Rijksoverheid
7 november 2011
Tweede evaluatie rijkshuisvestingsstelsel
Sinds 1 januari 1999 is het huidige stelsel voor de huisvesting van de rijksoverheid
van kracht. De kenmerken van het stelsel sindsdien zijn;
* De beslissingsbevoegdheid over huisvesting is decentraal neergelegd bij de
afzonderlijke departementen.
* De huisvestingsbudgetten - voordien op de begroting van de
Rijksgebouwendienst (Rgd) - zijn overgeboekt naar de departementen.
* Departementen betalen voor elk pand aan de Rgd een gebruiksvergoeding.
* De Rgd is omgevormd naar een baten-lastendienst met een leenfaciliteit bij het
ministerie van Financiën.
Eens in de vijf jaar wordt het stelsel geëvalueerd. In 2010 vond dat voor de tweede
keer plaats. Hoofdconclusie van de evaluatie is dat, gelet op de sterk gewijzigde
context en de zwaarwegendheid van de geconstateerde nadelen, een herziening
van het rijkshuisvestingsstelsel noodzakelijk is.
Nadelen huidige stelsel
Het huidige stelsel kent de volgende belangrijke nadelen:
* De keuzevrijheid voor de invulling van huisvestingswensen ligt vrijwel volledig
bij departementen. Prikkels tot doelmatigheid op bovendepartementaal niveau
zijn in onvoldoende mate onderdeel van het stelsel.
* Er is geen vanzelfsprekende wijze om collectieve belangen zoals
leegstandsmanagement en kostenreductie te behartigen.
* Nu geldt een prijs per pand, dit levert een variëteit aan prijsstellingen op met
een grote administratieve last. Alle financiële risico's van huisvesting liggen
bovendien bij de departementen, omdat kosten één op één doorberekend
worden.
* Het vele overleg tussen opdrachtgevers en Rijksgebouwendienst over specifieke
klantwensen zorgt aan beide zijden voor hoge uitvoeringslasten.
Door taakstellingen en de wens tot ontkokering is het besef gegroeid dat een
krachtige rijksbrede benadering tot een doelmatiger bedrijfsvoering leidt. Daarom
gaat dit Kabinet het stelsel wijzigen. De voorgenomen wijzigingen nemen de bij
evaluatie gebleken nadelen weg. De kern van het nieuwe stelsel; meer centrale
sturing, kostenreductie en eenvoudiger in taakverdeling en beprijzing. Ik licht deze
hoofdlijnen hieronder achtereenvolgens toe.
Hoofdlijnen van het nieuwe stelsel
Departementen sturen op volume en regio van hun kantoren
Binnen het oude stelsel bepalen departementen wat hun huisvestingswens is en
hoe die ingevuld wordt. In het nieuwe stelsel kunnen de departementen nog steeds
sturen op het gewenste volume en regio van hun huisvesting. De specifieke
gebouwkeuze is voortaan niet meer aan de opdrachtgever. De Rgd wijst een
gebouw aan binnen de door de opdrachtgever aangegeven regio. Zo kan optimaal
worden gestuurd op leegstand. Er wordt onderscheid gemaakt naar enkele
prijsniveaus gegeven de relatieve prijsverschillen per regio: Den Haag, Utrecht,
provinciale concentratiesteden of de rest van Nederland. Dit alles betekent een
vereenvoudiging van de vraagarticulatie en de opdrachtgevende rol van de
departementen.
Huisvestingsbudgetten blijven bij de departementen
Overwogen is om de huisvestingsbudgetten zoals voorheen weer te centraliseren bij
de Rgd. Met centralisatie van budgetten zou voor de departementen als
eindgebruiker de prikkel verdwijnen om de huisvestingsbehoefte te minimaliseren;
meer gebruik raakt dan niet de eigen begroting. Centralisatie van de
huisvestingsbudgetten wordt daarom door de ministerraad onwenselijk geacht. In
plaats daarvan wordt wel een krachtige centrale sturing op huisvesting ingericht
door leegstandsbeheer en het verder aanscherpen van de kaders.
