OPTA

Nederlandse mededingingsautoriteit

Aan
OPTA
T.a.v. de heer prof. dr. J.C. Arnbak
Postbus 90420
2509 LK DEN HAAG

Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n) OPTA/EGM/2000/202683 00062248.b29

Onderwerp
Concept-consultatiedocument 'Prijssqueeze'

Geachte heer Arnbak,

Bij brief van 27 september 2000 heeft het college van OPTA ­ in het vervolg van deze brief kortweg met OPTA aangeduid ­ mij het concept-consultatiedocument `Prijssqueeze' toegezonden. In dit document geeft OPTA haar visie op de ontwikkeling van een prijssqueeze-toets voor de ondergrens van de telefoontarieven van KPN op het vaste net.

Bij de concrete uitwerking van de prijssqueeze-toets zijn er sterke raakvlakken met de mededingingsregels. Alvorens marktpartijen te consulteren wilt u graag de opvatting van de NMa vernemen over de interpretatie die door OPTA aan de mededingingsregels wordt gegeven. Uw en mijn medewerkers hebben reeds gesproken over een eerder concept van het consultatiedocument en de materie informeel bediscussieerd. In uw brief geeft u aan een spoedige reactie op prijs te stellen.

De opbouw van mijn reactie is als volgt. Allereerst wil ik kort ingaan op de omschrijving van prijssqueeze. Daarna presenteer ik een min of meer hypothetische casus om mogelijke mededingingsproblemen bij verticaal geïntegreerde ondernemingen te signaleren, teneinde de hypothetische casus te vertalen naar de ontwikkeling van een solide prijssqueeze-toets. Tot slot zal ik onder het kopje `overige punten' nog een aantal opmerkingen bij bepaalde passages uit het concept-consultatiedocument maken.

Postbus 16326 Johanna Westerdijkplein 107 T: 330 33 30 E-mail: info@nma-org.nl

2500 BH Den Haag 2521 EN Den Haag F: 330 33 70 Website: www.nma-org.nl



Omschrijving prijssqueeze

OPTA stelt dat prijssqueeze zich voordoet als de marge tussen de tarieven voor eindgebruikers (particuliere en zakelijke consumenten) en de interconnectietarieven van KPN zo klein wordt dat alternatieve aanbieders op de dienstenmarkt de dienst niet meer rendabel kunnen aanbieden. Als de eindgebruikerstarieven sneller dalen dan de interconnectietarieven, wordt de te behalen marge als het ware gaandeweg uitgeknepen. Bij deze omschrijving kan zich de situatie voordoen dat KPN de dienst heel efficiënt aanbiedt, en andere aanbieders daar niet tegen op kunnen. Het is daarom beter om al bij de omschrijving van prijssqueeze in hoofdstuk 2 uit te gaan van een efficiënte aanbieder op de dienstenmarkt of van het rendabel kunnen opereren van KPN op die dienstenmarkt.

Marktsituaties bij verticaal geïntegreerde ondernemingen

Stel dat er sprake is van een netwerkmarkt (upstream) waarop een dominante onderneming A actief is en een dienstenmarkt (downstream) waarop zowel de op de netwerkmarkt dominante onderneming A als derden hun diensten aanbieden. Onderneming A is derhalve een verticaal geïntegreerde onderneming. In de geschetste situatie is het in beginsel vanuit concurrentieel oogpunt gewenst dat ondernemingen op de dienstenmarkt, waaronder het dienstenonderdeel van onderneming A, tegen dezelfde voorwaarden en prijzen van het netwerk van (het netwerkonderdeel van) onderneming A gebruik kunnen maken (mits daar dezelfde kosten aan ten grondslag liggen). Immers, als er bij gelijke omstandigheden niet onder dezelfde voorwaarden en prijzen van het netwerk gebruik gemaakt kan worden, zal de concurrentie tussen dienstenaanbieders ­ als er voor derden geen alternatief is voor het netwerk van A ­ niet op een eerlijke manier (kunnen) plaatsvinden (probleem 1). Daarnaast is het mogelijk dat onderneming A probeert derden van de dienstenmarkt te verdrijven door op de dienstenmarkt te lage prijzen voor haar producten te vragen (probleem 2). Nadat derden van de markt verdreven zijn, zou onderneming A immers weer hogere prijzen kunnen vragen. Als verbijzondering op situatie twee zou het mogelijk zijn dat onderneming A op de netwerkmarkt een te hoge prijs vraagt, zodat het verlies op de dienstenmarkt waarop derden actief zijn, tegelijkertijd al gecompenseerd wordt door te hoge verdiensten op de netwerkmarkt (probleem 3). Vervolgens kunnen op de dienstenmarkt meerdere producten, zeg product x en y, verkocht worden die niet substitueerbaar zijn maar wel gebruik maken van dezelfde infrastructuur. In een dergelijke situatie zou onderneming A te lage prijzen voor product x kunnen rekenen en aldus derden die product x voeren, van de markt kunnen verdrijven als een toets op te lage prijzen niet op de (relevante) markt voor product x zou plaatsvinden, maar op de markt voor product x en y tezamen (probleem 4).

