Kamerbrief inzake beantwoording van een verslag van een Schriftelijk Overleg over de rol van maatschappelijke organisaties in ontwikkelingssamenwerking
Door verschillende leden zijn vragen gesteld over het totale ODA-budget vanaf 2009 en het aandeel van het particuliere kanaal hierin.
Het ODA-budget in 2009 is op basis van de formele CPB-ramingen met circa EUR 384 mln verlaagd. Daarbovenop is conform het Aanvullend Beleidsakkoord sprake van een kasschuif binnen het meerjarige ODA-budget van 2009 en 2010 naar 2011. Via de Voorjaarsnota bent u ingelicht over de verwerking van deze tegenvallers in de begroting. Wat betreft het particuliere kanaal in 2009 geldt, zoals ook eerder aangegeven, dat de huidige planning voor 2009 EUR 1,07 miljard bedraagt. Dit is circa EUR 30 mln lager dan bij het presenteren van de begroting 2009 bij Prinsjesdag in september 2008. Het verschil van EUR 30 mln wordt met name verklaard door bevoorschotting van MFS-organisaties eind 2008 (en overige ramingsaanpassingen), en dus niet door kortingen in de hoogte van programma’s en/of beschikkingen binnen het particuliere kanaal. De reden hiervoor is dat het merendeel van de uitgaven binnen het particuliere kanaal vastligt in meerjarige beschikkingen; deze meerjarige beschikkingen worden uiteraard uitgevoerd. Oftewel, in 2009 is geen sprake van onevenredige kortingen bij het particuliere kanaal als gevolg van het lagere ODA-budget.
Wat betreft 2010 en verder geldt dat als gevolg van de huidige economische situatie de ramingen over de ontwikkeling van het ODA-budget in 2009 en verder hoogst onzeker zijn. Vooralsnog wordt, op basis van de formele CPB-ramingen, uitgegaan van een economische krimp in Nederland van 3,5% in 2009. Echter, recentelijk is naar buiten gekomen dat de krimp in 2009 zelfs hoger zou kunnen uitvallen. Dit zou niet alleen (negatieve) gevolgen voor de omvang van het ODA-budget in 2009 hebben, maar hoogstwaarschijnlijk ook in latere jaren, aangezien een lagere groei in dit jaar normaliter ook doorwerkt in de omvang van het BNP (en dus ook het ODA-budget) in latere jaren. Het gaat hierbij om flinke bedragen; elk procentpunt lagere economische groei betekent circa EUR 50 mln minder budget.
Mede in dit licht is de totale omvang van het ODA-budget én de verdeling van het budget over de verschillende kanalen voor 2010 en verder onzeker. Elk kanaal heeft uiteraard een meerwaarde. Eerder ben ik reeds ingegaan op de grote waarde van het particuliere kanaal. Echter, op dit moment is niet aan te geven wat de verhouding tussen de kanalen zal zijn vanaf 2010. Wel wil ik benadrukken dat de verschillende kanalen uiteindelijk allemaal middelen tot een gemeenschappelijk doel zijn. Dit doel is effectieve armoedebestrijding. Dit staat voorop bij het bepalen van de financiële inzet bij elk kanaal. Het te kiezen kanaal is dus geen doel op zich. De financiële inzet bij individuele programma’s en activiteiten onder de kanalen is afhankelijk van de merites van deze programma’s en activiteiten. Dit hangt onder meer af van evaluaties, beoordelingen en de kwaliteit van voorstellen. In het verlengde hiervan zijn uiteraard de externe omstandigheden een belangrijke factor bij het bepalen van de inzet van programma’s en activiteiten. Zo heeft de huidige financiële crisis geleid tot een verhoogde inzet via het multilaterale kanaal (onder meer een bijdrage aan de IFC Handelsfaciliteit en de Vulnerability Financing Facility in het kader van de G-20) en het bedrijfslevenkanaal via FMO. In de nabije toekomst kunnen gewijzigde omstandigheden weer tot een andere mix aan maatregelen via diverse kanalen leiden.
Over mutaties in de begroting 2010 en verder zult u bij begroting 2010, te presenteren op Prinsjesdag in september aanstaande, geïnformeerd worden. Onder meer bij de begrotingsbehandeling kunnen wij daarover vervolgens van gedachten wisselen.
