Nieuwe regels voor een nieuwe tijd
"Het is ook mijn overtuiging dat vooral internationale samenwerking de sleutel is tot een betere wereld. De wereld heeft daarin sinds 1978 grote vooruitgang geboekt, deze crisis mag ons niet terugwerpen. Daarom wil ik samen met u werken aan nieuwe regels voor een nieuwe tijd."
Dames en heren,
Ik werd in 1978 actief in de politiek. De wereld zag er toen heel anders uit dan nu. De macht was verdeeld tussen Oost en West, tussen de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten. Ik hield me bezig met regels voor wapenbeheersing en risico’s van Mutually Assured Destruction. Maar in 1989 - dit jaar alweer twintig jaar geleden - viel De Muur, waarna al snel de totale ineenstorting van het Sovjet-rijk volgde. De illusie van autarkische planning was voorbij, Amerika bleef als supermacht alleen over. Neoliberalisme en – soms – marktfundamentalisme kregen de wind in de zeilen.
Weer twintig jaar later, vandaag, komt ook aan die werkelijkheid langzaam maar zeker een einde. Een land als China eist zijn rol op het wereldtoneel steeds nadrukkelijker op, terwijl de krachten uit Amerika beginnen weg te vloeien. En er is – net als in de jaren zeventig – weer een debat over de verhouding tussen markt en staat, over de tekortkomingen van internationale instellingen, over transparantie en echte verantwoording, ja, zelfs weer over verdelingsvraagstukken in een ongelijke wereld. Intellectuele diversiteit is nu broodnodig, ook over het rationele gedrag van de marktpartijen en de omvang van de financiele sector.
Zo veel aardverschuivingen in zo korte tijd: het is bijna niet bij te houden. Maar ik zal wel moeten, ú zult wel moeten. Want ook binnen de internationale financiële instellingen worden de kaarten opnieuw geschud, ten gunste van opkomende economieën. Met andere woorden: er ontstaan nieuwe regels voor een nieuwe tijd.
Ik weet dat deze ontwikkeling in het Westen, in Nederland, in deze zaal met de nodige argwaan wordt begroet. Maar mijn stelling is: Nederland wordt er alleen maar beter van. Mits we niet Gekke Henkie spelen. En mits we ook de armste landen een plek aan de onderhandelingstafels gunnen. Want legitimiteit en effectiviteit hangen meer dan ooit met elkaar samen. Die twee dingen op een goede en efficiënte manier met elkaar verbinden: dat is de uitdaging van onze tijd.
Dames en heren, het faillissement van Lehman Brothers markeert het begin van de financieel-economische crisis. Dat faillissement werd nu ruim een jaar geleden uitgesproken. Eén ding heeft de crisis het afgelopen jaar in elk geval opgeleverd: het multilaterisme is springlevend. Mede dankzij de maatregelen die de G20-landen hebben genomen, kondigt het economisch herstel zich aan. Dat was met de G7 nooit gelukt: daarvoor is die club niet representatief en daarom niet legitiem genoeg.
Maar er zijn meer voorbeelden.
Door de crisis is de hervorming van de Wereldbank en het IMF in een stroomversnelling geraakt.
Door de crisis is het Financial Stability Forum omgevormd tot de Financial Stability Board, waar nu in elk geval alle G20-landen vertegenwoordigd zijn.
Door de crisis staat het toezicht op financiële instellingen in de EU-lidstaten hoog op de agenda. Tijdens de Ecofin van volgende maand proberen de lidstaten een akkoord te bereiken over de oprichting van drie Europese toezichthouders: een voor de banken, een voor de beurzen en een voor de pensioenfondsen. Het kabinet steunt de oprichting en wil de toezichthouders ruime bevoegdheden geven.
Nieuwe regels voor een nieuwe tijd, ik zei het al. Daar horen principes bij. Ik ben een voorstander van zelfregulering, maar in tijden van externalities is zelfregulering niet genoeg.
Dames en heren, mijn motto is: ‘Never waste a good crisis.’ Het lijkt erop dat deze crisis inderdaad wordt aangegrepen om internationale problemen op te lossen. Helaas, dat is maar een beetje waar. Alle hoopvolle geluiden ten spijt, blijven fundamentele problemen bestaan. Natuurlijk, in de Verenigde Staten wordt meer gespaard en in China meer geïnvesteerd. Maar de Amerikaanse tekorten blijven groot. De dollar als wereldwijde reservemunt speelt daarin een rol. De Belgische econoom Robert Triffin zag het dilemma al in 1960: om wereldwijd voldoende groei en liquiditeit mogelijk te maken, moeten de Verenigde Staten grote tekorten creëren. Maar op termijn ondermijnt dit het vertrouwen in de dollar, terwijl de instabiliteit in de wereld toeneemt.
Er zijn meer fundamentele problemen. Een ongelijke wereld, om eens iets te noemen. In Amerika is het reële inkomen van de lagere middenklasse afgelopen decennia nauwelijks gegroeid. Om deze groep toch meer te laten consumeren, is er – geholpen door de lage rente – een gigantische kredietbel geblazen. Tegelijk moest een aantal ontwikkelingslanden bij wijze van verzekering grote hoeveelheden dollars in reserve houden. Dat is een goed middel tegen de crisis, maar de nadelen zijn groter dan de voordelen. Ik noem de drie belangrijkste nadelen. Eén: er vloeit een perverse geldstroom van ontwikkelingslanden naar Amerikaanse consumenten. Twee: ontwikkelingslanden kunnen grote sommen geld niet inzetten voor hun eigen economie. Drie: internationale onevenwichtigheden blijven hierdoor intact.
En dan heb ik het nog niet gehad over mijn grootste zorg. De financiële en economische crisis dreigt de politieke aandacht af te leiden van de klimaatcrisis en de voedselcrisis. Dat kunnen we ons niet permitteren. En dat hoeft ook niet. Effectieve middelen om de economische crisis te bestrijden, zijn ook effectief op het gebied van klimaat en voedsel. Een stabiele economische ordening staat niet los van een duurzamere wereld. Het evenwicht daartussen moet worden hersteld. Alleen gekoppeld aan lange-termijndoelen als internationale duurzaamheid, voedselzekerheid en publiek-private samenwerking zijn korte-termijnmaatregelen effectief. Tot mijn ergernis lijkt de internationale gemeenschap een keuze te maken tussen de strijd tegen armoede enerzijds, en het aanpakken van klimaatverandering en het voedselprobleem anderzijds. Penny wise, pound foolish. Neem klimaatbeheersing. De extra kosten daarvan, ongeveer 0,1 procent van het BBP van geïndustrialiseerde landen, vallen in het niet bij de schade die onbeteugelde klimaatverandering teweegbrengt. Als we niet ingrijpen, kost dat uiteindelijk 5 tot 20 procent van het mondiale BBP.
Alle moderne uitdagingen vergen vooral mondiale samenwerking. Helaas zijn de bestaande structuren nog niet aangepast aan de veranderde machtsverhoudingen in de wereld. Dat moet nu echt snel beter, vooral binnen de internationale financiële instellingen.
Maar heeft het ‘multilaterale moment’ daarvoor wel voldoende kracht? Er bestaat natuurlijk spanning tussen nationaal toezicht en de internationalisering van de financiële sector. Juist in tijden van crisis komen landen in de verleiding terug te vallen op – bijvoorbeeld – protectionisme. Maar deze crisis heeft ook aangetoond dat nationale arrangementen nodig zijn om problemen effectief aan te pakken.
Balanceren op het slappe koord tussen protectionisme en nationale beleidsvrijheid: hoe doe je dat? Ik pleit met Dani Rodrik voor een ‘Kapitalisme 3.0’, voor een betere balans tussen overheid en markt. Daar is wel een level playing field voor nodig. Ontwikkelingslanden moeten zichzelf – meer dan nu – gaan beschouwen als belangrijke spelers met verantwoordelijkheden en belangen in het internationale financiële systeem. Maar daar moet dan wel policy space tegenover staan. Nu hebben ontwikkelingslanden niet de beleidsvrijheid die rijkere naties wel hebben - denk bijvoorbeeld aan de omvangrijke steun aan de financiële sector, De Nederlandsche Bank weet er alles van. Dat maakt het voor deze landen buitengewoon moeilijk om adequaat – dat willen zeggen: anticyclisch – op deze crisis te reageren.
Beleidsvrijheid klinkt goed, maar er zit een gemene adder onder het gras: beleidsruimte betekent ook meer potentiële conflicten tussen landen. Om die conflicten in de kiem te smoren zijn internationale ‘verkeersregels’ nodig. Ik zei het eerder: nieuwe regels voor een nieuwe tijd.
Maar wie gaat die regels stellen?
In het verleden hielden organisaties als WTO, IMF en Wereldbank de ontwikkelingslanden in een stevige greep. Die machtspositie was gebaseerd op economische principes uit de Verenigde Staten. Nu het Amerikaanse model kwetsbaar blijkt, is ook de intellectuele geloofwaardigheid van die regels aan erosie onderhevig. Dat heeft de positie van de Verenigde Staten als internationale scheidsrechter geen goed gedaan. Voor sommige ontwikkelingslanden lijkt China een geloofwaardiger arbiter.
Volgens De Chinese geleerde Yan Xuetong gaat China de Verenigde Staten op economisch terrein tussen 2020 en 2030 voorbijstreven, en in dezelfde periode militair even sterk worden. Maar wil China zich ook internationaal manifesteren? Vooralsnog lijkt China niet veel te voelen voor een rol als wereldleider naast de Verenigde Staten. Het is daarom van het grootste belang dat we – met het oog op de economische stabiliteit – haast maken met de hervormingen van de internationale financiële instituties. Een multipolaire wereld werkt op basis van internationale politieke verhoudingen – daarom hoefde het Triffin-dilemma tijdens de Koude Oorlog ook niet opgelost te worden. De G2, Amerika en China, moeten in een groter geheel van internationale politieke en financiële arrangementen ingebed raken.
Dames en heren, ik zie twee grote risico’s voor duurzaam economisch herstel. Eén: een verkeerde timing van de ‘exitstrategie’. Een te vroege exit kan ervoor zorgen dat de economie terugvalt en in ‘W’ terechtkomt, een te late exit vergroot de kans op oververhitting en onhoudbare schulden. Twee: een terugkeer naar business as usual, inclusief onhoudbare praktijken in de financiële sector en onvoldoende investeringen in global public goods. Met als gevolg dat we wéér in een crisis terecht kunnen komen.
Meer dan tien jaar geleden, ten tijde van de Azië-crisis, was er al veel discussie over de noodzaak tot hervorming. Sommige Aziatische landen waren zeer kritisch over de rol van bijvoorbeeld het IMF. Er is sindsdien weinig - te weinig - gebeurd. Zowel in opkomende economieën als ontwikkelingslanden worden de Bretton Woods-instellingen nog altijd gezien als Westerse instellingen. Dat is volkomen begrijpelijk. Een voorbeeld: in het IMF, dat 185 lidstaten telt, hebben de Verenigde Staten bijna 17 procent van het stemrecht in handen, de gezamenlijke EU-landen 32 procent. Grote groeiers als China en India moeten het samen doen met slechts 5,5 procent van het stemrecht.
De BRIC-landen, en dan vooral China en India, doorstaan de crisis relatief goed. Dat wordt duidelijk bij internationale discussies over klimaat, handel en monetaire zaken – zoals de rol van de dollar. De BRIC’s eisen hervormingen. En terecht. Niet alleen namen bestaande instituties geen adequate maatregelen die deze crisis hadden kunnen voorkomen, sommige organisaties deden zelfs dingen die de crisis –blijkt achteraf – alleen maar erger maakten. Zonder hervormingen is het garanderen van financiële stabiliteit in de toekomst domweg onmogelijk.
Maar voor stabiliteit is óók een grotere invloed van de armste landen nodig. Als zij hun belangen beter vertegenwoordigd zien, zal hun vertrouwen in de financiële instellingen toenemen. Dat is in het belang van Nederland, met zijn open economie. Laten we niet vergeten dat de Afrikaanse landen voor de crisis sterk groeiden. Dat groeipotentieel is nog steeds aanwezig en handelsnatie Nederland kan daarvan profiteren. Net als het afgelopen jaren heeft geprofiteerd van de groei in de BRIC-landen.
