Bijdrage Marleen Barth aan debat over de Initiatiefwet Normalisering Ambtelijke Positie

door Marleen Barth op 23 september 2015

Gisteren werd in de Eerste Kamer gesproken over de Initiatiefwet Normalisering Ambtelijke Positie. Hier lees je mijn bijdrage aan het debat.

Voorzitter,

Dit initiatief-wetsvoorstel heeft een lange voorgeschiedenis, zowel in de politieke discussie als in de behandeling van het wetsvoorstel zelf. Het is dan ook diverse malen van eigenaar gewisseld. Ik heet de indieners van harte welkom in ons midden, net als de minister van Binnenlandse Zaken die als adviseur optreedt. Ik kijk uit naar een goed en grondig debat.

Vanwege de tijd zal ik hier niet ingaan op de ontwikkeling die de ambtelijke status de laatste pakweg 35 jaar heeft doorgemaakt. Deze is terug te lezen in de Memorie van Toelichting en ook de beleidsnotitie uit 2008 van toenmalig minister Ter Horst biedt een mooie samenvatting. Liever besteed ik mijn tijd aan het beoordelen van dit wetsvoorstel; dat zal de nodige minuten vergen.

Want ik leg het maar meteen op tafel: de PvdA-fractie worstelt met dit wetsvoorstel. We zijn er nog niet uit of dit op onze steun rekenen kan, en zullen dat laten afhangen van de beantwoording van de indieners en de minister.

Positieve kanten zijn er, daar zijn we van overtuigd; ook voor het lijdend voorwerp, de ambtenaren zelf. Maar we hebben ook een aantal grote zorgen. Onze voormalige collega Ruud Koole, die tot zijn vertrek uit deze Kamer de nodige tijd en aandacht heeft besteed aan dit wetsvoorstel, heeft een deel van die vragen in de schriftelijke behandeling al aan de indieners en de minister voorgelegd. Het moet me van het hart dat ik de reactie van de indieners op zijn doorwrochte bijdrage regelmatig nogal laconiek van toon vond. Ik hoop van harte dat daar in dit debat geen sprake van zal zijn. Zoals de indieners zelf ook herhaaldelijk aangeven, gaat het hier om een principiele keuze over de status van Nederlandse ambtenaren. Alle reden dus om deze initiatiefwet met verhoogde aandacht te toetsen aan de uitgangspunten die wij in deze Kamer zo hoog achten: uitvoerbaarheid en doelmatigheid van wetgeving, maar ook rechtsstatelijkheid, rechtszekerheid en rechtvaardigheid.

Zoals gezegd zien wij zeker goede elementen in dit voorstel. Het streven naar meer gelijkwaardigheid tussen werknemer en werkgever in de overheidssector delen wij met de indieners. Zij spreken van `de emancipatie van de ambtenaar als werknemer'; een principe dat een rechtgeaard sociaal-democraat alleen maar kan toejuichen. Dat zij die emancipatie concreet vorm willen geven met een arbeidscontract in plaats van een eenzijdige aanstelling en volwaardig CAO-overleg kunnen we volgen.

Ook zijn we er van overtuigd dat met de invoering van de Wet Werk en Zekerheid het ontslagrecht van ambtenaren materieel verbeterd zal worden, mocht deze initiatiefwet worden aangenomen. De invoering van een preventieve toets bij ontslag van een ambtenaar betekent vooruitgang, net als de komst van het transitiebudget.

De burgerlijke rechter zal naar verwachting ontslag van een ambtenaar veel meer op inhoudelijke gronden toetsen dan de bestuursrechter nu doet, en ook dat doet meer recht aan moderne arbeidsverhoudingen.

Tenslotte zien we hoe de vergaande juridisering waar op dit moment sprake van is in de ambtelijke status ongelijkheid veroorzaakt tussen hoogopgeleide ambtenaren die zelf precies kunnen uitmaken wanneer er een spaak in een wiel kan of moet om hun positie te versterken, en de tienduizenden laagopgeleide ambtenaren die deze vaardigheid en kansen missen. Dat dat onderscheid zou kunnen gaan verdwijnen achten wij zonder meer een goede zaak.

Maar dit wetsvoorstel kent ook forse bezwaren. Ten eerste is het de vraag of dit voorstel doelmatig is. De implementatie van het wetsvoorstel gaat waarschijnlijk twee tot drie jaar in beslag nemen. De minister schrijft in zijn brief van 8 juni dat minstens 100 wetten gewijzigd zullen moeten gaan worden, en tientallen nationale, provinciale en lokale regelingen. De invoeringskosten zijn dan ook enorm: tussen 53 en 186 miljoen; een bedrag van 109 miljoen wordt als reeel bestempeld door Onderzoeksbureau SEO. De schatting is dat het minstens 7 jaar zal duren voordat het wetsvoorstel geld gaat opleveren, maar dat kunnen er ook 20 worden.