Centraal leegstandsbeheer kantoren
Vanwege de taakstellingen bij het Rijk en de strakkere kaders voor huisvesting is
een krachtige centrale sturing op leegstand noodzakelijk. Niet het individuele
klantbelang maar het optimaal benutten van de gebouwenvoorraad staat centraal.
Dit wordt ingericht via regionale huisvestingsstrategieën waarin de vraag naar
huisvesting vanuit rijksbreed perspectief bepalend is voor het benodigde aanbod.
Bij nieuwe huisvestingsvragen wordt altijd eerst naar leegstaande rijkskantoren
gekeken. Zo wordt ook invulling gegeven aan de motie Verhoeven - de Boer
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 500 XII, nr. 78).
De huurcontracten met de Rijksgebouwendienst hebben een korte looptijd en na
einde contract zijn er geen restkosten voor de ministeries. Eventueel noodzakelijke
frictieleegstand wordt via een opslag bij de Rgd gefinancierd. Als departementen
een te groot volume prognotiseren of willen afnemen in relatie tot hun formatie,
moeten ze hiervoor zelf de kosten dragen.
Aanscherpen kaderstelling van de huisvesting
Om de kosten van huisvesting neerwaarts bij te stellen, heeft het Kabinet besloten
om scherpere normen voor huisvesting te hanteren. Het Rijk gaat naar 0,7
werkplek per fulltime equivalent (fte), voor bestaande gebouwen die niet aangepast
kunnen worden geldt voortaan een norm van 0,9 werkplek per fte . Dit betreft een
gemiddelde per departement in 2020. Het Kabinet realiseert deze normen door
meer centraal op huisvesting te sturen.
Deze normen zijn waar mogelijk al toegepast in het masterplan kantoorhuisvesting
Den Haag, dit levert een structurele besparing op van ¤ 62 mln. per jaar. In de
komende periode worden met deze normen ook masterplannen voor de rest van
Nederland opgesteld. Daarmee zal ten minste ¤ 70 mln. structureel per jaar
bespaard worden. Door op natuurlijke verbouwmomenten de normen te
implementeren, ligt er in de toekomst nog extra besparingspotentieel.
Eenvoudige beprijzingsmethodiek
Op dit moment geldt een prijs per pand, dit levert een grote variëteit aan
prijsstellingen op en dito administratieve lasten. Om het rijkshuisvestingsstelsel te
vereenvoudigen, wijzigt dit naar een vaste prijs per m2 per regio. Dit betekent
administratieve lastenverlichting voor Rijksgebouwendienst en departementen.
Bovendien kunnen zowel opdrachtgevers als Rgd niet meer (eenzijdig) tot
meerkosten besluiten zonder de vaste prijs per m2 aan te tasten. Zo ontstaat een
nieuwe prikkel voor doelmatigheid. In de jaarrapportage bedrijfsvoering Rijk wordt
jaarlijks gerapporteerd over de prijsontwikkeling van de Rijkshuisvesting.
De nieuwe beprijzingsmethodiek wordt gefaseerd ingevoerd. Voor elke regio waar
een masterplan is vastgesteld, wordt de nieuwe prijs ingeboekt vanaf het moment
dat de grootste verhuisbewegingen achter de rug zijn. Dit betekent bijvoorbeeld
voor het masterplan Den Haag dat de nieuwe prijzen in de meerjarencijfers van de
ontwerpbegroting 2013 worden ingeboekt vanaf het jaar 2016. Macroverschillen per
departement tussen de oude en nieuwe prijzen voor huisvesting worden tussen
departementen vereffend. Zodoende is deze omslag op het niveau van het Rijk en
per departement kostenneutraal.
De eigenaar van de Rgd stelt jaarlijks de tarieven van de Rgd vast na ambtelijke
consultatie bij de departementen. Daarbij wordt naast de tarieven, ook ingegaan op
nader af te spreken prestatie-indicatoren voor de Rgd. Ook wordt de Rgd
gebenchmarked. De verantwoordelijkheidsverdeling voor het beheer en onderhoud
van rijksgebouwen wordt als onderdeel van de nieuwe eenvoudige
kostprijsmethodiek, meer marktconform en eenvoudiger. Publiek-Private
Samenwerking (PPS) dient een duidelijke plek te krijgen in het nieuwe stelsel.
