Kamerbrief over de situatie in Kenia en het verslag van het bezoek van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan Kenia
Onder verwijzing naar de brief van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van 1 februari jl., met kenmerk 08-Buza-B-014 informeren wij u hierbij over de situatie in Kenia. De bevindingen van het bezoek van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan Kenia op 8 en 9 februari jl. vormen daarbij een belangrijke basis.
Terugblik vanaf de verkiezingen
De situatie in Kenia is na de aanvankelijk redelijk goed verlopen verkiezingen op 27 december 2007 snel verslechterd. De uitslag liet lang op zich wachten en geruchten over verkiezingsfraude begonnen de ronde te doen. De uiteindelijke bekendmaking door de Keniaanse verkiezingscommissie van de omstreden uitslag dat zittend President Kibaki had gewonnen en het feit dat de president een uur later werd beëdigd, vormden de aanleiding voor de ernstige gewelddadigheden die Kenia wekenlang teisterden. Tot nog toe zijn er meer dan duizend doden te betreuren en zijn er meer dan 600.000 mensen op de vlucht geslagen.
Alle onafhankelijke waarnemers uitten grote bezorgdheid over de wijze waarop de einduitslagen werden vastgesteld, zo ook de waarnemingsmissie van de Europese Unie die op 1 januari 2008 haar voorlopige bevindingen bekend maakte. Het eindrapport van de EU-waarnemingsmissie is nog niet afgerond.
Door de omvangrijke onregelmatigheden, onder meer ten aanzien van het berekenen van de totaaltellingen, was het feitelijk onmogelijk vast te stellen wie de presidentsverkiezingen had gewonnen: Mwai Kibaki van de Party of National Unity (PNU) of Raila Odinga van het Orange Democratic Movement (ODM). Dat gold overigens niet voor de parlements- en de gemeenteraadsverkiezingen die tegelijkertijd plaatsvonden. De uitslagen van deze verkiezingen werden door de meeste waarnemers bestempeld als een redelijke afspiegeling van de wens van het electoraat.
De Afrikaanse Unie zond zijn voorzitter, president Kufuor van Ghana, naar Nairobi om te bemiddelen. Hij keerde zonder tastbare resultaten terug en droeg de bemiddeling over aan het Panel of Eminent African Personalities (ex- Secretaris-Generaal van de VN Kofi Annan, Graça Machel-Mandela en ex-president Mkapa van Tanzania). Eerdere pogingen tot bemiddeling van onder meer Desmond Tutu en de Oegandese president Museveni hadden evenmin resultaat.
De rol van de EU is er steeds op gericht de bemiddeling van het Panel te ondersteunen. De EU stelde daartoe eind januari Raadsconclusies vast, waarin tevens opgeroepen werd tot beëindiging van het geweld en waarin, mede op aandringen van Nederland, werd aangedrongen op een politieke oplossing, waarin niet alleen de stabiliteitsvraag aan de orde moest komen, maar ook de vraag naar de legitimiteit van het verkiezingsproces. Tevens werd aangekondigd dat de politieke crisis een “business as usual” beleid onmogelijk maakt. Dat houdt in dat er in het kader van ontwikkelingssamenwerking, ofschoon uiteraard bestaande contracten worden gerespecteerd, geen committeringen worden aangegaan en betalingen, missies en vergaderingen worden opgeschort. EU Commissaris Michel reisde 7 februari naar Kenia af om deze boodschap af te geven.
Vanaf begin februari 2008 is het relatief rustig geweest in Kenia. De rust keerde vooral weer nadat voormalig VN Secretaris-Generaal Kofi Annan op 28 januari jl. met beide partijen overeenstemming bereikte over de noodzaak onderhandelingen aan te gaan. De onderhandelingen onder Annans leiding bevinden zich thans in een cruciaal stadium en richten zich op een agenda voor de korte termijn (enkele weken) waarbij het stoppen van het geweld, het aanpakken van de humanitaire crisis en een aanzet tot een oplossing van de politieke crisis centraal staan. Daarnaast is er een agenda voor de langere termijn voorzien voor het aanpakken van de onderliggende oorzaken van de crisis.
Gevolgen van de crisis
Sinds het begin van het geweld leidden de geweldsexplosies tot de dood van meer dan 1.000 Kenianen. Tegelijkertijd zijn er volgens John Holmes, VN-coö rdinator voor humanitaire hulp, meer dan 600.000 personen ontheemd.
De helft hiervan bevindt zich in meer dan 300 grotere en kleinere opvangkampen die slechts zijn ingericht voor verblijf van beperkte duur. De andere helft heeft zijn toevlucht gezocht bij familie en vrienden in delen van het land waar zij zich veilig voelen. Onder de laatste groep bevinden zich ook veel goed opgeleide mensen met een belangrijke rol in de overheidsdienstverlening zoals medisch personeel, onderwijzers, universitaire docenten, provinciale en districtsambtenaren. In delen van het land is de overheidsdienstverlening hierdoor op een kritiek punt beland.
Het bedrijfsleven kampt met vergelijkbare problemen en vooral in de landbouw en in de transportsector doen zich door de moeilijke inzetbaarheid van personeel behorend tot bepaalde bevolkingsgroepen problemen voor die ernstige gevolgen hebben voor de economie van zowel Kenia als de buurlanden. De toeristische sector is zwaar getroffen door het wegblijven van toeristen. In plaats van de verwachte 100.000 toeristen ontving Kenia er in januari 2008 slechts 8.000. Sinds het begin van de crisis heeft de economie meer dan € 2 miljard verloren en de verwachting is dat er in de formele sector een half miljoen banen verloren zullen gaan.
Het bezoek van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan Kenia 7-9 februari
Vanwege de aanhoudende ongeregeldheden in Kenia en de aanvankelijk moeizame bemiddelingspogingen heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een bezoek gebracht aan Kenia. Het doel bij dit bezoek was het ondersteunen van de bemiddelingspogingen van het Panel onder leiding van de heer Annan en solidariteit betuigen met de slachtoffers van het geweld en met mensenrechtenverdedigers ter plaatse. Daarnaast wilde de minister zich op de hoogte stellen van lokale initiatieven op het gebied van het oplossen en voorkomen van conflicten.
Tijdens het bezoek heeft de minister overleg gevoerd met de heer Annan, minister van Buitenlandse Zaken Moses Wetangula, de voorzitter van het parlement Kenneth Marende en oppositieleider Raila Odinga. In die gesprekken heeft de minister zijn zorg uitgesproken over de ontwikkelingen sinds de verkiezingen, de straffeloosheid van het geweld en steun betuigd aan de bemiddeling van het Panel om tot een aanvaardbare politieke oplossing tussen beide partijen te komen. Hij heeft tevens aangegeven dat er onder de huidige omstandigheden geen sprake kan zijn van business as usual.
Daarnaast heeft de minister vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, media en de private sector ontmoet. Op de tweede dag van zijn verblijf bezocht hij ontheemden in Naivasha en Eldoret, evenals de in Naivasha gevestigde Nederlandse bloemenkwekers en een mobiele medische kliniek van AMREF in Kibera. Tijdens het bezoek aan Eldoret bracht SNV hem in contact met vertegenwoordigers uit verschillende gemeenschappen met wie hij sprak over de diepere oorzaken van de crisis, waarbij landverdeling, jeugdwerkloosheid, ongelijkheid en de problematiek van migranten naar voren kwamen.
Tijdens het bezoek heeft de minister een initiële bijdrage van € 150.000 toegezegd voor medefinanciering van de kosten van het bemiddelingssecretariaat van het Panel en - naast een eerdere bijdrage aan het Keniaanse Rode Kruis van € 1,5 miljoen - een additionele bijdrage van € 1 mln. voor de opvang en zorg van slachtoffers van het geweld. Hiervan is € 700.000 voor het werk van het International Rescue Committee (via Stichting Vluchteling) en € 300.000 voor in de sloppenwijk Kibera in te zetten mobiele gezondheidsklinieken van de African Medical and Research Foundation (AMREF).
Analyse van de situatie
Sinds de eerste meerpartijenverkiezingen in 1992 was er een duidelijk opgaande lijn te zien in de kwaliteit en betrouwbaarheid van Keniaanse verkiezingen. Juist ook daarom had een recordaantal kiesgerechtigden zich geregistreerd en was de opkomst op 27 december 2007 bijzonder hoog. Het Keniaanse electoraat was zich bewust van zijn macht en wilde verandering, zoals opiniepeilingen ook duidelijk aangaven. Bijna 70 procent van de zittende parlementsleden verloor hun zetel, terwijl ook meer dan 20 leden van President Kibaki’s kabinet het veld moesten ruimen. De wens tot verandering was dus duidelijk zichtbaar maar werd gedwarsboomd door ernstige onregelmatigheden bij de presidentsverkiezing. Woede en teleurstelling over wat veel Kenianen de ‘ gestolen verkiezing’ noemen, waren groot. De regering verergerde de situatie door normale uitlaatkleppen voor de frustraties, zoals vreedzame demonstraties, te verbieden. Zij droeg daarmee bij aan de geweldsspiraal.
Hoewel de manifestaties van de crisis die volgde in veel gevallen een etnisch karakter droegen, is het riskant om van een etnische crisis te spreken. Zoals Maina Kiai, voorzitter van de Keniaanse nationale mensenrechtencommissie, begin februari 2008 zei tijdens een hoorzitting voor het Amerikaanse congres: What is going on in Kenya is a political crisis with ethnic manifestations because politics in Kenya is organized ethnically. Clearly there are cleavages and differences in Kenyan society that have erupted brutally to the surface. But these have erupted due to the failure of peaceful means of resolving and addressing these differences (….). De langjarige problemen waarop Kiai wijst, betreffen vooral de grote inkomensongelijkheid en de landproblematiek.
Tijdens de gesprekken met de minister is uitvoerig ingegaan op de fundamentele problemen van de Keniaanse maatschappij die een belangrijke oorzaak vormen in het ontstaan van het huidige conflict. Deze kenmerken zich o.a. door:
- Een onevenwichtig systeem van ‘checks and balances’ dat de president zeer grote bevoegdheden toekent en waarbij bevoegdheden sterk gecentraliseerd zijn in Nairobi.
- Een kiesstelsel dat uitgaat van het ‘first past the post’ beginsel waardoor grote groepen zich uitgesloten voelen en een verkiezingscommissie waarvan de neutraliteit niet is gegarandeerd.
- Een sterke mate van ongelijkheid, zowel naar inkomen, naar gender als naar geografische herkomst.
- Onvoldoende voortgang op het gebied van goed bestuur waarbij corruptiepraktijken een belangrijke plaats innemen. Zorgen over onder andere de straffeloosheid van hooggeplaatsten, van corruptie verdachte personen, over de partijdigheid van de rechterlijke macht en over disproportioneel geweldsgebruik van veiligheidsdiensten.
- Veronachtzaamde conflicten over land, soms teruggaand tot de koloniale periode en zelfs tot de tijd daarvoor.
- Onvoldoende aandacht voor een hoge mate van urbanisatie die zich onder meer manifesteert in mensonwaardige leefomstandigheden in stedelijke sloppenwijken.
- Een bevolkingsdynamiek en –problemen die gerichte aandacht vergen, o.a. voor het groeiende aantal jonge werklozen en voor nomadische veehouders.
Op vrijwel al deze terreinen is sinds de jaren negentig veel werk verricht. De analyses zijn bekend en er liggen concrete voorstellen om de problemen gericht aan te pakken. Hoewel Kenia dus niet van voren af aan hoeft te beginnen, heeft het politici tot nog toe aan politieke wil ontbroken. Door de schok van de ontwikkelingen in de afgelopen anderhalve maand lijkt er een kans te zijn dat die wil nu toeneemt. Politici van beide zijden beseffen, dat als gevolg van het aanhoudende geweld, de economische consequenties en toenemende internationale druk, de tijd gekomen is voor daadkracht.
In dit kader zal het niet alleen nodig zijn transparantie en het afleggen van verantwoording beter te verankeren in de grondwet en in andere wetgeving, maar ook het functioneren van de rechterlijke macht te verbeteren. Daarnaast is het van groot belang dat er een proces van waarheidsvinding plaatsvindt, in de eerste plaats gericht op de ernstige onregelmatigheden rond de presidentsverkiezingen, maar ook naar praktijken die in Kenia’s recente geschiedenis hebben bijgedragen tot het vergroten van de kloof tussen arm en rijk, tot landconflicten en etnische spanningen.
De onderhandelingen onder leiding van Kofi Annan bevinden zich nu in een belangrijke fase. In een eerste stadium maakten de partijen afspraken over de humanitaire situatie en over enkele andere punten die weinig conflictstof opleverden. Deze week buigen de onderhandelaars zich over de politieke structuur van het land, waarbij President Kibaki’s PNU vooralsnog blijft vasthouden aan een presidentschap dat zowel het staatshoofdschap als het regeringsleiderschap in zich verenigt, terwijl Odinga’s ODM streeft scheiding van deze functies door het invoeren van een premierschap.
Volgens de PNU is het aan de president om te besluiten wie hij uitnodigt zitting te nemen in het kabinet, terwijl ODM aandringt op gelijke verdeling van kabinetsposities en hoge ambtelijke functies. Beide zijn het er echter over eens dat er na drie jaar nieuwe verkiezingen zouden moeten worden gehouden en beide wensen ook een waarheidscommissie in te stellen. Het mandaat van een dergelijke commissie moet echter nog worden uitgewerkt
Vervolg en Nederlandse inzet
Nederland heeft de heer Kofi Annan verzekerd volledig achter zijn bemiddelingspoging te staan. In de gesprekken met beide partijen is voortdurend gewezen op het enorme belang van Annans wereldwijd gesteunde werkzaamheden. De door Annan voorgestelde weg biedt Kenia een mogelijkheid om tot fundamentele veranderingen te komen. Beide partijen hebben immers geen alternatief om tot een oplossing te komen. Een akkoord kan de weg bereiden om de eerder beschreven problemen op serieuze en systematische wijze aan te pakken. Mocht zijn poging mislukken dan moet immers worden gevreesd voor verdere chaos en anarchie.
In de huidige omstandigheden is het essentieel dat de EU eensgezind optreedt. Daartoe wordt zowel op het niveau van Europese hoofdsteden als in Nairobi nauw met EU-partners samengewerkt. De EU heeft zich in Kenia een geloofwaardige positie verworven door vanaf het begin van de crisis eensgezind op te treden en duidelijk en consistent te zijn in zijn uitspraken. Daarbij is ook steeds een neutrale positie ingenomen en zijn beide partijen aangespoord het geweld te staken en tot een politieke oplossing te komen. Bij de regering is erop aangedrongen haar op juridische gronden gebaseerde verweer te staken en te erkennen dat een dergelijk verweer de oplossing van de problemen niet naderbij brengt.
Samen met andere in Nairobi vertegenwoordigde landen speelt Nederland een belangrijke rol in het overleg met mensenrechtenorganisaties en andere vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. De Nederlandse ambassade heeft daarbij een faciliterende rol gespeeld. Gezien specifieke dreigingen aan het adres van een aantal human rights defenders en journalisten, trachten zowel de Nederlandse als andere ambassades hen zoveel mogelijk bij te staan.
Indien er een geloofwaardig akkoord tot stand komt, zal Nederland in overleg met andere donoren bezien welke steun kan worden geboden om het tot uitvoering te brengen. Daarbij zal moeten worden gekeken naar de hierboven al genoemde grote structurele problemen. Voor sommige onderwerpen bestaan al werkverdelingsafspraken tussen donoren. Het zal echter belangrijk zijn deze opnieuw te toetsen en vast te stellen in hoeverre aanpassing en intensivering noodzakelijk zijn.
Dit geldt te meer omdat een nieuwe regering wellicht het karakter zal dragen van een overgangsregering met een nadrukkelijk mandaat om gedurende een periode van drie/twee jaar de onderliggende oorzaken van de geweldsgolf aan te pakken. Bestaande overheidsprioriteiten voor samenwerking met donoren kunnen derhalve veranderen. Naar verwachting zal er nog meer aandacht moeten worden besteed aan het versterken van instellingen op het gebied van onder meer justitie, corruptiebestrijding en veiligheid. De afgelopen weken hebben immers aangetoond dat het falen van deze instellingen een belangrijke oorzaak is geweest van het onvermogen de crisis te voorkomen of snel de kop in te drukken.
Wat de bestaande programma’s van donoren betreft, kan in het licht van de huidige crisis worden geconstateerd dat de dominantie van ondemocratische krachten is onderschat en dat kwesties zoals jeugd(werkloosheid) en de snelle stedelijke ontwikkeling onvoldoende aandacht hebben gekregen. Daaruit zal lering moeten worden getrokken.
Om tegemoet te komen aan de behoefte aan plaatselijke conflictoplossingsmechanismen bereiden donoren in Nairobi de instelling voor van een centraal fonds waaruit initiatieven van Keniaanse NGO’s kunnen worden gefinancierd. Ook Nederland overweegt aan een dergelijk fonds bij te dragen. Tegelijkertijd wordt ook bekeken in hoeverre dergelijke initiatieven uit bestaande programma’s kunnen worden gefinancierd, bijvoorbeeld uit het Gender and Governance Programme waaraan ook Nederland bijdraagt. Dit programma beheert ook een noodfonds dat onder andere bedoeld is om vrouwen die het slachtoffer zijn geworden van verkrachting en andere misdrijven te helpen. Daarnaast wordt al een mediaprogramma gefinancierd, dat inzet op een verantwoordelijke rol van de media in de huidige crisis, zodat deze een constructieve rol kunnen spelen in de oplossing van de crisis.
Indien er een geloofwaardig politiek akkoord wordt overeengekomen, zal het Nederlandse programma ook duidelijker moeten worden ingezet op een zodanige versterking van 'groei en verdeling' dat er nog meer aandacht gaat naar de oorzaken en de oplossingen van deze ongelijkheid. In een economie die zo snel is gegroeid als de Keniaanse (2007: ca. 7%), zou het voor kleine starters en voor het midden- en klein bedrijf veel gemakkelijker moeten zijn commerciële activiteiten te beginnen, zonder te worden overspoeld met administratieve vereisten en vergunningen. Deze schrikken niet alleen af, maar werken ook corruptie in de hand en drukken veel initiatieven de kop in. Afhankelijk van de politieke ontwikkelingen zal Nederland hierop inzetten en er ook naar streven juist kleine ondernemers en bedrijven meer te laten profiteren van het bedrijfsleveninstrumentarium van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Drs. A.G. Koenders