Rijksoverheid
8 november 2011
Antwoorden vragen mbt de evaluatie van het baten-lastendienstmodel
Geachte voorzitter,
Hierbij bied ik u de antwoorden aan op een aantal vragen en opmerkingen vanuit de commissie voor de Rijksuitgaven en de vaste commissie voor Financiën inzake het rapport "De baten en lasten van het baten-lastendienstmodel; evaluatie van de Regeling baten-lastendiensten 2007" (Kamerstuk 28 737). Ik wil beide commissies danken voor de uitgesproken interesse en waardering voor het evaluatierapport.
1. De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd waarom de evaluatie uitsluitend door het ministerie van Financiën is uitgevoerd. Bij de evaluatie van het baten-lastendienstmodel zijn de regels met betrekking tot beleidsevaluaties gevolgd. Tijdens de evaluatie zijn alle relevante actoren bij zowel de andere ministeries als bij de baten-lastendiensten actief betrokken geweest. Daarnaast zijn wetenschappelijke experts en ervaringsdeskundigen uit de advieswereld geraadpleegd. Er is bovendien een externe case-study uitgevoerd bij tien baten-lastendiensten door een onafhankelijk onderzoeksbureau. Daarnaast is gebruik gemaakt van openbare stukken (evaluaties, begrotingen en jaarverslagen). Doel daarvan was een zo objectief mogelijk beeld te krijgen van de effecten van het huidige baten-lastendienstmodel en de invulling die daaraan wordt gegeven in de praktijk. Om de kwaliteit en onafhankelijkheid van het onderzoek te borgen is tot slot gebruik gemaakt van een externe deskundige, die gedur
ende het gehele traject betrokken is geweest. Daarbij heeft hij toegang gehad tot alle verzamelde informatie. Zijn beoordeling is opgenomen in bijlage A van het rapport. Zijn conclusie is dat het onderzoek zorgvuldig is uitgevoerd en het rapport consistent is. Daarmee is naar mijn mening een gedegen traject doorlopen waaraan alle relevante partijen een bijdrage hebben geleverd.
2. De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd hoe het kabinet in dit kader aankijkt tegen de stelling in het onderzoeksrapport dat de huidige doelmatigheidsindicatoren weinig meerwaarde hebben? De VVD-fractie vraagt voorts of het kabinet zijn visie kan geven in welke mate baten-lastendiensten doelmatiger zijn gaan werken? Waarop is deze stellingname gebaseerd? Uit de evaluatie komt onmiskenbaar naar voren dat de introductie van een intern verzelfstandigende uitvoeringsdienst, en de daarbij behorende scheiding van beleid en uitvoering inclusief het resultaatgericht struringmodel, heeft geleid tot een verbeterd kostenbewustzijn en meer verantwoordelijkheidsbesef. Het kostenbewustzijn is toegenomen doordat baten-lastendiensten als zelfstandige dienst hun eigen kostenstructuur transparanter in beeld hebben gekregen. Het verantwoordelijkheidsbesef is gegroeid als gevolg van de mogelijkheid om op autonome wijze bedrijfsvoeringskeuzes te maken. Deze eigen verantwoordelijkheid en de moge
lijkheid om eigen vermogen aan te houden hebben gezamenlijk bijgedragen aan een doelmatigere bedrijfsvoering. Zoals ook in eerdere evaluaties van het agentschapsmodel al naar voren is gekomen, is het echter moeilijk doelmatigheidsverbeteringen bij agentschappen kwantitatief aantoonbaar te maken 1. Een verklaring daarvoor is dat er in de praktijk een grote heterogeniteit van producten en diensten blijkt te zijn. Deze zijn over de jaren heen bovendien onderhevig aan de nodige fluctuaties als gevolg van veranderende politieke en beleidsmatige wensen. Dit maakt een kwantitatieve doelmatigheidsvergelijking over de jaren heen lastig en is het eveneens moeilijk hier daadwerkelijk op te sturen. Het sturen op doelmatigheidsindicatoren vindt in de praktijk dan ook beperkt plaats op de wijze zoals in de Regeling batenlastendiensten is bedoeld. In het model werd ervan uitgegaan dat producten en diensten meer homogeen zouden zijn, in een stabiele omgeving zouden plaatsvinden en daardoor beter
meetbaar zouden zijn. Een dergelijke context doet zich wel voor bij wat meer a-politieke producten, zoals bedrijfsvoeringproducten. Deze zijn bovendien ook beter te benchmarken met de markt. Niettemin kan gesteld worden dat als gevolg van taakstellingen ook op baten-lastendiensten in de afgelopen periodes en in deze kabinetsperiode er sprake is van geweest van het realiseren van een grotere doelmatigheid. Gezien de problemen die al jaren bestaan om de doelmatigheid inzichtelijk te maken en er vervolgens op te kunnen sturen, kijkt het kabinet naar andere manieren om doelmatigheid te prikkelen en te garanderen. Bijvoorbeeld door een algemene productiviteitskorting, zoals al in diverse Europese landen gebeurt. Hiervoor zullen de komende tijd door het ministerie van Financiën varianten worden uitgewerkt.