Vertaling naar de huidige praktijk bij vaste telefonie

OPTA geeft aan dat verschillende zaken bij prijssqueeze en derhalve bij een prijssqueeze-toets een rol spelen. Ik zal deze hieronder weergeven en op elk punt direct nader ingaan. Ik zal daarbij terugverwijzen naar de bovengeschetste vier problemen.

Ten eerste geeft OPTA aan dat het niet transparant is welke kosten KPN Retail in rekening gebracht krijgt voor gebruik van onderdelen van het net waarvoor andere aanbieders interconnectietarieven dienen te betalen. De netwerkkosten van KPN die behoren bij haar eindgebruikerstarieven voor telefonie, worden




immers naar rato van het feitelijke netwerkbeslag via integrale kostentoerekening op basis van historische kostprijs toegerekend aan alle belminuten, terwijl de netwerkkosten, i.c. de interconnectietarieven die KPN in rekening brengt bij andere aanbieders, gebaseerd zijn op de EDC-systematiek. Aldus is het volgens OPTA niet transparant wat de feitelijke kosten zijn die KPN Retail aangerekend krijgt voor het gebruik van onderdelen van het netwerk waarvoor andere aanbieders, indien zij van dezelfde onderdelen gebruik maken, de interconnectietarieven in rekening gebracht krijgen.

Ondanks het feit dat het niet transparant is welke kosten KPN Retail in rekening gebracht krijgt, ben ik van mening dat transparantie niet zo van belang is op het moment dat de netwerkactiviteiten kostengeoriënteerd plaatsvinden (het niet-transparant zijn wordt teveel benadrukt in het concept-consultatiedocument). Waar het in feite om draait, is of KPN Retail bij de beoordeling van het tarief dezelfde kosten in rekening gebracht krijgt of toegerekend krijgt als derden op de retailmarkt. OPTA is dezelfde mening toegedaan, gezien het feit dat zij in het concept-consultatiedocument bij de bepaling van het netwerkcomponent in de eindverbruikerstarieven van KPN uitgaat van het interconnectietarief dat derden dienen te betalen voor het gebruik van het volledige netwerk. Aldus betalen KPN Retail en derden hetzelfde tarief en treedt probleem 1 niet (meer) op. Tegelijkertijd kan worden opgemerkt dat de netwerktarieven van KPN kostengeoriënteerd dienen te zijn en dat OPTA daar op toeziet, zodat ook probleem 3 niet zal optreden.

Ten tweede dient door OPTA te worden vastgesteld wanneer de eindverbruikersprijzen zodanig laag zijn dat zij het karakter van te lage prijzen (predatory pricing; wurgprijzen) krijgen. OPTA sluit terecht aan bij de Bekendmaking (van de Commissie) van 28 augustus 1998 betreffende de toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector. In de keuze om van de kosten van KPN Retail uit te gaan als marge op de interconnectietarieven kan ik mij vinden, hetgeen niet wegneemt dat ik benieuwd ben naar de reacties van marktpartijen. Enerzijds zou ik me kunnen indenken dat de kosten van KPN iets hoger zouden kunnen zijn dan de kosten van een efficiënte aanbieder, maar daar staat tegenover dat in de kosten geen rendement op vermogen lijkt te zijn begrepen. Ten aanzien van het vermogensbeslag ga ik er wel vanuit dat dit voor de retailactiviteiten gering is. Tot slot wil ik aangeven dat ik de getalsmatige invulling van de retailmarge (25%) moeilijk kan beoordelen.