Maar het is niet alleen eigenbelang dat mij drijft. Een paar weken geleden maakte het Wereldvoedselprogramma van de VN bekend dat – mede als gevolg van de crisis – dit jaar ruim een miljard mensen ondervoed zijn. Dat zijn er 100 miljoen meer dan vorig jaar en is het hoogste aantal sinds 4 decennia! Tegelijk zijn de bonussen van de internationale bankwereld – ondanks de crisis – dit jaar hoger dan de totale ontwikkelingssamenwerking in de wereld. Ik vind dat een gotspe.
In mei was ik in Mozambique. De financiële sector daar is nauwelijks geraakt door de kredietcrisis, maar de reële economie wordt hard getroffen door de grote dalingen van het exportvolume en de grondstoffenprijzen. De lopende rekening vertoonde al vóór de crisis een tekort, maar zal in 2009 met nog eens 200 miljoen dollar afnemen. Door de crisis loopt de Mozambikaanse overheid ongeveer 100 miljoen dollar aan belastinginkomsten mis. Het land moet bovendien rekening houden met een daling van de hulp in 2010: veel donoren hebben als gevolg van de crisis moeite om hun budget voor ontwikkelingssamenwerking op peil te houden. Deze cijfers zijn op zichzelf al reden tot ongerustheid. Maar ze dringen pas echt tot je door als je inzoomt op mensen. Doordat de aluminiumexport begin dit jaar met bijna de helft is teruggelopen, raken veel mijnwerkers hun baan kwijt. Door fouten in het Westen staan Mozambikanen op straat. Dat is een perverse situatie, die zich niet beperkt tot Mozambique: de crisis is een bijna-dood-ervaring voor een groot aantal arme landen.
Steevast luidt de kritiek op ontwikkelingssamenwerking dat de landen die zich uit de armoede hebben onttrokken, dat hebben gedaan door economische groei en niet door ontwikkelingshulp. Er wordt dan gewezen naar China, naar Zuid-Korea, naar India. Stuk voor stuk landen die de afgelopen jaren enorm hebben geprofiteerd van aansluiting bij de wereldeconomie. Dat ging niet vanzelf. Deze landen hebben een eigen beleid gevoerd en kunnen voeren om hun eigen industrie te ontwikkelen. Zij hebben enorm geïnvesteerd in de landbouw, zoals India met zijn succesvolle groene revolutie. Zij hebben, zoals China, buitenlandse investeerders aangemoedigd en geselecteerd op die terreinen die bijdragen aan groei. Zij hebben miljoenen ingezet op scholing van de beroepsbevolking. Dat gaf hun bestuur een hogere mate van legitimiteit en zorgde voor politieke ontwikkeling. Als aanjager speelde ontwikkelingssamenwerking daarbij in landen als Zuid-Korea, India en Indonesië een belangrijke rol.
Meer dan een miljard mensen krijgen op dit moment niet deze ruimte voor eigen economische ontwikkeling. Zij zijn uitgesloten van de voordelen van globalisering. Zij zitten gevangen in een armoedespiraal omdat de voorwaarden voor hun ontwikkeling ontbreken. Wat zijn die voorwaarden? Een redelijk stabiele overheid met een goed sociaal contract, zoals we dat vroeger zouden zeggen, maar eigenlijk nu ook nog goed past. Ruimte, internationaal, om goed beleid te kunnen voeren. Kennis van zaken. Een basisinfrastructuur van wegen om de markt te bereiken, van energie om te kunnen produceren. De mogelijkheid voor vrouwen om eigen inkomsten te kunnen verwerven, omdat bewezen is dat dit waar dan ook ter wereld zorgt voor meer groei en minder armoede.
Daar is mijn beleid dan ook op gericht. Ik noem u twee concrete initiatieven. Eén: het Health Insurance Fund. Voor een gezonde economie zijn gezonde mensen nodig, maar jaarlijks vallen 150 miljoen mensen door ziekte en ziektekosten terug onder armoedegrens. Nederland steunt een systeem om private ziektekostenverzekeringen in landen als Nigeria en Tanzania van de grond te krijgen. Twee: het Initiatief Duurzame Handel. Samen met maatschappelijke organisaties zijn al tientallen Nederlandse bedrijven en multinationals bezig de lange exportketen van producten als cacao, hout en soja duurzamer te maken. Ontwikkelingsamenwerking faciliteert dat.
Dames en heren, ik ga afronden. De sociologie kent het begrip moderniseringsverliezers: burgers die niet profiteren van de globalisering. Nederland kent vooral winnaars, maar ook hier zijn moderniseringsverliezers. Door globalisering, door technische ontwikkelingen. Die verliezers verdienen veel meer aandacht. Krijgen ze die aandacht niet, dan verzandt Nederland in populisme en dreigt een verdere provincialisering. Dat is desastreus voor een open land als Nederland.
Zo mogen we ook de moderniseringsverliezers onder de ontwikkelingslanden niet aan hun lot overlaten. Al was het maar omdat de wereld een dorp is geworden. Of we het nu leuk vinden of niet, het wel en wee in onze wijk wordt deels bepaald door wat er zich in de andere wijken afspeelt. Piraterij, armoede, vluchtelingenstromen, de dreiging van terreur: Somalië, Oost-Congo en Afghanistan zijn dichterbij dan een blik op de kaart doet vermoeden.
De Nederlandsche Bank kan helpen! DNB zou bijvoorbeeld eens kritisch kunnen kijken naar zijn traditionele counterparts. De Bank for International Settlements (BIS) en het Financial Stability Board (FSB) zijn nu nog exclusieve clubs. Alleen de Afrikaanse landen Algerije en Zuid-Afrika zijn aangesloten bij de BIS, terwijl het FSB-lidmaatschap grotendeels overeenkomt met het lidmaatschap van de G20. Toch worden in die clubs beslissingen genomen, denk bijvoorbeeld aan de Bazelakkoorden, waar ontwikkelingslanden vroeg of laat mee te maken krijgen. Ik begrijp dat discussies over lidmaatschap lang kunnen duren en soms ook gevoelig liggen. Maar we kunnen er nu al voor zorgen dat de belangen van ontwikkelingslanden worden meegewogen. En dat beslissingen niet indruisen tegen de doelstellingen van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Om met Ruud Lubbers te spreken: ik denk graag mee over de positie van DNB in FSB en BIS.
Er kan bovendien harder worden gewerkt om te voorkomen dat ontwikkelingslanden gedwongen zijn grote hoeveelheden dollars in reserve te houden, ook door DNB. Een meer evenwichtige verdeling van de rol van reservevaluta is noodzakelijk – we moeten de dollar in zekere zin ontlasten. De toewijzing van SDR’s die dit jaar heeft plaatsgevonden, zou achteraf wel eens de eerste stap kunnen betekenen richting een evenwichtiger wereldeconomie. Ik weet dat dit voor een belangrijk deel bepaald door de politieke opstelling van spelers die reserves opbouwen. Maar wij hebben er alle belang bij.
Uiteindelijk bepaalt de markt natuurlijk welke munt of munten een reservefunctie krijgen. Maar overheden kunnen daarop wel degelijk invloed uitoefenen. Sommige landen, zoals China, zijn belangrijke spelers op de valutamarkt. Er wordt door private partijen naar hun gedrag gekeken. Bovendien kunnen overheden de markt prikkelen om langzaam over te stappen op het gebruik van meerdere munten, of op een mandje als de SDR. Ik ben benieuwd of het IMF met nieuwe voorstellen gaat komen, en welke positie De Nederlandsche Bank dan inneemt.
Dames en heren, ik wil eindigen met een citaat uit The Post-American World van Fareed Zakaria. ‘The search for a superpower solution to every problem may be futile and unnecessary.’ Het is ook mijn overtuiging dat vooral internationale samenwerking de sleutel is tot een betere wereld. De wereld heeft daarin sinds 1978 grote vooruitgang geboekt, deze crisis mag ons niet terugwerpen. Daarom wil ik samen met u werken aan nieuwe regels voor een nieuwe tijd.
Dank u wel.