De indieners hebben dat over voor hun principe, maar wij vragen ons af of in deze tijd er geen betere bestemmingen voor zo'n fors bedrag te vinden zijn. Nog bezorgder worden wij van de stellige bewering van de minister tijdens het debat over deze wet in de Tweede Kamer, dat het Rijk deze kosten niet vergoeden zal voor de andere overheidswerkgevers. Kennelijk ter geruststelling voegde hij er aan toe dat deze kosten niet ten laste zullen komen van de arbeidsvoorwaardenruimte, maar af zullen gaan van "bedrijfsvoering en apparaatsuitgaven".

Begrijpen wij dat goed, `apparaatsuitgaven'? Het kan toch niet zo zijn dat er ambtenaren ontslagen gaan worden om geld vrij te maken voor de invoering van dit wetsvoorstel? Ik geef maar vast mee dat wij het principe van dit wetsvoorstel niet vinden opwegen tegen het belang van behoud van werkgelegenheid. Wij vragen de minister of hij dat met ons eens is? En zo ja, wat hij zal doen om te voorkomen dat banen verloren gaan om de invoeringskosten van deze wet op te brengen?

Als PvdA-fractie hebben we ook moeite met de manier waarop de vakbonden bejegend zijn in de aanloop naar dit wetsvoorstel. Dat kunnen wij ons voorstellen. De minister heeft toegegeven dat als dit zijn wet zou zijn, er op overeenstemming gericht overleg met de vakbonden had moeten plaatsvinden. Het voorstel verandert immers de verplichtingen die ambtenaren hebben. Maar omdat het om een initiatiefwet gaat, zou zulk OOGO strijdig zijn met het Grondwettelijk geborgde recht van initiatief van de Tweede Kamer. Dat het op grond van een AMvB in het leven geroepen ROP-reglement geen Grondwetsbepalingen mag aantasten, begrijp ik. Toch blijft de gang van zaken buitengewoon onbevredigend, en het is begrijpelijk dat de overheidscentrales zich buitenspel gezet voelen.

Het mag zo zijn dat formeel een op overeenstemming gericht overleg niet plaats hoefde vinden, maar dat is toch geen beletsel om serieus met de bonden het gesprek aan te gaan over dit onderwerp? Wanneer hebben de indieners voor het laatst met de centrales gesproken? Heeft de minister de afgelopen drie jaar benut om met de centrales over dit onderwerp in gesprek te gaan?

Als de indieners zo veel waarde hechten aan de emancipatie van de ambtenaar en gelijkwaardige verhoudingen tussen werkgever en werknemer bij de overheid, dan begrijpen wij niet dat zij in de aanloop naar deze wet die gelijkwaardigheid kennelijk niet zodanig hebben georganiseerd dat de vakbonden zich recht gedaan voelen. Zo'n principiele wijziging willen doorvoeren zonder je te verzekeren van draagvlak bij de vertegenwoordigers van de mensen om wie het gaat: dat is toch niet verstandig?

En dat dreigt nog een vervolg te krijgen als de wet wordt aangenomen, want de indieners hebben met artikel X het OOGO ook voor de complete implementatie van deze wet buiten werking gesteld. We hopen van harte dat dat geen reden zal zijn om over de uitvoering dan maar helemaal niet met de bonden in gesprek te gaan? Dat zouden wij niet acceptabel vinden. Is de minister bereid om toe te zeggen dat hij over alle onderdelen van de invoering van deze wet serieus, open en reeel overleg met de overheidscentrales voeren zal? Dat hij een maximale inspanning zal doen om alle bonden in positie te brengen en te houden gedurende dat traject?

Wij hebben overigens begrepen dat er overheidswerkgevers zijn die flirten met de gedachte om na aanname van deze wet geen CAO-overleg meer te voeren met de vakbonden, maar collectieve afspraken te maken met hun Ondernemingsraden. Dat is een mentaliteit die we helaas ook tegenkwamen na diverse privatiseringen: voormalige publieke diensten werden Roomser dan de Paus in hun marktdenken. Is de minister met ons eens dat dat ongewenst is, zelfs in strijd met artikel 27 van de WOR? Is hij bereid er zorg voor te dragen dat de vakbonden ook hier hun volwaardige rol kunnen en zullen spelen? Anders, zo is onze stellige overtuiging, is dit wetsvoorstel geen vooruitgang.

Voorzitter,

Ik kom nu toe aan het hart van onze problemen met deze wet. De indieners hebben op tal van plaatsen aangegeven dat zij streven naar gelijkheid tussen overheid en markt in de rechtspositie van werknemers, en naar gelijkwaardigheid tussen werkgever en werknemer in de overheidssector. De hamvraag, die de indieners eigenlijk nergens zorgvuldig uitgewerkt beantwoorden, is natuurlijk: kan dat wel? Zit dat er ueberhaupt in? Keer op keer reduceren de indieners in de (Nadere) Memorie van Antwoord het antwoord op die vraag naar de komst van een tweezijdig arbeidscontract. Dat is naar onze opvatting echt te dun, als we de reikwijdte van dit wetsvoorstel onder de loep nemen.

Want de wetgever heeft in dit voorstel de ruimte om tal van grondrechten van ambtenaren in te perken. Het recht op betoging, vergadering, vrijheid van meningsuiting en de onschendbaarheid van het lichaam, allen kunnen aan banden worden gelegd als dat noodzakelijk is voor een goede uitoefening van het ambt. Dat is nogal wat. Er is geen werkgever in de marktsector die dat mag.

Nu zullen de indieners denken: dat is noodzakelijk, het hoort nu eenmaal bij het ambtenaarschap. En: we hebben dat overgenomen uit de huidige Ambtenarenwet, dus er verandert niks.

De eerste gedachte klopt, de tweede niet. In de huidige Ambtenarenwet zit een zorgvuldige balans, tussen de rol van de overheid als wetgever en als werkgever, en tussen de rechten en plichten van overheid en ambtenaar, van werkgever en werknemer in de publieke sector.

Omdat ambtenaren als werknemer minder rechten hebben dan hun collega's in de marktsector, heeft de overheid als werkgever meer plichten. En die plichten horen zo vast te liggen dat de overheid als wetgever zijn gelijk niet eenzijdig kan gaan halen als hij als werkgever in onderhandelingen met werknemers het pleit verliest.

Het op overeenstemming gericht overleg, waarbij een meerderheid van de aangewezen vakbonden moet instemmen voordat een plan mag worden ingevoerd, is precies bedoeld om de overheid te beschermen tegen zichzelf, en ambtenaren tegen hun baas. Door dat uit dit wetsvoorstel te schrappen, slaat de verhouding tussen werkgever en werknemer uit balans. Er kan en zal nooit volledig gelijkwaardig overleg gevoerd kunnen worden tussen de overheid als werkgever en werknemers, omdat de overheid als wetgever elke gemaakte afspraak kan overrulen. Zo kan de arbeidsvoorwaardenruimte altijd gewijzigd worden door het budgetrecht van het parlement.

De indieners fietsen daar in onze ogen in de Nadere Memorie van Antwoord wel erg makkelijk overheen. Het vaststellen van de loonruimte bij de overheid verschilt volgens hen niet wezenlijk van het bepalen van de loonruimte bij bedrijven of sectoren; de politiek, zo beweren zij, zal niet onnodig diep snijden in de arbeidsvoorwaardenruimte; ook bedrijven moeten wel eens zuinig aan doen.

Dat mag zo zijn, maar toch slaan de indieners wat mij betreft de plank mis. Ten eerste doet de politiek dat wel; ik heb dat zelf meegemaakt als voorzitter van GGZ Nederland, toen alle zorgbranches nog een kort geding tegen de Staat hebben moeten aanspannen toen het vorige kabinet probeerde het OVA-convenant voor de zorg eenzijdig op te zeggen. Dat kort geding werd glansrijk door de zorgwerkgevers gewonnen. Het huidige kabinet schreef toen maar in zijn regeerakkoord op dat het OVA-convenant met een wet buiten werking zou worden gesteld. Als PvdA-fractie hebben we vastgesteld dat het Zorgakkoord van 2013 gelukkig weer van tafel is gegaan, maar het punt lijkt me helder.

Bovendien: juridisch doet het er niet toe of de overheid iets zal doen, het gaat om de vraag of de overheid iets kan doen. Wat de overheid kan doen, daar verandert deze wet niets aan. Wat ambtenaren daar collectief tegenover kunnen stellen, verandert wel. Er is straks voor de overheid geen plicht meer om er met een meerderheid van vooraf afgesproken bonden uit te komen. Daarmee raken rechten en plichten uit balans.

Dat de indieners dat in hun beantwoording wegwuiven, waar erkennen en onderbouwen meer op zijn plaats was geweest, maakt ons bezorgd over de gevolgen van deze wet, en roept vragen op over de kwaliteit van het voorstel. Wij vragen de minister daarom: is hij bereid om afspraken te maken met de andere overheidswerkgevers en de vakbonden over met welke vakbonden er na aanname van deze wet CAO-overleg gevoerd gaat worden, en welke gekwalificeerde meerderheid er nodig is om een CAO algemeen verbindend te kunnen verklaren? Is hij, principieler geformuleerd, bereid om zijn plicht als overheid in balans te brengen met de plichten van ambtenaren als deze wet wordt aangenomen? Eventueel dien ik daar in tweede termijn een motie over in.

De huidige Ambtenarenwet kent nog een dam om die balans tussen rechten en plichten te bewaken. De eenzijdige aanstelling van ambtenaren is met name bedoeld om ambtenaren te beschermen tegen politieke willekeur en de waan van de dag die er bij de overheid als wetgever kan zijn, en die kan doorsijpelen in de rol van de overheid als werkgever. Nergens hebben de indieners ordentelijk uitgewerkt hoe die bescherming in stand blijft als hun plannen doorgaan en er sprake zal zijn van een tweezijdige aanstelling, die dus uitgaat van een gelijkwaardigheid tussen werkgever en werknemer die nooit volledig gerealiseerd zal worden. Vinden zij die bescherming overbodig? Achten zij het geen probleem als de politieke onafhankelijkheid van het Nederlandse ambtenarencorps verdwijnt? Als ambtenaren moeten gaan meewaaien met de wind van hun politieke bazen? We horen graag een precies uitgewerkt antwoord op deze vragen.

Voor ons zijn die antwoorden fundamenteel, want de PvdA hecht grote waarde aan deze onafhankelijkheid in Weberiaanse zin van de ambtenaar. Wij willen geen Amerikaans systeem waarbij ambtenaren er uit vliegen met een politieke wisseling van de wacht. Wij willen niet dat ambtenaren ontslagen kunnen worden omdat zij zaken te berde brengen die hun politieke bazen niet willen horen.

Ambtenaren zijn in dienst van de Nederlandse Staat (of de Provincie, de Gemeente, etc) niet van het politieke bestuur dat toevallig aan het roer staat. En hoewel zij hun politieke bazen vanzelfsprekend loyaal behoren te dienen, moeten zij ook de ruimte hebben om de belangen van de Staat te verdedigen, zelfs als dat ingaat tegen de wens of de luimen van hun politieke bazen in. Zijn de indieners dat met ons eens? En zo ja, waarom hebben zij dat in hun wetsvoorstel dan niet wat zorgvuldiger uitgewerkt en geborgd?

De indieners beseffen wel dat ambtenaren geen gewone werknemers zijn, daarom hebben zij in het wetsvoorstel op verschillende plaatsen het belang van `goed ambtenaarschap' vastgelegd. Bijvoorbeeld in artikel 4 lid 3 en artikel 6 lid 1. Dat is misschien bedoeld als de dam tegen politieke willekeur waar ik zojuist over sprak, al lichten de indieners dat nergens expliciet als zodanig toe. Maar mocht dat zo zijn, dan vinden wij die niet adequaat. Ten eerste spreekt artikel 6 alleen van het belang dat ambtenaren zich conform hun wettelijke plichten goed moeten gedragen. De plicht van de het bevoegd gezag om een goed werkgever te zijn, zoals nu nog vastligt in artikel 125ter van de Ambtenarenwet, wordt geschrapt.

Daarmee is de balans tussen werkgever en werknemer opnieuw verstoord. De indieners veronderstellen dat dat wel voldoende wordt ondervangen door de algemene plicht tot goed werkgeverschap, zoals die vast ligt in het Burgerlijk Wetboek. Maar dat is in onze ogen een misvatting. Ambtenaren zijn ongewone werknemers omdat de overheid een ongewone werkgever is, en niet andersom. Door de overheid gelijk te schakelen met werkgevers in de markt, terwijl de overheid als werkgever macht bezit die werkgevers in de markt nooit zullen hebben, laten de indieners een wat ons betreft onwenselijk gat in de wet vallen. Zijn zij bereid dat gat te dichten, en de plicht voor het bevoegd gezag om een goed werkgever te zijn alsnog in het wetsvoorstel op te nemen?

In artikel 6 koppelen de indieners bovendien goed ambtenaarschap in lid 2 rechtstreeks aan een grond voor ontslag als goed ambtenaarschap uitblijft. Deze koppeling zet in onze ogen de deur wagenwijd open voor politieke willekeur van de overheid als werkgever. Want wat `goed ambtenaarschap' precies behelst, dat staat nergens in het wetsvoorstel uitgewerkt. Overheidswerkgevers moeten wel zorg dragen voor de totstandkoming van een gedragscode van goed ambtelijk handelen, en bij AMvB kunnen daartoe nadere regels worden gesteld.

Onze vraag is: waarom krijgen werkgevers niet de wettelijke opdracht om die gedragsregels samen met werknemers op te stellen -toch zo voor de hand liggend als je gelijkwaardigheid van partijen nastreeft?

Onze stelling is: de nadere invulling van goed ambtelijk handelen hoort niet in een AMvB, maar in de wet zelf thuis. Anders wordt het wel heel eenvoudig om een politieke invulling te geven aan wat `goed ambtenaarschap' inhoudt, en dat achten wij, nogmaals, zeer onwenselijk. In de MvA geven de indieners zelf ook aan dat het wellicht een goed idee was geweest om die uitgangspunten wettelijk te verankeren. Wij vragen hen of zij bereid zijn dat alsnog te doen. Het zou de balans, die nu zoek is in het wetsvoorstel, significant herstellen.

Voorzitter, dat brengt mij bij mijn laatste punt. Grote groepen ambtenaren, alles bij elkaar tenminste 20 procent, worden uitgezonderd van de werking van dit wetsvoorstel. In de schriftelijke vragenwisseling zijn daar door veel fracties in dit huis vraagtekens bij geplaatst. Want als deze wet ambtenaren kennelijk zoveel te bieden heeft, zo vraag ik de indieners, waarom zouden we er dan ueberhaupt mensen van uitzonderen?

Maar echt rammelen gaat het wetsvoorstel als gemaakte uitzonderingen onderbouwd worden. Bij militairen motiveren de indieners dat met de hoge eisen die er aan de inzetbaarheid van militairen worden gesteld, wat bijvoorbeeld gevolgen heeft voor hun stakingsrecht. Tot zover kunnen wij het volgen.

Maar, zo vragen wij, waarom beschouwen de indieners dat als een ernstiger inbreuk op grondrechten dan bijvoorbeeld een rijksambtenaar die niet mag demonstreren tegen het beleid van zijn politieke baas, en daar ook niet over mag twitteren of ingezonden brieven over mag schrijven?

Of dan gemeente- of provinciale ambtenaren die hun passief kiesrecht moeten opgeven als zij wonen in de plaats of provincie waar zij werken? Of dan een gevangenisbewaarder die zich inwendig moet laten visiteren om vast te stellen dat hij geen contrabande smokkelt?

Inperking van de grondrechten van ambtenaren, ik zei het al eerder, maken onderdeel uit van dit wetsvoorstel; wij vinden het daarom voor de hand liggen dat de indieners de uitzonderingen daar tegen af zetten. Graag horen we een toelichting van de indieners waarom zij daar onderscheid in maken.

Als het gaat om het uitzonderen van politie en burgerpersoneel van defensie, maken de indieners het helemaal bont; zij geven openlijk toe dat hier sprake is geweest van politieke handjeklap. De Tweede Kamer nam een motie aan, en wat de Kamer wil dat krijgt de Kamer.

Voor ons als Senaat horen dan alle alarmbellen af te gaan. Als moties van de Tweede Kamer aangenomen worden, ontslaat dat de wetgever niet van de verantwoordelijkheid om zorgvuldige, goede wetgeving te produceren. En het gaat hier niet over zo maar iets; het gaat hier over het ten principale wijzigen van de ambtelijke status, en de inbreuk op grondrechten op grond waarvan mensen wel of niet onder die wijziging gaan vallen. Ik daag de indieners graag uit om alsnog met een inhoudelijke en houdbare motivering van de uitzonderingen te komen. Leveren ze die ook in dit debat niet, dan horen wij als Eerste Kamer dit wetsvoorstel naar de overtuiging van de PvdA-fractie niet te steunen. Het kan de toets der wetstechnische kritiek dan simpelweg niet doorstaan.

Voorzitter, ik kom tot een afronding. Ik hoop dat ik helder over het voetlicht heb gebracht waarom voor onze fractie het stoplicht op oranje staat. De kwaliteit van de beantwoording van de indieners zal voor ons gaan bepalen of het rood of groen wordt. Ik wens hen daarom veel wijsheid.