Rijksoverheid
Voorstel van wet, houdende bepalingen over het accountantsberoep, de Nederlandse beroepsorganisatie van accountants en de Commissie eindtermen accountantsopleiding (Wet op het accountantsberoep)
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 maart 2011, no. 11.000686, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 9 juni 2011, nr. W06.11.0094/III, bied ik u hierbij aan. De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal inhoudelijke opmerkingen.
1. Hybride bestuurssamenstelling a. Het ligt niet in de verwachting dat de bestuurssamenstelling door de benoeming van een bestuurslid uit de ledengroep in de aanvangsfase onevenwichtig zal zijn in die zin dat een meerderheid van de bestuursleden afkomstig zal zijn uit de ledengroepen. Het wetsvoorstel regelt dat het bestuur uit tenminste zeven bestuursleden zal bestaan. Het fusievoorstel van NIVRA en NOvAA voorziet vooralsnog in de oprichting van drie ledengroepen die ieder één bestuurslid zullen afvaardigen naar het bestuur van de beroepsorganisatie. Voorts zijn NIVRA en NOvAA voornemens het bestuur uit dertien leden te laten bestaan. Een bestuur dat voor de meerderheid bestaat uit afgevaardigden uit de ledengroepen is daarom vooralsnog niet aan de orde. Desalniettemin kunnen op dit moment de ontwikkelingen op lange termijn niet worden voorzien en acht ik het wenselijk de suggestie van de Afdeling over te nemen. In het wetsvoorstel is thans opgenomen dat de meerderheid van het bestuur bestaat uit personen die door de ledenvergadering worden benoemd. De memorie van toelichting is hierop eveneens aangepast. b. Allereerst merk ik op dat bij nadere bestudering is gebleken dat het begrip "stemmen zonder last en ruggespraak" gedateerd is sinds het begrip bij de Grondwetsherziening van 1983 is beperkt tot "stemmen zonder last" (artikel 67, derde lid, van de Grondwet). Het verbod op (verplichte) ruggespraak werd niet langer nodig geacht en werkt verwarrend, omdat het voeren van overleg voorafgaand aan de besluitvorming gebruikelijk is in de politieke context. Artikel
Pagina 1 van 5
13, tweede lid, van het wetsvoorstel en de daarbij behorende toelichting is dienovereenkomstig aangepast. Het stemmen zonder last houdt in dat het stemrecht van de bestuursleden niet gebonden kan worden door een machtiging van een ledengroep(bestuur) of een accountantsorganisatie waarvoor het bestuurslid werkzaam is. Het gegeven dat enkele bestuursleden door de ledengroepen zijn afgevaardigd doet daaraan geen afbreuk. Weliswaar heeft een door een ledengroep benoemd bestuurslid naast de generieke bestuurstaken de taak om de belangen voor de ledengroep te behartigen, maar hij kan wat betreft de rechtmatige uitoefening van zijn taak/stemrecht niet worden gebonden aan instructies van de ledengroep. Het stemmen zonder last laat onverlet dat de ledengroep verantwoording kan vragen over de wijze waarop de afgevaardigde van de ledengroep zijn bestuursfunctie uitoefent. De ledengroep heeft in het uiterste geval de bevoegdheid de bestuursleden te schorsen en te ontslaan. Ook hierin is er geen principieel verschil tussen de afgevaardigde van een ledengroep en een bestuurslid dat is benoemd door de ledenvergadering. De afgevaardigde van de ledengroep is op dezelfde wijze verantwoording verschuldigd aan de ledengroep als een door de ledenvergadering benoemd bestuurslid dat verantwoording verschuldigd is aan de ledenvergadering. Ontslag of schorsing uit het ledengroepbestuur leidt tevens tot ontslag of schorsing van een afgevaardigde in het bestuur van de beroepsorganisatie, omdat het lidmaatschap van het bestuur onlosmakelijk is verbonden met het lidmaatschap van het ledengroepbestuur. Dit is nader toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 17.
Directie Financiële Markten Ons kenmerk FM/2011/ 9102 U
2. Bestuurlijk toezicht op de uitoefening van de verordenende bevoegdheid Het advies van de Afdeling om af te zien van een uitbreiding van de gronden waarop de goedkeuring van verordeningen kan worden onthouden (artikel 34, tweede lid, van het wetsvoorstel) is overgenomen. Voorgesteld werd dat de minister van Financiën goedkeuring aan verordeningen of nadere voorschriften van de beroepsorganisatie kan onthouden, in geval van een ontoereikende kwaliteit van de voorgestelde verordening of het nadere voorschrift. Een belangrijke overweging om het advies over te nemen is dat de Afdeling aangeeft dat de goedkeuring voor een verordening bij evidente gebreken in een ontwerpverordening waarschijnlijk ook kan worden onthouden op grond van `strijd met het recht of het algemeen belang'.
3. Nut van anderssoortige accountantstitels In de passage in de memorie van toelichting over de mogelijke invoering van een nieuwe titel MKB-accountant bij een toekomstige wetswijziging wordt thans nader ingegaan op het bezwaar van de Afdeling dat aan een dergelijke titel geen bevoegdheden verbonden zijn, en een wettelijke titelbescherming dan ook geen toegevoegde waarde heeft. Deze overweging zal bij de uiteindelijke afweging voor het invoeren van een nieuwe titel ook een belangrijke rol spelen. Hierbij wordt ook vermeld dat titelbescherming niet alleen dient om bepaalde in de wet genoemde activiteiten uitsluitend aan titelhouders voor te behouden, maar dat titelbescherming ook in het belang kan zijn van afnemers van diensten die
Pagina 2 van 5
behoefte hebben aan herkenbare beroepsbeoefenaren waarvan de naleving van bepaalde normen ten aanzien van bijvoorbeeld deskundigheid en beroepsethiek wettelijk geborgd is. Dit is in het bijzonder voor accountants in het MKB relevant wiens werkzaamheden zich overwegend uitstrekken tot accountantswerkzaamheden buiten de wettelijk gereguleerde controleactiviteiten.
Directie Financiële Markten Ons kenmerk FM/2011/ 9102 U
4. Verstrekking van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen aan andere instanties Het wetsvoorstel is aangepast overeenkomstig de opmerking van de Afdeling.
5. De voorbereiding van de beschikking op de aanvraag tot inschrijving De Afdeling wijst op een inconsistentie in de paragraaf die over de inschrijving in het accountantsregister handelt tussen de artikelen 38 en 40. Artikel 38 regelt dat de openbare voorbereidingsprocedure, bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, en daarmee ook een termijn van zes weken voor belanghebbenden om hun zienswijze naar voren te brengen. Aangezien dit zich niet goed verhoudt met een bepaling die de beroepsorganisatie een beslistermijn geeft op een aanvraag tot inschrijving in het register die korter is dan zes weken, wordt de beslistermijn in artikel 40 op acht weken gesteld.
6. Gedeeltelijke opheffing van de anonimisering van de betrokkenen in de afschriften van tuchtrechtelijke zaken Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn aangepast overeenkomstig het advies van de Afdeling, dat wil zeggen dat de gegevens van de klagers, de getuigen en deskundigen niet openbaar worden gemaakt. De gegevens van degene over wie is geklaagd worden weggelaten voor zover het belang van de betrokkene door de publicatie onevenredig kan worden geschaad.
7. Afdoening door de voorzitter van de accountantskamer In het wetsvoorstel wordt voorgesteld het boetebedrag dat de voorzitter van de accountantskamer kan opleggen als hij de zaak zelf afdoet te verhogen van 225 naar 7.500. Dit is echter nagenoeg gelijk aan de maximaal op te leggen geldboete door de Accountantskamer. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wet tuchtrechtspraak accountants juncto artikel 23, vierde lid van het Wetboek van Strafrecht is dit maximaal een boete van de derde categorie, namelijk 7.600. In het wetsvoorstel wordt daarom thans verwezen naar de geldboete en wordt het bedrag van 7.500 niet langer genoemd. Voor de boeteverhoging bij afdoening door de voorzitter is gekozen omdat een behoorlijk aantal zaken tamelijk eenvoudig te beoordelen is. Het gaat dan om tuchtzaken tegen accountants die niet voldoen aan de permanenteeducatieverplichting (PE-plicht). Bij deze zaken is niet te verwachen dat de accountant het verwijtbare karakter van zijn gedrag zal tegenspreken, zodat de afdoening door een voltallige accountantskamer onevenredig kostbaar en tijdrovend is. Een dergelijke overtreding kan evengoed worden vastgesteld door de voorzitter van de accountantskamer en behoeft doorgaans geen uitvoerige behandeling ter zitting. Bij een dergelijke overtreding is het wel van belang dat de
Pagina 3 van 5
opgelegde sanctie een dusdanige afschrikwekkende werking heeft dat de overtreding in de toekomst niet nogmaals wordt begaan. Een boete van de derde categorie ( 7.600) acht ik daarbij meer passend dan de huidige 225, zoals de wet nu voorschrijft. De waarborgen voor rechtsbescherming zijn nadrukkelijk meegenomen in de afweging om het boetebedrag te verhogen. Bij een afdoening door de voorzitter van de accountantskamer heeft de accountant de mogelijkheid om binnen zes weken in verzet te gaan tegen de uitspraak. Het verzet heeft als gevolg dat de uitspraak ongedaan wordt gemaakt en de zaak geheel opnieuw in behandeling moet worden genomen door de accountantskamer. Ik acht dit een grote mate van rechtsbescherming, waardoor een hogere boete bij een afdoening door de voorzitter geen onevenredige afbreuk doet aan de rechtsbescherming.
Directie Financiële Markten Ons kenmerk FM/2011/ 9102 U
8. Uitvoerbaar bij voorraad a. Motivering Allereerst merk ik op dat het voorstel om een uitspraak uitvoerbaar bij voorraad te verklaren is opgenomen in artikel 48 van de Wet tuchtrechtspraak accountants (artikel 69, onderdeel AA, van het wetsvoorstel). De Afdeling merkt op dat het tuchtrecht belangrijke overeenkomsten vertoont met het strafrecht. Naast het strafecht heeft het tuchtrecht eveneens grote overeenkomsten met het privaatrecht en het bestuursrecht. De sancties die de accountantskamer kan opleggen hebben, met uitzondering van de boete, vooral het karakter van een herstelsanctie. Het primaire doel van het tuchtrecht is het zuiver houden van de beroepsgroep van ongewenste uitwassen en het waarborgen van het maatschappelijke vertrouwen in de bijzondere positie van het beroep. Dit doel wordt bij uitstek gediend door de voorgestelde maatregel om een opgelegde sanctie "uitvoerbaar bij voorraad" te kunnen verklaren. Deze maatregel is bedoeld om herhaling van een geconstateerde overtreding te voorkomen. De Afdeling stelt terecht dat de artikelen 41 en 44 van de Wet op de tuchtrechtspraak voor accountants al voorzien in de mogelijkheid om een voorlopige voorziening, die het mogelijk maakt dat de accountant in afwachting van een tuchtrechtelijke uitspraak in eerste aanleg, dan wel het hoger beroep wordt doorgehaald in het register. In de praktijk blijkt deze constructie echter niet afdoende te werken. De voorlopige voorziening kan uitsluitend worden opgelegd op verzoek van de voorzitter van de beroepsorganisatie of de Autoriteit Financiële Markten. Zij zijn in veel gevallen niet op de hoogte van de aanhangige zaken en hebben evenmin voldoende zicht op de feiten die gedurende het proces aan het licht komen. Daardoor wordt veelal geen verzoek om een voorlopige voorziening ingediend en kon in enkele zaken geen voorlopige voorziening worden opgelegd, terwijl dit door de accountantskamer wel wenselijk werd geacht. Overigens is het geen novum dat een tuchtrechter een sanctie uitvoerbaar bij voorraad kan verklaren. Artikel 48, zevende lid, van de Wet BIG regelt een soortgelijke mogelijkheid voor tuchtrechtspraak bij artsen. Ik kom daarom tot de conclusie dat het regelen van de mogelijkheid dat een uitspraak uitvoerbaar bij voorraad wordt verklaard wenselijk blijft. Wel is de memorie van toelichting hieromtrent aangevuld met een nadere motivering.
Pagina 4 van 5
b. Hoger beroep Naar aanleiding van het advies van de Afdeling ben ik tot de conclusie gekomen dat het wenselijk is om te regelen dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven de tenuitvoerlegging van een tuchtrechtelijke maatregel die uitvoerbaar bij voorraad is verklaard op verzoek van de betrokkene kan schorsen. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
Directie Financiële Markten Ons kenmerk FM/2011/ 9102 U
9. Titel van accountants met buitenlands diploma De opmerking van de Raad van State heeft aanleiding gegeven om een nieuw tweede lid in artikel 54 op te nemen dat regelt: dat een verklaring van vakbekwaamheid is gericht op inschrijving in het accountantsregister als AA dan wel RA; en waarvan de keuze voor één van die twee varianten afhangt. In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat ten aanzien van bewijsstukken uit een EU- of EER-staat die een bevoegdheid bieden voor alle wettelijke controles (inclusief controles bij organisaties van openbaar belang) in alle gevallen een basis zullen bieden voor een verklaring van vakbekwaamheid gericht op inschrijving als RA of AA (afhankelijk van de keuze van de aanvrager). Landen buiten de EU of EER kunnen een zodanig afwijkend systeem hebben dat aan de daar afgegeven diploma's of bewijsstukken niet zonder meer bevoegdheden verbonden zijn die vergelijkbaar zijn met die in de EU of EER. In dat geval zal de CEA aan de hand van de eindtermen waaraan de opleiding die aan het diploma of bewijsstuk ten grondslag ligt, beoordelen of hiermee een inschrijving als RA dan wel AA in de rede ligt.
10. Redactionele opmerkingen Het wetsvoorstel is aangepast overeenkomstig de redactionele opmerkingen van de Afdeling, met dien verstande dat het voldoende wordt geacht om in artikel 43 een nieuw onderdeel toe te voegen dat alleen verwijst naar artikel 41 van de Wet tuchtrechtspraak accountants. Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Financiën
mr. drs. J.C. de Jager
Pagina 5 van 5
---- --