsonderzoeken. Afhankelijk van het doel dat de financiële rapportage dient en het karakter van deze rapportage, bepaalt het college het soort accountantsonderzoek dat ten aanzien van iedere rapportage uitgevoerd dient te worden (zie Annex B): bij financiële rapportages die betrekking hebben op een afgesloten verslagjaar dient een accountantscontrole uitgevoerd te worden. Deze accountantscontrole resulteert in een accountantsverklaring, die bij deze rapportage gevoegd dient te worden; bij financiële rapportages die betrekking hebben op een toekomstige periode is een accountantscontrole niet mogelijk. In dat geval dient een rapport van bevindingen opgeleverd te worden over specifiek overeengekomen werkzaamheden. De accountant onderzoekt daarbij in ieder geval of de door het college gestelde regels rond kostentoerekening en financiële rapportage en het door het college goedgekeurde kostentoerekeningssysteem door KPN zijn toegepast. De accountant 1297. Het college is van oordeel dat de huidige praktijk, waarin KPN haar huisaccountant opdracht geeft tot het uitvoeren van de accountantsonderzoeken bij de financiële rapportages, voortgezet kan worden. KPN dient er zorg voor te dragen dat de regels ten aanzien van accountantsonderzoek die in deze Annex beschreven zijn in de opdrachtformulering aan de accountant opgenomen worden. Indien het college in een bepaald geval wenst dat een andere accountant dan de huisaccountant het onderzoek uitvoert, of indien het college in een bepaald geval zelf als opdrachtgever wenst op te treden, zal het college KPN hiervan nadrukkelijk op de hoogte stellen. 1298. Met het oog op een goede afstemming van het accountantsonderzoek op het doel dat met de financiële rapportages beoogd wordt en op de behoeften van het college, dient het controleplan en de controleverslag ten aanzien van iedere accountantsonderzoek aan het college ter beschikking te worden gesteld. Review 1299. Het college kan een review laten uitvoeren op het accountantsonderzoek dat de huisaccountant van KPN ten aanzien van de financiële rapportages uitvoert. Bij een review onderzoekt een vakgenoot (een andere accountant) of het accountantsonderzoek deugdelijk is uitgevoerd. Een review is een goede manier voor het college om zicht te krijgen op de kwaliteit van het accountantsonderzoek. 1300. Het college kan dit instrument op de volgende wijze inzetten: periodieke review. Eens in de drie tot vijf jaar geeft het college opdracht tot een algemene review. Het doel van een dergelijke review is om zicht op de deugdelijkheid van het accountantsonderzoek te krijgen. Hierbij gaat het om een review met een algemeen karakter die niet tot veel toezichtbelasting leidt; diepgaande review. Het college zal een diepgaande review alleen laten uitvoeren als er aanleiding is te vermoeden dat het accountantsonderzoek niet goed is uitgevoerd. Als bijvoorbeeld uit de
322
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
periodieke review blijkt dat er twijfels zijn of een bepaalde aanpak in het accountantsonderzoek wel de juiste is, kan dit via een diepgaande review nader bekeken worden. Ook kan een diepgaande review uitgevoerd worden als het college, bijvoorbeeld op grond van signalen uit dossiers die het college behandelt, twijfels heeft over een bij een rapportage uitgevoerd accountantsonderzoek. Openbaarheid van de financiële rapportages 1301. Op grond van artikel 18.7, vijfde lid, van de Tw en artikel 6a.10, tweede lid, van de Tw zoals dat dient te worden uitgelegd in het licht van artikel 11, tweede lid, van de Toegangsrichtlijn, is het college bevoegd om de financiële rapportages van KPN openbaar te maken. Artikel 11, tweede lid van de Toegangsrichtlijn bepaalt immers dat nationale regelgevende instanties dergelijke informatie kunnen publiceren wanneer zij bijdraagt tot een open en concurrentiegerichte markt. Bij openbaarmaking van de financiële rapportages houdt het college rekening met de bedrijfsvertrouwelijkheid en de regelgeving ten aanzien van beursnoteringen. Dit betekent in ieder geval dat in voorkomend geval KPN de gelegenheid zal worden gegeven om gemotiveerd aan te geven welke informatie in de financiële rapportages als bedrijfsvertrouwelijk moet worden beschouwd, waar het college gemotiveerd van af kan wijken.
E.2
E.2.1 1302.
Kostentoerekening en financiële rapportages: wholesale
Inleiding In de marktbesluiten heeft het college aangegeven op welke markten en voor welke diensten
hij tariefregulering op basis van kostenoriëntatie aan KPN oplegt. Met het oog op de verplichting tot het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven dient duidelijk te zijn welke eisen gesteld worden aan de berekening van de kosten en kostprijzen van wholesalediensten en hoe hierover gerapporteerd moet worden. KPN dient immers aan te tonen dat haar wholesaletarieven kostengeoriënteerd zijn en dat bij de onderbouwing hiervan het goedgekeurde kostentoerekeningssysteem is gehanteerd. 1303. In deze Annex gaat het college nader in op de aanvullingen en uitzonderingen op de algemene regels zoals die in de Annex A ,,Kostentoerekening en financiële rapportages: algemeen ten aanzien van kostentoerekening en financiële rapportages beschreven zijn. Deze Annex vormt integraal onderdeel van alle besluiten waarin het college op grond van artikel 6a.7 van de Tw (tariefregulering Wholesale) aan KPN de verplichting tot kostenoriëntatie of kostentoerekening heeft opgelegd. Op grond van het eerste lid en het vierde lid van artikel 6a.7 van de Tw kan het college voorschriften aan de verplichting tot tariefregulering verbinden. 1304. Paragraaf E.2.2 gaat in op de regels die, in aanvulling op hetgeen in Annex A gesteld is, gelden voor de wholesale kostentoerekening. Paragraaf E.2.3 behandelt de eisen die, in aanvulling op hetgeen in Annex A gesteld is, gelden voor de financiële rapportage. Paragraaf E.2.4 gaat in op de operationalisering.
323
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
E.2.2
Kostentoerekening
1305. Het college sluit voor de regels ten aanzien van wholesale kostentoerekening aan bij het huidige EDC-systeem. Dit systeem moet voldoen aan de algemene regels uit Annex A en de aanvullingen en uitzonderingen die in deze Annex beschreven worden. Deze aanvullingen en uitzonderingen betreffen: het gebruik van meerjarenvensters; afschrijvingsmethode en afschrijvingstermijnen; de waarderingsgrondslag; de vermogenskosten;
1306. Deze vier punten worden in deze paragraaf nader uitgewerkt. Eerst wordt een toelichting gegeven op de hoofdpunten van EDC. E.2.2.1 Het EDC-systeem van KPN
1307. Voor de tariefregulering van wholesalediensten heeft KPN eind jaren 90 in opdracht van de minister het EDC-systeem ontwikkeld. Met het EDC-systeem worden de kostprijzen van de wholesalediensten berekend. EDC staat daarbij voor Embedded Direct Costs. Vanuit de methodiek van embedded direct costs worden alleen de kosten die direct aan diensten zijn toe te rekenen in de kostprijs van deze diensten opgenomen. Met andere woorden, er dient een causale relatie tussen de kosten en de dienst te zijn. Als EDC in zuivere vorm zou worden toegepast, zouden alleen de directe kosten aan de diensten worden toegerekend. Dit impliceert dat alle kosten die niet direct met de diensten samenhangen, dat wil zeggen alle kosten met een indirect, gezamenlijk of gemeenschappelijk karakter, dan ook niet aan de diensten toegerekend zouden worden. 1308. De toepassing van EDC zoals deze door KPN en het college is uitgewerkt, kenmerkt zich als volgt. In de eerste plaats worden alle relevante kosten, dus ook de indirecte, gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten, aan de diensten toegerekend. In de tweede plaats wordt gebruik gemaakt van het forward looking principe. Dit houdt in dat waar dat mogelijk is de kosten op zodanige wijze berekend worden dat de hoogte ervan een goede investeringsprikkel aan potentiële toetreders geeft. Op grond van het forward looking principe is gekozen voor de toepassing van current costing (zie verder paragraaf E.2.2.4). 1309. De uitwerking die de afgelopen jaren is gekozen, vertoont sterke gelijkenis met de LRICmethodiek (Long Run Incremental Costs), waarbij gemeenschappelijke kosten doorgaans aan de hand van een opslag worden toegerekend. Binnen de LRIC-methodiek is zowel een top-down als een bottom-up benadering mogelijk. Het college en KPN hebben met de ontwikkeling en toepassing van het EDC-systeem van KPN uitwerking gegeven aan een top-down invulling. Dit betekent dat de cijfers in de boekhouding van KPN het startpunt voor de berekeningen in het EDC-systeem vormen. 1310. Ten aanzien van kostentoerekening in het kader van de wholesaletariefregulering houdt het college vast aan deze invulling. Dit betekent dat KPN in principe het EDC-systeem kan hanteren als basis voor het berekenen van de kostprijzen van wholesalediensten.
324
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
E.2.2.2
Meerjarenvensters
1311. In Annex A is uiteengezet dat uitgegaan wordt van kosten, opbrengsten en geïnvesteerd vermogen, zoals die in de jaarrekening worden verantwoord. Dit betekent in het algemeen dat operationele kosten ten laste van het jaar worden gebracht waarin de corresponderende uitgaven gedaan zijn, en dat investeringen geactiveerd worden en over de levensduur via afschrijvingen als kosten ten laste van de resultaten van de opeenvolgende jaren gebracht worden. In het kostentoerekeningssysteem voor wholesale wordt daarop een uitzondering gemaakt ten aanzien van eenmalig hoge kosten. KPN dient deze eenmalig hoge kosten via meerjarenvensters over een periode van een aantal jaren in de kostprijzen en tarieven van de wholesalediensten te verwerken. 1312. Ingeval op grond van toegangsverplichtingen een nieuwe wholesaledienst wordt geïntroduceerd, betekent dit doorgaans dat implementatiekosten gemaakt moeten worden. Meestal gaat het dan om projectmatige kosten voorafgaand aan de introductie van de dienst. Ook ten aanzien van een reeds bestaande dienst of activiteit kunnen eenmalig extra kosten gemaakt worden. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de implementatie van een belangrijke wijziging in de dienst of in de processen die nodig zijn om die dienst te leveren. De afzet van een dergelijke dienst ontwikkelt zich echter niet conform de ontwikkeling van het kostenpatroon. Als deze eenmalig hoge kosten volledig in het jaar waarin de corresponderende uitgaven gedaan zijn in de kostprijs van de dienst worden verrekend, ontstaat een relatief hoge kostprijs. Een tarief dat op deze kostprijs gebaseerd is, kan de afzetontwikkeling van deze dienst nadelig beïnvloeden, doordat afnemers deze hoge prijs niet willen of kunnen betalen. De bedoeling van toegangsverplichtingen is echter dat deze een reële mogelijkheid bieden voor andere aanbieders om bepaalde diensten aan eindgebruikers te leveren. 1313. In dergelijke gevallen is het daarom met het oog op de doelstelling van regulering beter om de eenmalig hoge kosten over een aantal jaren te spreiden en gelijkmatig toe te rekenen aan de afzet in die periode. Op die manier ontstaat een meer gelijkmatig tariefpatroon, waardoor het gebruik van de dienst niet door eenmalig hoge tarieven wordt ontmoedigd en KPN over de gehele periode bezien de gemaakte kosten toch kan terugverdienen. 1314. Bij de eerste toepassing van een meerjarenvenster wordt een inschatting gemaakt van de verwachte afzet gedurende de komende jaren.
454
De eenmalige kosten worden vervolgens gelijkmatig
over de verwachte afzet verdeeld. Bij het begin van het tweede jaar in het venster dient een herberekening uitgevoerd te worden, waarbij de werkelijke kosten en afzet van het eerste jaar in het meerjarenvenster verrekend worden. Tevens wordt bekeken of de eerder gemaakte inschattingen ten aanzien van de toekomstige afzet aanpassing behoeven. Hieruit volgt dan een nieuwe toerekening van kosten over de verschillende jaren. Deze procedure wordt herhaald totdat de periode van het meerjarenvenster is verstreken. E.2.2.3 Afschrijvingsmethode en afschrijvingstermijnen
1315. In Annex A is uiteengezet dat KPN in het kostentoerekeningssysteem in principe de grondslagen voor waardering en resultaatbepaling uit haar jaarrekening dient te hanteren. In de jaarrekening hanteert KPN de lineaire afschrijvingsmethode en een per activatype bepaalde afschrijvingstermijn om de boekwaarde van de activa en de omvang van de afschrijvingen te bepalen.
454
Over het algemeen wordt met een periode van vijf jaar gewerkt.
325
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Tot heden heeft het college bij de kosten- en kostprijsbepaling in EDC geen aanleiding gezien om hiervan af te wijken en een andere afschrijvingsmethode en andere afschrijvingstermijnen te hanteren. Vanwege de ingrijpende netwerkvernieuwingen houdt het college nadrukkelijk de mogelijkheid open om van deze gedragslijn af te wijken. Dit wordt hieronder toegelicht. 1316. Om activa te kunnen afschrijven, moet bepaald worden hoe lang de termijn is waarover afgeschreven zal worden. Hierbij is leidend hoe lang naar verwachting de betreffende activa operationeel zal zijn en ingezet zal worden om dienstverlening voort te brengen en dus opbrengsten te genereren. Vanzelfsprekend valt hier vooraf geen volledige zekerheid over te verkrijgen, omdat dit een verwachting betreft over de toekomst. Ingeval het activa betreft van een type dat al enige tijd in gebruik is, is de juiste lengte van de afschrijvingstermijn eenvoudiger te bepalen dan ingeval het volledig nieuw type activa betreft en als dit nieuwe type activa ingezet zal worden om nieuwe soorten dienstverlening voort te brengen. 1317. Het college zal tijdens het tarieftraject de afschrijvingstermijnen van met name nieuwe typen activa beoordelen. In geval hier aanleiding toe is, zal hij een aangepaste afschrijvingstermijn vaststellen. 1318. KPN hanteert in de jaarrekening de lineaire afschrijvingsmethode. Bij deze methode wordt bij ieder actief jaarlijks een gelijk bedrag afgeschreven, waardoor de boekwaarde ieder jaar met een vast bedrag afneemt.
455
Dit betekent dat de vermogenskosten, die mede gebaseerd zijn op de
boekwaarde, bij de aanschaf van het actief hoog zijn en in de loop van de tijd dalen naar nihil. De kapitaalkosten, zijnde de som van de afschrijvingen en de vermogenskosten, van een actief zijn direct na ingebruikname van de activa hoog en dalen in de loop van de tijd, hetgeen betekent dat de kostprijs in het begin ook hoog is en in de loop van de tijd zal dalen. 1319. Dit kostenpatroon is in de praktijk van kostprijscalculatie doorgaans geen probleem, aangezien vaak sprake is van een groot aantal eenheden in de betreffende activacategorie die op verschillende momenten in de tijd zijn aangekocht. Sommige eenheden zijn dan nog relatief nieuw en genereren hoge kapitaalkosten, terwijl andere eenheden van het betreffende activacategorie relatief oud zijn en lage kapitaalkosten generen. Opgeteld zullen de jaarlijkse kapitaalkosten dan echter redelijk constant zijn omdat in de loop van de jaren telkens weer oude eenheden van de betreffende activa worden vervangen door nieuwe eenheden.
456
1320. In geval echter sprake is van een nieuw type activa waar nieuwe soorten dienstverlening gebruik van maken, kan zich de situatie voordoen dat in het begin een grote hoeveelheid van dergelijke activa wordt aangeschaft, terwijl in latere jaren dat veel minder het geval zal zijn. Hierdoor ontstaat op het totaal van alle eenheden activa in de bewuste activacategorie in de eerste jaren een relatief hoge boekwaarde, die in de loop van de tijd daalt. Dit heeft tot gevolg dat deze nieuwe vormen
455
De jaarlijkse afschrijving is het verschil tussen de aanschafprijs en de restwaarde gedeeld door de
afschrijvingstermijn.
456
In de uiterste situatie is sprake van een ideaalcomplex waarbij de afschrijving ieder jaar gelijk is aan de
investering. Hierdoor blijft de boekwaarde gelijk, en de vermogenskosten dus ook. Daarmee zijn de kapitaalkosten constant.
326
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
van dienstverlening in de eerste jaren relatief veel kosten toegerekend krijgen omdat de kapitaalkosten dan nog hoog zijn. Een tarief dat op deze kostprijs gebaseerd is, kan de afzetontwikkeling van deze dienst nadelig beïnvloeden, doordat afnemers deze hoge prijs niet willen of kunnen betalen. De bedoeling van toegangsverplichtingen is echter dat deze een reële mogelijkheid bieden voor andere aanbieders om bepaalde diensten aan eindgebruikers te leveren. 1321. In dergelijke gevallen kan het hanteren van economische afschrijvingen de voorkeur verdienen. Een mogelijkheid daarbij is om gebruik te maken van de annuïtaire afschrijvingsmethode. Bij deze methode is de som van de afschrijvingen en de vermogenskosten ieder jaar gelijk, zodat een gelijkmatiger kostenpatroon ontstaat dan bij lineaire afschrijvingen. Het college merkt hierbij wel op dat annuïtaire afschrijvingen administratief lastiger zijn te bepalen en dat de activa-administratie van KPN hier mogelijk niet op is ingericht. 1322. Het college zal tijdens het tarieftraject de toepasselijkheid van de lineaire afschrijvingsmethode ten aanzien van nieuwe activa beoordelen. In geval hier aanleiding toe is, zal hij een andere afschrijvingsmethode voorschrijven. Het college zal daarbij mede in overweging nemen dat de administratieve belasting hierdoor kan toenemen. E.2.2.4 Waarderingsgrondslag
1323. In Annex A is uiteengezet dat KPN in het kostentoerekeningssysteem in principe de grondslagen voor waardering en resultaatbepaling uit haar jaarrekening dient te hanteren. In de jaarrekening hanteert KPN de historische kostenmethode als grondslag voor de waardering van activa en de bepaling van de afschrijvingsbedragen. Ten aanzien van de waardering van activa in het kader van wholesaletariefregulering wijkt het college hiervan af. Op grond van het forward looking principe dient hierbij current costing in combinatie met financial capital maintenance toegepast te worden. Dit wordt hieronder toegelicht. 1324. Bij de tariefbepaling voor wholesalediensten is voor het college van groot belang of de tarieven de juiste prikkels geven ten aanzien van het gebruik van de infrastructuur en het investeringsgedrag van zowel de AMM-partij als van andere (potentiële) infrastructuuraanbieders. Deze prikkels worden het beste gewaarborgd in een situatie waarin investeringsbeslissingen genomen kunnen worden op basis van de afweging tussen enerzijds de kosten van een eigen investering en anderzijds wat het KPN op dit moment kost om de betreffende dienst te leveren. Een afweging op grond van wat het KPN in het verleden zou hebben gekost om de dienst te leveren, resulteert in een suboptimale keuze, gegeven dat daarin niet de meest recente informatie over de relatieve schaarste van productiemiddelen is opgenomen. Om deze reden kiest het college voor de toepassing van de vervangingswaarde (current cost accounting ofwel CCA) ten aanzien van de waardering van de activa van KPN. 1325. Bij de toepassing van CCA dienen de activa van KPN jaarlijks geherwaardeerd te worden. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van technologie-afhankelijke prijsindexering. Dit betekent dat gebruik gemaakt wordt van specifieke prijsindexcijfers die door gespecialiseerde bureaus, zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek, berekend worden. Als voor bepaalde activa geen geschikte prijsindexcijfers beschikbaar zijn, kan KPN deze op basis van de huidige prijzen van activa berekenen.
327
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1326. De toepassing van CCA leidt tot een jaarlijkse afschrijving die berekend wordt op basis van de vervangingswaarde van de activa. Ook leidt de toepassing van CCA ertoe dat de vermogenskosten aangepast worden, gegeven dat deze worden berekend over de vervangingswaarde van de activa (paragraaf E.2.2.5 gaat verder in op de vermogenskosten). Tenslotte leidt de toepassing van CCA tot een jaarlijkse herwaardering van activa. Als de nieuwe activawaardering hoger is, leidt herwaardering tot een waardewinst, maar als de nieuwe activawaardering lager is, leidt herwaardering tot een waardeverlies. 1327. Voor de wijze waarop deze herwaarderingen verwerkt moeten worden zijn twee methoden beschikbaar, operating capital maintenance (OCM) en financial capital maintenance (FCM). Bij toepassing van OCM worden de herwaarderingen via het eigen vermogen geleid.
457
In het geval
sprake is van afwaarderingen worden de reguliere afschrijvingen lager en zal het totaal van de afschrijvingen lager zijn dan de aanschafprijs. Als er echter sprake is van opwaarderingen dan worden de reguliere afschrijvingen hoger en is het totaal van de afschrijvingen over de levensduur bezien meer dan de aanschafprijs. Hierdoor bestaat er bij OCM onzekerheid of over de levensduur van het actief bezien de investeringen precies terugverdiend zullen worden. De onzekerheid of een investering wel terugverdiend kan worden, is een risico voor zowel de huidige eigenaren van infrastructuur, waaronder ook KPN waarop de toegangsverplichting rust, als de potentiële infrastructuurconcurrenten. Dit risico vermindert de investeringsprikkel. 1328. Bij FCM worden herwaarderingen via het resultaat en de kostprijzen geleid.
458
Afwaarderingen
leiden daarbij tot een extra kostenpost in het jaar van de afwaardering (en dus tot hogere kostprijzen) en opwaarderingen leiden tot een vrijval ten gunste van de kostprijzen in het jaar van de opwaardering (een winst of een korting op de kosten). Dit betekent dat over de levensduur van het actief bezien de investeringen precies worden terugverdiend; er is sprake van volledige kostendekking. Door de herwaarderingen wordt alleen het patroon van de afschrijvingen over de jaren heen aangepast. 1329. Het nadeel van FCM is hiermee dat bij een herwaardering een eenmalige vertekening in de kostprijs in het jaar van de herwaardering optreedt. Hiertegenover staat het voordeel dat er voor bestaande en potentiële infrastructuurconcurrenten zekerheid bestaat dat investeringen terugverdiend kunnen worden, wat bij OCM niet het geval is. Het college hecht eraan dat investeringsprikkels niet worden aangetast door deze met OCM samenhangende onzekerheid dat investeringen niet terugverdiend kunnen worden. 1330. Op grond hiervan kiest het college ervoor om bij de toepassing van current costing de financial capital maintenance methodiek te hanteren. Bij de beoordeling van de kosten toetst het college of de toepassing van current costing in overeenstemming is met de Principles of Implementation and Best Practice van de IRG over current costing.
459
457
OCM is een substantialistische methode. In Nederland wordt dit ook wel aangeduid als de klassieke
vervangingswaardemethode.
458 459
FCM wordt ook wel aangemerkt als modern nominalisme. IRG (05) 40, Principles and Implementation of Best Practice regarding the use of current cost accounting
methodologies as applied to electronic communications activities, vastgesteld op 8 februari 2006.
328
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
E.2.2.5
Vermogenskostenvoet
1331. KPN heeft veel vermogen geïnvesteerd in haar infrastructuur. Hierbij gaat om omvangrijke investeringen die voor zeer lange perioden in de activa worden vastgelegd. Daarom is het redelijk dat KPN via de tarieven een vergoeding voor het geïnvesteerd vermogen ontvangt.
460
1332. De vermogenskosten worden niet intracomptabel in de boekhouding van KPN geregistreerd. Daarom dienen deze vermogenskosten separaat berekend te worden. De kostenvoet van het geïnvesteerd vermogen wordt berekend met behulp van de weighted average cost of capital (WACC) op grond van het capital asset pricing model. De vermogenskosten zijn gelijk aan de WACC vermenigvuldigd met het geïnvesteerd vermogen. 1333. In de Principles of Implementation and Best Practice over de WACC van de IRG en de ERG wordt de WACC nader toegelicht. wordt via de beta.
462 461
Hierbij wordt ook toegelicht dat de hoogte van de WACC
ondermeer afhankelijk is van de risicograad van de activiteiten van de onderneming, die uitgedrukt De beta van de onderneming als geheel kan bepaald worden op basis van gegevens over de beurskoers van de aandelen van de onderneming. Het is mogelijk dat verschillende activiteiten van de onderneming een verschillende systematisch risico hebben. Deze Principles of Implementation and Best practice geven aan dat het theoretisch correct is om dan een naar risicograad gedifferentieerde WACC te hanteren, maar dat in de praktijk kan blijken dat dit niet mogelijk is. Dit komt doordat het vanwege een gebrek aan gegevens vaak niet mogelijk is om de risicograad (beta) van specifieke activiteiten van een onderneming op een betrouwbare wijze te bepalen.
E.2.3
Financiële rapportage
1334. Conform hetgeen in Annex A gesteld is, bevat de door KPN in het kader van de kostengeoriënteerde wholesaletariefregulering op te leveren financiële rapportage (hierna: de EDCrapportage) de volgende onderdelen: financiële overzichten; toelichting op de financiële overzichten; beschrijving van het kostentoerekeningssysteem; rapportage van een accountant.
460
Toegangsrichtlijn, Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de
toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn), PbEG L 108/51 van 24 april 2002, randnummer 20 en de memorie van toelichting bij de Tw, Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, blz.27-28.
461
IRG Regulatory Accounting / ERG, Principles of Implementation and Best Practice for WACC calculation, ERG
(07) 05, februari 2007.
462
Het gaat hierbij om het systematisch risico, dat wil zeggen het risico dat niet wegdiversificeerbaar is.
329
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
E.2.3.1
Financiële overzichten
1335. In de financiële overzichten dient KPN over de kostprijzen van de wholesalediensten te rapporteren. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen historische overzichten en toekomstgerichte overzichten. In de historische financiële overzichten worden de kostprijzen in het afgelopen jaar berekend. Daarbij wordt uitgegaan van de werkelijke kosten en de werkelijke volumes en het goedgekeurde kostentoerekeningssysteem. In de toekomstgerichte financiële overzichten worden de verwachte kostprijzen voor een lopend of komend jaar berekend. De verwachte kostprijzen worden berekend uitgaande van de verwachte kosten en de verwachte volumes en het goedgekeurde kostentoerekeningssysteem. De verwachte kosten betreffen de werkelijke kosten van het afgelopen jaar, met aanpassingen voor reeds bekende veranderingen, zoals de aanschaf of buitengebruikstelling van apparatuur en geplande projecten. 1336. In de financiële overzichten dient in ieder geval over het volgende gerapporteerd te worden: a. kostprijzen van de diensten, met daarbij uitgesplitst de bijdrage van de kosten die vanuit ieder van de hoofdkostenpools en categorieën van kosten aan deze diensten toegerekend zijn; b. van de kosten: de bedragen die als input in het kostentoerekeningssysteem ingevoerd worden; hierbij dient duidelijk te zijn in welke organisatorische eenheden deze kosten ontstaan zijn; de bedragen die bij de hoofdcategorieën gecategoriseerd zijn; de bedragen die aan de hoofdkostenpools toegerekend zijn;
De hier bedoelde kostenbedragen betreffen kosten die via de kostentoerekening aan zowel gereguleerde als aan ongereguleerde diensten toegerekend worden; c. per activacategorie de voor de herwaardering gebruikte indexcijfers en de omvang van de herwaarderingen, alsmede het bedrag aan herwaarderingen dat in de kostprijs van iedere dienst verwerkt is; d. de presentatie van deze kostenbedragen dient te stroken met de beschrijving van het kostentoerekeningssysteem en met de toelichting op de financiële overzichten. 1337. Ten aanzien van de hoofdcategorieën van kosten en de hoofdkostenpools die KPN dient te hanteren kan aangesloten worden bij de indeling die in de huidige EDC-rapportage door KPN gehanteerd wordt. E.2.3.2 Toelichting
1338. Het tweede onderdeel van de EDC-rapportage is de toelichting op de kosten en kostprijzen die in de financiële overzichten verantwoord worden. Hierin dient KPN een toelichting te geven op de hoogte en de ontwikkeling van kosten en van de kostprijs van iedere dienst. In Annex A is aangegeven waaraan in een toelichting aandacht besteed dient te worden. In aanvulling daarop dient de toelichting nadrukkelijk ook in te gaan op: de hoogte van de kosten, gespecificeerd naar de organisatieonderdelen waar deze kosten hun oorsprong hebben en gespecificeerd naar de hoofdcategorieën van kosten en de hoofdkostenpools die in het kostentoerekeningssysteem gehanteerd worden; de volumes van belangrijke cost drivers of kostenverdeelsleutels en de volumes van diensten die bij de berekeningen gehanteerd worden;
330
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
de toegepaste meerjarenvensters; de omvang van de herwaarderingen en de invloed daarvan op de verantwoorde kosten en kostprijzen.
E.2.3.3
Beschrijving van het kostentoerekeningssysteem
1339. Het tweede onderdeel van de EDC-rapportage is de toelichting op de kosten en kostprijzen die in de financiële overzichten verantwoord worden. Hierin dient KPN een toelichting te geven op de hoogte en de ontwikkeling van kosten en van de kostprijs van iedere dienst. In Annex A is aangegeven waaraan in een toelichting aandacht besteed dient te worden. In aanvulling daarop dient de toelichting nadrukkelijk ook in te gaan op: de hoogte van de kosten, gespecificeerd naar de organisatieonderdelen waar deze kosten hun oorsprong hebben en gespecificeerd naar de hoofdcategorieën van kosten en de hoofdkostenpools die in het kostentoerekeningssysteem gehanteerd worden; de volumes van belangrijke kostenverdeelsleutels of cost drivers en de volumes van diensten die bij de berekeningen gehanteerd worden; de toegepaste meerjarenvensters; de omvang van de herwaarderingen en de invloed daarvan op de verantwoorde kosten en kostprijzen. E.2.3.4 De accountantsrapportage
1340. KPN dient bij het historische deel van de EDC-rapportage in beginsel een accountantsverklaring te voegen. 1341. In de toekomstgerichte EDC-rapportages speelt toekomstgerichte informatie, zoals volumevoorspellingen en geschatte kostenniveaus, een belangrijk rol. KPN dient bij het toekomstgerichte deel van de EDC-rapportage in beginsel een rapport van bevindingen te voegen waarin de accountant verslag doet van de overeengekomen specifieke werkzaamheden.
E.2.4
Operationalisering
1342. KPN dient een door het college goedgekeurd kostentoerekeningssysteem te hanteren. Dit kostentoerekeningssysteem dient te voldoen aan de voorschriften die uiteen zijn gezet in Annex A en aan de in deze Annex beschreven aanvullingen en afwijkingen. KPN dient uiterlijk drie maanden na het van kracht worden van de marktbesluiten een kostentoerekeningssysteem ter goedkeuring aan het college voor te leggen. 1343. KPN dient onderhavig kostentoerekeningssysteem als één geheel met een aantal rapportages aan het college op te leveren. De beoordeling van het kostentoerekeningssysteem is niet alleen gericht op de goedkeuring van het kostentoerekeningssysteem, maar in samenhang met de beoordeling van de concrete toepassing van het systeem voor een specifiek jaar ook op de vaststelling van de tariefplafonds in het kader van de meerjarige tariefregulering op basis van het WPC-systeem en de jaarlijks vast te stellen tariefplafonds bij de jaarlijkse tariefregulering (zie hiervoor de Annex C).
331
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
E.3
E.3.1 1344.
Tariefregulering op basis van kostenoriëntatie met EDC
Inleiding In de marktbesluiten heeft het college aangegeven op welke markten en voor welke diensten
hij tariefregulering op basis van kostenoriëntatie met EDC aan KPN oplegt. Het college heeft daarbij tevens gemotiveerd dat kostenoriëntatie op basis van het meerjarige wholesale price cap systeem (hierna: WPC-systeem) van toepassing is. 1345. In deze Annex gaat het college nader in op de werking van het WPC-systeem en van
eenjarige tariefregulering en geeft het college nadere voorschriften over deze systemen van tariefregulering. Deze Annex vormt een integraal onderdeel van alle besluiten waarin aan KPN op grond van artikel 6a.7 van de Tw de verplichting tot tariefregulering via de methodiek van de wholesale price cap is opgelegd. Op grond van het eerste lid en het vierde lid van artikel 6a.7 van de Tw is het college bevoegd voorschriften aan de verplichting tot tariefregulering te verbinden. 1346. Paragraaf E.3.2 gaat in op de meerjarige tariefregulering volgens het WPC-systeem. In paragraaf E.3.3 komt eenjarige tariefregulering aan de orde.
E.3.2
Het wholesale price cap systeem
1347. Voor alle wholesalediensten van KPN waarvan de tarieven met behulp van het WPC-systeem gereguleerd zullen worden, voorziet het WPC-systeem in de tariefplafonds die tijdens de reguleringsperiode zullen gelden. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de lengte van de tariefperiode, de mogelijkheid om tussentijds tariefplafonds aan te passen (de noodrem), de comparatieve efficiëntieanalyse en het opnemen van nieuwe diensten in de WPC. E.3.2.1 Lengte reguleringsperiode
1348. Het college heeft in de marktbesluiten aangegeven voorkeur te hebben voor meerjarige tariefregulering boven eenjarige tariefregulering. Het college heeft daarbij toegelicht dat meerjarige tariefregulering aan partijen meer zekerheid over de tariefontwikkeling geeft, en KPN een extra prikkel geeft om haar kosten te beheersen en haar efficiëntie te vergroten. 1349. In het onderstaande licht het college dit nader toe en gaat het college in op de vraag hoe lang de periode dient te zijn waarvoor de tariefplafonds vastgesteld worden. Het college vindt dat een periode van drie jaar, gelijk aan de geldigheid van de marktbesluiten, de voorkeur verdient. 1350. In vergelijking met eenjarige tarieven, heeft het vaststellen van tarieven voor een langere periode verschillende voordelen. Partijen hebben bij de inrichting van hun businessplan gedurende een langere periode zekerheid over de tarieven die zij voor toegang aan KPN moeten betalen. Dit zorgt voor zekerheid die noodzakelijk is bij het vaststellen van de retailprijzen die de aanbieder wil hanteren, bij het sluiten van (lange termijn) contracten met klanten en bij het nemen van beslissingen over investeringen. Wanneer tarieven voor een langere periode worden vastgesteld zal hun investeringsbereidheid groter zijn omdat zij meer zekerheid hebben over de context waarbinnen zij deze investeringen doen. In de tweede plaats wordt ook de efficiëntiestimulans voor KPN groter
332
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
naarmate de reguleringsperiode langer is. KPN heeft immers meer baat bij een efficiëntieverbetering als zij de voordelen daarvan gedurende een langere periode mag behouden. 1351. Wat betreft ontwikkelingen in marktomstandigheden en de concurrentie merkt het college op dat hij na drie jaar weer een marktanalyse dient uit te voeren en opnieuw moet vaststellen of de dan geldende situatie op de markten aanleiding geeft tot regulering en welke verplichtingen dan passend zijn. Deze analyse kan met zich meebrengen dat de nu opgelegde tariefverplichtingen heroverwogen moeten worden, en daarmee ook het WPC-systeem of de nadere invulling daarvan. Het feit dat uiterlijk na drie jaar het WPC-systeem wordt heroverwogen impliceert dat het geen zin heeft om een reguleringsperiode te kiezen met een looptijd van langer dan drie jaar. 1352. Bij zijn overweging ten aanzien van de lengte van de reguleringsperiode heeft het college tevens gekeken naar de praktijk in binnen- en buitenland. Price cap systemen komen voor in allerlei sectoren, en hebben over het algemeen een lengte van drie tot vijf jaar.
463
1353. Op basis van het bovenstaande acht het college het redelijk en verantwoord de reguleringsperiode gelijk te stellen aan drie jaar. Hiermee is de reguleringsperiode gelijk is de geldigheidsduur van marktbesluiten. Tevens ligt de lengte van de reguleringsperiode daarmee in de range die andere landen hanteren. E.3.2.2 Tussentijdse aanpassing tariefplafonds
1354. In de marktbesluiten heeft het college aangegeven voorkeur te hebben voor meerjarige tariefregulering vanwege de tariefzekerheid die hierdoor ontstaat voor KPN en alternatieve telecomaanbieders en vanwege de efficiëntieprikkel richting KPN. 1355. Indien het college voldoende zekerheid heeft dat de kosten- en volumeprognoses realistisch zijn en op basis van de WPC meerjarige tariefplafonds vaststelt, kan zich toch de situatie voordoen dat met het verstrijken van de tijd blijkt dat de kostprijsontwikkeling niet volledig in de pas loopt met de tariefontwikkeling. Dit kan het geval zijn als de volumes hoger of lager zijn dan vooraf was ingeschat, of als er meer of minder kosten zijn dan verwacht was. 1356. In het geval meerjarige tariefplafonds zijn vastgesteld, rijst de vraag of het college op deze tariefplafonds zou moeten ingrijpen ingeval blijkt dat de gerealiseerde kostprijs een te grote afwijking vertoont van het gehanteerde tarief of het tariefplafond. Het college vindt in beginsel dat hij hierop niet zou moeten ingrijpen, en licht dat hieronder toe.
463
Als voorbeelden worden hier aangehaald het Verenigd Koninkrijk waar Ofcom tot dusverre een price cap
periode van vier jaar voor de regulering van de wholesaletarieven van British Telecom heeft gehanteerd. Verder heeft AGCOM in Italië de wholesaletarieven van Telecom Italia binnen een price cap systeem van drie jaar vastgesteld. Comreg heeft in haar besluit over interconnectie bepaald een meerjarige wholesale price cap systeem te introduceren, maar heeft nog geen beslissing genomen over de lengte van de tariefperiode; overwogen wordt twee, drie of vier jaar (Market Analysis Interconnection Market Review Fixed wholesale Call Termination Services, 07/83, 17 oktober 2007).
333
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1357. In de eerste plaats betekent een noodremprocedure een verkleining van de tariefzekerheid. Juist tariefzekerheid is een zeer belangrijk kenmerk van het WPC-systeem, zowel voor alternatieve aanbieders als voor KPN. Alternatieve aanbieders hebben op deze manier veel betere mogelijkheden om vooraf te bepalen of zij een goede business case hebben en in hun businessplan te beslissingen te nemen over de dienstverlening en prijsstelling die zij richting eindgebruikers willen hanteren. 1358. In de tweede plaats zou het hanteren van een noodremprocedure betekenen dat de efficiëntieprikkel richting KPN negatief beïnvloed wordt. De prikkel tot efficiënt gedrag verdwijnt immers wanneer het college het tarief direct naar beneden zou bijstellen indien KPN een kostprijs realiseert die onder het tariefplafond ligt. Omgekeerd krijgt KPN alsnog een vergoeding voor inefficiënties, als zij verlies maakt doordat de gerealiseerde kostprijs hoger is dan de tariefplafonds en het college om die reden de tarieven opwaarts zou bijstellen. Op deze wijze geeft de tariefregulering geen positieve prikkel aan KPN om haar efficiëntie te verbeteren. 1359. Op grond van het bovenstaande concludeert het college dat het instellen van een tussentijdse aanpassingen van de tariefplafonds niet wenselijk is, omdat hij met een dergelijk procedure de positieve kenmerken van meerjarige tariefregulering wegneemt. 1360. In aanvulling op het bovenstaande merkt het college in de eerste plaats nog op dat hij in het tarieftraject tot de conclusie kan komen dat de kosten- en volumeontwikkelingen van bepaalde diensten zodanig onzeker zijn, dat deze diensten toch niet in aanmerking komen voor meerjarige tariefregulering. In dat geval zal het college bepalen dat de tariefplafonds van deze diensten via eenjarige tariefregulering bepaald dienen te worden. In de tweede plaats kan het college een nieuwe marktanalyse uitvoeren in het geval dat de marktomstandigheden zodanig gewijzigd zijn, dat de tariefplafonds de mogelijkheid aan KPN geven om een prijsstelling te hanteren die de ontwikkeling van de concurrentie kan schaden. In deze nieuwe marktanalyse kan het college bij het opleggen en de invulling van de verplichtingen opnieuw overwegen welke verplichtingen en welke invulling daarvan passend is, en kan het college bovendien nieuwe tariefplafonds vaststellen. E.3.2.3 Bepaling tariefplafonds
1361. In deze paragraaf beschrijft het college op welke wijze de WPC-tariefplafonds bepaald worden. 1362. Bij de bepaling van de meerjarige tariefplafonds gaat het college uit van de kostprijzen die op basis van het EDC-systeem worden berekend, eventueel met correctie op basis van de CEA (zie paragraaf E.3.2.4). De tariefplafonds tijdens de tariefperiode worden bepaald door een rechte lijn te trekken tussen de gerealiseerde kostprijs voor het laatst beschikbare verslagjaar, en de geprognosticeerde kostprijs van het laatste jaar van de tariefperiode. Daarbij geldt dat de eerste tariefstap plaatsvindt aan het begin van de reguleringsperiode, te weten 1 januari 2012, gevolgd door stappen op 1 juli 2012, 1 juli 2013 en 1 juli 2014. 1363. Het college streeft ernaar om zo snel mogelijk de WPC-tariefplafonds vast te stellen, indien mogelijk bij aanvang van de reguleringsperiode op 1 januari 2012. In dat geval zullen realisatiecijfers over 2011 nog niet beschikbaar zijn, en dienen dus realisatiecijfers van 2010 gebruikt te worden als basis voor de berekening van de tariefplafonds. In dat geval zullen de tariefplafonds op de volgende wijze berekend worden.
334
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Periode januari juni 2012 juli 2012 juni 2013 juli 2013 juni 2014 juli december 2014
Berekening tariefplafond 7/16 x (kostprijs 2014 -/- kostprijs 2010) + kostprijs 2010 10/16 x (kostprijs 2014 -/- kostprijs 2010) + kostprijs 2010 14/16 x (kostprijs 2014 -/- kostprijs 2010) + kostprijs 2010 16/16 x (kostprijs 2014 -/- kostprijs 2010) + kostprijs 2010
1364. De breuken die in deze tabel genoemd zijn, zijn zodanig bepaald dat het tariefplafond in die periode wordt vastgesteld op basis van het midden van die periode. Zo is dan het tariefplafond voor de periode juli 2012-juni 2013 gebaseerd op het midden van die periode, te weten 1 januari 2013. Deze datum ligt 10 kwartalen na medio 2010 (de basis van de startkostprijs) en 6 kwartalen voor medio 2014 (de basis van de eindkostprijs). Het tariefplafond wordt dan berekend als de kostprijs van 2010 plus 10/16 van het verschil tussen de kostprijs van 2014 en 2010. E.3.2.4 Comparatieve efficiëntieanalyse
1365. In het marktbesluit heeft het college toegelicht dat hij geen directe aanleiding ziet om uit te gaan van inefficiënties van KPN en daarom niet voornemens is om de comparatieve efficiëntieanalyse (hierna: CEA) opnieuw uit te voeren om de efficiëntie van de kosten in het laatste afgesloten verslagjaar te beoordelen.
464
Wel houdt het college de mogelijkheid open om een CEA uit te voeren
om aan de hand daarvan de kosten- en volumeprognoses nader te onderzoeken en te beoordelen. Hieronder licht het college kort toe hoe de CEA er uit ziet en op welke wijze deze mogelijk gebruikt zal worden om de kosten- en volumeprognoses te beoordelen. 1366. Ten behoeve van de toepassing van het WPC-systeem in de reguleringsperiode 2006-2008 heeft het adviesbureau NERA in opdracht van het college een comparatieve efficiëntieanalyse uitgevoerd waarin de efficiëntie van KPN vergeleken werd met de efficiëntie van Amerikaanse telecomaanbieders. Binnen de telecomsector wordt algemeen aangenomen dat deze Amerikaanse telecomaanbieders een redelijke mate van efficiëntie bereikt hebben omdat zij onder concurrerende omstandigheden dienen te opereren. 1367. Over deze Amerikaanse telecomaanbieders is een grote hoeveelheid gegevens beschikbaar die het mogelijk maakt een statistische analyse uit te voeren en vast te stellen wat de invloed van een aantal verklarende variabelen op de kosten is. Voorbeelden van verklarende variabelen zijn volumes, zoals het aantal aansluitlijnen en verkeersminuten, en omgevingsomstandigheden, zoals bevolkingsdichtheid en terreinomstandigheden. Met behulp van een statistische analyse wordt vervolgens een kostenfunctie bepaald waarin de coëfficiënt voor iedere verklarende variabele geschat wordt. Deze coëfficiënt geeft weer wat de invloed van die variabele op de efficiënte kosten is. 1368. Door vervolgens de waarden voor de verklarende variabelen van de verschillende Amerikaanse telecomaanbieders en KPN in deze kostenfunctie in te vullen, kan bepaald worden wat het efficiënte kostenniveau is per aanbieder is. Dit efficiënte kostenniveau van de betreffende telecomaanbieder wordt vervolgens afgezet tegen de werkelijke of geprognosticeerde kosten. Het verschil geeft de mate van efficiëntie weer.