Opdrachtgeverschap voor rijkskantoren
De DG Organisatie Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR) van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt gedelegeerd opdrachtgever voor
de ontwikkeling van nieuwe rijksverzamelkantoren zoals de Rijnstraat 8. Daartoe
krijgt DGOBR per project het mandaat over een, door de toekomstige klanten
opgebracht, vooraf vastgesteld budget. De gedelegeerde opdrachtgever zal bij de
ontwikkeling van rijkskantoren de generieke voorzieningen en werkplekfaciliteiten
vergaand standaardiseren.
Randvoorwaarde is dat de totale kosten van de huisvesting inclusief de
energiekosten en het eigenaarsonderhoud, in reële termen zullen dalen. De
Rijksgebouwendienst moet als baten-lastendienst zelf middelen reserveren om
renovaties uit te voeren. Het daaruit voortvloeiende beroep op de leenfaciliteit kan
worden genormeerd op basis van een meerjarig gemiddelde van de afschrijving van
de desbetreffende gebouwdelen.
Werkingsbereik van het huisvestingsstelsel
De huisvesting van alle ministeries en de daaronder resulterende batenlastendiensten
vallen onder het nieuwe huisvestingsstelsel. De enige uitzondering hierop
zijn de militaire gebouwen van Defensie en de ambassades van Buitenlandse
Zaken. Ook de huisvesting van de Hoge Colleges van Staat valt niet onder het
Rijkshuisvestingsstelsel. Met de Hoge Colleges van Staat wordt de komende periode
bezien of en op welke wijze aansluiting op het stelsel gewenst en doelmatig is.
Niet-kantoren
De rijkshuisvestingsvoorraad is pluriform zowel qua type gebouwen als qua soorten
afnemers. Naast kantoororganisaties zijn er ook gebruikers met een specifiek
bedrijfsproces dat bijvoorbeeld vraagt om een gevangenis of museum. Bij deze
"specialties" is het primair proces in veel hogere mate bepalend voor de huisvesting
dan bij kantoren. Vaak stelt het primair proces dwingende eisen aan locatiekeuzes
en is rijksbreed leegstandsmanagement en standaardisatie beperkt mogelijk.
Daarom stelt het betreffende departement de kaders voor het specifieke deel vast
en is dat departement verantwoordelijk voor de leegstand in die gebouwen. Het
stelsel bij "specialties" wordt ook substantieel vereenvoudigd en het
eigenaaronderhoud wordt uitgevoerd door en ten laste van de Rgd. Dit moet zoveel
mogelijk blijven aansluiten bij het stelsel voor kantoren.
Besparingspotentieel van het nieuwe stelsel
De vereenvoudiging van het rijkshuisvestingsstelsel, zowel in administratieve zin
als qua sturing, zal leiden tot een verlaging van het aantal ambtenaren dat zich met
de rijkshuisvesting bezig houdt.
Het huidige stelsel kent hoge uitvoeringskosten door het vele overleg vanuit de
klantwensen. Wanneer de Rgd verantwoordelijk wordt gesteld voor technische
goede rijkshuisvesting en de gebruikers daar geen eigen specifieke invulling meer
aan kunnen geven, zijn zowel aan de kant van de Rgd als aan de kant van de
gebruikers forse formatieve besparingen mogelijk.
Bij de Rgd zal deze daling tot uiting komen in een verlaging van de tarieven.
Zowel bij de Rgd als bij de departementen kan de hieruit voortkomende besparing
worden ingezet als onderdeel van de additionele taakstelling Rutte - Verhagen op
de personeel- en materieelbudgetten.
Nadat het Kabinet een besluit heeft genomen over de mogelijke clustering van
vastgoeddiensten (project 13 compacte rijksdienst) kan het effect van het nieuwe
rijkshuisvestingsstelsel op de Rijksgebouwendienst in volledigheid worden bezien
Dit besluit wordt voor het eind van het jaar verwacht.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.P.H. Donner