Rijksoverheid
11 november 2011
Maatregelen bestrijding misbruik verblijfsregeling slachtoffers
mensenhandel
Inleiding
Tijdens het algemeen overleg met uw Kamer van 6 oktober 2011 over de aanpak
van illegaal verblijf en fraude, heb ik toegezegd uw Kamer te informeren over
maatregelen om misbruik van de verblijfsregeling voor slachtoffers mensenhandel
tegen te gaan. In het algemeen overleg over mensenhandel op 31 maart 2011,
heb ik aangekondigd een interdepartementale werkgroep in te stellen1. Deze
kreeg de opdracht misbruik van de verblijfsregeling voor slachtoffers van
mensenhandel (hierna: de B9-regeling) inzichtelijk te maken, eerder
geformuleerde maatregelen op te volgen en nieuwe maatregelen te onderzoeken.
In het regeerakkoord is vastgelegd dat mensenhandel steviger wordt aangepakt.
Misbruik van de verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel wordt
tegengegaan. Tevens stelt het regeerakkoord dat slachtoffers een sterkere positie
krijgen en dat de ondersteuning van slachtoffers wordt verbeterd. Het kabinet zet
in op de aanpak van misbruik van de verblijfsregeling voor slachtoffers van
mensenhandel (de zogenoemde B9- regeling). Daarnaast worden daders harder
aangepakt en krijgen slachtoffers de bescherming die ze verdienen.
In deze brief informeer ik u, mede namens mijn ambtsgenoot van Veiligheid en
Justitie en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, over de
maatregelen.
Aanpak mensenhandel
Mensenhandel is een zeer ernstig misdrijf. Het leidt tot uitbuitingssituaties en
mensonterende omstandigheden. Het aantal onderkende slachtoffers
mensenhandel neemt jaarlijks toe. De aanpak van mensenhandel is dan ook een
kabinetsprioriteit. In het regeerakkoord is opgenomen dat het kabinet inzet op
een intensievere opsporing en vervolging van de daders.
1 De werkgroep bestond uit BZK (I&A), V&J en SZW, evenals de Politie, de KMar, het OM, de
SIOD en de IND. Het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel (BNRM) en het
Coördinatiecentrum Mensenhandel (ComensHa) zijn geraadpleegd op grond van hun
expertise.
De verwachting is, dat het aantal slachtoffers dat uit een mensenhandelsituatie
kan worden bevrijd verder zal stijgen.
Mensenhandel is vaak grensoverschrijdend. Bij de strafrechtelijke aanpak wordt
dan ook internationaal samengewerkt om de mensenhandelketen te doorbreken.
In de EU richtlijnen 2011/36/EU en 2004/81/EG 2 wordt het kader beschreven van
de strijd tegen mensenhandel en de bescherming van slachtoffers. Daarnaast is
Nederland gebonden aan het Verdrag van de Raad van Europa inzake de
Bestrijding van Mensenhandel.
Kenmerk van mensenhandel is de uitbuiting van slachtoffers. Bij de aanpak van
mensenhandel staat het belang van het slachtoffer voorop. Ten aanzien van
slachtoffers die aangifte hebben gedaan, of getuigen-aangevers die geen geldige
verblijfstitel hebben in Nederland, is het van groot belang dat zij gedurende
langere tijd ter beschikking van politie en justitie kunnen verblijven3. In het
vreemdelingenrecht is daartoe de zogenaamde B9-regeling getroffen. De B9
regeling biedt slachtoffers tijdelijke bescherming en toegang tot voorzieningen.
De B9-regeling heeft als doel de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel te
ondersteunen. De regeling stelt slachtoffers in staat te getuigen tegen hun daders
en mee te werken aan de strafrechtelijke vervolging. Vreemdelingen die mogelijk
slachtoffer zijn van mensenhandel hebben op grond hiervan recht op tijdelijk
verblijf en voorzieningen, zoals voldoende financiële middelen, medische en
juridische hulp. Ook krijgen slachtoffers toegang tot de arbeidsmarkt en tot het
onderwijs.
Nederland kent rechten toe aan slachtoffers van mensenhandel die verder gaan
dan waartoe Nederland op basis van internationale regelgeving is verplicht. Dit
komt de aanpak van mensenhandel ten goede en is ook in het belang van het
slachtoffer. Het maakt een regeling zoals de B9-procedure echter kwetsbaar voor
misbruik. Het kabinet wil misbruik van de regeling zoveel mogelijk tegengaan.
Misbruik van de verblijfsregeling
De toegang tot de verblijfsregeling dient te worden beperkt tot voor wie deze is
bedoeld: slachtoffers van mensenhandel die samenwerken met de autoriteiten in
het kader van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel. Hierdoor blijven de
maatschappelijke kosten beperkt en blijft het draagvlak voor de regeling
behouden.
Bij een stevigere aanpak van mensenhandel ligt een stijging van het aantal
verleende vergunningen aan slachtoffers in de rede. In 2010 zijn 350
vergunningen verleend aan slachtoffers mensenhandel. In de eerste zes maanden
2Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil
voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van
derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale
immigratie; Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011
inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers
daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad
3 Aanwijzing mensenhandel van het College van Procureurs Generaal van 17 november 2008
(2008 A022).
van 2011 zijn dat er 200. Op 1 juli 2011 hadden in totaal 580 vreemdelingen een
B9-vergunning. Voorkomen moet echter worden dat de regeling een aanzuigende
werking heeft en kan worden misbruikt voor het verkrijgen van verblijf in
Nederland door vreemdelingen die daar geen recht op hebben.
De politie, het Openbaar Ministerie en de Immigratie- en Naturalisatiedienst
hebben de laatste jaren regelmatig signalen afgegeven van aanvragen waarin niet
of nauwelijks opsporingsindicaties zitten of waarin misbruik van de regeling wordt
vermoed. In 2009 heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel onderzoek naar
dit fenomeen gedaan en een expertmeeting georganiseerd4. Ook het OM heeft in
de periode 2009-2010 mogelijk misbruik onderzocht. Het misbruik van de
regeling kan niet worden gekwantificeerd, aangezien misbruik zich moeilijk laat
aantonen. Evenmin kan een toename van kansloze zaken -waarin niet of
nauwelijks aanknopingspunten zijn voor opsporing- met cijfers worden
onderbouwd. Dit neemt niet weg dat maatregelen nodig zijn om misbruik van de
regeling in ieder geval zoveel mogelijk tegen te gaan.
Maatregelen
In 2010 heeft het OM in dit kader mogelijkheden uitgewerkt om de informatieuitwisseling
tussen de vreemdelingenketen en de strafrechtketen, waarvoor de
regeling ondersteuning biedt, te verbeteren. De bevindingen zijn aangeboden aan
de Task Force Mensenhandel en inmiddels zijn maatregelen genomen. De B9-
regeling wordt daardoor nu efficiënter uitgevoerd, hetgeen het risico op misbruik
van de regeling beperkt.
Op basis van de bevindingen van de werkgroep, zie ik aanleiding verdere
maatregelen te nemen om misbruik van de B9-procedure tegen te gaan. Ik tref
daartoe vier maatregelen, die leiden tot een snellere procedure en een korter
verblijf:
1. Doorlooptijden in B9-regeling verkorten (IND).
2. Valse aangifte mensenhandel waar mogelijk vervolgen (OM).
3. Verblijfsrecht na sepot van de strafzaak beëindigen (IND-OM).
4. Pilot Kansloze aanvragen uitvoeren (in Rotterdam en
Groningen/Leeuwarden) (OM-IND).
Door deze maatregelen wordt de B9-regeling minder kwetsbaar voor misbruik.
Maatregelen 1 en 2 worden direct uitgevoerd. Voor het beëindigen van het
verblijfsrecht na sepot (maatregel 3) dienen de artikelen 3.48 en 3.88 van het
Vreemdelingenbesluit 2000 te worden gewijzigd. Maatregel 3 geldt als belangrijke
voorwaarde voor de geslaagde uitvoering van maatregel 4. Deze maatregelen
kunnen in de tweede helft van 2012 worden uitgevoerd.
Daarnaast onderzoek ik twee mogelijke maatregelen, voordat tot een aanpassing
van de huidige werkwijze wordt besloten;
5. Het beëindigen van bijstand na bezwaar.
6. Inrichting van de bedenktijd (verhogen drempel aanbieden
verblijfsregeling).
Deze laatste maatregelen zijn complex en hebben mogelijk bredere gevolgen dan
het tegengaan van het misbruik van mensenhandel. Daarom acht ik onderzoek
4 7e Rapportage Nationaal Rapporteur Mensenhandel, 29 oktober 2009.
door een interdepartementale werkgroep aangewezen. Ik verwacht medio 2012
de uitkomsten van dit onderzoek te ontvangen.
Ad 1. Doorlooptijden verblijfsregeling slachtoffers mensenhandel
verkorten
De IND gaat sneller beslissen op aanvragen om voortgezet verblijf van
slachtoffers mensenhandel en op bezwaarschriften tegen afwijzingen van deze
aanvragen. Het afgelopen jaar is al een trend ingezet waarin de IND sneller is
gaan beslissen op de genoemde aanvragen in eerste aanleg. De IND wil deze
trend graag doorzetten, ook in bezwaar. Het gaat hier echter veelal om complexe
zaken die door gespecialiseerde medewerkers worden afgehandeld en waarin het
beleid vraagt om zorgvuldigheid. De IND zal alle organisatorische mogelijkheden
die tot de versnelling van de procedure kunnen leiden benutten.
Ad 2. Valse aangifte mensenhandel waar mogelijk vervolgen
De drempel voor het doen van aangifte is met opzet laag gehouden om geen
signalen van mensenhandel te missen en slachtoffers optimaal te beschermen.
Het staat een mogelijk slachtoffer vrij aangifte te doen van mensenhandel. De
overheid moet echter doen wat nodig is om te voorkomen dat enkel aangifte
wordt gedaan om gebruik te maken van de regeling. Het OM zal daarom meer
aandacht besteden aan het vervolgen van dit soort valse aangiften. Daar waar
aanwijzingen bestaan van valse aangifte teneinde de regeling te misbruiken,
onderzoekt het OM de mogelijkheid van vervolging van de aangever. Met deze
handelswijze wordt een belangrijk signaal afgegeven aan vreemdelingen die de
regeling zouden willen misbruiken.
Ad 3. Verblijfsrecht intrekken na sepot van de strafzaak
De verblijfsvergunning wordt ingetrokken, zodra de strafzaak door het OM wordt
geseponeerd. Het verblijfsrecht tijdens de beklagprocedure gericht tegen het
seponeren van de zaak door het OM wordt hiermee afgeschaft. Het indienen van
beklag tegen de seponering van de zaak is niet aan een wettelijke termijn
gebonden en de afwikkeling duurt soms wel een jaar5. Deze maatregel verkort het
verblijfrecht van vreemdelingen van wie niet is vast komen te staan dat zij
slachtoffer zijn van mensenhandel.
Een vreemdeling heeft nu nog verblijfsrecht wanneer beklag wordt ingesteld
tegen de sepotbeslissing van het OM. Bij de uitvoerende diensten bestaat het
vermoeden dat gestelde slachtoffers mensenhandel aan het eind van hun
procedure beklag indienen tegen het sepot van het OM, om het verblijf in
Nederland te bestendigen. Dat wordt met deze maatregel tegengegaan.
Aangezien het onderzoek is afgesloten en er geen verdere vervolging plaatsvindt,
is het niet langer nodig dat de vreemdeling in Nederland verblijft. Overigens
blijven na intrekking van de verblijfsvergunning na het sepot van de zaak,
evenals in de huidige situatie na de beklagprocedure, wel rechtsmiddelen
openstaan op basis waarvan nog tijdelijk rechtmatig in Nederland kan worden
verbleven.
5
Voor de 7de rapportage heeft de NRM berekend dat de art. 12-Sv-procedure gemiddeld 10 tot 12
maanden duurt.
Ad 4. Uitvoering van kansloze aanvragen versnellen (Pilot Kansloze
aanvragen)
Er wordt een pilot Kansloze Aanvragen ingericht in Rotterdam en
Groningen/Leeuwarden. Doel van de pilot is het ontwikkelen van best practices/
aanbevolen werkwijzen voor het snel én zorgvuldig onderzoeken en beoordelen
van kansloze aangiften. Daarbij kan ook ervaring worden opgedaan met kansloze
zaken waarbij mogelijk humanitaire redenen het verblijf rechtvaardigen.
Illegale vreemdelingen die een kansloze aangifte of een aangifte met onvoldoende
opsporingsindicatie doen, krijgen een B9 vergunning aangeboden, die echter na
onderzoek zo spoedig mogelijk weer wordt ingetrokken. Voor een goede
voortgang worden gegevens over de strafrechtelijke en vreemdelingenrechtelijke
procedures direct uitgewisseld.
Naar aanleiding van de evaluatie van de pilot bepaal ik of de snelle procedure
wordt opgenomen als onderdeel van de B9-procedure.
Ad 5. Beëindigen van bijstand naar bezwaar
Onderzocht wordt of de bijstand na bezwaar alleen kan worden verstrekt voor
zover voorlopige voorzieningen worden toegekend. Dit zou leiden tot een
belangrijke verkorting van de uitkeringsperiode voor (vermeende) slachtoffers
mensenhandel. Een vreemdeling die een aanvraag indient tot voortgezet verblijf
heeft nu in principe recht op bijstand totdat onherroepelijk op de aanvraag is
beslist (art. 1 van het Besluit gelijkstelling WWB).
Vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid vind ik het noodzakelijk de gevolgen van
een dergelijke maatregel in beeld te brengen, aangezien deze ook gevolgen heeft
voor andere vreemdelingen dan (vermeende) slachtoffers mensenhandel. Ik
verwacht het onderzoek medio 2012 te kunnen afronden, waarna ik de
opportuniteit van de maatregel kan beoordelen.
Ad 6. Inrichting bedenktijd
De gevolgen van een mogelijke aanscherping van de regels rondom de bedenktijd
worden nu onderzocht. Zo is - in vergelijking met andere EU landen - de toegang
tot het tijdelijk verblijfsrecht voor slachtoffers van mensenhandel in Nederland
laagdrempelig. Conform de Aanwijzing mensenhandel dient de Politie nu bij de
geringste aanwijzing van mensenhandel bedenktijd aan te bieden aan het
mogelijke slachtoffer. Tussen het begrip de 'geringste aanwijzing', dat nationaal
wordt gehanteerd bij het aanbieden van de bedenktijd, en het begrip 'gegronde
redenen', dat internationaal wordt voorgeschreven, zit ruimte voor nadere
definitie. De politie geeft overigens aan geen aanwijzingen te hebben dat specifiek
slachtoffers die bedenktijd krijgen aangeboden misbruik maken van de B9-
regeling.
Het implementeren van eventuele maatregelen op basis van genoemde onderzoek
heeft overigens gevolgen voor alle slachtoffers aan wie bedenktijd wordt gegeven.
Ik wil deze daarom eerst goed laten onderzoeken. Ik verwacht medio 2012
hierover een analyse te ontvangen.
Vervolg
De regeling biedt slachtoffers toegang tot bescherming en voorzieningen. Dit kan
een prikkel zijn voor vreemdelingen die geen slachtoffer zijn en in aanmerking
willen komen voor de regeling. Daarom worden nog enkele nader te formuleren
opties met betrekking tot de B9-regeling onderzocht om een eventuele
aanzuigende werking tegen te gaan. Over de uitkomsten en de effecten daarvan
zal ik u in de loop van 2012 informeren.
De minister voor Immigratie en Asiel,
G.B.M. Leers