464
Dit laatste verslagjaar is in beginsel het jaar 2010. Zie paragraaf E.3.2.3
335
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
1369. Het college heeft ten behoeve van WPC-I (2006-2008) het adviesbureau NERA opdracht gegeven een CEA uit te voeren.
465
Deze analyse wees uit dat KPN relatief efficiënt was, doordat KPN
in een ranking van 67 ondernemingen de zesde plaats in nam en zich dus schaarde in de groep van 10 procent meest efficiënte telecomaanbieders. 1370. De meerjarige tariefplafonds worden mede gebaseerd op de kostprijs voor 2014 (zie randnummer 1363). Dit is een verwachte kostprijs die berekend wordt op basis van prognoses over de kosten en volumes in 2014. KPN baseert deze prognoses op haar business plannen. De cijfers uit deze business plannen zijn gebaseerd op verwachtingen, en bevatten daarmee dus subjectieve inschattingen. Hierdoor is het risico aanwezig dat KPN zaken rooskleuriger of juist negatiever inschat dan realistisch is. Dit probleem doet zich niet voor bij de kosten en volumes over een reeds afgesloten verslagjaar, omdat gegevens daarover vastgelegd zijn in de administraties van KPN. 1371. In geval KPN zodanige kostenontwikkelingen voorspelt dat dit een afwijkend kostprijspatroon tot gevolg heeft, of het college heeft op basis van de onderbouwingen van KPN en gegevens van marktpartijen onvoldoende zekerheid dat de door KPN gepresenteerde cijfers realistisch zijn, dan kan het college besluiten om alsnog een CEA uit te laten voeren. Het doel van deze CEA is om te bepalen of de kosten die KPN voor 2014 prognosticeert in redelijke verhouding staan tot de volumes. Indien uit de CEA blijkt dat dit niet het geval is, en dat de kosten te hoog zijn en KPN dus inefficiënte kosten heeft opgevoerd, dan dienen de kosten en tarieven neerwaarts bijgesteld te worden. Het college zal KPN hierbij vergelijken met de 10 procent meest efficiënte Amerikaanse telecomaanbieders. 1372. In geval KPN zodanige volumeontwikkelingen voorspelt dat dit een afwijkend kostprijspatroon tot gevolg heeft, of het college heeft op basis van de onderbouwingen van KPN en gegevens van marktpartijen onvoldoende zekerheid dat de door KPN gepresenteerde cijfers realistisch zijn, dan kan het college besluiten om over te gaan tot eenjarige tariefregulerings waarbij de kostprijs en tariefplafonds steeds slechts voor een jaar worden vastgesteld. E.3.2.5 Opnemen van nieuwe gereguleerde diensten
1373. Het pakket gereguleerde wholesalediensten dat KPN op grond van de aan haar opgelegde toegangsverplichtingen dient aan te bieden is in de tijd aan verandering onderhevig. Naar aanleiding van redelijke verzoeken tot toegang van afnemers, kan KPN gehouden zijn tot het introduceren van nieuwe diensten. In dergelijke gevallen zal de verplichting tot het doen van het aanbod gepaard kunnen gaan met een tariefverplichting. 1374. Het college is van oordeel dat het WPC-systeem de flexibiliteit moet bezitten om gedurende de reguleringsperiode nieuwe diensten in markten waar tariefregulering van toepassing is, op te nemen. Meer concreet voorziet het college dat bij de introductie van een nieuwe wholesaledienst waarvoor meerjarige price cap tariefregulering passend wordt geacht, aangesloten wordt bij het bestaande WPC-systeem en het EDC-kostprijsssysteem dat daar onderdeel van uitmaakt. De tariefontwikkeling die voor de nieuwe dienst wordt vastgesteld wordt op dezelfde manier bepaald als is gedaan bij de diensten die reeds bij aanvang van de reguleringsperiode in het systeem zijn opgenomen. Daarbij
465
Zie NERA, The Comparative Efficiency of KPN. A Report for OPTA, 30 maart 2006 (www.opta.nl).
336
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
kunnen, indien het college is overgegaan tot uitvoering van een CEA, ook de uitkomsten van deze CEA bij de inschatting van de tariefontwikkeling worden betrokken.
E.3.3
Eenjarige tariefregulering
1375. In plaats van meerjarige tariefregulering op basis van het WPC-systeem kan het college ook eenjarige tariefregulering hanteren. In deze paragraaf licht het college nader toe wanneer eenjarige tariefregulering aan de orde kan zijn, en gaat het college nader in op de voorschriften die op eenjarige tariefregulering van toepassing zijn. E.3.3.1 Toepassing van eenjarige tariefregulering
1376. Indien tijdens de tariefbeoordeling in het kader van het meerjarige WPC-systeem blijkt dat er geen meerjarige safety-cap opgelegd kan worden, bijvoorbeeld omdat het een nieuwe dienst betreft waarvoor nog geen tarief is vastgesteld, en er tevens teveel onzekerheden aan de voorspellingen over de kosten en volumes zijn verbonden, dan kan het college alsnog beslissen om eenjarige tariefregulering toe te passen. E.3.3.2 Operationalisatie
1377. In geval door het college wordt besloten om eenjarige tariefregulering toe te passen, geldt het volgende. KPN dient jaarlijks uiterlijk de eerste week van mei een kostentoerekeningssysteem ter goedkeuring aan het college voor te leggen. Tevens dient KPN een EDC-rapportage op te leveren met daarin het resultaat van de toepassing van dit kostentoerekeningssysteem. Deze EDC-rapportage bestaat uit een historisch deel dat betrekking heeft op het vorige verslagjaar en een toekomstgericht deel dat betrekking heeft op het lopende verslagjaar. In het historische deel van de rapportage worden de gerealiseerde kostprijzen berekend en in het toekomstgerichte deel van de EDC-rapportage worden de verwachte kostprijzen berekend. Ten aanzien van de kostentoerekening en de EDCrapportage gelden de voorschriften uit in Annex A en Annex B. 1378. Het college zal jaarlijks, uiterlijk op 30 juni, de tariefplafonds vaststellen op basis van de verwachte kostprijs in het toekomstgerichte deel van de jaarlijkse EDC-rapportage. KPN dient er zorg voor te dragen dat de tarieven die ze met ingang van 1 juli van ieder jaar hanteert op of onder deze tariefplafonds liggen.
337
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex F
Advies Raad van Bestuur Nederlandse Mededingingsautoriteit
338
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
339
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex G
Nota van bevindingen
340
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Annex H
Opmerkingen Europese Commissie
341
Ontwerpbesluit MA Vaste telefonie Openbare versie
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit