Bram van Ojik spreekt tijdens Afrikacongres
Het was misschien even schrikken toen u zich, bij een blik op onze website, realiseerde dat de IOB-evaluatie van het Nederlandse bilaterale Afrika-beleid 600 pagina’s telt. Ik kan me natuurlijk beroepen op de omvang van het continent (plaatje), maar dat is betrekkelijk. Hoe betrekkelijk blijkt wel uit bijgaande vergelijking van het totale continentale inkomen met dat van Nederland. Veelzeggend, vindt u niet?
Ik geef toe, IOB krijgt wel vaker de kritiek dat we wat lang van stof zijn, en soms, zo moet ik toegeven, is die kritiek ook wel terecht. Maar in dit specifieke geval vraag ik uw begrip.
In december 2004 kwam vanuit de Tweede Kamer het nogal omvangrijke verzoek om in kaart te brengen hoe het Nederlandse Afrika-beleid zich, na de herijking – waarbij de schotten tussen OS en het overige buitenlands beleid, in elk geval in theorie, werden verwijderd – heeft ontwikkeld. Afgesproken werd dat de evaluatie de (relatief lange) periode 1998-2006 zou bestrijken, zich alleen op het bilaterale beleid zou richten en in 2006 en 2007 zou worden uitgevoerd. Ook was duidelijk dat het niet alleen over ontwikkelingssamenwerking in enge zin zou moeten gaan. Ook andere aspecten van het buitenlands beleid – vrede/veiligheid, handelspolitiek - zouden in de evaluatie aan de orde moeten komen. Het resultaat van deze twee jaren hard werk is afgelopen vrijdag verschenen en staat vandaag ter discussie. Het openbaar debat dat wij hier vandaag over gaan hebben past helemaal bij het tweeledig doel van evaluatie: verantwoording afleggen over wat er is gedaan en, zo mogelijk, leren van de opgedane ervaring. Ik ben geweldig blij dat u vandaag met zo velen gekomen bent om samen met ons de belangrijkste bevindingen te bespreken. Ook ben ik verheugd met de aanwezigheid van onze minister van Buitenlandse Zaken. Die aanwezigheid onderstreept dat een integrale benadering niet alleen maar theorie is.
Er worden in het rapport drie vragen gesteld: hoe heeft het Nederlands beleid vorm gekregen, hoe is het uitgevoerd en welke resultaten zijn er geboekt? Naar dat laatste gaat eerlijk gezegd altijd de meeste aandacht uit. We willen weten of hulp helpt de armoede te verminderen, of onze diplomatieke inspanningen leiden tot vrede, stabiliteit en respect voor mensenrechten en of ons streven naar coherentie de economische mogelijkheden voor de Afrikaanse burger vergroot heeft.
Ik wil die laatste vragen – die naar de resultaten dus – dan ook als eerste behandelen en pas daarna een aantal dingen zeggen over de vormgeving, cq. uitvoering van het beleid.
Goed, eerst de resultaten dus. Zoals gezegd: we keken naar de klassieke hulp, maar ook naar diplomatieke inspanningen en de coherentie van het beleid.
Ik begin met dat laatste: Nederland heeft zich, zeker sinds de instelling van een coherentie-eenheid op het ministerie in 2001, meer dan ooit ingezet voor verbetering van de markttoegang voor Afrikaanse producten. IOB heeft gekeken naar de resultaten op het gebied van snijbloemen en katoen. Het belang van beide sectoren voor werk, inkomen en deviezeninkomsten in respectievelijk Oost- en West-Afrika is onomstreden. Net als het handelsverstorende karakter van de excessief strenge fytosanitaire controles op de import van snijbloemen en van de exportsubsidies voor katoenboeren in de VS en, in mindere mate, de EU. Mede dankzij Nederlandse inspanning is het controle-regime voor snijbloemen in de onderzochte periode versoepeld. Landen als Tanzania en Zambia hebben hiervan geprofiteerd en konden hun produktie en dus hun werkgelegenheid in deze sector op peil houden, ondanks de opkomst van nieuwe producenten in dezelfde regio als Kenia en Oeganda. In de markttoegang voor katoen is weinig veranderd. Weliswaar heeft de EU, mede op Nederlands aandringen, in 2004 besloten de steun aan de katoenboeren (in Spanje en Griekenland) voor een belangrijk deel te los te koppelen van de productie, maar het is vooralsnog niet gelukt om in de WTO een doorbraak te forceren die de wereldmarktprijs voor katoen op een marktconform niveau zou brengen.
IOB wijst er in de evaluatie op dat de Nederlandse inspanningen voor snijbloemen en katoen zich vooral hebben afgespeeld aan de vraagzijde (betere markttoegang); steun aan de aanbodkant door bijdragen aan verbetering van de productiestructuur, is , hoewel uitdtrukkelijk wel beoogd, slechts zeer mondjesmaat van de grond gekomen. Dat past in een breder verhaal van een sterk afgenomen steun voor plattelandsontwikkeling.
Figuur 9.1. blz. 259.
Van 49 miljoen of 30% van alle sectorale uitgaven aan het begin van de evaluatie periode in 1997 tot aan 8,5 miljoen Euro (5%) in 2006.
Terwijl het belang van plattelandsontwikkeling als motor van pro poor growth in alle relevante beleidsdocumenten die tijdens de evaluatieperiode verschenen, wel degelijk werd erkend, richtte de feitelijke hulp zich, na de introductie van de sectorale benadering steeds meer op sociale sectoren en, waar het de economie betrof, vooral op de verbetering van markttoegang.
Die keuze lijkt vooral te zijn ingegeven door het gecompliceerde karakter van de landbouw sector: grote diversiteit aan bedrijfsvormen en productieniveaus; overlappende rollen en taken van overheden, maatschappelijke organisaties en particuliere bedrijven, verschillen van opvatting over de mate waarin de overheid moet interveniëren. Met de door Nederland omarmde sectorale benadering schoot het in zo’n onoverzichtelijk speelveld niet echt op. De trek van donoren uit deze sector is daarom begrijpelijk, maar toch dreigt het kind met het spreekwoordelijke badwater te worden weggegooid. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het succes van één van de grootste en langst lopende programma’s uit de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking met Afrika: het Office du Niger, plattelandsontwikkeling in de binnendelta van de Niger, in Mali. Algemeen wordt het Office du Niger gezien als een succesvolle casus, waarin beleidshervorming bij de overheid, empowerment van boeren, productie- en productiviteitsstijging en dus substantiële armoedevermindering hand in hand gaan. Dat succes doet IOB concluderen dat er met een meer integrale aanpak – van steun aan sociale sectoren EN steun aan productiviteitsverbetering, ontwikkeling van fysieke infrastructuur, institutionele hervormingen en empowerment – indrukwekkende resultaten kunnen worden behaald. De hernieuwde aandacht voor groei en verdeling in de beleidsbrief Een Zaak van Iedereen van minister Koenders past bij dit pleidooi van IOB.
Zoals gezegd verschoof de nadruk in het ontwikkelingsbeleid in de evaluatieperiode geleidelijk naar de sociale sectoren –onderwijs, gezondheidszorg (met accent op HIV/AIDS) en drinkwater. In het rapport komen ze alle drie aan bod, hier wil ik me beperken tot het onderwijs.
In het rapport worden de belangrijkste resultaten weergegeven van twee evaluaties van de impact van donorsteun aan het basisonderwijs. De Nederlandse uitgaven voor basisonderwijs (wereldwijd) zijn in de voorbije periode spectaculair gestegen: van zo’n 60 miljoen in 1998 tot bijna 600 miljoen in 2006.
(Figuur blz. 227)
De impact van de hulp in landen als Uganda en Zambia was enorm: in Uganda steeg het aantal leerlingen dat onderwijs volgt van ruim 4 miljoen in 1996 tot ruim 7 miljoen in 2006, waarmee de scholingsgraad formeel boven de 90% uitkwam. In Zambia nam het aantal leerlingen toe van 1,8 miljoen (68%) in 2000 tot 2,8 miljoen (93%) in 2006. In beide landen groeide zowel het aantal scholen en klaslokalen als het aantal onderwijzers (en de kwaliteit van de docenten) spectaculair. Zo kon het onderwijsniveau, ondanks de toestroom van leerlingen in elk geval in deze twee landen op gelijk niveau worden gehouden. Dat neemt niet weg dat dit niveau nog erg laag is: klassen puilen uit, leerlingen zitten op de grond, er is veel te weinig lesmateriaal, een hoge drop out en een te kortschietende kennis na afloop.
De uitgevoerde impact evaluaties hebben tot de conclusie geleid dat de aandacht van partnerlanden en donoren zich de komende tijd, behalve op kwantiteit en hardware – schoolgebouwen, leerboeken, schoolbanken, docenten – meer zou moeten richten op kwaliteit en soft ware: zaken als management (zowel op de school als bij de verantwoordelijke districtsfunctionarissen), verbetering van de onderwijsinspectie, en extra aandacht voor onderwijsinhoudelijke en didactische aspecten. Daarbij zal dan ook meer dan tot nu toe is gebeurd, bezien moeten worden hoe de armen in de meer afgelegen rurale gebieden, waar vaak geen docent wil werken, kunnen worden bereikt. Als grote donor die vrijwel overal in Afrika een leidende rol speelt bij de overgang weg van projecten, naar een meer geharmoniseerde, sectorale aanpak is Nederland bij uitstek geschikt om ook in deze kwaliteitslag een belangrijke rol te spelen.
Behalve naar de economische kant van de relatie en de meer klassieke ontwikkelingssamenwerking is ook naar de meer politiek getinte dossiers gekeken: goed bestuur, vrede, veiligheid, versterking van de rechtsstaat.
Ik begin met die laatste. IOB heeft de effecten onderzocht van de Nederlandse steun aan de opbouw van een rechtsstaat in Rwanda en Zuid-Afrika. De beoogde versterking van de rechtsstaat wordt in het rapport op drie niveau’s gemeten: de versterking van de instituties van de rechtsstaat, de naleving van het recht (of wel: is er ook sprake van goed of beter bestuur?) en, uiteindelijk de bijdrage aan democratie, vermindering van armoede en economische ontwikkeling.
De directe resultaten zijn indrukwekkend, zo staat in het rapport. Nederlandse steun droeg in Rwanda bij aan de bouw van een nieuwe gevangenis, de voorziening van slaapplaatsen voor 30.000 gevangenen en de bouw van vier rechtbanken, aan de opleiding van meer dan 250 rechters, de training van bijna 170.000 gacaca rechters en aan een groot aantal trainingen voor menenrechtenorganisaties. Maar, IOB zou IOB niet zijn, als we niet ook kritiek hebben. Om op het niveau van naleving van rechten en de bijdrage van de rechtsstaat aan ontwikkeling, als donor effectief te kunnen zijn, is het wenselijk dat Nederland zijn positie als gepriviligeerde donor systematisch gebruikt in de kritische politieke dialoog. Dat is niet altijd op overtuigende wijze gebeurd, zo stelt IOB vast. Daarmee loop je het risico dat je wel gevangenissen en rechtbanken financiert, maar niet toeziet op een eerlijke rechtsgang.
In Zuid-Afrika stond niet zozeer de versterking van de instituties, maar meer de toegang tot het recht centraal. Met groot succes werden daar bijvoorbeeld programma’s voor rechtsbijstand gefinancierd - met name op het gebied van werk, sociale zekerheid en alimentatie - waar 1,7 miljoen burgers van profiteerden.
Waar het gaat om vrede/veiligheid heeft IOB met name de Nederlandse inspanningen in het Grote Merengebied en de Hoorn van Afrika geëvalueerd. Over de inspanningen in 4 landen rond de Grote Meren wordt opgemerkt, dat de integratie tussen de drie D’s – defensie, ontwikkeling en diplomatie – steeds beter van de grond komt, dat de focus van de samenwerking consistent is en dat de continuïteit van de Nederlandse inspanning, ook in de overgang van projecten naar programma’s gewaarborgd is geweest. Het feit dat Burundi en de DRC in de geëvalueerde periode geen partnerlanden waren, en Uganda en Rwanda wel belemmerde soms de regionale aanpak en maakte de overgang van noodhulp naar wederopbouw in de niet-partnerlanden niet altijd gemakkelijk. IOB wijst er in dit verband ook op dat het voornemen uit de notitie Wederopbouw na Gewapend Conflict om een apart budget voor wederopbouw in het leven te roepen, nooit is uitgevoerd. IOB stelt vast dat er in de relevante beleidsnota’s weinig aandacht was voor de positie van vrouwen in conflictsituaties. De recente mensenrechten strategie van minister Verhagen belooft in dit opzicht een verbetering.
Het beleid voor de Hoorn van Afrika – de andere prioritaire regio in Afrika – was in feite een Soedan-beleid, een beleid dat sinds 2002 in belangrijke mate vorm kreeg tijdens de bezoeken die de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan het land bracht en dat werd uitgevoerd door een speciaal opgerichte Task Force Soedan.
Sudan heeft veel Nederlandse hulp gekregen en ons land heeft zich, net als in het Grote Merengebied, zeer actief getoond bij de vredesinspanningen in regionaal verband. Dat heeft, zo stelt het rapport, in de Grote Merenregio zeker bijgedragen aan stabiliteit en herstel van vertrouwen. In de Hoorn, waar Nederland actief was in IGAD, is die conclusie helaas minder gemakkelijk te trekken. In de praktijk wordt er inmiddels overigens al een meer specifiek beleid ten opzichte van fragiele staten gevoerd.
Tot zover- in vogelvlucht uiteraard – een impressie van resultaten van de Nederlandse bilaterale inspanning.
Voordat ik enkele conclusies trek, maak ik graag eerst nog een aantal opmerkingen over de bij dit alles ingezette middelen en modaliteiten. Ofwel: wat heeft dit allemaal nou gekost en hoe hebben we dit geld uitgegeven?
De kosten van het bilaterale beleid voor Afrika bedroegen in de geëvalueerde periode ruim 5,8 miljard euro. De uitgaven voor Afrika kenden een spectaculaire toename: in 1998 werd 440 miljoen uitgegeven, in 2006 bijna 970 miljoen. Tanzania kreeg het meeste geld, 575 miljoen euro. Ghana , de DRC en Mozambique kregen tussen de 400 en 440 miljoen, En vier landen – Nigeria, Sudan, Uganda en Mali – zitten met een Nederlandse bijdrage tussen de 300 en 370 miljoen in de subtop. Wat opvalt is dat er bij de 8 grootste ontvangers van Nederlandse bilaterale hulp in deze periode drie niet-partnerlanden zitten. Hoe dit komt wordt snel duidelijk als we bekijken waar het geld in deze periode aan besteed is.
Tabel 4.2.
Bij de twee grootste uitgaven – schuldverlichting en humantaire hulp – samen goed voor ruim een derde van het budget, speelt de vraag of een land partnerland is geen rol. Zo kreeg Sudan omvangrijke humanitaire hulp en ging het leeu wendeel van de in deze periode verleende schuldverlichting, als gevolg van internationale afspraken, naar Nigeria en naar de DRC.
Zowel de humanitaire hulp als de schuldverlichting krijgen in de evaluatie een apart hoofdstuk toebedeeld. Over de effectiviteit van de Nederlandse humanitaire hulp is de studie positief, over schuldverlichting worden de kritische conclusies van een eerdere evaluatie uit 2003 nog eens herhaald. De kritiek van IOB heeft deels te maken met de manier waarop de schuldverlichting intern binnen Nederland wordt afgehandeld. De kwijtschelding van schulden komt volledig ten laste van de ontwikkelingsbegroting. Er wordt bovendien niet gecorrigeerd voor het eigen risico dat de bedrijven lopen en voor de door hen betaalde premies. Bij het kwijtschelden van een schuld vloeit er dus meer ODA-geld terug in de staatskas dat er ooit aan de betrokken bedrijven is uitgekeerd.
Twijfels heeft IOB bij de relevantie van de recente grote schuldkwijtscheldingsoperaties voor armoedevermindering. Nigeria en de DRC, de twee grootste begunstigden, hebben op het vlak van armoedebestrijding nou niet bepaald een goede staat van dienst. In Nigeria is, na stevig aandringen van met name Nederland, met de kwijtschelding van de schuld een zogenoemd Virtual Poverty Fund ingesteld. Nader onderzoek zal nodig zijn om te weten of dit positief is uitgewerkt.
Na schuldkwijtschelding en humanitaire hulp, vormt Algemene Begrotingssteun de derde grote uitgaven categorie. In landen die hun overheidsbegroting redelijk op orde hebben en die zich ook in andere opzichten kenmerken door redelijk bestuur, wordt de hulp het liefst gegeven in de vorm van algemene begrotingssteun. Dat het ontvangende land het geld onder eigen verantwoordelijkheid en volgens eigen prioriteiten kan besteden (in het ontwikkelingsjargon spreken we van ownership en alignment) , draagt bij aan de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de besteding, zo is de gedachte.
IOB constateert dat de keuze van de landen die voor begrotingssteun kwalificeren, de omvang van de steun en daarmee de voorspelbaarheid en, tenslotte, het ermee beoogde resultaat, niet altijd helder zijn. In een grote internationale evaluatie van deze hulpvorm, waar IOB aan mee deed, is gebleken dat Algemene Begrotingssteun heeft bijgedragen aan de uitbreiding van de sociale dienstverlening en verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën. Over het effect op economische groei en armoedevermindering is nog te weinig bekend. Als dat niet verandert, kan dat het draagvlak voor dergelijke steun ondermijnen, zo stelt het rapport. Aanbevolen wordt dan ook om juist op dit terrein meer onderzoek te doen.
Ik rond af met een paar samenvattende opmerkingen. Er is tussen 1998 en 2006 veel veranderd in onze bilaterale relatie met Afrika. Diplomatie, ontwikkelingssamenwerking en defensie zijn dichter bij elkaar gekomen. Coherentie van beleid kwam hoog op de agenda, maar heeft wisselend succes. Dat kan ook niet anders, waar zoveel uiteenlopende belangen in het geding zijn. In het ontwikkelingsbeleid is een omslag gemaakt van projecten naar een sectorale benadering en algemene begrotingssteun. Dat heeft aantoonbare voordelen opgeleverd, maar de uitdaging is om daar de armoedefocus scherp bij te houden. Het bestaan van de zogenoemde macro-micro paradox betekent in de praktijk dat het op nationaal niveau heel goed kan gaan, zonder dat de armen daar van profiteren. Dat is ook een kernpunt in de al genoemde nota Een zaak van Iedereen.
De hulp heeft zich in de geëvalueerde periode steeds sterker op de sociale sectoren gericht. Daarmee zijn goede resultaten geboekt. Met de opkomst van de sociale sectoren is de aandacht voor de inkomensdimensie van armoede, voor de productie in het algemeen en de landbouw in het bijzonder, navenant afgenomen. Dat is te betreuren, want er zijn met dergelijke programma’s in het verleden wel degelijk goede resultaten geboekt. We kijken dan ook uit naar de aangekondigde notitie over rurale ontwikkeling die BuZa samen met LNV opstelt.
Het door Nederland zo vurig gewenste lokale ownership komt in de praktijk slechts uiterst moeizaam tot stand. De hulpafhankelijkheid is groot, het aantal eisen dat donoren stellen evenzeer. Belangrijke beslissingen – over omvang van de hulp, sectorkeuze, en de gehanteerde modaliteiten – worden nog altijd eenzijdig door de donoren genomen. Misschien is dit ook onvermijdelijk. IOB bepleit op dit gebied een meer realistische benadering, ontdaan van politiek correcte retoriek.
Met dit rapport hoopt IOB ook zelf een bijdrage te leveren aan een realistische en genuanceerde benadering van onze relatie met Sub Sahara Afrika. Dat is geen kwestie van slogans en one-liners. Het verhaal is ingewikkeld, ontwikkeling een kwestie van vallen en opstaan. Een kwestie die steeds weer opnieuw doordacht moet worden. We willen de discussie in de komende maanden zo veel mogelijk in Afrika met Afrikanen voeren. Maar vandaag doen we dat eerst met u. Ik verheug me er op en ik dank u voor uw aandacht.