1 Ministerie van Financiën (1998), Verder met resultaat; het agentschapsmodel 1991-1997. Brief van de Minister van Financiën aan de voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal. Den Haag, 27 april 1998 ; en Ministerie van Financiën (2002), De evaluatie van het baten-lastendienstmodel. Een bijdrage aan doelmatiger werken! Tweede Kamer, 2002-2003, 28 737 nr. 1
3. De VVD-fractie vraagt of het kabinet verbeteringen ziet vanuit het ministerie van Financiën in het toezicht op de baten-lastendiensten? Zo ja, welke? Het belang van gedegen toezicht in de praktijk wordt steeds breder onderschreven. Uit de evaluatie komt naar voren dat er niettemin verbeteringen mogelijk zijn op het terrein van toezichtintensiteit, kennis en ervaring. Overigens betekent dit niet automatisch meer capaciteit. In eerste instantie wordt gedacht aan versterking van de kwaliteit door het vergroten van de kennis over en ervaring met het functioneren van de baten-lastendiensten en aan meer risicogeoriënteerd toezicht op basis van verantwoord vertrouwen. Dit geldt ook voor het tweedelijns toezicht vanuit het Ministerie van Financiën. Op dit moment is het toezicht bovenal gericht op het instellingstraject bij de oprichting van een nieuwe baten-lastendienst, het toetsen van de reguliere begroting en verantwoording en het oplossen van ontstane budgettaire problemen. Door m
eer aandacht te schenken aan het vroegtijdig herkennen van signalen die tot problemen kunnen leiden, kunnen problemen eerder worden voorkomen. Verdere kennisopbouw en toepassing van risicogeoriënteerd toezicht is van belang. Dit is dan ook een van de acties voor het DirectoraatGeneraal Rijksbegroting van mijn departement. Tegelijkertijd is het kabinet van mening dat waar nodig ook de eigenaar- en opdrachtgever(sondersteuning) moet worden versterkt. Hier dient de departementale FEZ-en in samenwerking met de medewerkers van de eigenaar en opdrachtgever een rol te nemen. 4. De VVD-fractie vraagt of het kabinet kan aangeven hoeveel diensten van administratie zullen wijzigen wanneer gekozen wordt voor systeem waarbij een baten-lastenadministratie - als afwijking op het reguliere administratieve systeem van kasverplichtingen enkel wordt toegestaan als de afschrijvingskosten meer dan 5% bedragen van de totale kosten? Welke gevolgen ziet het kabinet daarbij voor het `bedrijfsmatig werke
n' en de doelmatigheidswinst in de bedrijfsvoering? Kan het kabinet daarbij ingaan op de stelling in het onderzoeksrapport dat het nut van een afwijkend financieel regime niet evident gevonden wordt? Voorop gesteld zij dat naar mijn mening de wijze van administratie (kasverplichtingen of baten-lastenadministratie) niet maatgevend is voor bedrijfsmatig werken en doelmatigheid. Zoals hiervoor is aangegeven wordt de doelmatigheid vooral bepaald door het feit dat sprake is van een interne verzelfstandiging en de mate van autonomie in de bedrijfsvoering. De oorsprong van het voeren van een afwijkend financieel beheer in de vorm van een baten-lastensysteem in plaats van het reguliere kas-verplichtingensysteem lag in de knelpunten die in 1992 in het rapport "Verder bouwen aan beheer" werden gesignaleerd om destijds tot resultaatgericht werken te kunnen overgaan. Deze knelpunten hadden betrekking op het systeem van kasverplichtingen en betroffen het niet kunnen spreiden van kosten van in
vesteringen over jaren heen en het niet kunnen lenen voor investeringen. De grootste investering voor uitvoeringsdiensten betrof het onroerend goed. Deze situatie is inmiddels gewijzigd. Als gevolg van de invoering van het Rijkshuisvestingstelsel vinden investeringen in onroerend goed door de Rijksgebouwendienst plaats. De uitvoeringsdiensten huren de gebouwen van de RGD en betalen daarvoor een jaarlijkse huurvergoeding. Ze investeren hierin dus niet meer zelf en hebben dan ook geen afschrijvingskosten ter zake. In het kader van de vorming van Rijksbrede SSO voor bedrijfsvoeringproducten, zoals
