Rijksoverheid
Toespraak minister Donner bij de Nacht van de Rechtstaat in Felix Meritus,
Amsterdam
Toespraak | 25-11-2011
Dank voor dit essay dat ik zo juist ontving; "De democratische
rechtstaat: een onrustig bezit?" Ik vraag me af of een uitroepteken in
plaats van een vraagteken niet beter zou zijn geweest? Want we maken
ons met grote regelmaat zorgen om de democratische rechtstaat. In 2002
was het de WRR met het rapport "De toekomst van de nationale
rechtstaat" die vreesde dat de rechtstaat klem kwam te zitten tussen de
groei van het Europese recht en de mondige burger. In 2006 was het de
Tweede Kamer die bezorgd was over de verdeling van machten binnen de
rechtstaat. Ook toen was er een discussiestuk van Foqué.
Nu gaat het over de dreiging van populisme. Foqué zoekt het antwoord in
een herwaardering van de rechtstaat. Of ´de nacht van de rechtstaat´
daar nu het meest inspirerende moment voor is. Een ontbijtsessie op de
morgen van de rechtstaat - of lunch - zou beter middel zijn. Bij de
nacht krijg je onvermijdelijk het beeld van de duisternis die zich over
de rechtstaat sluit. Maar ja, volgens de website is de nacht van de
rechtstaat wegens succes geprolongeerd. Mij is gevraagd een algemene
inleiding te verzorgen op een uitermate gevarieerd programma, waarin
vele aspecten van het functioneren van de democratische rechtstaat in
deze tijd aan de orde komen.
Een paar maanden geleden sprak ik op uitnodiging van het Montesquieu
Instituut ook over de rechtstaat; over de "krakende pijlers van de
Rechtstaat". Ik betoogde toen dat als de pijlers kraken, dit niet wijst
op krakkemikkigheid van de palen maar op de uitbouw die we in de loop
van de tijd wat al te enthousiast hebben gepleegd. Bovendien hout moet
kraken; het wordt gevaarlijk als het geen geluid meer maakt. Maar juist
een krakende vloer -weet ik van thuis- vergt regelmatig onderhoud om te
blijven kraken en niet dood te worden. Gebrek aan onderhoud is precies
wat Foqué ons verwijt. De wijze waarop we het functioneren van de
democratische rechtstaat als vanzelfsprekende verworvenheid beschouwen
en voor lief nemen, leidt tot verwaarlozing en teloorgang.
De rechtstaat is geen `automatische piloot' of vast baken dat de
democratie veilig door alle mogelijke omstandigheden loodst. De
democratische rechtsstaat vraagt om permanent onderhoud. Zij moet
steeds opnieuw legitimiteit verwerven in een breed gedragen begrip van
de veranderende samenleving. De rechtstaat is geen geriefelijke oude
jas die je door de winter helpt, maar veeleer een softwareprogramma dat
alleen door voortdurende updates de computer bruikbaar houdt.
Democratisch burgerschap is voor Foqué voorwaarde voor een goed
functionerende rechtsstaat en een vitale samenleving.
Een rechtstaat is vooraleerst een gemeenschap van mensen die met elkaar
zijn overeen gekomen onder welke gedeelde rechtsorde men wil leven.