Onder het huidige MFS bedraagt het subsidieplafond EUR 525 miljoen per jaar. Dit bedrag vormt tevens het uitgangspunt bij het berekenen van het subsidieplafond van MFS II, dat EUR 425-500 miljoen per jaar bedraagt. Naar aanleiding van de vragen van enkele fractieleden kan ik u antwoorden dat dit bedrag niet wordt opgehoogd met de huidige bedragen van TMF (EUR 34 miljoen) en MFS Jong & Vernieuwend (EUR 8 miljoen). Wel kan ik u toezeggen dat dit bedrag van EUR 42 miljoen ook na 2010 beschikbaar blijft voor het particuliere kanaal.
In de afgelopen periode waren aparte subsidiekaders voor maatschappelijke organisaties de norm. Zoals u weet bestond ook het MFS tot 2007 uit aparte kaders. De trend van stroomlijning die voortkomt uit het belang dat ik hecht aan transparantie en eenduidigheid wil ik verder doortrekken. Wat betreft de subsidiekaders PSO, VNG, VMP, SNV en NIMD graag het volgende. Er is een subsidieovereenkomst met VNG International en niet met de VNG als zodanig. VNG International is een op zichzelf staande bedrijfseenheid. VNG International heeft geen apart subsidiekader, maar een subsidieovereenkomst. De overeenkomst loopt tot en met 2010 en bedraagt EUR 7 miljoen per jaar. De subsidie voor NIMD loopt tot en met 2010, het VMP tot en met 2012 en SNV zelfs tot en met 2015. Ik ben niet van plan deze subsidies voortijdig te beëindigen. De subsidiekaders zullen respectievelijk in 2010, 2012 en 2015 aflopen. De vorm waarin deze subsidies nadien worden voortgezet is echter mede afhankelijk van de evaluaties van de huidige programma’s. Hierover zal tijdig voor de afloop van de subsidiekaders beslist worden en uw Kamer zal hierover geïnformeerd worden. De subsidiegelden die met deze kaders gemoeid zijn, blijven beschikbaar voor het particuliere kanaal. Het opgaan van een apart subsidiekader in MFS II wordt vooralsnog alleen overwogen voor PSO. Mocht ik hiertoe besluiten, dan zal het totaal beschikbare budget voor MFS II verhoogd worden met het PSO-budget.
Door uw Kamer wordt opgemerkt dat het in mijn brief van 28 mei 2009 genoemde bedrag voor SALIN niet gelijk is aan het bedrag dat eerder in de notitie is genoemd. Het verschil tussen deze bedragen kan ik als volgt verklaren. Bij het ontwikkelen en uitvoeren van subsidiekaders zijn drie soorten bedragen aan de orde. Bij de ontwikkeling van een subsidiekader wordt een subsidieplafond genoemd. Waar EUR 425-500 miljoen voor MFS II het gepubliceerde subsidieplafond is, was dit ook het geval voor het bedrag van EUR 525 miljoen in het huidige MFS. Naar aanleiding van de beoordelings- en bezwarenprocedure vinden vervolgens de toekenningen plaats. Dit bedrag kan lager zijn dan het subsidieplafond op basis van de kwaliteit van aanvragen, maar ook hoger wanneer een bezwaar wordt gehonoreerd. Ten slotte zijn er realisaties, de werkelijke jaarlijkse uitgaven. Deze verschillen per jaar door bevoorschottingen of bijvoorbeeld de looptijd van de subsidie.
Het oorspronkelijke bedrag van EUR 20 miljoen voor SALIN is, op basis van geïntensiveerde beleidsprioriteiten en beschikbaar budget, in 2008 met EUR 8 miljoen opgehoogd. Aangezien in de beleidsnotitie is uitgegaan van de subsidietoekenning in 2008, is hier de extra EUR 8 miljoen in opgenomen. De gerealiseerde uitgaven voor SALIN in 2008 bedroegen EUR 21 miljoen.
Om elk misverstand te voorkomen, en gezien de vragen van mevrouw Peters, het volgende. Het in de notitie genoemde bedrag van EUR 684 miljoen betreft een samenvoeging van subsidieplafonds en realisaties. Met betrekking tot de vergelijkbaarheid van de bedragen wekt dit een verkeerde indruk. Voor de subsidieplafonds verwijs ik u naar mijn brief van 28 mei 2009. De realisaties voor de brede en thematische organisaties in 2008 bedroegen EUR 677 miljoen. Uitgesplitst naar MFS en TMF bedroegen de realisaties respectievelijk EUR 616 miljoen en EUR 61 miljoen. De TMF realisatie is hoog aangezien dit twee TMF rondes betrof, te weten de ronde 2005-2008 en 2006-2010. De uitgaven voor MFS zijn in vergelijking tot het subsidieplafond hoger gezien eerdere optoppingen naar aanleiding van onder andere de bezwarenprocedure (zie mijn uitleg hierboven). U bent hierover per brief geinformeerd op 11 juni 2007. De gerealiseerde uitgaven voor humanitaire hulp via maatschappelijke organisaties zoals het Rode Kruis bedroegen in 2008 ca. EUR 41 miljoen.
Met betrekking tot de vragen van een aantal fractieleden over de invulling van het standaardkader en de relatie van dit kader tot MFS II het volgende. Het MFS II kader zal in de breedte werken aan armoedevermindering. Na vaststelling van de beschikkingen liggen de uitgaven en activiteiten voor een periode van 5 jaar vast. Om daarnaast in te kunnen spelen op actuele wereldwijde ontwikkelingen en beleidsprioriteiten in de periode 2011-2015, wordt het standaardkader ontwikkeld. Dit standaardkader is een subsidieraamwerk waarbinnen verschillende tenders kunnen worden uitgeschreven om maatschappelijke organisaties op specifieke beleidsprioriteiten (thema, regio of land) te financieren. Bestaande kaders die zich richten op specifieke beleidsprioriteiten zijn SALIN en het MDG3 fonds. Het standaard kader dient ter vervanging van dergelijke kaders en past binnen mijn streven om het subsidie-instrumentarium te stroomlijnen. Ik wil benadrukken dat het genoemde bedrag van EUR 50 miljoen een minimum is. Afhankelijk van de ontwikkeling van het BNP en de beleidsprioriteiten die zich aandienen kan dit bedrag (beduidend) hoger uitvallen.
Het standaardkader hoeft niet per 1 juli beschikbaar te zijn. Dat is niet wenselijk aangezien de beleidsprioriteiten die ik op dit moment naast het MFS wil financieren onder SALIN en MDG3 fonds vallen. Beide kaders lopen tot en met 2010, het MDG3 fonds zelfs tot halverwege 2011.
Mijns inziens is er geen sprake van een keuze voor organisaties tussen financiering onder het MFS II en het standaardkader. Beide kaders sluiten elkaar ook niet uit. Het is mogelijk om onder beide kaders een subsidie te ontvangen. Het gaat er bij het standaardkader om dat we op een prioriteit een (extra) inzet kunnen plegen.
In aanvulling op mijn brief van 28 mei 2009 wil ik de gehanteerde ondergrens van EUR 500.000 graag nader toelichten. Binnen een programma kunnen één of meerdere strategieën gehanteerd worden. De ondergrens van EUR 500.000 per land per jaar geldt voor programma’s waarvan de bestedingen voor 50% of meer gericht zijn op directe armoedebestrijding. Hierbij zal worden uitgegaan van een gemiddelde van EUR 500.000 per land per jaar over de subsidieperiode van vijf jaar. Over- of onderschrijdingen in één jaar kunnen dus worden gecompenseerd in andere jaren. De idee achter deze eis is dat een zekere financiële omvang versnippering tegengaat en zo bijdraagt aan grotere effectiviteit en daarmee aan impact. Om tegemoet te komen aan de wens van de Kamer, ben ik bereid om voor programma’s gericht op maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding de ondergrens te verlagen naar EUR 250.000.
Verschillende fracties hebben vragen gesteld over de 60% eis. Het nieuwe beleid zet in op het tegengaan van versnippering en de vergroting van effectiviteit. Om effectiever te zijn kies ik ondubbelzinnig voor samenwerking. En kiezen voor samenwerking betekent samenbrengen. Dat heb ik vertaald in de voorwaarde dat MFS-organisaties 60% van hun subsidiemiddelen besteden in de partnerlanden. Het doel van deze eis is te stimuleren dat de verschillende Nederlandse ontwikkelingsinspanningen elkaar versterken om zo de effectiviteit te vergroten. Om kapitaalvernietiging te voorkomen zal met betrekking tot de 60%-eis een infaseertermijn van vier tot vijf jaar worden gehanteerd, zoals ik uw Kamer tijdens het debat naar aanleiding van uw inbreng heb toegezegd. Hierdoor zal er voldoende tijd zijn om, waar nodig, bestaande programma’s in niet-partnerlanden af te bouwen. Daarnaast hebben organisaties nog 40% van de middelen ter beschikking om in te zetten in andere landen, waarbij specifieke aandacht wordt gevraagd voor de MOL’s.1 Dit laat onverlet dat sommige organisaties hun keuzes opnieuw zullen moeten maken met betrekking tot de landen waarin zij actief zijn.
De 60%-eis geldt niet voor mondiale programma’s. Mondiale programma’s zijn programma’s die niet specifiek aan landen of regio’s zijn toe te rekenen. Deze mogen van het totaal worden afgetrokken, waarna de 60%-eis geldt. Vraagstukken als milieu, voedsel- en aidsproblematiek kunnen zowel op lokaal, nationaal, regionaal als mondiaal niveau benaderd worden. Deze vraagstukken zijn echter voorbeelden van onderwerpen die óók op mondiaal niveau om actie vragen.
Met betrekking tot de vragen van uw Kamer over evaluaties kan ik aangeven dat in het subsidiekader MFS II meer aandacht besteed zal worden aan evaluatie ter verantwoording en lering. In de beleidsnotitie voor het particuliere kanaal wordt voorgesteld dat aan het einde van de subsidieperiode 75% van de totaal verleende subsidie aan een maatschappelijke organisatie met behulp van programma-evaluaties dient te zijn verantwoord. Dit betekent gemiddeld genomen per jaar zo’n 15% van de totale subsidie, dus inderdaad 75% over 5 jaar.
Ik wil u tegemoetkomen door deze eis te verlichten in de zin dat 75% van de verleende subsidie over vijf jaar niet noodzakelijk in absolute zin 75% van alle programma’s en het gehele budget van één enkele maatschappelijke organisatie betreft. Het is belangrijker dat de uitgevoerde evaluaties van goede kwaliteit zijn (valide, betrouwbaar en bruikbaar) en representatief voor ongeveer 75% van het werk van maatschappelijke organisaties. Bovendien wordt in het nieuwe MFS-subsidiekader de samenwerking tussen verschillende organisaties bevorderd. In dat geval betreft de evaluatie-eis een representatieve steekproef van 75% van het werk van een samenwerkingsverband.
Binnen vijf jaar moet het mogelijk zijn voor de meeste maatschappelijke organisaties om een groot deel van hun werk te evalueren. De gefinancierde programma’s zijn meestal niet bij aanvang van de subsidieperiode begonnen. De programma’s bestaan vaak uit doorlopende of opgeschaalde activiteiten die al onder eerdere subsidiekaders (MFP, TMF, MFS) werden uitgevoerd door de maatschappelijke organisaties en hun partners. Daarom kan er veelal vanaf het eerste jaar van de subsidieperiode begonnen worden met evaluaties. Er zal ook sprake zijn van organisaties en samenwerkingsverbanden die geheel nieuwe programma’s ontwikkelen. Deze programma’s zullen niet persé binnen de subsidieperiode geevalueerd hoeven te worden. Een uitloop van maximaal twee jaar voor het uitvoeren van evaluaties is in deze gevallen wenselijk.
Tot slot ga ik graag in op de uw vragen met betrekking tot draagvlak en de NCDO.
Eén van de vragen betreft mijn overwegingen om de hoogte van het percentage voor de eigen bijdrage voor de nieuwe draagvlakprogramma’s te verlagen van 40 naar 25%. Ik ben - zoals ik ook in de brief heb aangegeven - van mening dat een eigen inbreng essentieel is. Ik vind het dan ook onwenselijk dat activititeiten voor 100% vanuit het draagvlakbudget worden gesubsidieerd. Een maximum stellen aan de overheidsbijdrage bevordert bovendien het zoeken naar andere partners. Dat stimuleert samenwerking en levert een hefboomwerking op. Ik heb echter begrip voor de zorg dat waardevolle activiteiten buiten de boot kunnen vallen als een laag maximumpercentage wordt gehanteerd. Ik wil aan die zorg tegemoet komen en - net zoals dat voor het MFS geldt - een maximumpercentage van 75% hanteren. Op uw vraag wat er gebeurt met de circa 16 miljoen euro per jaar, die de NCDO jaarlijks in subsidies verleende, kan ik u aangeven dat dit bedrag zal worden ondergebracht in het nieuwe draagvlak-subsidieprogramma.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
1: De partnerlandenlijst bestaat voor bijna de helft uit MOL’s waardoor bestedingen in de MOL’s naar verwachting niet lager worden.