Ten derde geeft OPTA aan dat vastgesteld moet worden op welke niveau OPTA op basis van het vereiste van kostenoriëntatie de ondergrens van de eindverbruikerstarieven dient te worden beoordeeld. Hoewel ik zeer benieuwd ben naar de reacties van marktpartijen op de consultatie, kan ik mij vinden in de praktische benadering van OPTA, die neerkomt op een prijssqueeze-toets op drie soorten gesprekken (kort, gemiddeld en lang: respectievelijk 1, 4 en 30 minuten) voor zowel binnenbasisgebied- als buitenbasisgebied-verkeer, voor de onderscheiden tijdsperioden piek, dal en weekend. Ik ben van mening dat hiermee in grote lijnen een koppeling met de te onderscheiden (relevante) markten wordt gemaakt en daarmee het optreden van probleem 4 wordt voorkomen. Een moeilijk punt in dit kader is en blijft dat de driedeling in de inkoopstructuur en de daarmee samenhangende driedeling in de kostenstructuur, niet overeenkomt met de tweedeling in de eindverbruikerstarieven. Om de in overweging 79 aangegeven redenen (bedrijven hebben reeds ingespeeld op de bestaande tariefstructuur; de transparantie in de huidige tariefstructuur die afneemt bij een driedeling van




de tarieven gebaseerd op de kostenstructuur) lijkt mij het op dit moment niet gewenst van KPN te eisen dat zij afstapt van de huidige tariefstructuur en overgaat op de genoemde driedeling in de eindgebruikerstarieven. Veeleer zou nog meer nagedacht moeten worden aan oplossingen die enerzijds de goede economische prikkels opleveren voor marktpartijen en anderzijds concurrentie waar mogelijk niet ontmoedigen. Echter, als het uiteindelijk zo is dat concurrentie op de ene markt wordt tegengehouden door te lage tarieven omdat de kosten op een andere markt in het tarief verwerkt zijn, zullen drastischer maatregelen toch noodzakelijk kunnen zijn.

Overige punten

Op het eind van punt 17 staat dat KPN een concurrentievoordeel ten opzichte van haar concurrenten geniet omdat zij er anders dan haar concurrenten geen directe hinder van ondervindt dat de interconnectietarieven geen gelijke tred houden met de daling van de eindverbruikerstarieven. Het gaat mij te ver dat KPN hier een concurrentievoordeel geniet, omdat KPN net als haar concurrenten de (kostengeoriënteerde) kosten moet dragen.

In het begin van punt 37 staat `De bekendmaking leidt ertoe dat er specifieke criteria ten opzicht van algemene mededingingsregels gehanteerd dienen te worden bij de beoordeling van tarieven in de telecommunicatiesector'. Deze zin kan beter weggelaten worden omdat een bekendmaking van de Commissie deel uit maakt van de algemene mededingingsregels. Om dezelfde reden stel ik voor om de eerste zin van punt 38 `Het lijkt erop dat de bekendmaking en de voorstellen voor de ONP-herziening van de Europese Commissie ten aanzien van wurgprijzen een nadere precisering geven om in het Akzo-arrest het misbruikelijke karakter van te lage prijzen te kunnen beoordelen' te vervangen door ` De bekendmaking en de voorstellen voor de ONP-herziening van de Europese Commissie ten aanzien van wurgprijzen geven een nadere precisering om in uitwerking op het Akzo-arrest en latere jurisprudentie het misbruikelijke karakter van te lage prijzen te kunnen beoordelen' (toevoegingen zijn onderstreept).

In punt 75 staat dat carrier (pre)select-aanbieders in het bijzonder nadeel van prijssqueeze ondervinden en dat aanbieders die hun klanten met eigen aansluitingen op hun netten hebben aangesloten, vrijwel geen hinder ondervinden van prijssqueeze. Dit is wat te kort door de bocht geredeneerd. Er is bij aanbieders die van hun eigen net gebruik maken, inderdaad eerder sprake is van een hogere marge, maar deze marge moet ook de kosten van het bij KPN uitgespaarde netwerkdeel dekken. Met andere woorden, zij kunnen wel degelijk hinder ondervinden van prijssqueeze.

Het concept-consultatiedocument overziend ben ik concluderend van mening dat OPTA de problematiek rondom prijssqueeze helder voor het voetlicht heeft gebracht en ­ voorzover ik het kan beoordelen ­ voldoende recht doet aan de algemene mededingingsregels. Ik ben benieuwd naar de reacties van marktpartijen op het consultatiedocument.

Ik heb er geen bezwaar tegen dat u deze brief aan derden verstrekt.




Hoogachtend,

A.W. Kist
Directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit