Toespraak Koenders bij symposium 'Afrika, een continent op drift'
Gelegenheid: symposium 'Afrika, een continent op drift'Gesproken woord geldt
Dames en heren,
Goed u hier te zien, op dit symposium ter gelegenheid van de Dag van de Vrede, op deze historische plek. Meer dan 63 jaar geleden kwam hier in Wageningen voor Nederland een einde aan een tijdperk waarin Europa op drift was. Het jaar 1945 was voor ons continent van cruciaal belang, een breekpunt in de geschiedenis. Na de vernietigende oorlog die ons continent 6 jaar lang in de greep had gehouden, sloeg Europa een nieuwe koers in. Op de puinhopen van Europa werd duidelijk dat we lessen moesten trekken uit de oorlog om herhaling te voorkomen. ‘Nie wieder’ stond burgers en politici duidelijk voor ogen.
De koers die politici in verschillende landen inzetten zou via de EGKS leiden tot de Europese Gemeenschap en uiteindelijk tot de Europese Unie van vandaag. De weg naar de integratie, welvaart en vrede in Europa die we nu kennen, was echter niet gemakkelijk en ook niet kort. Europa had het ook niet zonder hulp van buitenaf gered. Ik denk bijvoorbeeld aan de Marshall-hulp, die van essentieel belang was voor het op gang brengen van wederopbouw, om onze economische ontwikkeling te stimuleren en ons sociaal stelsel te laten rijpen.
De Tweede Wereldoorlog was ook voor Afrika een breekpunt. De strijd had diepe sporen nagelaten op het continent. Kenianen vochten mee in het Britse leger, Noord-Afrikaanse en Senegalese soldaten streden mee in het Franse leger. De inzet die zij en andere Afrikanen leverden werd hen bij terugkeer naar hun land niet altijd in dank afgenomen.
De oorlog had veel landen, de VS en Groot-Brittannië voorop, ertoe bewogen in het Atlantisch Handvest hun visie neer te leggen voor de wereld na het staken van de strijd. Zij spraken niet alleen de intentie uit om de Verenigde Naties op te richten en om niet te streven naar territoriale uitbreidingen, maar ook dat elk volk zelfbeschikkingsrecht had.
In oktober 1945 vond in Manchester het 5e Pan Afrikaanse Congres plaats, waar Afrikaanse intellectuelen en latere staatshoofden de toekomst van hun continent bespraken. Na het einde van de oorlog werd de roep om vrijheid en dekolonisatie van Afrika luider. De Afrikaanse leiders hadden een ingrijpende koerswijziging voor ogen.
Hun droom was dat het nieuwe zelfbewustzijn en de nieuwe dynamiek Afrika een rechtmatige plek in de wereld moest bezorgen. Het einde van de kolonisatie, het naleven van de mensenrechten en gelijkheid van economische kansen voor Afrika waren de eisen die op dit congres werden gesteld.
Voor de meeste Afrikaanse landen kwam in de jaren ’50 en ’60 van de 20ste eeuw een einde aan de kolonisatie. Soms gebeurde dit van de een op de andere dag, zonder dat de landen de kans kregen zich voor te bereiden op onafhankelijkheid, zoals (de Democratische Republiek) Congo en Oeganda. In andere gevallen werden landen pas onafhankelijk na een lange strijd die veel slachtoffers eiste, zoals in Mozambique en Angola. In Mozambique waren er in 1975 10 mensen met een academische titel. Tot op de dag van vandaag is op veel plaatsen nog geen sprake van economische gelijkheid, politieke stabiliteit en waarborg voor mensenrechten, de droom van de Afrikaanse leiders die in 1945 bijeen kwamen.
Niettemin hebben er in Afrika enorme ontwikkelingen plaatsgevonden. Vooral de acties van de Afrikaanse Unie beginnen bemoedigend te worden. Deze organisatie verenigt Afrikaanse landen en heeft vrede en veiligheid hoog op de agenda geplaatst. Er is veel gebeurd sinds het Panafrikanisme en de oprichting van de Organisatie van Afrikaanse Staten in de jaren ’60. De Afrikaanse Unie is betrokken bij vredesoperaties in Darfur en Somalië en probeert daarnaast ook capaciteit op te bouwen om vrede en veiligheid structureel te versterken. De AU streeft ernaar om instituties op te zetten die een rol kunnen spelen in conflict preventie, bemiddeling en conflict beheersing. Nederland steunt de AU in dit beleid, omdat we geloven dat met een investering in de AU de vrede en veiligheid in Afrika gebaat is. Daarmee wordt de wereld, Nederland inclusief, stabieler.
De AU heeft echter soms nog te weinig politieke slagkracht. Ik heb dit persoonlijk meegemaakt op de AU-Top afgelopen zomer in Sharm El Sheikh. Daags na de tweede ronde van de verkiezingen in Zimbabwe probeerde de AU een reactie te formuleren op de gebeurtenissen in Zimbabwe. Ondanks mijn inspanningen, gesprekken in de wandelgangen met president Kagame van Rwanda en president Guebuza van Mozambique, zat een gezamenlijke veroordeling van Mugabe er niet in. Maar: in de resolutie liet de AU zich wel ongerust uit over de negatieve rapporten over de verkiezingen en het geweld in Zimbabwe. In deze context is dit een enorme stap, die laat zien dat de Afrikaanse leiders hervormingsgezind en zelfbewust zijn. Ik zie dus wel degelijk positieve ontwikkelingen, hoewel het ‘work in progress’ is, en het in onze ogen natuurlijk altijd te langzaam gaat.
Ik wil daarom terug naar de interessante vraag die u als de titel voor deze bijeenkomst heeft gekozen: is Afrika een continent op drift? Klopt het beeld van Afrika als achtergebleven continent dat de aansluiting heeft gemist bij de toenemende welvaart en globalisering?
een stuurloos schip?
De titel roept bij mij het beeld op van een continent dat als een stuurloos schip op de wereldzeeën drijft, overgeleverd aan verraderlijke stromingen en natuurrampen. Een weinig positief beeld dus. Maar is er eigenlijk wel sprake van een stuurloos schip op drift zoals wordt gesuggereerd? En welke rol is hier weggelegd voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking? Aan de hand van de metafoor van het schip zal ik een aantal aspecten onder de loep nemen. Met bijzondere aandacht voor fragiele staten, een onderwerp dat mij, zoals u weet, aan het hart ligt. Om te beginnen zal ik kort stilstaan bij de ontwikkelingen in Afrika op het gebied van politiek, economie en conflicten.
Op het gebied van politiek is er de afgelopen dertig jaar bijvoorbeeld veel verbeterd in Sub-Sahara Afrika. Volgens Freedom House- een NGO die de mate van vrijheid en democratie in de wereld monitort – is het aantal ‘vrije’ landen tussen 1977 en 2007 met 16% toegenomen. Het aantal landen dat als ‘gedeeltelijk vrij’ wordt gezien is met 10% toegenomen, terwijl het aantal ‘niet vrije’ landen met 26% is gedaald. Over een periode van 30 jaar is dat een bemoedigende en consistente ontwikkeling. Doorgaans zijn democratieën immers stabieler, sociaal rechtvaardiger en boeken betere economische resultaten – al is timing essentieel. Er zijn ook negatieve ontwikkelingen, of gevallen waarin je denkt dat het goed gaat met een land, maar dit door onverwachte gebeurtenissen teniet wordt gedaan, zoals recent in Kenia, of eerder in Ivoorkust. En we moeten realistisch blijven, ook in landen waar het relatief goed gaat, blijven er natuurlijk problemen, zij het met corruptie, transparantie of overheidsbemoeienis met bijvoorbeeld de media. Desondanks kan niet worden ontkend dat er belangrijke stappen zijn gezet.
Op economisch vlak laat Afrika de afgelopen 8 jaar een gemiddeld groeipercentage zien tussen de 4 en 6%. Ook hier is sprake van een duidelijke stijgende lijn, die grotendeels in de hand wordt gewerkt door stijgende grondstofprijzen. Natuurlijk zijn er ook hier kanttekeningen te plaatsen. Het belang van grondstoffen in de Afrikaanse economie is niet bevorderlijk voor een gezonde spreiding van economische activiteiten. En ook de wisselende prijzen voor grondstoffen kunnen makkelijk voor een economische recessie zorgen. Maar het lijkt er in ieder geval op dat de koek die verdeeld kan worden op veel plaatsen in Afrika groter wordt. Vanuit deze basis kan een begin worden gemaakt voor een duurzame economische groei.
Als het gaat om conflicten is de trend in Afrika minder eenduidig. Na de grootschalige gewapende conflicten begin jaren negentig lijkt het continent in iets rustiger vaarwater te zijn aangekomen. Maar er wordt nog steeds op verschillende plekken gevochten. Van duurzame stabiliteit is vaak nog geen sprake. We moeten echter ook op de hoede zijn voor schijnstabiliteit, zoals die bijvoorbeeld heerste in het Zaïre van Mobutu. Tijdens zijn bewind werd de basis gelegd voor de implosie en burgeroorlog die Congo vanaf de jaren negentig verscheurt.
Daarnaast lijken veel instabiele periodes zich te concentreren rondom verkiezingen. Hoewel verkiezingen toe te juichen zijn, kunnen zij ook tot instabiliteit leiden, met name in post-conflict situaties en als niet iedereen zich vertegenwoordigd voelt. In Angola leidden 15 jaar geleden verkiezingen tot een hernieuwde oorlog, omdat de verliezende partij niet gedemobiliseerd was. Systemen als ‘winner takes all’ kunnen ook als olie op het vuur werken. Recente dramatische gebeurtenissen in Kenia tonen aan dat ook in de huidige tijd niet veel nodig is om een conflict te laten escaleren. Ook al heeft het geweld in Kenia niet geresulteerd in een langdurig gewapend conflict, het vertrouwen in de mate waarin de regering spanningen kan voorkomen en geweld kan beheersen, heeft wel een flinke deuk opgelopen.
Deze voorbeelden en statistieken verbergen natuurlijk vele tragedies en uitzonderingen. Ze laten niet het complete plaatje zien. Toch dringt de observatie zich – in ieder geval bij mij - op dat grote delen van Afrika niet stuurloos op drift zijn. Integendeel, in grote delen van Afrika lijkt een dynamiek op gang te zijn die we kunnen steunen. Van die positieve dynamiek kunnen en moeten we gebruik maken om Afrika vooruit te helpen. Investeren in Afrika is niet zonder risico, maar het loont! Goede Ontwikkelingssamenwerking werpt resultaten af.
staten op drift
Deze positieve dynamiek gaat helaas veelal voorbij aan de fragiele staten in Afrika. Deze kunnen beschouwd worden als de ‘stuurloze’ elementen op het continent. Landen als Somalië, Sudan, de Centraal Afrikaanse Republiek en Oost-Congo, om er maar enkele te noemen. In deze conflictgevoelige staten kampt de overheid met een gebrek aan legitimiteit en capaciteit. De overheid is er niet in staat om haar kerntaken tot uitvoer te brengen: het beschermen van burgers, het handhaven van de openbare orde en veiligheid, het verlenen van basisdiensten en het behoud van economische stabiliteit. Dit vormt uiteraard een probleem voor de bevolking van deze landen. Fragiele staten lopen het sterkst achter bij het behalen van de millenniumdoelen en hun burgers leven vaak in slechte omstandigheden. Maar fragiele staten vormen ook een probleem voor hun buurlanden. De conflicten hebben vaak effect over de grens. De problemen in Sudan leidden bijvoorbeeld tot onrust in Tsjaad. En de vaak slechte economische omstandigheden in fragiele staten remmen vaak de regionale groei. Om de positieve ontwikkelingen in Afrika steun te verlenen moeten fragiele staten dus speciale aandacht krijgen.
Kort geleden heb ik binnen mijn ministerie een speciale eenheid voor fragiliteit en vredesopbouw opgezet. Het doel van deze eenheid is om een extra en gerichte bijdrage te leveren aan het terugdringen van fragiliteit.
Op de vraag hoe de fragiliteit in staten bestreden kan worden is geen makkelijk antwoord te geven. Duidelijk is in ieder geval dat er relatieve stabiliteit moet zijn voordat er überhaupt met de wederopbouw van de samenleving kan worden begonnen. Conflicten, gewapende strijd en complete wetteloosheid moeten worden beëindigd voordat er sprake kan zijn van ontwikkeling en duurzame resultaten. Internationale missies, zoals momenteel in Sudan en Tsjaad, zijn daarvoor een onmisbaar instrument. Nederland draagt waar mogelijk bij aan deze missies. We richten ons daarbij op drie Afrikaanse fragiele staten: Sudan, Burundi en de Democratische Republiek Congo. Het uitgangspunt van mijn beleid is dat deze ontwikkelingsactiviteiten over drie verschillende terreinen moeten worden verspreid: het verbeteren van de veiligheid, het herstel van het sociaal contract en tot slot het bevorderen van de sociaal-economische ontwikkeling op langere termijn.
Nederlandse inzet
Wat houdt dit concreet in?
Met het verbeteren van veiligheid bedoel ik het bevorderen van de fysieke veiligheid van burgers en de publieke veiligheid van gemeenschappen en de staat. Een goed voorbeeld van deze aanpak zijn onze activiteiten in Burundi, waar een deel van de instabiliteit wordt veroorzaakt door een slecht werkende veiligheidssector. De politie functioneert slecht, voormalige rebellen en regeringssoldaten moeten worden geïntegreerd in leger en samenleving, het parlementair toezicht op de organisaties die de veiligheid moeten handhaven is gebrekkig. Samen met mijn collega minister van Defensie Van Middelkoop heb ik kort geleden een ‘letter of intent’ getekend waarin wij de regering van Burundi zullen steunen bij het hervormen van de veiligheidssector.
Wanneer een overheid jarenlang niet in staat is geweest om haar taken te vervullen, raken burgers en de staat vaak van elkaar vervreemd. Beide partijen moeten opnieuw worden gewezen op hun rechten, plichten en verantwoordelijkheden ten opzichte van elkaar. Het sociaal contract tussen burgers en staat moet worden hersteld. Dit vergt aandacht op verschillende niveaus. Het voeren van een politieke dialoog is daarvoor een belangrijk instrument. Mijn medewerkers en ik voeren deze dialoog elke dag weer. Bijvoorbeeld met Morgan Tsvangirai in Zimbabwe en de gouverneur van Uruzgan. Op microniveau steunt Nederland kleinere projecten zoals de verbetering van de kwaliteit van bestuur in een aantal Zuid-Libanese gemeenten.
Van groot belang is ook de doorstart naar duurzame sociaal-economische ontwikkeling. Hierdoor moeten bijvoorbeeld een beter ondernemingsklimaat, betere infrastructuur en betere kansen voor individuele ontplooiing ontstaan. Kortom, de opmaat naar een gezonde economische groei.
Nederland is op dit gebied vooral actief in Zuid-Sudan, waar we ons inzetten om de wederopbouwfondsen van de Wereldbank beter te laten functioneren en ten goede te laten komen aan de armsten. Ook stimuleren wij het ‘Sudan Recovery Fund’ dat noodhulp probeert te verbinden aan wederopbouw op de lange termijn.
quick fix?
Ik zei al dat er geen makkelijke oplossing was voor fragiele staten. Daar wil ik aan toevoegen dat er ook geen snelle oplossing bestaat. Onderzoek laat zien dat donoren voor een periode van 20 tot 30 jaar bij fragiele staten betrokken moeten blijven totdat deze daadwerkelijk op eigen benen kunnen staan.
Fragiele staten vragen dus een meerjarig commitment. Maar we kunnen dit niet overal doen, we moeten keuzes maken. Nederland doet dit bijvoorbeeld in Burundi, de Democratische Republiek Congo en Somalië. In een aantal andere gevallen kunnen we niet een langdurig commitment aangaan, maar kunnen we er voor kiezen om gerichte actie te ondernemen. Als voorbeeld wil ik hier de bijdrage van de Nederlandse militairen in Tsjaad noemen, die deel uitmaken van de Europese presentie daar.
Recentelijk heb ik ook op internationaal niveau, tijdens het High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra, gepleit voor een nieuwe aanpak van inzet in fragiele staten. ‘Hands on’ en aanpakken is het motto. We moeten bereid zijn om risico’s te nemen. Inzet in fragiele staten is politiek en raakt aan de soevereiniteit van een staat. Flexibiliteit, snelheid van handelen, innovatie en inzet van de juiste capaciteit op het juiste niveau zijn daarom leidende kenmerken. We moeten samenwerken met het maatschappelijk middenveld en parlement, en met andere donoren.
U kon in de NRC van enige tijd geleden een stuk lezen van de hand van professor Amitai Etzioni, over de beperkte mogelijkheden van Westerse landen bij wederopbouw in andere delen van de wereld. Dat betekent mijns inziens niet dat we onze pogingen om positieve veranderingen teweeg te brengen moeten staken. Wel betekent het dat de kans op succes groter is als we degenen stimuleren die het echte vermogen voor verandering bezitten – ik heb het vanzelfsprekend over de Afrikanen zelf. De Afrikanen in de fragiele staten én de Afrikanen in de omringende landen.
stabiele bakens?
Landen als Zuid-Afrika, Nigeria, Egypte en Kenia hebben een sterke uitstraling en rol in hun regio, ondanks de specifieke eigen problemen die ze kennen en de onrust die bijvoorbeeld onlangs Kenia teisterde. Deze landen zijn essentieel om het continent, in al zijn diversiteit, een algemeen positieve economische en politieke koers te laten varen. Hun economisch potentieel en politieke stabiliteit, over de lange termijn genomen, creëert een klimaat waarin ontwikkeling en groei plaats kan vinden. Dit maakt het in het bijzonder voor fragiele staten die uit een conflictsituatie komen makkelijker uit het dal op te klimmen. Zuid-Afrika vervult, ondanks alle interne problemen, deze rol bijvoorbeeld in Burundi, waar het probeert de laatste rebellengroepering FNL aan boord te krijgen, of in de DRC, waar Zuid-Afrika werkt aan het bij elkaar brengen van verschillende militaire eenheden. Nederland steunt deze activiteiten. We doen dit niet alleen per activiteit, nee, we hebben ervoor gekozen om met Zuid-Afrika een structurele samenwerkingsrelatie op het gebied van vrede en veiligheid aan te gaan. Omdat we geloven dat landen als Zuid-Afrika stabiliserend kunnen werken, ook al zijn ze in onze ogen geen bakens van stabiliteit. Het Nederlandse streven op dit gebied is dat de stabiele landen een leidende rol vervullen als het om Afrikaanse kwesties gaat. De initiatieven die zij nemen zijn niet alleen inhoudelijk van cruciaal belang, maar ook als signaal naar andere Afrikaanse landen.
Ook is er bij de stabiele landen in Afrika veel potentieel en capaciteit beschikbaar om de conflictgevoeligheid van hun fragiele buren in te dammen. De Afrikaanse Unie, ik sprak er al eerder over, speelt hierin een sleutelrol. Deze organisatie heeft onlangs laten zien dat zij, bijvoorbeeld in het geval van Zimbabwe, een duidelijk signaal kan geven richting landen en leiders die democratische spelregels op grove schaal schenden. Dit is een bemoedigende ontwikkeling. Ook heeft de Afrikaanse Unie de ambitie om vaker op te treden als vredeshandhaver op het Afrikaanse continent, een ambitie die Nederland steunt. We steunen de beoogde snelle reactiemacht van de Afrikaanse Unie, de ‘African Standby Force’, betalen mee aan lopende AU-vredesmissies en we trainen Afrikaanse peacekeepers. Zo combineren we directe steun met capaciteitsopbouw op de langere termijn.