datacenters, digitale werkplek en andere ICT, zullen de investeringen door batenlastendiensten naar verwachting verder teruglopen. Uit de evaluatie blijkt dat 35 van de 44 baten-lastendiensten een afschrijvingspercentage van 5% of lager van de totale baten heeft. De kosten die de meeste baten-lastendiensten hebben, zijn voornamelijk personeel en huurvergoedingen. De redenen voor en de voordelen van het hanteren van een afwijkend financieel regime (baten-lasten) is voor de meeste baten-lastendiensten dan ook komen te vervallen. Daartegenover is een baten-lastensysteem complexer en duurder dan een kas-verplichtingensysteem en betekent het extra administratieve lasten en bureaucratie. Voor organisaties met een hoog aandeel arbeidskosten, relatief lage investeringskosten en waar kosten en uitgaven over de jaren heen grotendeels aan elkaar gelijk zijn, kan worden volstaan met het hanteren van een kasverplichtingen- stelsel en is dit in weze ook efficiënter. Ook binnen een dergelijke om
geving is het goed mogelijk om met kostprijzen en met doorbelasting aan de afnemers te werken vanwege de relatief stabiele kostenstructuur. Ook het doen van investeringen, gelet op het relatief lage aangetroffen investeringsvolume, hoeft niet problematisch te zijn, omdat ook een agentschap op KVS een specifieke eindejaarsmarge / begrotingsreserve krijgt, waaruit investeringen gefinancierd kunnen worden. Hoewel het aantal baten-lastendiensten met afschrijvingskosten van minder dan 5% bekend is, kan vooralsnog niet aangeven worden hoeveel agentschappen op een kas-verplichtingenadministratie (KVS) zullen gaan overstappen. Bestaande agentschappen zullen namelijk eerst breed doorgelicht worden door het Ministerie van Financiën, in samenspraak met het vakdepartement. In de doorlichting moet blijken of een stelselverandering bijdraagt tot een beter functioneren van de dienst. Als blijkt dat de dienst goed functioneert, kan de conclusie ook zijn dat een stelselverandering niet zinvol is,
mede gelet op de kosten die een verandering van een baten-lastenadministratie in een kas-verplichtingenadministratie met zich meebrengt. Uiteraard geldt het vereiste wel voor nieuw op te richten agentschappen. 5. De VVD-fractie vraagt naar de gevolgen voor het baten-lastenstelsel die het voorstel van de Europese Commissie heeft voor een EU-richtlijn voor gestandaardiseerde normen voor begrotingsstelsels en verslagleggingeisen? Het voorstel van de Europese Commissie in deze EU-richtlijn heeft geen gevolgen voor het Nederlandse kas-verplichtingenstelsel. In Europees verband worden EMUsaldo en EMU-schuld gerapporteerd op basis van het European system of national and regional accounts (ESA'95). Dit systeem rapporteert op basis van kas- en transactiegegevens. Deze EU-richtlijn verandert daar niets aan. Wel kondigt de Commissie aan in 2012 onderzoek te gaan doen naar de geschiktheid van de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) voor de EU lidstaten. Nederland is echter
niet voornemens IPSAS in te voeren, aangezien Nederland gebruik maakt van het Europees voorgeschreven ESR en dit ook voornemens is te blijven doen. Nederland is namelijk wel voorstander van internationale vergelijkbaarheid. Argumenten daarbij zijn dat het EU-verdrag de lidstaten verplicht voorschrijft om het Europees stelsel van economische rekeningen (kortweg ESR) als methodologie te gebruiken voor de berekening van EMU-saldo en EMU-schuld. Ook
geldt dat in de huidige tijd van budgettaire krapte er geen budget beschikbaar is om een complex stelsel als IPSAS in te voeren naast het ESR, dat sowieso verplicht blijft voor de budgettaire grootheden. Dat zou een invoering van een dubbel systeem betekenen en ook meer kostbare scholing en aanpassingen in ICTsystemen vergen. 6. De leden van de VVD-fractie vragen een nadere toelichting van de minister inzake de besluitvorming over verhoging van leenplafonds voor baten-lastendiensten. Welke objectieve criteria worden hierbij gebruikt? De leenplafonds worden in eerste instantie jaarlijks door het vakdepartement beoordeeld aan de hand van de investeringsplannen van de baten-lastendiensten. Het plafond vormt daarmee het maximale bedrag dat baten-lastendiensten mogen lenen. Het bedrag wordt uiteindelijk, na goedkeuring door het Ministerie van Financiën, vastgelegd als regulier onderdeel van het zogenaamde besluitvormingsmoment van het Kabinet, in maart van het jaar voorafgaand aan het
jaar waarop het plafond betrekking heeft. Voor het toetsen van een leenaanvraag wordt gekeken of de afschrijvings- en rentecomponenten zijn meegenomen in de meerjarenbegroting van het agentschap en of deze via de tarieven worden doorberekend aan de opdrachtgevers. Er wordt daarnaast gekeken of er voldoende liquiditeitsruimte is om aflossingsbedragen te financieren en of de investering aansluit bij de beleidsprioriteiten bij de taakuitvoering. Gelet op de EMU-relevantie van de uitgaven wordt ook getoetst op nut en noodzaak en de timing van de investeringsvoorstellen. 7. De leden van de PvdA-fractie vragen of de minister het eens is met de aanbeveling van het OESO om grote uitvoerders in bestuursraden van ministeries te laten zetelen. Zo ja, waarom wordt hier geen gevolg aan gegeven in de voorstellen voor verbetering en is de minister van plan dit alsnog op te pakken? Het Kabinet is van mening dat het belangrijk is dat de uitvoering tijdig betrokken wordt bij beleidvorming. Dit gebe
urt ook in de praktijk. Er is een duidelijke ontwikkeling te zien om grote uitvoerders in bestuursraden van departementen te laten zetelen. Zo heeft de Directeur-generaal Uitvoering ( Agentschap.NL) zitting in de bestuursraad van EL&I, de directeur DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs) bij OC&W, de Directeur-generaal RWS (Rijkswaterstaat) bij I&M en de Directeurgeneraal Belastingen bij Financiën. In de voorstellen is vooral de focus gelegd op de verbetering van de rolinvulling en rolvastheid van de verantwoordelijkheden van de verschillende rollen van het sturingsmodel, te weten de eigenaar, opdrachtgever en de opdrachtnemer, omdat daar verbetering nodig is. Eén van deze verantwoordelijkheden betreft de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever (beleid) om de opdrachtnemer (uitvoering) tijdig te betrekken wanneer er nieuwe beleid ontwikkeld wordt. 8. De leden van de PvdA-fractie vragen of de minister concreet kan aangeven welke baten-lastendiensten op grond van de evaluatie kunnen wor
den afgeschaft? Het kabinet is van mening dat een zelfstandige dienst een zekere schaalgrootte moet hebben om efficiënt te kunnen functioneren. Er zijn immers ook kosten
verbonden aan het zijn van een verzelfstandigde organisatie. Deze kosten liggen met name op het vlak van het inrichten van een management control systeem, eigen administratie en de (gevoelde) noodzaak tot toegenomen controle en toezicht op de organisatie. Vanuit dat oogpunt wordt dan ook voorgesteld de agentschapsstatus enkel toe te staan als er sprake is van een bepaalde minimum omzet, met een richtbedrag van 50 mln op jaarbasis. Dit voorstel scherpt de afweging om zoveel mogelijk aan te sluiten bij reeds bestaande zelfstandige diensten dan wel te outsourcen. Dit is mede ondersteunend aan het huidige beleid om te komen tot een kleinere efficiëntere overheid via clustering van diensten met gelijksoortige processen. Bestaande agentschappen zullen, zoals toegelicht bij de beantwoording van vraag 3, eerst breed doorgelicht worden. In de doorlichting van kleine diensten wordt dan ook gekeken of het vanuit doelmatigheidsoogpunt niet beter is om te fuseren of samen te gaan met een ande
re dienst of de taken te outsourcen of de dienst terug te kantelen in het moederdepartement. Overigens zijn hier ook kosten aan verbonden die in ogenschouw genomen moeten worden. Daarom kan vooralsnog niet worden aangegeven hoeveel, noch welke agentschappen op grond van de evaluatie kunnen worden afgeschaft. Wel is er een fusietendens waar te nemen mede als gevolg van het samenvoegen van ministeries en het project van de Compacte Rijksdienst. Voorbeelden zijn de vorming van fusiedienst Agentschap.nl, fusie Agentschap.nl met Dienst Regelingen, de fusiedienst DUO,de voorgenomen fusie van IVW en VROM-inspectie in Inspectie Leefomgeving en Transport, de oprichting SSO ICT en de datacenters. 9. De leden van de PvdA-fractie vragen zich af hoe de evaluatie van de 44 baten lasten diensten zich verhoudt tot de vele honderden zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's). Is er geen aanleiding, zo vragen de leden van de PvdA-fractie, om een soortgeli
jke evaluatie los te laten op nut, noodzaak en toegevoegde waarde van ZBO's en RWT's? Het onderzoeksobject van de evaluatie baten-lastendiensten had betrekking op het baten-lastendienstmodel, en daarmee niet op nut en noodzaak van individuele baten-lastendiensten. Met betrekking tot ZBO's vindt thans een evaluatie van de Kaderwet ZBO plaats. De verantwoordelijke minister van BZK denkt deze begin 2012 aan uw Kamer aan te bieden. Daarnaast voorziet de Kaderwet ZBO in een vijfjaarlijkse evaluatie op doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de individuele organen (art 39, lid 1). 10. De leden van de PvdA-fractie vragen zich verder af, hoe het zich kan voordoen dat niemand de toezichtsrol bij een ministerie vervult. Het ministerie is uiteindelijk verantwoordelijk; hoe wordt dit vormgegeven? Zoals reeds aangegeven in de beantwoording van vraag 3, onderschrijft het Kabinet de noodzaak tot versterkt toezicht die spreekt uit de woorden van de PvdA-fractie. Daarbij dient w
el aangetekend te worden dat er bij geen enkel departement sprake is, noch sprake is geweest, van afwezig toezicht op baten-lastendiensten. Het toezicht op baten-lastendiensten kan binnen het vakdepartement op verschillende
wijze vormgegeven worden. In algemene zin is de eigenaar de belangrijkste toezichthouder, aangezien hij verantwoordelijk is voor de continuïteit en de kwaliteit van de dienst. De eigenaar wordt daarbij ondersteund door een eigen eigenaarsondersteuning (veelal onder de noemer van DG-control), of maakt gebruik van de diensten van FEZ. Daarnaast heeft FEZ als financieel/budgettair concern-controller ook altijd een eigen toezichtsverantwoordelijkheid op de batenlastendienst. Naast de eigenaar en FEZ kent ook de opdrachtgever een toezichtsrol. De opdrachtgever maakt immers afspraken met de opdrachtnemer over prijs én kwaliteit van de te leveren diensten, en dient er derhalve op toe te zien dat deze afspraken ook daadwerkelijk nagekomen worden door de baten-lastendienst. 11. In paragraaf 4.1 wordt geschreven dat het baten-lastendienstmodel het risico van perverse prikkels met zich meebrengt. De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre er conclusies verbonden worden aan de constateri
ng dat er een risico is op perverse prikkels? Wat voor een oplossing wordt hiervoor gevonden? Het risico op ongewenst effecten kan worden verkleind wanneer zowel eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer, als toezichthouders hun rol op de juiste manier invullen. Het is in dat kader belangrijk dat er onderling duidelijke afspraken worden gemaakt over taken en verantwoordelijkheden die door alle betrokkenen herkend en erkend worden. De voorstellen die gedaan worden in het rapport ten aanzien van versterking van het sturingsmodel (onder andere op het vlak van kennisopbouw, versterkt toezicht, rol- en verantwoordelijkheidsomschrijving vastleggen in de regelgeving, inzetten op ook daadwerkelijk fysieke scheiding van de verschillende rollen) hebben hier betrekking op. Bij een goede werkend sturingsmodel met in beginsel fysiek gescheiden rollen en een goede rolinvulling worden de risico's op ongewenste effecten zo veel mogelijk ondervangen. De taken en verantwoordelijkheden van de verschill
ende rollen zullen daarom in de regelgeving worden vastgelegd. Ook wordt er geïnvesteerd in kennisopbouw en kennisdeling alsmede in het delen van ervaringen tussen eigenaren, opdrachtgevers, opdrachtnemers en FEZ. Er mag tegelijkertijd ook meer vertrouwd worden op de intrinsieke motivatie van de verschillende actoren. Opdrachtgever en opdrachtnemer maken zich immers samen sterk voor de publieke zaak, elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid. De focus zou daarom meer moeten komen te liggen op gelijkwaardigheid en een collectief belang bij het optimaal bereiken van het doel, in plaats van op het nastreven van ieders eigen belang in de verschillende rollen en het simpelweg verzwaren van toezicht. 12. De leden van de PvdA merken op dat de enige argumentatie die gegeven wordt voor de verbetering van de kwaliteit en doelmatigheid, is een referentie naar PwC (Essay PwC, januari 2011). Zij vragen zich af waar dit nog meer op gebaseerd wordt? Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 4. 1
3. De leden van de PvdA-fractie vragen of het mogelijk is om nu nulmetingen te doen, zodat niet over 5 jaar hetzelfde probleem ontstaat dat er nu is? Of zijn de doelmatigheidsindicatoren hiervoor geïntroduceerd?
Zoals toegelicht in de beantwoording van de vragen 5 en 9, zullen alle bestaande agentschappen voor het eerst doorgelicht worden, waarna een reguliere periodieke doorlichting binnen een termijn van vijf jaar volgt. Voor nieuwe agentschappen geldt eenzelfde doorlichtingsmethodiek. De eerste doorlichting van een agentschap kan daarmee gekarakteriseerd worden als een nulmeting.
14. De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of het feit dat integrale kostprijzen moeilijk te bepalen zijn bij veel baten-lastendiensten, geen reden zou moeten zijn om te zeggen dat deze diensten eigenlijk in een ander model zouden moeten functioneren? Het baten-lastendienstmodel is een "one size fits all" model. In de praktijk blijkt dit niet consequent te (kunnen) worden toegepast, omdat de vraag naar en het type producten en diensten alsmede de omgeving erg sterk blijken te verschillen. Het toepassen van integrale kostprijzen waar het model vanuit gaat is dan ook beperkt werkbaar. Daarom wil het kabinet meer ruimte geven voor maatwerk door toe te staan om jaarlijkse afspraken te maken op basis van inputfinanciering, - in plaats de nu verplicht voorgeschreven outputfinanciering. Voorwaarde blijft wel dat ook dan er wel een duidelijke kostenstructuur moet zijn op basis waarvan jaarlijkse afspraken gemaakt kunnen worden. Een ver doorgevoerde uitsplitsing naar producten en dien
sten alsmede een en integrale kostprijs per product is echter niet meer in alle gevallen nodig. Overigens kan ook de optie om naast agentschappen met een baten-lastenstelsel agentschappen te creëren die werken met het voor het Rijk reguliere kasverplichtingenstelsel gezien worden als een vorm van noodzakelijk maatwerk. 15. De leden van de PvdA-fractie vragen zich tot slot af waarom het kennis- en ervaringsniveau, interesse en enthousiasme van de betreffende persoon aan wie een rol wordt toebedeeld een groot issue zou moeten zijn. Het lijkt deze leden iets dat eenvoudig is op te lossen. Hoe kijkt het kabinet hier tegenaan? Rolinvulling en rolvastheid zijn twee zaken die in belangrijke mate bepalen of het sturingsmodel van een agentschap ook in de praktijk functioneert zoals het is bedoeld. Uit de evaluatie is echter naar voren gekomen dat de kwaliteit van de invulling van de verschillende rollen verschilt. Er zijn diensten waarbij de rollen professioneel ingevuld worden, maar ook d
iensten waarbij rollen sterker ingevuld kunnen worden dan nu het geval is. De wijze waarop de rollen van opdrachtgever en eigenaar worden ingevuld is verder afhankelijk van de wijze waarop zij ondersteund worden: hetzij door de directie FEZ, hetzij door een aparte afdeling die zich specifiek toelegt op uitvoeringsdiensten. Ook komt uit de evaluatie naar voren dat diverse baten-lastendiensten een advies- en ondersteunende rol van de eigenaar missen. Een verdere professionalisering van de taakinvulling vanuit de verschillende rollen is derhalve inderdaad gewenst. Het is dan ook in het licht van het bovenstaande dat het Kabinet van harte de voorstellen uit de evaluatie onderschrijft om niet alleen de rollen beter te verankeren in de regelgeving (voorstel 2), maar ook door meer aandacht te geven aan kennisoverdracht en leren van elkaar (voorstel 4).
16. De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd wat het totale oordeel is van het kabinet op de vraag of er sprake kan zijn van een "one size fits all" benadering bij baten-lastendiensten. Zoals ook bij het antwoord op vraag 14 is aangegeven doet een "one size fits all'benadering bij baten-lastendiensten onvoldoende recht aan de diversiteit van baten-lastendiensten. Baten-lastendiensten zijn dermate verschillend qua aard, omvang, productieproces, type product/dienst, etc., dat er ruimte voor maatwerk moet zijn. Het rapport bevat verschillende voorstellen om hieraan tegemoet te komen. Ik verwijs ook daarvoor naar antwoord 14. 17. De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de baten-lastendiensten nu hebben bijgedragen aan de doeltreffendheid van de uitvoering van beleid. Wat zou hier specifiek verbeterd moeten worden, ook bij de bestaande diensten? Het evaluatieonderzoek heeft zich met name gericht op mogelijke veranderingen en verbeteringen in het BLD-model om de doelmatigheid
van de uitvoering verder te doen toenemen. Doeltreffendheid is iets wat primair bij de beleidsdirecties ligt (zoals ook is toegelicht in de regeling baten-lastendiensten zelf). Een oordeel over de doeltreffendheid van de uitvoering kan alleen worden gevormd door de batenlastendiensten individueel te onderzoeken in relatie tot de beleidsdoelstellingen. De generieke opzet van het uitgevoerde onderzoek naar het functioneren van het baten-lastendienstmodel leende zich hier niet voor, zoals ook in het antwoord op vraag 9 is toegelicht. De doeltreffendheid van de uitvoering van beleid (de mate waarin dankzij het gevoerde beleid de gewenste beleidsresultaten worden bereikt) is primair het thema van de periodieke beleidsevaluaties waaraan elk beleidsterrein onderworpen is. 18. De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre het echt goed mogelijk is om een overheidsdienst goed bedrijfsmatig aan te sturen. Daarbij verwijzen zij naar de twee ogenschijnlijk tegenstrijdige uitgangspunten van
het BLD-model (enerzijds resultaatgerichte aansturing zoals een bedrijf in de private sector, anderzijds het dienen van een algemeen belang waarbij er geen economische meerwaarde behoeft te worden gecreëerd). Of een overheidsdienst goed bedrijfsmatig aangestuurd kan worden hangt onder meer samen met (1) het specifieke karakter van de uitvoerende taken (specifieke overheidsmonopolies of taken die ook door de markt uitgevoerd kunnen worden); (2) de politieke gevoeligheid van de uitvoerende taken; en (3) de mate waarin de omgeving van de dienst stabiel is. In het rapport wordt ten aanzien van batenlastendiensten geconcludeerd dat het bedrijfseconomisch principe beter aansluit bij taken die a-politiek zijn en in een stabielere omgeving plaatsvinden. Vaak gaat het dan om producten die ook door de markt geleverd kunnen worden. Het is dus goed mogelijk om ook een overheidsdienst bedrijfsmatig aan te sturen, zij het dat de mate waarin dit ook daadwerkelijk gebeurt mede context afhankelijk
is.
19. De CDA-fractie vraagt of het kabinet de gedachte deelt dat een zekere minimumomvang van een agentschap vereist is alvorens een verzelfstandiging doelmatig te noemen valt; op welke manier dit gevolgen heeft voor het beleid; en hoeveel agentschappen hierdoor worden geraakt. Zoals ook in antwoord 8 is aangegeven is voorgesteld een minimumomvang ( 50 mln aan omzet) voor de zelfstandigheid van diensten te introduceren. Het instellen van een minimumomvang raakt alle eventuele nieuwe agentschappen direct. Van de reeds bestaande baten-lastendiensten zijn er op dit moment 19 met een omzet van minder dan 50 miljoen. Bestaande agentschappen worden echter niet direct door dit voorstel geraakt, omdat voor deze categorie eerst een brede doorlichting zal plaatsvinden waarin moet blijken of een stelselverandering bijdraagt tot een beter functioneren van de dienst (zie ook het antwoord op vraag 8). Overigens heeft het onlangs gestarte Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst al een beweging
in gang gezet die in dezelfde richting werkt en waardoor kleinere (bedrijfsvoerings)diensten in elkaar op zullen gaan. Dit voorstel kan dit proces versterken. Tevens leidt ook de samenvoeging van ministeries al tot een zekere bundeling van uitvoeringsdiensten (bijvoorbeeld bij EL&I en I&M). De verwachting is dat dit voorstel geen directe gevolgen heeft voor het beleid. 20. De leden van de CDA-fractie interpreteren de stelling uit het rapport dat er meer vertrouwd mag worden op de intrinsieke motivatie van de verschillende actoren zo dat de professional meer in zijn kracht moet worden geplaatst. Hoe kijkt het Kabinet tegen deze uitkomst van het onderzoek aan? Op welke manier wordt deze uitkomst vertaald naar beleid? De betreffende stelling komt voort uit de neiging binnen de overheid om in de uitvoering de nadruk te leggen op het controleprobleem van de opdrachtgever, in plaats van ruimte te geven aan de intrinsieke motivatie van de opdrachtnemer. In dat kader vindt het kabinet da
t opdrachtgever en opdrachtnemer zich samen sterk moeten maken voor de publieke zaak, elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid. De focus moet daarom meer komen te liggen op gelijkwaardigheid en een collectief belang bij het optimaal bereiken van het doel, in plaats van op het nastreven van ieders eigen belang in de verschillende rollen en het uitgaan van belangentegenstelling zoals het BLD-model doet. Ofwel, er moeten gemeenschappelijke kaders en spelregels opgesteld worden waarin ook de verantwoordelijkheden die de verschillende rollen hebben duidelijk worden vastgelegd. Zoals bij de beantwoording van vraag 15 is aangegeven, is het voornemen de regelgeving hier op aan te passen. Hierdoor ontstaat uiteindelijk meer ruimte aan de opdrachtnemer om zelf op de hoe-vraag te sturen en motiveert het de opdrachtnemende dienst te excelleren. In dat kader is het ook belangrijk dat de uitvoering participeert in de totstandkoming van beleid (zie ook het antwoord op vraag 7). 21. De leden van
de CDA-fractie vragen op welke wijze ook in Nederland beheersovereenkomsten met agentschappen opgesteld kunnen worden, zoals reeds gebeurt in andere landen. Eén van de voorstellen die in het rapport zijn opgenomen, betreft het opstellen van een zogenaamd integraal intern memorandum (de "beheersovereenkomst"), waarin
de baten-lastendienst, de eigenaar en de opdrachtgever(s) hun afspraken over de budgettaire kaders, de te leveren prestaties inclusief de monitoringsindicatoren en de risicoverdeling vastleggen. Er vindt daarna een performance dialoog tussen opdrachtnemer en opdrachtgever(s) plaats gedurende het jaar over de uitvoering van dit memorandum. De eigenaar wordt verantwoordelijk voor het opstellen van dit interne memorandum en voor het houden van toezicht op de budgettaire kaders van de baten-lastendienst, aanvullend op de verantwoordelijkheden die de eigenaar al heeft voor continuïteit en kwaliteit van de dienst. Dit voorstel wordt nader inhoudelijk uitgewerkt om daarna smart te worden geïmplementeerd. Hierbij wordt ook de mogelijkheid van aansluiting bij bestaande documenten, zoals een jaarplan bezien. Het gaat niet zo zeer om de vorm als wel de inhoudelijke vereisten van zo'n integraal memorandum. 22. De leden van de CDA-fractie vragen wat de gedachte is van het kabinet bij PubliekPr
ivate Samenwerking in het kader van de baten-lastendienst. Wat zijn daartoe de mogelijkheden? Het kabinet ziet mogelijkheden voor het toepassen van publiek private samenwerking (PPS) in het kader van baten-lastendiensten voor bepaalde (ondersteunende) activiteiten van het Rijk. De term PPS wordt vaak in brede zin gebruikt. PPS in de vorm van de geïntegreerde contractvorm DBFMO (Design, Build, Finance, Maintain and Operate) wordt door de baten-lastendiensten Rijksgebouwendienst en Rijkswaterstaat al ruime tijd succesvol toegepast bij investeringsprojecten op het gebied van huisvesting en infrastructuur. Naast DBFMO zijn er andere vormen van PPS die ook meerwaarde kunnen opleveren, als alternatief voor het zelf uitvoeren van (ondersteunende) activiteiten. Hiervoor zal per casus een zakelijke afweging moeten worden gemaakt. Zoals gemeld in de kabinetsvisie op PPS/DBFMO d.d. 8 maart jl. wil dit kabinet de voordelen van DBFMO optimaal benutten en DBFMO bij zoveel mogelijk projecten toe
passen. Verder kan PPS in bredere zin voor andere activiteiten een goede manier zijn om doelstellingen van het rijk te realiseren. Private partijen voeren bij PPS activiteiten uit in opdracht van de overheid en dragen daar zelf de risico's over. Bovendien worden zij (financieel) geprikkeld om meer kwaliteit voor minder geld te leveren. Bepaalde (ondersteunende) activiteiten van het Rijk kunnen, indien een zakelijke afweging uitwijst dat dit meerwaarde oplevert, middels PPS door marktpartijen uitgevoerd worden. Dit kabinet zal voor PPS kiezen als alternatief voor uitvoering door baten-lastendiensten indien door middel van PPS meer kwaliteit voor minder geld wordt geleverd, onder borging van het publieke belang. 23. De leden van de CDA-fractie stellen een vraag betreffende de implementatie van de voorstellen. Het lijkt hen vooral de bedoeling te zijn om de voorstellen te implementeren bij de nieuwe agentschappen. Over hoeveel agentschappen gaat het dan concreet in de nabije toekomst
? Bij hoeveel oude agentschappen verwacht het Kabinet de voorstellen toe te passen? Hoe hoog verwacht het kabinet dat de kosten kunnen zijn om de voorstellen in te voeren bij bestaande organisaties? Het kabinet doet tien voorstellen ter verbetering en aanpassing van het huidige baten-lastendienstmodel. De voorstellen worden Rijksbreed van toepassing, in het besef dat sommige voorstellen bij de verschillende agentschappen of
departementen al in meerdere of mindere mate praktijk kan zijn. Bij de uitwerking van de voorstellen wordt echter inderdaad een helder onderscheid gemaakt tussen reeds bestaande en eventuele nieuwe agentschappen. De voorstellen 1 tot en met 8 hebben betrekking op het verbeteren van de werking van het model en gelden voor zowel de bestaande als nieuwe agentschappen. Ook voor de voorstellen 9 en 10 (minimumomvang; respectievelijk hanteren kas-verplichtingen of baten-lasten) geldt dat deze direct van toepassing worden op nieuwe agentschappen. Voor bestaande agentschappen daarentegen zal, zoals ook is aangegeven in de beantwoording de vragen 8 en 19, voor deze laatste twee voorstellen eerst een brede doorlichting plaatsvinden door het Ministerie van Financiën in samenspraak met het vakdepartement. Gezien het feit dat de eerste doorlichtingen pas volgend jaar afgerond worden, kan nog niet gezegd worden hoeveel van de bestaande agentschappen een stelselverandering zullen ondergaan noch
op de kosten die hiermee gemoeid zijn.
Hoogachtend, de minister van Financiën,
mr.drs. J.C. de Jager