Respect voor de menselijke waardigheid en gelijkwaardigheid vormt
daarbij de kern het normatief rechtstatelijk kader. De rechtsstaat is
meer dan het uitspreken van bezweringsformules waar anderen zich aan
moeten houden. Een democratische rechtstaat vereist voortdurend
investeren, vergt betrokkenheid van haar leden en veronderstelt
competenties van mensen om volwaardig deel te kunnen nemen aan de
gemeenschap
Dat is in de kern het betoog van Foqué die ik daarmee om der tijd wille
wel enorm veel geweld aandoe. Het vertrekpunt van zijn betoog is de
stelling van Hirsch Ballin vorig jaar in het Juristenblad dat
democratie en rechtstaat niet los van elkaar te verkrijgbaar zijn. Met
alle respect; ze zijn wel los verkrijgbaar, maar de uitkomst is weinig
gelukkig. Democratie zonder rechtstaat leidt tot willekeur,
kortzichtigheid, middelmaat, populisme en veelal tot bloeddorstige
tirannie van een kleine minderheid; de minderheid die de meerderheid
naar zijn hand weet te zetten en te sturen. Maar een rechtstaat zonder
democratie leidt tot onveranderlijkheid, ondergeschiktheid aan systemen
en regels; het verleden -wat ooit is vastgesteld- dat heerst over het
heden, en een kleine minderheid die heerst over de meerderheid; de
mensen in zwarte toga's. De geschiedenis laat dat zien. De Franse
Revolutie ontstond omdat het Ancien Régime volledig vastzat in de
onveranderlijkheid van verworven rechten en de autonomie -lees
ongezeglijkheid- van de rechter. Binnen vijf jaren na de bestorming van
de Bastille had de Franse democratie dat alles weggevaagd; de verworven
rechten vervangen door burgerlijke rechten, belastingprivileges
vervangen door uniforme belastingen, ongelijkheid vervangen door
gelijkheid, de onafhankelijke rechter vervangen door de rechter die
niet meer was dan de mond van de wetgever, en de staat die door middel
van dienstplicht het recht werd gegeven om burgers op te roepen en zich
aan dodelijk geweld bloot te stellen. Zaken die voor de meest absolute
vorst voordien, volstrekt ondenkbaar zouden zijn geweest. De vermeende
willekeur en rechteloosheid van het Ancien régime was vervangen door de
realiteit van democratische willekeur en terreur. Democratie zonder
rechtstaat was daardoor zo gediscrediteerd dat het meer dan een halve
eeuw en de introductie van het concept van de rechtstaat vergde, om
democratische besluitvorming weer enigszins aanvaardbaar te maken als
politiek systeem.
Democratie en rechtstaat zijn dus misschien wel los verkrijgbaar, maar
het levert geen gematigde en stabiele regeringsvorm op. Ik deel dan ook
de zorg van Foqué over de ontwikkeling waarbij de instituties en
fundamenten van de democratische rechtstaat kwetsbaar zijn geworden
voor demagogie. Maar dat is niet een ontwikkeling van het afgelopen
decennium. Zij is van veel ouder datum - en alle partijen die nu
schande roepen over het populisme van anderen, hebben daar vaak zelf
aan bijgedragen. Een ontwikkeling waarin publieke opinie geleidelijk is
vervangen door populaire emotie en sentiment; waarin de essentie van
wezenlijke maatschappelijke instituties en hun geschiedenis dagelijks
wordt verdraaid en uitgehold door versimpelde `one liners'; waarin de
kamer als het volk wordt gepresenteerd; waarin burgers bij kamermotie
schuldig kunnen worden verklaard en veroordeeld; waarin het gezag van
vrijwel iedere institutie op ieder moment vanuit eenzijdige
gezichtspunten achteloos kan worden aangetast, vaak gewoon uit
onbenulligheid en hang naar publiciteit. We zijn in dat proces gewend
geraakt aan opvattingen en beelden over het functioneren van de
democratische rechtstaat, waar je in het belang van de rechtstaat niet
aan gewend zou moeten willen raken. Net als bij de opvattingen waar
Hirsch Ballin in zijn artikel aan refereerde. Maar we zijn er aan
gewend geraakt.
Neem de wijze waarop we de democratische rechtstaat steeds meer zijn
gaan associëren met de trias politica, de scheiding der machten. In die
perceptie is de rechtstaat steeds meer vereenzelvigd met het
legaliteitsbeginsel -een wettelijke grondslag voor overheidshandelen-
en met onafhankelijke rechterlijke controle. Democratie is tegelijk
vooral geïdentificeerd met het vertrouwensbeginsel, democratische
controle en betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de wetgeving. Op
die wijze is ons begrip van de rechtstaat geleidelijk vereenzelvigd met
rechtspraak, controle en toezicht; en ons begrip van recht
vereenzelvigd met wet en gelijkheid. Daardoor zijn de uitvoering en de
rechtstatelijke kwaliteit daarvan, uit beeld geraakt. Doeltreffendheid
en doelmatigheid zijn als zelfstandige criteria van bestuur en
gerechtigheid uit het zicht verdwenen. En vergeten is dat de rechtstaat
niet primair in de rechtspraak, maar in het beleid en
uitvoeringspraktijk tot uitdrukking komt. De rechtstaat wordt
uiteindelijk beter gewaarborgd door de kwaliteit van de samenwerking
tussen de onderscheiden machten, door de wijze waarop de waarden van de
democratische rechtstaat in ieders besluitvorming tot uitdrukking komen
en door de onderlinge erkenning van ieders rol daarbij, dan door
onderlinge confrontatie en het concept van gescheiden machten die
elkaar beperken. De essentie van goed bestuur in de rechtstaat is niet
dat ieder besluit in spoeddebat wordt bediscussieerd en door de rechter
wordt beoordeeld, maar dat ieder overheidsbesluit ook zonder controle
en rechtspraak gerecht en doelmatig is. `Recht zonder macht is
krachteloos; macht zonder recht tiranniek. ... Men moet dus macht met
recht verenigen en zo maken dat hetgeen rechtvaardig is, machtig is en
hetgeen machtig is rechtvaardig zal zijn' zei Pascal.
Het zijn vervormingen van het concept van de democratische rechtstaat,
maar we zijn er aan gewend geraakt. Dat roept de vraag op in hoeverre
de democratische rechtstaat de waarden en uitgangspunten kan
voortbrengen waar zij op berust en waar zij uit moet functioneren.
Habermas en Ratzinger - later Benedictus - voerden daarover een nog
steeds uitermate lezenswaardige briefwisseling. Zie ik het goed, dan
betwijfelt Foqué of de democratische rechtstaat die regeneratie van
waarden en zelfbevruchting waarborgt. Maar dan wordt het interessant
waar die waarden dan wel vandaan komen en hoe zij gevoed moeten worden.
Foqué herleidt die waarden tot de Griekse oudheid. Ik zou dat debat
gaarne met hem opnemen, want ik meen dat die waarden hun oorsprong niet
in de klassieke oudheid, maar in de christelijke middeleeuwen vinden.
Hier doet het er echter minder toe. Bepalend is nu vooral de
constatering dat de democratische rechtstaat de waarden, kwaliteiten en
vaardigheden die nodig zijn voor het functioneren daarvan, niet
automatisch zelf reproduceert, vernieuwd en bevestigt. Anders hoefden
we ons geen zorgen te maken; dan gaat het vanzelf.
Democratie veronderstelt inderdaad kwaliteiten en vaardigheden.
Machiavelli stelde reeds: `Zoals goede zeden om zich te handhaven goede
wetten nodig hebben, zo hebben goede wetten om nageleefd te worden ook
goede zeden nodig.' Goede zeden: dat is ook een eerste vereiste voor
democratie. Dingen die we doen en nalaten, niet omdat ze worden geboden
of verboden, maar omdat we door schade en schande wijs geworden, weten
dat we ons beperkingen moeten stellen, willen we ondanks verschillen
van belangen, levensbeschouwing en waarden met elkaar kunnen samenleven
en samenwerken. Het vergt besef bij burgers dat men gezamenlijk in
eerste instantie zelf verantwoordelijk is voor de oplossing van
maatschappelijke tekortkomingen en vraagstukken: ´If it is to be, it is
up to me´. Er is steeds minder wat we geheel alleen kunnen en als we
dus niet gezamenlijk zelf verantwoordelijkheid nemen, zal de overheid
zich met steeds meer verantwoordelijkheden en taken belasten.
Democratie vergt tolerantie, en tolerantie is niet welwillendheid
jegens buitenissigheden van doorgedreven individualisme die verder niet
hinderen; tolerantie is het aanvaarden van gedrag en gewoonten van
minderheden waar men het overigens ten principale niet mee eens is,
enkel omdat ze voor die ander van existentieel belang zijn.
Democratie is ook niet het houden van felle debatten en verkiezingen,
maar het vermogen om na fel polariserende verkiezingen de meningen weer
naar elkaar toe te buigen om zo tot een werkbare regering te komen.
Daartoe behoeft democratie een geïnformeerd publiek debat en dat is
meer dan vette koppen, zielige gevallen, tegenstellingen en emotie.
Democratie is niet vanzelfsprekend en moet geleerd worden. We doen dat
via onderricht en voorlichting We doen het via gedenkdagen. We hoeven
ons niet te schamen voor wat we bereikt hebben als democratische
rechtstaat in de afgelopen honderd jaren. Maar bij dat alles moeten we
ook vaststellen dat er achterstallig onderhoud is. Dat lossen we niet
op door de huidige staat van de democratische rechtstaat te betreuren
onder verwijzing naar hoe het was; vraag is niet hoe terug, maar hoe
verder.
Ik twijfel er niet aan dat vanavond in de verschillende bijeenkomsten
op die vraag wordt ingegaan; wie, wat, waar kan doen. Ik denk dat er
ook een meer fundamentele heroriëntatie van de overheid voor nodig is.
De overheid is voor een belangrijk deel ook zelf verantwoordelijk voor
het gegeven dat burgers de betrokkenheid, vaardigheden en kwaliteiten
die nodig zijn om te participeren in de democratie, hebben verleerd. De
overheid is de burgers steeds meer de tekortkomingen van het samenleven
uit handen gaan nemen als dienstverlener die ieder probleem voor
burgers wel uit de weg zal ruimen. Ook als mensen die problemen zelf en
vaak beter, gezamenlijk kunnen oplossen. Daarmee ontneemt ze burgers
het besef van eigen verantwoordelijkheid, ontneemt hen de noodzaak om
met medeburgers in actie te komen met alles wat dit inhoudt, en maakt
van betrokken burgers ontevreden consumenten. En zo is ook een
praktische leerschool voor democratie verdwenen.
Daarom zet dit kabinet de komende jaren in op het versterken en
verruimen van betrokken burgerschap. De kracht van ons land ligt bij
burgers en hun organisatie. Daarbij word ingezet op het bevorderen en
bevestigen van nieuwe vormen van gezamenlijke betrokkenheid en
verantwoordelijkheid van burgers voor hun omgeving. Die zijn er al op
steeds meer plekken in ons land. Met name in de zogeheten
aandachtswijken wordt er al volop gewerkt en geëxperimenteerd met
allerlei vormen van zelfsturing en eigen verantwoordelijkheid.
De overheid zal die ontwikkeling alleen maar kunnen stimuleren door een
onthoudingsbeleid; niet als het misgaat of moeilijk van de grond komt
onmiddellijk klaar staan om het dan maar voor burgers te realiseren.
Maar het vergt wel beleid. De vraag dringt zich echter op of de
overheid bij het ontwikkelen en bevestigen van burgerschap niet soms
ook dwingender moet optreden. Dat gebeurt nu al in met betrekking tot
de inburgering van immigranten en mensen die de Nederlandse
nationaliteit willen verwerven. Het kabinet komt met wetgeving om de
eigen verantwoordelijkheid op dat terrein te benadrukken. Maar het
stellen van eisen aan mensen die er voor kiezen in Nederland een
bestaan op te bouwen, is alleen maar gerechtvaardigd als we onszelf ook
beperkingen getroosten en regels opleggen in het belang van het
burgerschap.
Samenleven gaat niet vanzelf. In het belang van samenleven hebben we
via het strafrecht en het burgerlijk recht ons regels en verplichtingen
opgelegd, om geweld en schade te weren en gerechtvaardigde
verwachtingen te beschermen.
We hebben via de leerplicht jongeren verplicht om zich de vaardigheden
te verwerven om zich economisch staande te kunnen houden en om te
kunnen participeren. Moeten we in deze tijd verdergaan met normeren van
het gedrag, juist daar waar opvoeding, bescherming en burgerzin tekort
schieten? De vraag is aan de orde, bijvoorbeeld als het gaat om wat
aangeduid wordt met een `leeftijdonafhankelijke leerplicht', het idee
van een norm dat ieder gehouden is de elementaire vaardigheden om te
participeren te verwerven als tegenhanger van de aanspraak op sociale
zekerheid in tijden van tegenspoed.
Ik noem u slechts dit voorbeeld, maar er zijn diverse andere waar die
vraag speelt:c kan en moet de staat door normen, regels en
verplichtingen de vaardigheden en kwaliteiten stimuleren en bevestigen
die de democratische rechtstaat behoeft om te kunnen functioneren?
Foqué onderstreept in zijn essay de noodzaak van normen, kwaliteit en
vaardigheden. Ik stel de vraag: kan de staat daartoe ook verplichten in
het belang van betrokken burgerschap.Dames en heren,
De democratische rechtstaat is geen rustig bezit. Het gemak waarmee in
de tegenwoordige tijd instituties en regels die wezenlijk zijn voor
onze manier van leven door platte demagogische redeneringen in het
geding kunnen worden gebracht, is zorgwekkend. En vergis u niet, ieder
bezondigt zich daaraan.
Het antwoord is niet een regel hier en een beperking daar; het gaat
niet om het herstel van wat was; maar hoe bouwen we in deze tijd
opnieuw een betrokken burgerschap dat zichzelf normeert?Dat
rechtvaardigt onze inzet; of het nu in de nacht, de morgen of de dag
van de rechtstaat is. If it is to be, it is up to me.