Lidstaten houden veelal vrijheid bij implementatie EU-handhavingsvoorschriften
Hoewel de Europese dimensie van de rechtshandhaving sterk is toegenomen, is er weinig aanleiding te veronderstellen dat de EU volgens vaste patronen ook in algemene zin striktere eisen stelt aan de feitelijke handhaving door de lidstaten. Dat blijkt uit het onderzoek ‘Implementatie van EU-handhavingsvoorschriften’ van de Universiteit Leiden en de Universiteit Utrecht, dat minister Hirsch Ballin van Justitie vandaag naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Het onderzoek is verricht in opdracht van het WODC van het ministerie van Justitie.
Lidstaten houden veelal vrijheid bij implementatie EU-handhavingsvoorschriften
Persbericht | 24-04-2008
Hoewel de Europese dimensie van de rechtshandhaving sterk is toegenomen, is er weinig aanleiding te veronderstellen dat de EU volgens vaste patronen ook in algemene zin striktere eisen stelt aan de feitelijke handhaving door de lidstaten. Dat blijkt uit het onderzoek ‘Implementatie van EU-handhavingsvoorschriften’ van de Universiteit Leiden en de Universiteit Utrecht, dat minister Hirsch Ballin van Justitie vandaag naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Het onderzoek is verricht in opdracht van het WODC van het ministerie van Justitie.
Aanleiding voor dit onderzoek was het toenemende belang van de internationale, in het bijzonder Europese dimensie van de rechtshandhaving, zoals die onder meer recent tot uitdrukking is gekomen in uitspraken van het EG-Hof van Justitie met betrekking tot de mogelijkheid voor de Europese Gemeenschap lidstaten te verplichten op bepaalde beleidsterreinen te voorzien in een strafbaarstelling. De Europese Unie is voor een effectieve handhaving van haar recht immers in hoge mate afhankelijk van de handhavingsinspanningen van de lidstaten. Die zijn verantwoordelijk voor correcte en tijdige toepassing van de EU-verdragen en secundaire EU-regelgeving. Deze afhankelijkheid is een belangrijke reden voor de (toenemende) aansturing van de nationale handhaving door de EU. In het onderzoek stonden drie vragen centraal:
Hoe is de verhouding van de EU-regelgeving op het gebied van de rechtshandhaving tot het Nederlands beleid en wetgeving?
Hoe wordt die regelgeving geïmplementeerd en zijn daarbij patronen te onderkennen?
Ondervinden de Nederlandse wetgever en de Nederlandse handhavingspraktijk en -organisatie problemen?
De veronderstelling dat naarmate sprake is van een sterkere Europeanisering van de materiële normstelling, de EU ook striktere eisen stelt aan de feitelijke handhaving is niet bevestigd. Wel is gebleken dat het nationale beleidsveld en de karakteristieken daarvan veelal bepalend zijn bij de verklaring waarom juist op een bepaalde wijze uitvoering is gegeven aan de EU-handhavingsvoorschriften. De onderzoekers duiden dit aan als beleidsveldafhankelijkheid.
De onderzoekers concluderen verder dat EU-beïnvloeding van de rechtshandhaving plaatsvindt via wet- en regelgeving en via jurisprudentie, maar in toenemende mate ook via ‘soft law’. Bij laatstgenoemde variant van beïnvloeding, ook wel aangeduid als Informatie-strategie (I-strategie) gaat het o.a. om best practices, guidelines, benchmarks en standards. De EU heeft de laatste jaren ingezet op deze I-strategie die gericht is op het verkrijgen van (zo accuraat mogelijke) informatie ten aanzien van de nalevingssituatie in de lidstaten.
Er zijn geen structurele problemen in de praktijk van implementatie van Europese handhavingsvoorschriften naar voren gekomen. Wel zijn verbeterpunten geconstateerd op Europees en/of nationaal niveau op sommige van de onderzochte beleidsterreinen. Het betreft onder meer het voorkomen van niet goed op elkaar afgestemde Brusselse verordeningen op eenzelfde beleidsterrein, alsook het voorkomen van ‘level playing field’ problemen, bevordering van transnationaal overleg of informatie-uitwisseling bij de totstandkoming van een Europese regeling ter voorkoming van onduidelijkheden in de implementatiefase en, in sommige gevallen, verbetering van de afstemming binnen de Nederlandse implementatieketen.
Na een verkennend onderzoek op twaalf beleidsterreinen naar aard, wijze en variatie van de EU/EG-beïnvloeding van nationale handhaving, zijn door de onderzoekers aan de hand van ‘beïnvloedingsscores’ acht beleidsterreinen geselecteerd. In deze cases is de Europese beïnvloeding van de rechtshandhaving nader onderzocht en zijn de implementatie in Nederland en de ervaringen daarmee van sleutelpersonen in kaart gebracht. Daarbij is gezocht naar aanknopingspunten voor mogelijke patronen. De geselecteerde cases zijn verdeeld over vier categorieën van veronderstelde intensiteit van Europeanisering van de rechtshandhaving, waarbij rekening is gehouden met verschillen in de mate van Europeanisering van de materiële normstelling. Oplopend van een lichte tot een hoge veronderstelde intensiteit betreft het: I: mediabeleid en terrorismebestrijding, II: luchtkwaliteit en financieel toezicht, III: Europees Sociaal Fonds (ESF) en Europese mededinging en IV: visquotabeleid en douane.
De onderzoeksgroep is samengesteld uit juristen en bestuurskundigen van de Universiteit Leiden en de Universiteit Utrecht onder leiding van prof. mr. T. Barkhuysen en prof. dr. W.J.M. Voermans.
Reactie
Minister Hirsch Ballin van Justitie schrijft in zijn reactie op het onderzoek dat hij verheugd constateert dat het rapport geen signalen bevat dat er zich grote (structurele) omissies of problemen voordien bij de implementatie van EU-handhavingsvoorschriften in Nederland. Wel is duidelijk geworden dat Nederland nog niet altijd even (pro)actief meedoet aan beïnvloeding van het Europese onderhandelingsproces op het punt van handhavingsvraagstukken. De uitkomsten van het onderzoek zullen worden betrokken bij de ontwikkeling van het internationale beleid van Justitie. De minister zal het onderzoeksrapport ook voorleggen aan de Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER). Ook zal de minister het Inspectieberaad consulteren over de implicaties van het rapport met betrekking tot de betrokkenheid van uitvoeringsinstanties bij de Europese onderhandelingen. Tenslotte wil de minister de betrokkenheid van het OM en de politie bij de ontwikkeling van de politiële en justitiële samenwerking binnen de EU van een extra impuls voorzien. De noodzaak daartoe is in het licht van de bepalingen van het Verdrag van Lissabon, volgens de minister evident. De bepalingen uit het verdrag vormen naar verwachting de opmaat tot intensievere Europese strafrechtelijke samenwerking.
Het onderzoek is gepubliceerd in boekvorm (P.C. Adriaanse e.a., Implementatie van EU-handhavingsvoorschriften, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2008) en te downloaden van de website van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC). Dit boek biedt enerzijds een uitvoerig normatief-juridisch kader inzake de verhouding van EU-handhavingsregelgeving tot het Nederlands beleid en wetgeving dienaangaande en anderzijds een schat aan informatie over de feitelijke handhavingspraktijk op de genoemde terreinen.