Bij al het optimisme en geloof in de kracht van sommige staten moeten we erkennen dat elk van deze landen met forse eigen politieke, economische en sociale problemen kampt. Tenslotte hebben de gebeurtenissen in Kenia laten zien dat deze bakens van relatieve stabiliteit snel kunnen omslaan. De gevolgen hiervan zijn immens. Uganda, Rwanda en Burundi kampten bijvoorbeeld met grote bevoorradingsproblemen en snel stijgende benzineprijzen als gevolg van de crisis in Kenia. Dit toont aan dat Nederland alert moet zijn op signalen van potentieel conflict en spanning. We moeten ernaar streven dat internationale conflictpreventie mechanismen hun functie kunnen vervullen. Een effectievere politieke dialoog met een coördinerende rol van de Europese Unie is hier zeer wenselijk. Verder is het belangrijk dat de EU en de AU met elkaar aan tafel zitten en gezamenlijk tot actie komen, zoals is afgesproken tijdens de Top in Lissabon vorig jaar. De Afrika-strategie die daar tot stand kwam, is op Nederlands aandringen een gezamenlijke strategie geworden – met en voor Afrika, in plaats van weer een actieprogramma van buitenaf verzonnen en van bovenaf opgelegd.
Dames en heren,
Ik stelde aan het begin de vraag of Afrika werkelijk als een stuurloos schip op de wereldzee drijft. Mijn conclusie is dat er genoeg positieve ontwikkelingen zijn om te stellen dat er een redelijk afgebakende koers voor ons ligt. De kunst ligt erin om de stuurloze elementen, de fragiele staten, op koers te krijgen en de bakens, de stabiele Afrikaanse landen, stabiel te houden. OS kan daarbij een belangrijke rol spelen, maar moet daarbij niet op zichzelf staan.
Ontwikkelingssamenwerking moet onderdeel zijn van bredere internationale samenwerking, waarbij samen wordt gewerkt met verschillende partners, bijvoorbeeld Defensie.
Daarnaast is het van essentieel belang dat de verschillende aspecten van ons beleid elkaar niet tegenwerken, dat er beleidscoherentie is. Zo is Europa in onderhandeling met Afrika over een aantal handelsovereenkomsten, de zogenaamde EPA’s. Ik probeer ervoor te waken dat we in dit soort overeenkomsten zware eisen en verplichtingen opleggen aan Afrikaanse landen, zodat hun economische groei wordt beperkt, terwijl we deze met andere delen van ons beleid juist willen stimuleren.
Dit geldt ook voor andere terreinen zoals migratie en asset-recovery. Met dat laatste wordt het terugsluizen van geld van Westerse bankrekeningen van Afrikaanse leiders bedoeld, die zich hebben verrijkt ten koste van hun bevolking. Het doet het draagvlak voor OS natuurlijk geen goed als Nederlands geld dat was bestemd voor armoedebestrijding rechtstreeks naar Zwitserse bankrekeningen van dictators vloeit. Tegelijkertijd past ons enige bescheidenheid over wat Nederland kan bereiken. Naar mijn mening kan Nederland een slimme katalysator zijn, en moet dat ook blijven. Vanuit moreel oogpunt, maar ook vanuit verlicht eigenbelang. Maar we zullen onze niche scherper moeten formuleren in samenwerking met andere, nieuwe spelers, en soms soevereiniteit moeten durven opgeven. Wie denkt dat het relatief beschermde Nederland achter de dijken kan functioneren zonder de kansen van globalisering te pakken, die heeft het mis. Wie gelooft dat dat kan zonder oog te hebben voor de bottom billion die vaak globaliseert via corruptie, illegale mensenhandel en privatisering en export van geweld, is inderdaad op drift.
We kunnen het schip niet alléén besturen - hoewel het Nederlandse fregat dat voedseltransporten van het World Food Programme naar Somalië escorteerde erg tot mijn verbeelding spreekt in dit verband!
Zo moeten wij ook het schip Afrika escorteren en helpen laveren, door het technisch te verbeteren en de bemanning nog competenter en zelfverzekerder te maken. Op die manier kan Afrika de bestemming bereiken die de idealen van 1945 weerspiegelen: een Afrika met economische groei en rechtvaardigheid, een Afrika waar Afrikanen een volwaardig menselijk bestaan kunnen leiden, kortom een Afrika dat een nieuwe plaats in de wereld kan opeisen.
Ik dank u voor uw aandacht.