Consultatiedocument internettoegang NMa/OPTA Internetteam

OPTA

Nederlandse mededingingsautoriteit Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit

CONSULTATIEDOCUMENT
INTERNETTOEGANG

NMa/OPTA Internetteam NMa/OPTA Internetteam 20 maart 2001
20 maart 2001

Voorwoord

Dit consultatiedocument over internettoegang is een gezamenlijk product van de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: NMa) en de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: OPTA) waarmee een eerste aanzet wordt gegeven voor het definiëren en in kaart brengen van internettoegangsmarkten.

Marktpartijen en overige belanghebbenden worden hierbij van harte uitgenodigd een reactie te geven op de inhoud van het consultatiedocument. Na verwerking van de reacties zal bezien worden of het nuttig en wenselijk wordt geacht richtsnoeren ten aanzien van internettoegang op te stellen. Daarnaast is het de bedoeling, gelet op de dynamiek van de internettoegangsmarkten, voor het eind van het jaar (voor zover nodig) met een nadere, meer specifieke, analyse te komen.

Schriftelijke reacties kunnen tot uiterlijk 20 april 2001 worden gestuurd naar:

het NMa/OPTA-internetteam p/a Postbus 16326 2500 BH Den Haag

U wordt ook in de gelegenheid gesteld een mondelinge reactie te geven. Daartoe wordt op 11 april 2001 een hoorzitting georganiseerd. Indien u hieraan wilt deelnemen of hierbij aanwezig wilt zijn dan kunt u zich uiterlijk 4 april 2001 aanmelden bij:

b.vanpuffelen@opta.nl

Gelieve duidelijk aan te geven welke personen namens welke onderneming of organisatie deel zullen nemen. Locatie en tijdstip zullen in een later stadium worden medegedeeld.

Wij hopen en verwachten dat dit consultatiedocument een nuttige rol kan ten behoeve van verdere analyse en gedachtevorming.

Het College van de Onafhankelijke De directeur-generaal van de Post en Telecommunicatie Autoriteit Nederlandse mededingingsautoriteit, namens het college,

w.g. w.g.

Prof. dr. J.C. Arnbak A.W. Kist

Inleiding

In de gezamenlijke reactie van de NMa en OPTA op de kabinetsnota `Kabel en consument: marktwerking en digitalisering'1 is aangekondigd gezamenlijk, en op regelmatige basis, de markten voor internettoegang te bestuderen. Dit consultatiedocument kan gezien worden als een eerste resultaat van dit voornemen.

In het kader van het voor dit consultatiedocument verrichte onderzoek zijn achtergrondgesprekken gevoerd met een aantal marktpartijen, zijn schriftelijke vragen gesteld aan marktpartijen en is desk-research uitgevoerd. Een lijst van geraadpleegde marktpartijen is als bijlage bij dit document gevoegd. Bij het opstellen van dit consultatiedocument zijn de NMa en OPTA ondersteund door EIM.

Duidelijk is dat internettoegangsmarkten sterk in beweging zijn en dat technologische, beurs- en andere ontwikkelingen het aanzien van markten snel kunnen veranderen. De analyses in dit document zijn gebaseerd op de huidige stand van zaken en zullen, gelet op de dynamiek, regelmatig opnieuw moeten worden uitgevoerd.

Het consultatiedocument is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 1 worden (werk)definities voor internettoegang en smal- en breedbandige internettoegang vastgesteld. Vervolgens worden in hoofdstuk 2 vraag- en aanbodfactoren van internettoegang beschreven. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving gegeven van het relevante regelgevend kader. In hoofdstuk 4 worden mogelijke relevante markten afgebakend. Hoofdstuk 5 bevat een eerste analyse van de concurrentiële situatie op de mogelijke relevante markten.

1 Kamerstukken II, vergaderjaar 1999-2000, 27088, nr. 2

Samenvatting

Met dit consultatiedocument wordt een eerste analyse gegeven van internettoegangsmarkten en worden vragen gesteld aan marktpartijen.

In het eerste hoofdstuk komt een aantal definitiekwesties aan bod. Allereerst wordt conceptueel onderscheid gemaakt tussen enerzijds internettoegangsdiensten, de diensten die aan consumenten en zakelijke gebruikers worden geleverd om internettoegang te verkrijgen en anderzijds netwerktoegangsdiensten, de diensten die aanbieders van internettoegang af moeten nemen van eigenaren van netwerken (telefoonnet, kabelnetwerk) om actief te kunnen zijn op de markt. Bij netwerktoegangsdiensten kan nog een nader onderscheid gemaakt worden tussen `wholesale' en `retail' netwerktoegangsdiensten. De vraag naar netwerktoegangsdiensten kan beschouwd worden als een afgeleide van de vraag naar internettoegangsdiensten; met andere woorden, vraag naar internettoegang creëert vraag naar netwerktoegang.

Naast een beschrijving van de verschillende soorten diensten die op de verschillende netwerken worden aangeboden wordt in het eerste hoofdstuk het onderscheid tussen smalband internet en breedband internet, bij wijze van werkdefinitie, gelegd bij een doorgiftesnelheid van 128 kbit/s.

In hoofdstuk 2 wordt een beschrijving gegeven van vraag- en aanbodfactoren. Bij internettoegangsdiensten wordt daarbij aandacht besteed aan soorten ISP's, soorten abonnementen, soorten gebruikers (consumenten resp. zakelijke gebruikers), overstapkosten en de effecten van prijsveranderingen. Bij netwerktoegangsdiensten wordt allereerst een aantal varianten van smalband en breedband netwerktoegang besproken, kabel en xDSL worden vergeleken, en er wordt ingegaan op de tarieven voor netwerktoegang. Daarnaast komen ook andere vraag- en aanbodfactoren aan de orde.

Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van het voor de NMa en OPTA relevante regelgevend kader. Voor OPTA is dat de Telecommunicatiewet met bijbehorende "lagere" regelgeving, voor de NMa de Mededingingswet, en meer in het bijzonder het daarin vervatte verbod op misbruik van economische machtsposities.

In hoofdstuk 4 worden, voor zover mogelijk, relevante markten afgebakend. Niet op alle punten is thans voldoende duidelijkheid om te komen tot een definitieve afbakening. Wel wordt reeds de conclusie getrokken dat sprake is van afzonderlijke markten voor breedband internettoegang en smalband internettoegang, en voor breedband netwerktoegang en smalband netwerktoegang. Bij de smalband internet- en netwerktoegangsmarkten is de conclusie getrokken dat deze nationaal van aard zijn. Er zijn nog geen definitieve conclusies getrokken ten aanzien van de vraag of bij de definiëring van relevante breedbandmarkten onderscheid gemaakt dient te worden naar soorten netwerken, met andere woorden of sprake is van aparte markten voor breedband internet- en netwerktoegang via de kabel resp. via xDSL. Omdat deze vraagstukken sterk gerelateerd zijn, zijn ook nog geen definitieve conclusies getrokken ten aanzien van de bepaling van de relevante geografische markten. Bovendien zijn marktpartijen nog druk doende hun

breedbandige netwerken uit te rollen. Het tempo waarmee netwerken worden uitgerold en de omvang van de netwerken zoals deze uiteindelijk tot stand zullen komen, kunnen een wezenlijke invloed hebben op de bepaling van de relevante markten.

De consultatie van marktpartijen aan de hand van dit document is erop gericht over deze vraagstukken meer helderheid te krijgen. Overigens wordt wel ingegaan op factoren en argumenten die een belangrijke rol zouden moeten spelen bij een meer definitieve marktafbakening. Van belang is ook de constatering dat de dynamiek van de betreffende markten ervoor zorgt dat marktdefinities in de loop van de tijd kunnen veranderen.

In hoofdstuk 5 wordt een analyse van de concurrentiële situatie gegeven op de mogelijk te onderscheiden relevante markten. Voor wat betreft smalband internet- en netwerktoegang is duidelijk dat KPN een sterke positie inneemt. Al het smalband internetverkeer dient (middels netwerktoegangsdiensten) ergens gekoppeld te zijn aan het vaste net van KPN. Daarnaast is duidelijk dat KPN tevens een aanzienlijk aandeel heeft op de markt voor smalband internettoegangsdiensten. Het feit dat KPN een verticaal geïntegreerde speler is, dat wil zeggen actief is op zowel de smalband netwerktoegangsmarkt als de smalband internettoegangsmarkt, draagt bij aan de kracht van haar positie.

De concurrentiële analyse van de breedband netwerktoegang- en internettoegangsmarkten hangt sterk af van de conclusies ten aanzien van de relevante markt. Indien sprake is van een markt waar (aanbieders op) het kabelnetwerk concurreren met (aanbieders op) het telefoonnet (xDSL) dan geeft dat een ander beeld dan indien die concurrentie er niet zou zijn. Bij afwezigheid van die concurrentie is op de breedband netwerktoegangsmarkt via de kabel sprake van regionale monopolies. Indien deze de internettoegangsmarkt aan zichzelf voorbehouden en geen toegang verlenen tot netwerken zou er onder die marktdefinitie ook daar sprake zijn van regionale monopolies. Bij xDSL is sprake van concurrentie op retailniveau omdat regelgeving en toezicht de uitrol van concurrerende xDSL-netwerken op het telefoonnet stimuleren (verplichte toegang tot de locale aansluitlijn of `unbundling of the local loop'). Als het kabelnetwerk en het telefoonnet echter wel concurrerende infrastructuren blijken te zijn, dan concurreren aanbieders van internettoegangsdiensten via xDSL-netwerken met aanbieders van internettoegangsdiensten via de kabel.

Uiteindelijk dient de definiëring van de relevante markten en de analyse van de concurrentiële situatie daarop, een getrouwe weergave te vormen van de economische werkelijkheid. De inbreng van marktpartijen aan de hand van dit document kan daar een belangrijke verdere bijdrage aan leveren.

5

Hoofdstuk 1
Definities

1.1 Definiëring internettoegang

1. Consumenten en zakelijke gebruikers kunnen toegang krijgen tot het internet en gebruik maken van internettoepassingen via een dienst van een Internet Service Provider (hierna: ISP). Om haar diensten aan te kunnen bieden heeft een ISP toegang nodig tot een netwerk waarover internetverkeer kan plaatsvinden en waarmee de consument en zakelijke gebruiker kan worden aangesloten.

2. Bij de definiëring van internettoegang kunnen "up-stream" en "down-stream" diensten worden onderscheiden.

3. Bij down-stream gaat het om het verlenen van internettoegangsdiensten door ISP's aan consumenten en zakelijke gebruikers (hierna: "internettoegangsdiensten").

4. Internettoegang up-stream gaat primair over de toegang van ISP's tot netwerken waarover zij internettoegangsdiensten aan kunnen bieden (hierna: "netwerktoegangsdiensten"). Zonder netwerktoegang up-stream kan een ISP op de down-stream markt voor internettoegang geen diensten aanbieden. Netwerktoegang kan op twee manieren worden gerealiseerd: ten eerste doordat een ISP netwerktoegangsdiensten afneemt van de netwerkeigenaar (`retail netwerktoegang'). Ten tweede kan netwerktoegang worden gerealiseerd doordat een ISP netwerktoegangsdiensten afneemt van een aanbieder van netwerktoegangsdiensten die geen eigenaar is van een netwerk maar op zijn beurt netwerktoegangsdiensten afneemt van de eigenaar van het netwerk (`wholesale netwerktoegang').

5. Hieronder staat een schematische weergave van het bovenstaande. Er is sprake van verticale integratie als een (dochteronderneming van een) aanbieder van wholesale netwerktoegangsdiensten tevens actief is als aanbieder van retail netwerktoegangsdiensten, en/of als een aanbieder van retail netwerktoegangsdiensten tevens actief is als ISP (of andersom).

6

Figuur 1

netwerkoperators aanbod

wholesale
netwerktoegangs- Upstream- diensten markt (en) 2

netwerkoperators vraag aanbod

retail Upstream- netwerktoegangsdiensten markt (en) 1

ISP's vraag
aanbod

internettoegangsdiensten downstream- markt(en)

Consumenten/ vraag zakelijke gebruikers

7

6. De voor OPTA en NMa relevante toegangsvragen spelen primair op de markt(en) voor netwerktoegangsdiensten. De markt(en) voor netwerktoegangsdiensten is/zijn echter nauw verbonden met de markt(en) van internettoegangsdiensten. De vraag naar netwerktoegangsdiensten hangt immers nauw samen met de vraag naar internettoegangsdiensten, terwijl tegelijkertijd het aanbod van internettoegangsdiensten afhankelijk is van het aanbod van netwerktoegangsdiensten. Bijvoorbeeld: om breedband internettoegangsdiensten aan te kunnen bieden, hebben ISP's netwerktoegangsdiensten op breedbandige netwerken nodig.

1.2 Definiëring soorten internettoegangsdiensten, smalband versus breedband

7. In de vorige paragraaf is aangegeven dat bij de definiëring van internettoegang zowel "up-stream" als "down-stream" diensten kunnen worden onderscheiden. Bij "down- stream" gaat het om het verlenen van internettoegangsdiensten door ISP's aan consumenten en zakelijke gebruikers (hierna "internettoegangsdiensten"). "Up- stream" heeft betrekking op de toegang van ISP's tot netwerken waarover zij internettoegangsdiensten aan kunnen bieden (hierna: "netwerktoegangsdiensten").

8. Internettoegangsdiensten kunnen in potentie via verschillende infrastructuren worden aangeboden. In het kader van dit consultatiedocument zal alleen nader ingegaan worden op de verschillende toegangsdiensten die via (onderdelen van) vaste telefoon- en omroepnetwerken (kunnen) worden ontplooid. Andere vormen van internettoegang, voor zover al beschikbaar, leiden vooralsnog een marginaal bestaan.

9. De toegangsdiensten die via de verschillende infrastructuren worden aangeboden, verschillen op een aantal karakteristieken van elkaar. Het gaat daarbij onder andere om verschillen in de zogenaamde bandbreedte die de gebruiker ter beschikking staat.

10. In deze paragraaf zal een nadere beschrijving worden gegeven van de verschillende infrastructuren en technologieën die thans hoofdzakelijk voor internettoegang worden gebruikt. In vervolg daarop zal een nadere uitleg worden gegeven van het begrip bandbreedte en wordt ingegaan op het onderscheid tussen smalbandige en breedbandige internettoegang.

1.2.1 Internettoegangsdiensten via verschillende infrastructuren en technologieën

11. Hieronder is aangegeven welke infrastructuren en technologieën thans hoofdzakelijk worden gebruikt voor het aanbod van internettoegangsdiensten aan consumenten en zakelijke gebruikers.

12. De meest bekende vorm van toegang tot het internet is het inbellen (dial-up) via de `gewone' telefoonlijn en met een `gewoon' modem (Internettoegang via PSTN: Public Switched Telephone Network). De theoretische maximale snelheid van data-overdracht bedraagt 64 kbit/s, omdat (grote delen van) het geschakelde telefoonnetwerk op deze snelheid zijn gedimensioneerd. Een andere inbeltechniek is via een ISDN-lijn en een

ISDN-modem (Internettoegang via ISDN: Integrated Services Digital Network)). Via een ISDN-lijn kan tegelijkertijd een tweetal verbindingen van 64 kbit/s onderhouden worden, welke door de gebruiker naar keuze ten behoeve van gesprekken of dataverkeer ingezet kunnen worden. De theoretische maximale snelheid van data-overdracht bedraagt 128 kbit/s, die bereikt kan worden door deze twee zogenaamde B-kanalen tegelijkertijd ten behoeve van dataverkeer in te zetten.

13. De zogenaamde dial-up internettoegang via PSTN of ISDN kan op een drietal manieren worden afgehandeld. De eerste manier is dat een eindgebruiker inbelt op een PSTN/ISDN-aansluitdienst, via bijvoorbeeld een geografisch nummer, waarbij het verkeer via het netwerk van één en dezelfde telecomoperator afgeleverd wordt op een zogenaamde modembank van de betrokken ISP. Een tweede mogelijkheid is dat de eindgebruiker en zijn ISP aangesloten zijn op netwerken van verschillende telecomoperators, waarbij de operator van de eindgebruiker via een zogenaamde terminating dienst het verkeer overdraagt aan de operator van de ISP. De eerste operator betaalt daarbij aan de tweede operator een terminating vergoeding. Een derde mogelijkheid is dat de eindgebruiker en zijn ISP eveneens zijn aangesloten op netwerken van verschillende telecomoperators, maar dat de operator van de ISP een originating vergoeding betaalt aan de operator van de eindgebruiker voor het ophalen van het verkeer. Van deze laatste mogelijkheid is bijvoorbeeld sprake wanneer er gebruik wordt gemaakt van carrier(pre)select.

14. Bij internettoegang via DSL (Digital Subscriber Line) wordt in beginsel geen gebruik gemaakt van (de geschakelde delen van) het telefoonnetwerk. Er zijn verschillende DSL- technieken, waarvan ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) de meest bekende is. De eindgebruiker wordt, onder gebruikmaking van zogenaamde `ontbundelde toegang tot de aansluitlijn', via zijn aansluitlijn en een DSL-modem, in principe rechtstreeks aan de infrastructuur van zijn ISP gekoppeld, waardoor inbellen niet langer nodig is. De theoretisch maximale snelheid van data-overdracht is onder andere afhankelijk van de gebruikte xDSL technologie, de kwaliteit van de plaatselijke telefoonkabel, en de afstand waarover deze technologie wordt ingezet, maar kan oplopen tot meerdere Mbit/s. Daarenboven kan een exploitant van een xDSL-toegangsdienst er voor kiezen de up- en downloadsnelheden te maximeren.2

15. Voor internettoegang via xDSL geldt dat een drietal vormen denkbaar zijn: a. Volledige ontbundeling van de aansluitlijn: hierbij wordt een aansluitlijn verhuurd aan een nieuwe operator. Deze operator zal via deze tweede lijn veelal een snelle datadienst aanbieden op basis van xDSL. De eindgebruiker zal voor zijn spraaktelefonie veelal gebruik blijven maken van de diensten van KPN. b. Gedeelde toegang tot de aansluitlijn: twee operators, veelal KPN en een nieuwe operator, delen het gebruik van de aansluitlijn ten behoeve van de dienstverlening aan de eindgebruiker. Daarbij zal de ene operator zorgdragen voor de levering van spraaktelefonie, terwijl de andere operator via dezelfde lijn snelle datadiensten zal verzorgen.

2 Er bestaan voorts verschillen in snelheid van dienstverlening tussen verschillende DSL aanbieders.

c. Snelle bitstreamtoegang: de gevestigde exploitant installeert apparatuur ten behoeve van het verlenen van xDSL-dienstverlening over de aansluitlijn, en stelt deze capaciteit vervolgens ter beschikking aan een andere operator.

16. Internettoegang via omroepnetwerken (`de kabel') wordt aangeboden via omroepnetwerken c.q. kabelnetwerken, die geschikt zijn gemaakt voor tweewegverkeer. De eindgebruiker wordt, via het netwerk en een kabelmodem, in principe rechtstreeks aan de infrastructuur van zijn ISP aangekoppeld, waardoor inbellen niet langer nodig is. De theoretische maximale snelheid van data-overdracht is onder andere afhankelijk van de ten behoeve van deze dienst door een exploitant gealloceerde frequentieruimte, maar kan oplopen tot meerdere Mbit/s. Daarenboven kan een exploitant er voor kiezen de up- en downloadsnelheden te maximeren.

17. Verder vindt internettoegang ook plaats via vaste verbindingen of huurlijnen. Ten behoeve van met name grootzakelijke gebruikers worden vaste verbindingen of huurlijnen aangelegd. Deze kunnen van KPN of van andere marktpartijen met een eigen (kern)netwerk worden afgenomen. Gezien de prijzen van dergelijke lijnen zijn ze met name geschikt voor grootzakelijke gebruikers met veel verkeer. Internettoegang via vaste verbindingen of huurlijnen valt buiten het bereik van dit consultatiedocument, aangezien het hier een wezenlijk andere markt betreft.

1.2.2 Bandbreedte

18. Het begrip bandbreedte wordt veelal gebruikt als maat voor de hoeveelheid informatie (i.c. data) die in een bepaalde tijdseenheid via een bepaalde infrastructuur kan worden verstuurd. Dit begrip, dat zowel in analoge als digitale systemen wordt gehanteerd, werd in het verleden met name gekoppeld aan een bepaald frequentiebereik (uitgedrukt in hertz), maar tegenwoordig vooral aan een aantal bits per seconde. Hoe groter de bandbreedte, hoe meer informatie er per tijdseenheid kan worden verstuurd. In de nu volgende paragrafen wordt de bandbreedte van een bepaalde internettoegangsdienst uitgedrukt in zogenaamde kbit/s, respectievelijk Mbit/s.3

19. De maximale bandbreedte die via de verschillende infrastructuren ondersteund kan worden, verschilt aanzienlijk. Zo is de snelheid welke via een `traditionele' telefoonlijn ondersteund kan worden, beperkt tot (een maximum) van 64 kbit/s, terwijl bij toegangsdiensten via een omroepnetwerk of met gebruikmaking van een zogenaamde DSL-technologie snelheden van meerdere Mbit/s haalbaar zijn.

20. De feitelijke snelheid van het binnenhalen c.q. verzenden van data die door een eindgebruiker gerealiseerd wordt is echter afhankelijk van een aantal specifieke factoren. Daarbij speelt bijvoorbeeld de vraag in hoeverre er sprake is van een

3 Snelheden van verbindingen worden over het algemeen uitgedrukt in bit/s, respectievelijk kilobit/s of megabit/s. Daarbij moet opgemerkt worden dat 8 bit overeenkomt met 1 byte; een verbinding met een snelheid van 8 Mbit/s kan derhalve per seconde 1 Mbyte aan informatie vervoeren.

10

zogenaamde gegarandeerde (ofwel `dedicated') verbinding tussen de eindgebruiker en de ISP, en eveneens van de bandbreedte van de verbinding van de ISP naar (de rest van) het internet. Verder speelt daarbij een rol of er een verschil bestaat tussen de snelheid waarmee een eindgebruiker data kan downloaden van het internet, en de snelheid waarmee deze gebruiker informatie naar het internet kan uploaden.

21. Bij de toegangsdiensten op basis van PSTN, ISDN en xDSL gaat het om `dedicated' verbindingen: de snelheid van de verbinding tussen eindgebruiker en ISP is onafhankelijk van de vraag in hoeverre ook andere gebruikers internetten. Bij toegangsdiensten op basis van de kabel gaat het om `gedeelde' verbindingen: een aantal gebruikers deelt dezelfde bandbreedte, zodat de maximaal haalbare snelheid voor de eindgebruiker daalt wanneer een andere consument (in hetzelfde deel van het netwerk) eveneens gebruik maakt van de internettoegangsdienst.

22. De snelheid van data-overdracht waarmee de eindgebruiker wordt geconfronteerd, wordt tevens in belangrijke mate bepaald door de snelheden die bereikt worden op het internet als zodanig. Daarbij geldt dat (het overgrote deel van) het internet bestaat uit gedeelde verbindingen, met als gevolg een duidelijke daling in performance in bepaalde piekuren op bepaalde trajecten. Daarenboven vormt de bandbreedte van de verbinding van de ISP naar `het internet' met name op piekuren vaak een beperkende factor in het realiseren van hoge snelheden van dataoverdracht. Ook de snelheid van de server waarmee contact wordt gelegd, is bepalend voor de snelheid van data-overdracht.

23. De internettoegangsdiensten op grond van PSTN en ISDN zijn symmetrisch van opbouw, in die zin dat de maximale upload- en downloadsnelheden voor de eindgebruiker gelijk zijn. Daartegenover staat dat de (meeste) internettoegangsdiensten via de kabel en (sommige) xDSL-technologieën asymmetrisch van opbouw zijn: de maximale download snelheid is veel groter dan de upload snelheid.

1.2.3 Smalband en breedband

24. Het is mogelijk om een onderscheid aan te brengen tussen smalbandige en breedbandige internettoegangsdiensten. Naarmate een internettoegangsdienst breedbandiger van aard is, kunnen meer (data-intensievere) internettoepassingen via een dergelijke verbinding ondersteund worden. Daarbij geldt dat met name videotoepassingen uitermate data-intensief zijn, en dat derhalve breedbandige verbindingen benodigd zijn.

25. Het onderscheid tussen breedbandige en smalbandige internettoegangsdiensten zou derhalve kunnen worden gemaakt op grond van de internettoepassingen die via een bepaalde toegangsdienst gefaciliteerd zouden kunnen worden, of op grond van de snelheid van data-overdracht welke via een dergelijke toegangsdienst kan worden gerealiseerd.

11

26. Bedoeling is vooral een praktische definitie te geven om het onderscheid tussen smal- en breedband weer te geven. Snelheid lijkt daarvoor het beste en meest praktische criterium.

27. In de literatuur wordt een aantal verschillende snelheden van data-overdracht genoemd boven welke gesproken zou moeten worden van een breedbandige internettoegangsdienst.

28. Zo wordt bijvoorbeeld in een publicatie van de Engelse telecomtoezichthouder OFTEL gesteld: "Broadband is the term used to describe higher speed access (typically faster than 500 kbit/s) to the Internet using a variety of technologies"4, terwijl in een publicatie van de Amerikaanse Federal Communication Commission5 in dat verband over een minimale snelheid van 200 kbit/s wordt gesproken.

29. In een groot aantal bronnen wordt de stelling betrokken dat de grens tussen smalbandige en breedbandige toegangsdiensten bij 128 kbit/s gelegd zou moeten worden. Deze drempelwaarde, die is ingegeven door de maximale snelheid van data- overdracht van een ISDN2-verbinding, wordt bijvoorbeeld aangehangen door de Vecai, de vereniging van kabelexploitanten, in de door haar uitgegeven "Breedbandmonitor"6: "Onze interpretatie van de snelheid van een breedbandinfrastructuur kan het best geformuleerd worden als `sneller dan ISDN'". De Amerikaanse Federal Trade Commission hanteert in haar uitspraak in de AOL/Time Warner-zaak de volgende definitie, welke in lijn is met het standpunt van Vecai: "Broadband means bandwith designed to operate at rates greater than 128 kilobits per second."7

30. Een keuze voor deze drempelwaarde wordt ook ondersteund door het gegeven dat de toegangsdiensten welke gebruik maken van de geschakelde telefooninfrastructuur (i.c. PSTN en ISDN-diensten) geen hogere snelheden kunnen accommoderen, terwijl voor de andere toegangsdiensten geldt dat de hoogte van de snelheid van data-overdracht grote delen van de tijd hoger zou kunnen zijn dan 128 kbit/s en bovendien door de exploitant van de toegangsdienst rechtstreeks of indirect beïnvloedbaar is.

31. Om praktische redenen hanteren NMa/OPTA in dit consultatiedocument een werkdefinitie waarbij sprake is van smalbandige internettoegang bij netwerken waarvan de maximale doorgiftesnelheid voor internettoegang zowel bij het downloaden als uploaden van data kleiner of gelijk is aan 128 kbit/s.

32. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden gemotiveerd aan te geven of zij zich kunnen vinden in de door OPTA/NMa gehanteerde definities.

4 OFTEL's 2000/01 review of the dial-up Internet access market, oktober 2000.
5 Federal Communications Commission, Deployment of Advanced Telecommunications Capability; second report, Washington, augustus 2000, p. 8. Overigens hanteert de Commission in dit verband in plaats van de term `breedband' het begrip `advanced telecommunication capacity'.

6 VECAI (in samenwerking met KPN en Digitenne), Breedbandmonitor, voorjaar 2000.
7 http://www.ftc.gov/os/2000/12/aoldando.pdf

12

Hoofdstuk 2
Beschrijving van aanbod- en vraagfactoren

33. Zoals in eerder aangegeven kan bij de toegang tot internet onderscheid worden gemaakt tussen internettoegangsdiensten en (wholesale en retail) netwerktoegangsdiensten. In dit hoofdstuk worden de vraag- en aanbodfactoren die bij de verschillende diensten een rol spelen, in kaart gebracht.

2.1 Internettoegangsdiensten

2.1.1 Aanbodfactoren

Soorten ISP's
34. In Nederland zijn verschillende soorten ISP's actief. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen ISP's die internettoegangsdiensten aanbieden via het telefoonnet (smalband en/of breedband), ISP's die toegang verlenen via een kabelnet en ISP's die zowel toegang verlenen via het telefoonnet als een kabelnet. Over het algemeen beperken ISP's zich tot één type netwerk. Slechts enkele ISP's bieden zowel toegang via het telefoonnet als een kabelnet (bijvoorbeeld Wanadoo en Kabelfoon).

35. ISP's kunnen ook worden onderscheiden naar hun relatie met netwerkbedrijven. ISP's die internettoegang via de kabel bieden, zijn in de regel een dochter van een kabelbedrijf of hebben daar een exclusieve overeenkomst mee. Verder is een aantal ISP's dat smal- en breedband internettoegang aanbiedt via het telefoonnet onderdeel van KPN of een andere telecomaanbieder. Er is ook een categorie niet-verticaal geïntegreerde, zelfstandige ISP's.

36. ISP's kunnen ook worden gekarakteriseerd naar het type klanten waar zij zich met name op richten. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen residentiële consumenten en de zakelijke gebruikers. De zakelijke gebruikers kunnen weer verdeeld worden in grootzakelijke gebruikers en het midden- en kleinbedrijf. De grootzakelijke gebruikers zijn veelal rechtstreeks aangesloten op het internet via huurlijnen. Een aantal ISP's richt zich uitsluitend op de residentiële consument. Anderen richten zich met name op de zakelijke markt.

Soorten abonnementen
37. De meeste ISP's bieden meerdere abonnementsvormen aan. Voor smalband internettoegang via het telefoonnetwerk zijn er gratis abonnementen (met beperkte mogelijkheden) voor consumenten. De consument betaalt dan alleen het lokale tarief voor de telefoon. Daarnaast bieden ISP's abonnementen aan met meer mogelijkheden, bijvoorbeeld (meer) ruimte voor een eigen website. Naast het lokale telefoontarief betalen consumenten een vast abonnementstarief per maand (afhankelijk van de mogelijkheden variërend van circa 10,- tot circa 70,-). Verder zijn er abonnementen waarbij een maandbedrag in rekening wordt gebracht voor een bepaald aantal uren toegang plus een tarief per uur wanneer dit aantal wordt overschreden. Daarnaast zijn er abonnementen waarin (een gedeelte van) de telefoonkosten reeds in het

abonnement zijn opgenomen. Ten slotte gaan er mogelijk ook, in navolging van het buitenland, 'flat rate'-abonnementen (onbeperkte toegang voor een vaste bedrag per maand) worden aangeboden als gevolg van de uitspraak van OPTA in het geschil tussen WorldCom en KPN.8 Daarin heeft OPTA bepaald dat KPN aan WorldCom een FRIACO-dienst (Flat Rate Internet Acces Call Origination) moet leveren. In feite houdt deze uitspraak in dat (vooralsnog alleen) WorldCom voor een vast bedrag internettoegang op wholesale niveau in kan kopen.

38. De kabelbedrijven gebruiken flat rate als belangrijk marketing argument (vooral ten opzichte van dial-up internettoegang). De prijs van toegang tot het internet is niet afhankelijk van de tijdsduur (telefoontikken).

Abonnementen (breedband)
39. Het aanbod van xDSL staat in Nederland in de kinderschoenen. ISP's bieden (nog op een beperkt aantal locaties) ADSL aan. Daarbij wordt samengewerkt met een xDSL- aanbieder (die netwerktoegang op retailniveau aanbiedt). Dat kan zijn middels het ADSL-aanbod van KPN, Mxstream, of het aanbod van een andere xDSL-aanbieder (waaronder BaByXL, Cistron Telecom, VersaPoint). Daarbij kan het zijn dat de eindgebruiker zowel een abonnement heeft bij de ADSL-aanbieder (voor gebruik van de xDSL-verbinding) als bij de ISP (voor de internettoegang). Het zogenaamde Mxstream aanbod van KPN is op een dergelijke wijze opgebouwd. In andere gevallen worden de kosten voor de ADSL-aanbieder opgenomen in het abonnement van de ISP. Er kan ook sprake zijn van een aanbieder van ADSL die tevens als ISP optreedt (bijvoorbeeld Novaxess). De totale kosten voor de eindgebruiker zijn afhankelijk van het pakket dat wordt gekozen. Abonnementen worden aangeboden vanaf ca. 90 gulden per maand voor bijvoorbeeld 512 kbit/s downstream en 64 kbit/s upstream capaciteit. Hoe hoger de afgenomen capaciteit, hoe hoger de abonnementsprijs. Zoals reeds eerder aangegeven zijn ook andere xDSL-technieken dan ADSL mogelijk.

40. Evenals bij xDSL kenmerken de abonnementen voor internettoegang via de kabel zich door `always on' en een vast bedrag per maand (flat rate), dus zonder variabele telefoonkosten. De kosten voor abonnementen voor internettoegang via de kabel variëren van circa 50,- tot 100,- per maand, afhankelijk van de mogelijkheden.

41. Zowel bij xDSL als bij kabel stellen ISP's de eis van `redelijk gebruik'. In principe heeft de eindgebruiker onbeperkt toegang tot internet. Echter, de ISP's gaan uit van redelijk gebruik. Dat houdt in dat de hoeveelheid gegenereerd dataverkeer niet abnormaal groot mag zijn. De ISP's geven daarbij geen grenzen aan, aangezien het moeilijk is een dergelijke grens vast te stellen en omdat die grens in de loop der tijd hoger zal worden. Als het dataverkeer te groot wordt, dan wordt aangeboden aparte afspraken te maken.

42. Bij het verlenen van internettoegang aan zakelijke gebruikers is de variëteit in abonnementsvormen groter dan voor consumenten. Er worden allerlei combinaties aangeboden, zoals verschillende snelheden, webruimte, aantallen e-mailadressen,

8 OPTA, 22 november 2000, Besluit inzake geschil Worldcom - KPN Telecom (FRIACO), te vinden op www.opta.nl
14

aansluiten van netwerken, etc., zodat het abonnement zoveel mogelijk kan worden aangepast aan de behoeften van de zakelijke gebruikers.

Toekomstig aanbod van abonnementen
43. Marktpartijen geven aan dat zij verwachten dat de variatie in de abonnementsvormen in de komende jaren zal toenemen. Het verlenen van extra diensten (hosting, e-mail- services, nieuwsserver) zal een grotere rol gaan spelen. Bij xDSL-abonnementen zal ook meer dan nu differentiatie plaatsvinden naar bandbreedte. Klanten nemen dan bijvoorbeeld een abonnement voor een bepaalde bandbreedte en betalen een variabel tarief als zij de extra bandbreedte nodig hebben.

44. Een aantal marktpartijen verwacht dat gratis internet in de toekomst niet meer haalbaar is, onder andere vanwege lagere interconnectietarieven en als gevolg daarvan lagere kick-back vergoedingen. Zie in dit verband paragraaf 96 en volgende. Met andere woorden, de verwachting is dat ISP's steeds minder zullen overhouden aan het door hen gegenereerde telefoonverkeer, waardoor het niet meer mogelijk is gratis internettoegang aan de consument aan te bieden. De gratis abonnementen zullen dan betaalde abonnementen worden. Daarnaast zijn er partijen die verwachten dat in de toekomst smalband volledig zal worden vervangen door breedband.

45. Wanneer meer ISP's toegang krijgen tot de kabel, kunnen ISP's zowel abonnementen voor internettoegang via de kabel als via het telefoonnet aanbieden. Nu al bieden sommige ISP's van kabelexploitanten ook internettoegang via xDSL aan (Wanadoo).

Aanbod van xDSL
46. Het aanbod van xDSL staat nog in de kinderschoenen. In de komende jaren zullen ISP's hun aanbod van xDSL verder ontwikkelen.

47. De mate waarin xDSL zal worden ontwikkeld, is sterk afhankelijk van de uitrol van xDSL (de snelheid en de mate waarin xDSL beschikbaar komt). De verwachtingen omtrent (de snelheid van) deze uitrol verschillen. KPN verwacht dat het eind 2001 voor circa 50% van de aansluitingen mogelijk is om xDSL aan te bieden. Andere aanbieders gaan uit van lagere percentages. Waarschijnlijk zal xDSL uiteindelijk niet in geheel Nederland beschikbaar zijn, omdat uitrol met name in minder dicht bevolkte gebieden waarschijnlijk niet rendabel is.

48. Of xDSL werkelijk op korte termijn aanslaat, hangt mede af van de breedbandige diensten die worden aangeboden. Momenteel zijn er nog weinig breedbandige diensten waarvoor beschikking over breedband internettoegang nodig is. Verwacht wordt dat ISP's meer met aanbieders van breedbandige toepassingen ("contentleveranciers") gaan samenwerken om inhoud voor breedband te kunnen aanbieden.

Combinatieabonnementen
49. Het is de vraag in hoeverre in de toekomst gecombineerde abonnementen worden aanboden, waarin internettoegang, telefoonverkeer en televisie zijn gecombineerd. Dit

hangt onder andere van de technische en praktische mogelijkheden af. Naast het verspreiden van programma's biedt UPC nu reeds internettoegang en spraaktelefonie aan ("triple play" strategie). Ook is het mogelijk dat met behulp van xDSL combinatieabonnementen (waaronder in ieder geval internettoegang en spraaktelefonie) aangeboden gaan worden. Of verspreiding van programma's daarbij kan worden opgenomen is vooralsnog de vraag. Volgens VECAI leent xDSL zich daar in beginsel niet voor9. Analysys geeft echter aan dat xDSL in beginsel geschikt is voor verpreiding van programma's10.

Aanbod in gebieden met weinig aansluitingen
50. Zowel voor de kabel als voor xDSL lijken de mogelijkheden voor een rendabele exploitatie in dunbevolkte gebieden (gebieden met weinig aansluitingen) beperkt. De investeringen in dunbevolkte gebieden voor zowel kabel als voor xDSL zouden te hoog kunnen zijn. Of klanten in dunbevolkte gebieden de beschikking krijgen over internettoegang via de kabel of xDSL is derhalve nog onzeker. Ook is het nog niet duidelijk welke vorm van internettoegang uiteindelijk het meest geschikt is voor dunbevolkte gebieden. Er zijn marktpartijen (vooral xDSL-aanbieders) die aangeven dat de kabel geschikter is dan xDSL. Andere marktpartijen (vooral de kabelbedrijven) beweren echter juist het tegengestelde. Beide groepen aanbieders hanteren daarbij als argument de hoge kosten om internettoegang via xDSL respectievelijk via de kabel in dunbevolkte gebieden mogelijk te maken.

Residentiële consumenten versus zakelijke gebruikers 51. Momenteel wordt vaak onderscheid gemaakt tussen de residentiële consumenten en de zakelijke gebruikers. Zo zijn er ISP's die zich uitsluitend op residentiële consumenten richten en er zijn ISP's die juist meer gericht zijn op de zakelijke gebruikers. Het is de vraag of dit onderscheid in de toekomst relevant zal blijven en of ISP's zich blijven richten op een specifieke afnemersgroep. Diverse ISP's willen beide afnemersgroepen bedienen, waarbij wel de abonnementsvormen zijn toegespitst op de klant. Vanuit de vraag naar internettoegangsdiensten gezien, kan dan onderscheid gemaakt worden naar drie groepen afnemers. Als eerste groep kunnen de grootzakelijke gebruikers worden onderscheiden, die gebruik kunnen maken van huurlijnen van KPN en de netwerken van concurrerende operators (Worldcom, Versatel etc.). Als tweede groep kan het MKB11 onderscheiden worden (kleinzakelijke gebruikers). Het MKB kan gebruik maken van internettoegangsdiensten die gebruik maken van het xDSL-netwerk of het kabelnetwerk. Als derde groep kan de residentiële consument onderscheiden worden. Verschil tussen het MKB en de residentiële consument is met name dat smalband vanwege de beperkte capaciteit (met name de up-load capaciteit) over het algemeen onvoldoende is voor het MKB. Er zijn aanbieders van xDSL-diensten die zich met name op het MKB richten (bijvoorbeeld Novaxess).

2.1.2 Vraagfactoren

9 VECAI, (2000) Breedbandmonitor.

10 Nyfer (2000), Regulation versus innovation; The case of communication infrastructures.
11 Midden- en kleinbedrijf, ook wel SOHO (Small Office Home Office) genoemd.
16

Criteria van consument/MKB voor bepaalde ISP of dienst 52. Door marktpartijen wordt een groot aantal criteria genoemd, die een rol spelen bij de keuze van een ISP of een toegangsdienst, zoals prijs, snelheid, service (help desk), betrouwbaarheid, kwaliteit, inhoud, naamsbekendheid, etc. Daarbij wordt ook aangegeven dat de mate waarin de verschillende criteria een rol spelen sterk afhankelijk is van het type klant.

53. Voor een `light user' is vooral de prijs van belang, terwijl voor een `heavy user' of een zakelijke gebruiker, naast prijs, de snelheid en de betrouwbaarheid belangrijk zijn. Een `light user' zal eerder kiezen voor smalband met kosten voor lokaal telefoonverkeer. `Heavy users' zijn weer meer gebaat bij een "flat rate". 54. Op dit moment zijn er nog nauwelijks toepassingsvormen die breedband capaciteit vereisen. Dat betekent dat de vraag naar dergelijke toepassingsvormen nog niet veel invloed kan hebben op de keuze voor het type internettoegang en de soort ISP, die dat soort toegang aanbiedt. Wanneer het aanbod aan breedbandcontent tot ontwikkeling komt, zal ook vraag naar deze diensten ontstaan. De behoefte aan dergelijke diensten zal dan een rol gaan spelen bij de keuze van ISP en soort abonnement. Op dit moment wordt de keuze nog vaak gebaseerd op het tarief (waaronder abonnement met tikken of flat rate) en de tijd die men op internet zit.

Overstapkosten
55. Wanneer een klant reeds een abonnement bij een ISP heeft, zal de keuze om over te stappen naar een andere ISP mede worden bepaald door de kosten van deze overstap. In het algemeen kan een klant een abonnement bij een ISP op vrij korte termijn opzeggen (van direct tot maximaal drie maanden). De hoogte van de overstapkosten verschilt per ISP. Overstapkosten kunnen worden verdeeld in primaire kosten en secundaire kosten.

56. Primaire kosten zijn bijvoorbeeld eenmalige betalingen voor nieuwe modems, installatie, inschrijving e.d. Deze variëren per ISP en per soort internettoegang (kabel, xDSL, telefoon). Op basis van de informatie die is ontvangen van marktpartijen ontstaat het volgende beeld. Bij smalband zijn de kosten voor inschrijving (nihil tot circa 50,-) en voor een modem in het algemeen beperkt. Bij overstap naar een andere ISP die smalband internettoegang aanbiedt, behoeft geen nieuw modem te worden aangeschaft. Voor internettoegang via de kabel variëren de kosten voor inschrijving/installatie van 50,- tot 300,-. Daarnaast is een kabelmodem nodig, die vaak door de ISP in bruikleen wordt gegeven. Bij xDSL variëren de kosten voor inschrijving/installatie van 300,- tot 1.200,-.

57. Secundaire kosten zijn bijvoorbeeld eigen uitgaven voor het aanpassen visitekaartjes, briefpapier, e.d. in verband met verandering van e-mailadres. Deze kosten variëren per klant en zijn sterk afhankelijk van de mate waarin adreswijzingen moeten worden verstuurd, en visitekaartjes, briefpapier, e.d. moeten worden aangepast.

Effect van prijsveranderingen op de vraag
58. Het effect van prijsveranderingen van smalband internettoegangsdiensten op de vraag naar breedband internettoegangsdiensten en vice versa is vooralsnog niet vast te stellen. De uitrol van breedband internettoegangsdiensten staat immers nog maar aan het begin, zodat nog nauwelijks gesproken kan worden van prijsveranderingen. De huidige gebruikers van breedband internettoegang hebben over het algemeen gekozen voor deze vorm van internettoegang vanwege de kwaliteit (snelheid en grotere capaciteit) en/of vanwege de flat rate. Breedband internettoegang wordt voor gebruikers van smalband interessanter naarmate de flat rate van breedband internettoegang lager wordt en de (abonnements-)kosten voor smalband internettoegang hoger worden12. Omgekeerd zal bij dalende prijzen van smalband (abonnement plus telefoonkosten) smalband weer interessant worden voor breedbandgebruikers, mits deze gebruikers niet de kwaliteit (snelheid en capaciteit) van breedband nodig hebben. Of dergelijke effecten daadwerkelijk plaats gaan vinden, is mede afhankelijk van de omvang van de overstapkosten. Wanneer (in de toekomst) sprake is van aparte markten voor smalband en breedband, dan zullen de prijsveranderingen in de ene markt geen groot effect hebben op de andere markt.

59. OPTA/NMa verzoekt belanghebbenden aan te geven of het voorgaande een adequate beschrijving is van de vraag- en aanbodfactoren die relevant zijn voor de afbakening van (de) relevante markt(en) voor internettoegangsdiensten. Welke vraag- of aanbodfactoren zijn niet relevant en waarom niet? Welke vraag- of aanbodfactoren ontbreken en waarom zijn deze relevant voor de marktafbakening?

2.2 Netwerktoegangsdiensten

2.2.1 Aanbodfactoren

Smalband netwerktoegang
60. Bij het bieden van toegang tot vaste telefoonnetten aan ISP's om door middel van smalband inbelverbindingen internettoegangsdiensten aan eindgebruikers aan te kunnen bieden, is een aantal varianten te onderscheiden.

61. Retail model: De ISP is rechtstreeks aangesloten op het netwerk waar ook haar eindgebruikers op aangesloten zijn. Veelal betreft het hier ISP's die rechtstreeks aangesloten zijn op het netwerk van KPN. De eindgebruiker brengt een verbinding tot stand middels het inbellen naar de modembank van de ISP, meestal gebruik makend van geografische nummers. Tussen telecomaanbieder en ISP vindt veelal een kickback betaling plaats.

62. Terminating model: De ISP is niet rechtstreeks aangesloten op het netwerk waar ook haar eindgebruikers op aangesloten zijn. De eindgebruiker brengt een verbinding tot stand middels het inbellen naar de modembank van de ISP, meestal gebruik makend van geografische nummers. De netwerkaanbieder waar de eindgebruiker op

12 Diverse ondervraagde marktpartijen verwachten dat gratis internettoegang gaat verdwijnen.
18

aangesloten is, levert met betaling van de relevante interconnectievergoeding voor terminerend verkeer het gesprek af bij de netwerkaanbieder waar de ISP op aangesloten is. Tussen deze laatste telecomaanbieder en de ISP vindt bovendien veelal een kickback betaling plaats.

63. Originating model: De ISP is niet rechtstreeks aangesloten op het netwerk waar ook haar eindgebruikers op aangesloten zijn, maar laat het origineren van de oproep over aan een andere telecommunicatieaanbieder (veelal KPN) en betaalt hiervoor de relevante interconnectievergoeding voor het ophalen van verkeer. De eindgebruiker brengt een verbinding tot stand middels het inbellen naar de modembank van de ISP, gebruik makend van bijvoorbeeld carrierselectienummers, 0800 nummers of 06760 nummers. Zo kan de ISP en/of telecommunicatieaanbieder zelf de rekening aan de eindgebruiker sturen, afhankelijk van het type abonnement.

64. Het flat-rate model kan als een nadere invulling worden beschouwd van het originating model: gebruik makend van een eventueel FRIACO (Flat Rate Internet Acces Call Originating) aanbod van KPN zouden ISP's en/of andere telecommunicatieaanbieders een aanbod voor flat-rate aan eindgebruikers kunnen aanbieden. De eindgebruiker belt ook hierbij in op een modembank van de ISP, daarbij gebruik makend van een 06760 nummer.

65. Collecting model: Gebruik makend van 06760 nummers koppelt KPN internetinbelverkeer uit het telefoonnetwerk en levert deze af bij ISP's en/of andere telecommunicatieaanbieders. Afhankelijk van de afspraken die KPN maakt met deze ISP's en/of andere telecommunicatieaanbieders, brengt KPN de kosten voor deze oproep in rekening bij de eindgebruiker.

Breedband netwerktoegang
66. In de volgende paragrafen worden de verschillen tussen toegang tot het kabelnetwerk en het telefoonnet voor breedbandige internettoegangsdiensten beschreven. Beide infrastructuren hebben hun eigen specifieke kenmerken. Deze technische kenmerken maken ze meer of minder geschikt voor bepaalde diensten. Er wordt met name gekeken naar breedbandige netwerktoegangsdiensten.

Kabel
67. De kabel is van oorsprong een infrastructuur voor omroepdiensten. Dit betekent dat communicatie plaatsvindt van één (uitzend)punt naar vele (ontvangst)punten (`point to multi point'). Er is sprake van niet-gereserveerde toegang. De kabel is daardoor van oorsprong ongeschikt voor retourverkeer. Er wordt op dit moment veel geïnvesteerd om de kabelnetwerken door digitalisering geschikt te maken voor retourverkeer. Dit maakt de kabel geschikt voor diensten als interactieve televisie, near-video-on-demand, electronic programming guide, streaming video, internet en telefonie.

68. De investeringen moeten met name plaats vinden in de wijkcentra. De kosten van de investeringen om de lokale aansluitlijn geschikt te maken voor retourverkeer worden

door Intercai geschat op US $ 875 per aansluiting.13 De relatieve kosten per kbit/s capaciteit komen volgens Intercai uit op $ 0,43. Hierbij is geen rekening gehouden met de kosten die nodig zijn voor bijvoorbeeld de backbone infrastructuren, voor verbindingen van de wijkcentra, en switching.

69. De dekkingsgraad van de kabel in Nederland is hoog. VECAI noemt in dit kader een percentage van 97% van het totaal aantal huishoudens14. De hoofdnetten van de kabelbedrijven zijn grotendeels verglaasd en retourgeschikt. Het niveau van de verglazing komt steeds lager in het netwerk te liggen (steeds dichter bij de woonhuizen). Daarnaast daalt het aantal aansluitingen per wijkcentrum. Hierdoor komt per eindgebruiker meer capaciteit voor breedbandtoepassingen beschikbaar. Verschillende ondervraagde marktpartijen hebben aangegeven dat deze uitbreiding gebaseerd wordt op de (verwachte) vraag naar breedbanddiensten.

Toegang ISP's tot de kabel
70. Op dit moment kan internettoegang veelal worden verkregen via één ISP (vaak gelieerd aan de kabelexploitant). Technisch gezien is het mogelijk meerdere ISP's toe te laten tot de kabel. Op dit moment gebeurt dat echter zelden. Als argument wordt de beschikbare capaciteit genoemd en de beperkte ervaring met het aanbieden van interactieve diensten. Het opdoen van ervaring gaat volgens sommige marktpartijen gemakkelijker met één ISP.

71. Uit de antwoorden van de marktpartijen zijn twee modellen af te leiden voor het verlenen van toegang aan ISP's: het delen van de bandbreedte, en het toekennen van eigen frequenties per ISP.

Het delen van bandbreedte
72. De bottleneck bij het toelaten van meerdere ISP's is vaak de beschikbaarheid van bandbreedte. Een oplossing is dat de verschillende ISP's samen de voor internetdiensten gereserveerde bandbreedte delen. Het voordeel van deze methode is dat de voor internet gereserveerde capaciteit zo goed mogelijk wordt benut, omdat wordt vermeden dat op bepaalde momenten sommige ISP's capaciteit overhouden, terwijl andere ISP's juist extra capaciteit nodig hebben. Op een bepaald knooppunt zal het verkeer van de verschillende ISP's uit elkaar worden gehaald. Verschillende ondervraagde marktpartijen hebben aangegeven dat dit op het head-end niveau15 moet plaatsvinden. De hiervoor benodigde collocatie zou een belemmering kunnen vormen om ISP's netwerktoegang te verlenen. Om het uit elkaar halen van het verkeer mogelijk te maken, is het volgens verschillende ondervraagde marktpartijen voorts van belang dat de technische standaarden (modems en toegangstechnologieën) van de kabelbedrijven worden gevolgd. Tot nu toe is er geen algemeen geaccepteerde technische standaard tot stand gekomen, en dat maakt het realiseren van toegang volgens ondervraagde marktpartijen lastig. Volgens verschillende ondervraagde

13 Intercai (2000), Concurrentie tussen infrastructuren: Samenvatting ontwikkelingen toegangsnetten, p. 68.
14 VECAI (2000), Breedbandmonitor, voorjaar 2000.
15 Het punt waar het kabelnetwerk gekoppeld wordt aan de backbone (kabelkopstation).
20

marktpartijen moeten de kabelexploitanten de beschikbare capaciteit verdelen. De ISP's zouden met het voorgestelde model akkoord moeten gaan. Het gevolg van dit model is wel dat een ISP geen gegarandeerde snelheid kan aanbieden aan de eindgebruiker.

Verhuur/verkoop van frequenties
73. De tweede mogelijkheid is dat iedere ISP een bepaalde bandbreedte (in MHz) krijgt toegewezen (huurt). De ISP kan dan (binnen de technische mogelijkheden) zijn eigen toegangstechnologie gebruiken om toegang te krijgen tot het kabelnetwerk. De bandbreedte moet voor het hele netwerk worden afgenomen. De ISP creëert zo een virtueel netwerk en is zelf verantwoordelijk voor een adequate afhandeling van het internetverkeer. Deze vorm van toegang lijkt dan ook op de doorgifte van programma's, want daarbij wordt voor elk programma vaste capaciteit gereserveerd. Bij deze methode kan tijdelijke overcapaciteit bij een bepaalde ISP niet worden overgeheveld naar een andere ISP die op zeker moment extra capaciteit nodig heeft om zijn internetverkeer af te wikkelen.

xDSL
74. xDSL is een verzamelnaam voor verschillende technieken. ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) is op dit moment de meest gangbare techniek. De asymmetrische kenmerken van deze techniek houden in dat er meer downstream dan upstream capaciteit is. Er is sprake van een point-to-point techniek. Hierdoor is er sprake van een gereserveerde toegang. Dit heeft tot gevolg dat van gebruikmaking van internettoegangsdiensten door een bepaalde eindgebruiker geen negatief effect uitgaat op de snelheid van internettoegangsdiensten voor andere gebruikers.

75. Zoals eerder aangegeven kunnen er retail en wholesale netwerktoegangsdiensten worden onderscheiden. Onder wholesale netwerktoegang via het telefoonnet wordt MDF-access en collocatie verstaan. Om xDSL aan te kunnen bieden moet de netwerkeigenaar (in dit geval KPN) in de nummercentrales (NRC's) toegang verlenen tot de hoofdverdeler (Main Distribution Frame: MDF). Daarnaast heeft degene die toegang krijgt ook ruimte nodig in of in de buurt van de nummercentrale voor het plaatsen van zijn eigen apparatuur. Dit wordt collocatie resp. adjacent collocatie genoemd. De wholesale netwerktoegangsdienst van KPN bestaat dus uit MDF-access en collocatie.

76. Afnemers van deze wholesale netwerktoegangsdiensten kunnen op deze manier de aansluitlijnen ("local loop") tussen de wijkcentrale en de huisaansluitingen "overnemen" van KPN. De aansluitlijn van een bepaalde eindgebruiker op de hoofdverdeler wordt "losgekoppeld" (ontbundeld) van het vaste telefoonnet. Op deze manier kunnen xDSL-aanbieders klanten op hun eigen netwerk aansluiten zonder zelf aansluitlijnen te hoeven aanleggen. MDF-access en collocatie maken het voor xDSL aanbieders mogelijk om als aanbieders van retail netwerktoegangsdiensten te concurreren met KPN en met elkaar. Deze netwerkaanbieders kunnen op hun beurt ISP's toelaten tot het door hun beheerde deel van de locale aansluitlijn.

77. Voor het aanbieden hiervan is KPN bezig haar nummercentrales geschikt te maken (uitrol). Volgens Intercai bedragen de gemiddelde investeringen die nodig zijn om de aansluitlijn geschikt te maken voor ADSL $ 1.176 per aansluiting. De relatieve kosten per kbit/s capaciteit komen in dat geval neer op $ 0,78. Deze bedragen staan los van de benodigde investeringen verderop in het netwerk (backbones van de ISP's). De dekking van ADSL is nog beperkt. De inschattingen van marktpartijen over de snelheid waarmee de uitrol zal plaatsvinden lopen uiteen. Intercai noemt als mogelijke bedreiging voor nieuwe vaste operators (die toegangsdiensten via ontbundeling van de local loop gaan aanbieden) dat er mogelijk een beperkte capaciteit is op het gebied van collocatie.

78. Het aanbod van MDF-access en collocatie door KPN is volgens KPN non- discriminatoir. De tarieven die zij doorberekent aan haar eigen retailaanbod (Mxstream) zijn gelijk aan de tarieven voor derden. Er wordt momenteel door 13 aanbieders van telecommunicatiediensten gebruik gemaakt van MDF-diensten. Een aantal hiervan treedt reeds op als aanbieder van retail netwerktoegangsdiensten aan ISP's (bijvoorbeeld BabyXL).

79. Sommige ondervraagde marktpartijen hebben moeite met de tariefstelling en procedures van KPN voor deze toegangsdiensten. Hierdoor zou KPN xDSL voordeliger aan kunnen bieden dan andere xDSL-aanbieders. De prijs die xDSL-aanbieders moeten betalen voor de aansluitlijn zou hoger liggen dan het tarief waarvoor een eindgebruiker bij KPN de lijn huurt. Daarnaast zouden de procedures voor het aanvragen van nieuwe lijnen voor Mxstream eenvoudiger zijn dan voor andere xDSL-aanbieders. Een nadeel van xDSL is dat de capaciteit terugvalt, met als gevolg een snelheid die lager is dan de maximaal bereikbare, als de lengte van de lokale aansluitlijn groter wordt. Hierdoor is xDSL technisch gezien mogelijk minder geschikt voor uitrol in dunbevolkte gebieden. De uitrol is op dit moment met name geconcentreerd in de Randstad. Vanaf 1 januari 2001 worden volgens KPN ook de centrales in de rest van het land, waar aanbieders van telecommunicatiediensten om toegang hebben verzocht, gereed gemaakt. In de loop van 2001 kunnen aanbieders van telecommunicatiediensten volgens KPN naar verwachting op `first come, first served'- basis bestellingen plaatsen. Hierdoor kan volgens KPN in principe het aantal aansluitingen waarover xDSL-diensten kunnen worden aangeboden, groeien tot het maximum aantal van alle aansluitingen.

80. Geconcludeerd kan worden dat xDSL op dit moment geen landelijke dekking heeft. De uitrol concentreert zich in de Randstad en middelgrote en grote steden buiten de Randstad. Zoals gezegd, lopen de inschattingen van marktpartijen over de snelheid waarmee deze uitrol zal plaatsvinden uiteen. Forrester16 maakt de inschatting dat xDSL door technologische vooruitgang op middenlange termijn (2-5 jaar) vergelijkbare diensten kan leveren als de kabel.

16 Forrester (2000), European broadband takes off, juli 2000, p. 12

Vergelijking kabel en xDSL
81. Breedband internet kan zowel via de kabel als via xDSL worden aangeboden. Voor de eindgebruiker is er op dit moment nagenoeg geen verschil merkbaar. Technisch gezien zijn er wel verschillen. xDSL is volgens veel aanbieders door de ster-netwerk typologie technisch superieur aan de kabel. De xDSL aanbieders kunnen hierdoor namelijk een bepaalde gegarandeerde bandbreedte/snelheid per afnemer aanbieden17. Kabelexploitanten kunnen geen bandbreedte garanderen.

82. Over de snelheid die gerealiseerd kan worden zijn de meningen verdeeld. Er zijn rapporten die de kabel een hogere snelheid toedichten, andere rapporten betogen dat xDSL een hogere snelheid biedt. Feit is dat beide technologieën in beginsel een maximale snelheid kunnen realiseren van (veel) meer dan 128 kbit/s. Meerdere van de ondervraagde kabelexploitanten geven aan dat de huidige gemiddelde snelheid vergelijkbaar is met ISDN2 (128 kbit/s). Hierdoor wordt door een enkele ondervraagde marktpartij ISDN2 als concurrent genoemd van het huidige breedband aanbod.

83. De beschikbaarheid van beide netwerken en de kwaliteit van het aanbod hangen af van de investeringen en de snelheid waarmee deze worden gedaan. De uitrol van het xDSL- netwerk heeft volgens een marktpartij een versnelling doorgemaakt onder druk van het aanbod van breedbanddiensten van de kabel. De kabel heeft als nadeel dat ze relatief weinig aansluitingen heeft bij zakelijke gebruikers. Ook geven verschillende ondervraagde kabelbedrijven aan dat er geen sprake is van één technische standaard. Daardoor kunnen de netwerken van een kabelbedrijf gebaseerd zijn op verschillende technieken, met name als dit bedrijf verschillende voormalige gemeentelijke netwerken exploiteert.

Tarieven voor netwerktoegangsdiensten
84. Bij smalband internettoegang kunnen kickbacks betaald worden aan de ISP's. KPN of andere aanbieders van telecommunicatiediensten vergoeden deze kickbacks op basis van de eindgebruikerstarieven of terminating access vergoedingen die zij ontvangen. De hoogte is afhankelijk van de verkeersdichtheid en het aantal poorten van de ISP's. Andere netwerkaanbieders hanteren een vergelijkbare methode.

85. Bij xDSL-diensten is er geen sprake van terminating access vergoedingen, en/of kickback tarieven. De hoeveelheid belminuten doet niet ter zake, het gaat om de afgenomen bandbreedte. KPN heeft een model gekozen waarbij de eindgebruiker direct aan KPN betaalt voor de aansluiting (tussen de 50,- en 65,- afhankelijk van de xDSL- aansluiting). Daarnaast betaalt de eindgebruiker aan de ISP voor de specifieke internettoegangsdiensten.

86. De xDSL-aanbieders (die gebruik maken van ontbundelde toegang) hanteren tarieven die gebaseerd zijn op de geboden capaciteit. Op basis van internetgegevens over

17 Dit gaat op voor het laatste gedeelte van het netwerk. Ook de rest van het netwerk (zowel het telefoonnetwerk als het kabelnetwerk) moet voldoende capaciteit hebben om de gegarandeerde snelheid te realiseren.

netwerktoegangsdiensten van ondervraagde marktpartijen lijkt te kunnen worden geconcludeerd dat de tarieven die zij thans hanteren hoger liggen dan die van KPN.

87. De kabelbedrijven zijn minder duidelijk over de tarieven van netwerktoegangsdiensten. Er vindt mogelijk geen expliciete verrekening plaats omdat de kabelexploitant en de ISP in handen zijn van één bedrijf. Indien er wel informatie is gegeven blijkt het meestal om een vast bedrag per abonnee te gaan en soms een percentage voor de gerealiseerde omzet.

Toekomstverwachting ten aanzien van de netwerken en toegang van ISP's

Kabel
88. De kabelexploitanten zijn geografisch verspreid en hebben geen van allen een landelijk dekkend netwerk. Er heeft de afgelopen jaren wel een sterke concentratie van kabelexploitanten plaatsgevonden. De top drie van kabelexploitanten beheert momenteel ca 80% van de aansluitingen. De ondervraagde marktpartijen hebben aangegeven dat de netwerken of grote delen van het netwerk geschikt zijn voor breedband of dat op korte termijn worden. Als de vraag naar breedbanddiensten verder toeneemt, dan wordt er extra geïnvesteerd in capaciteit. De investeringen vinden niet alleen plaats op het laatste deel van het net, maar ook in de backbone (kernnetwerk) van de kabelexploitant.

89. Kabelexploitanten leveren op dit moment veelal toegang aan gelieerde ISP's. Enkele kabelbedrijven leveren toegang aan een niet-gelieerde ISP (deze bedrijven hebben meestal geen eigen ISP). De meeste kabelexploitanten zeggen in beginsel andere, niet gelieerde ISP's toe te willen laten op hun netwerk. Er wordt hierbij veelal geen termijn genoemd. Over het daadwerkelijk toelaten van (niet-gelieerde) ISP's tot het kabelnetwerk wordt door de ondervraagde marktpartijen weinig vermeld. Een marktpartij heeft aangegeven per toegelaten ISP zo'n 6 maanden nodig te hebben (oplossen technische en organisatorische aspecten). Andere kabelnetwerk operators geven aan dat zij zijn gebonden aan exclusieve contracten met een ISP. Hierdoor zouden ze - contractueel gezien - nog geen andere ISP's kunnen toelaten tot hun net.

xDSL toegang via KPN
90. KPN levert retail netwerktoegangsdiensten aan onder de naam Mxstream. ISP's kunnen via Mxstream toegang krijgen tot de eindgebruiker. Volgens KPN wordt Mxstream momenteel aangeboden in ruim 70 nummercentrale-gebieden, die hoofdzakelijk zijn gesitueerd in de Randstad. KPN biedt twee vormen van toegang aan en berekent 50,- voor Mxstream basic en 65,- voor Mxstream extra. De ISP's brengen een extra bedrag in rekening bij de eindgebruiker (zie paragraaf over internettoegangsdiensten).

91. KPN verleent momenteel via het Mxstream-aanbod toegang aan meerdere ISP's. In de toekomst wil KPN het xDSL-aanbod uitbreiden. In 2001 zal KPN beginnen met het testen van line sharing (gedeeltelijk ontbundelde aansluitlijn). De afnemers van MDF kunnen in dat geval alleen een breedband aansluitdienst afnemen, terwijl de

eindgebruiker telefoondiensten bij KPN blijft afnemen.

xDSL (overige aanbieders)
92. Door de ontbundeling van de locale aansluitlijn is een aantal aanbieders van telecommunicatiediensten op de markt actief. Deze ondernemingen bieden hun xDSL netwerktoegangsdiensten in een aantal (grote) steden aan en breiden hun netwerk stapsgewijs uit. Verschillende ondervraagde marktpartijen hebben aangegeven een landelijk dekkend netwerk op te willen bouwen (voor zover technisch en economisch realistisch). Perifere gebieden zullen waarschijnlijk niet bediend worden. Een van de ondervraagde marktpartijen geeft aan dat ze ernaar streeft eind 2001 rond de 60% van de bedrijven en 55% van de consumenten te kunnen bedienen. Andere ondervraagde marktpartijen verwachten dat ze ieder per juli 2001 enkele tienduizenden aansluitingen hebben gerealiseerd.

93. De ondervraagde marktpartijen die xDSL-netwerktoegangsdiensten aanbieden hebben aangegeven hun netwerk open te stellen voor meerdere ISP's. Van deze ISP's is er ook meestal één gelieerd.

2.2.2 Vraagfactoren netwerktoegangsdiensten

94. Verschillende ondervraagde marktpartijen (kabel ISP's) geven aan dat er tot nu toe geen problemen zijn met de toegang tot de kabel. Een mogelijke reden hiervoor is dat de meeste ISP's die diensten aanbieden op de kabel, gelieerd zijn aan de kabelexploitant. Hierdoor is er waarschijnlijk ook geen informatie beschikbaar over tarieven voor netwerktoegang. Een andere ondervraagde marktpartij heeft aangegeven geen toegang te kunnen krijgen tot kabelnetwerken. Er moet volgens ondervraagde marktpartijen meer duidelijkheid komen over hoe de verschillende partijen tot elkaars netwerk toegang kunnen krijgen.

95. Een van de ondervraagde marktpartijen geeft aan dat toegang tot de kabel ook gereguleerd moet worden. Ook de Consumentenbond en het NLIP stellen zich, blijkens gehouden interviews, op dit standpunt. Een andere ondervraagde marktpartij geeft aan dat dit met de nodige voorzichtigheid moet gebeuren, omdat anders de kabel het mogelijk zou gaan afleggen tegen KPN en dat er zodoende een goed alternatief om zeep zou worden geholpen.

96. Op dit moment krijgen ISP's die smalband internettoegang verlenen via het telefoonnetwerk (smalband) veelal een vergoeding van KPN of van een andere aanbieder van telecommunicatiediensten voor het gegenereerde telefoonverkeer (kickbacks). Deze vergoeding hangt samen met de terminating vergoedingen die aanbieders van telecommunicatiediensten ontvangen. Wanneer de terminating vergoedingen dalen, dalen naar verwachting ook de kickbacks. Een aantal ondervraagde marktpartijen heeft aangegeven dat de opbrengsten nu al krap zijn en dat een verdere daling van de kickbacks de rentabiliteit van de ISP's in gevaar brengt. Dit zou vooral gelden voor de ISP's die gratis internettoegang aanbieden. Het voortbestaan van (met

name deze) ISP's komt volgens deze ondervraagde marktpartijen dan in gevaar. Dit komt overeen met ervaringen in het buitenland.

97. Over de invloed van prijsveranderingen voor netwerktoegangsdiensten bij de kabel en bij xDSL is weinig bekend. Deze netwerktoegangsdiensten bevinden zich nog in de beginfase van de ontwikkeling. Daarnaast bestaat bij kabeltoegang weinig inzicht in de prijzen voor toegang, omdat kabelbedrijf en ISP vaak tot één bedrijf behoren.

98. OPTA/NMa verzoekt belanghebbenden aan te geven of het voorgaande een adequate beschrijving is van vraag- en aanbodfactoren die relevant zijn voor de afbakening van (de) relevante markt(en) voor netwerktoegangsdiensten. Welke vraag- of aanbodfactoren zijn niet relevant en waarom niet? Welke vraag- of aanbodfactoren ontbreken en waarom zijn deze relevant voor de marktafbakening?

Hoofdstuk 3 Regelgevend kader

3.1 Artikel 24 Mededingingswet: misbruik van een economische machtspositie
3.1.1 Algemeen
99. Misbruik van een economische machtspositie kan op grond van artikel 24 van de Mededingingswet (Mw) worden tegengegaan. Kort gezegd gaat het vaststellen van misbruik als volgt. Allereerst is het noodzakelijk dat de relevante markt wordt vastgesteld (zie hoofdstuk 4), vervolgens dient te worden vastgesteld of de onderhavige onderneming over een economische machtspositie op de relevante markt beschikt (zie hoofdstuk 5). Daarna moet worden bepaald of de desbetreffende onderneming misbruik van haar positie op de relevante markt heeft gemaakt.

100. Wanneer wordt geconstateerd dat een onderneming in strijd handelt met artikel 24 Mw, kan de NMa een sanctie opleggen van ten hoogste NLG 1 miljoen, of indien dat meer is, 10% van de omzet van de onderneming (art. 56 jo. 57 Mw). Een als gevolg van het overtreden van artikel 24 Mw opgelegde sanctie moet zodanig zwaar zijn dat zij voldoende tegenwicht biedt voor het financiële voordeel dat de onderneming met behulp van het misbruik heeft behaald.

101. In dit consultatiedocument wordt alléén ingegaan op artikel 24 Mw (verbod misbruik economische machtspositie).

3.1.2 Economische machtspositie
102. Een onderneming met een machtspositie is in staat zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, haar leveranciers of de eindgebruikers te gedragen.18 Een machtspositie ontstaat in het algemeen door een combinatie van factoren, die elk afzonderlijk niet per se beslissend hoeven te zijn. Een belangrijke factor is echter wel het bezit van een omvangrijk marktaandeel op de relevante markt.

3.1.3 Misbruik
103. In het kader van dit document is de vraag aan de orde wanneer een weigering (aan een leverancier van internettoegangsdiensten) van een eigenaar van een netwerk om toegang te verlenen tot dat netwerk, kan worden aangemerkt als misbruik van een economische machtspositie in de zin van artikel 24 Mw.

104. Het hebben van een economische machtspositie is op zichzelf niet verboden. Wil artikel 24 Mw van toepassing zijn, dan moet sprake zijn van een misbruikelijke gedraging. Op een onderneming met een machtspositie rust derhalve de bijzondere verantwoordelijkheid om geen misbruik te maken van haar positie.19

18 Zie artikel 1 sub 1 Mw.

19 Hof van Justitie, 9 november 1983, Michelin, 322/81, Jurispr. 1983, p. 3461, r.o. 57.
27

105. Voor een onderneming met een economische machtspositie bestaat op grond van het mededingingsrecht geen algemene verplichting om toegang te verlenen tot haar faciliteit, netwerk of technologie. Er is evenwel sprake van een bijzondere situatie indien sprake is van een essentiële faciliteit en/of van verticaal geïntegreerde bedrijven. In de telecommunicatiesector zijn verticaal geïntegreerde bedrijven enerzijds eigenaar van een netwerk, en verlenen ze anderzijds in concurrentie met andere bedrijven diensten over dit netwerk.

106. Vastgesteld moet worden of de omstandigheid dat de eigenaar van een infrastructuur die deze infrastructuur gebruikt voor de levering van haar eigen (downstream)diensten, de toegang daartoe weigert aan concurrenten, misbruik oplevert van een economische machtspositie in de zin van artikel 24 Mw. Als die weigering een concurrent een voor de levering van die dienst een essentieel geachte distributiewijze ontzegt, dan is sprake van misbruik van een economische machtspositie. Dit wordt ook wel de "essential facilities"-doctrine genoemd.

107. Kern van deze leer is dat aanbieders van diensten of goederen aanspraak kunnen maken op de levering van goederen of diensten of toegang tot voorzieningen, indien die goederen, diensten of faciliteiten noodzakelijk zijn om op een bepaalde markt actief te zijn. Een onderneming die de beschikking heeft over een faciliteit of infrastructuur die van dien aard is dat andere ondernemingen slechts diensten kunnen verlenen aan gebruikers door toegang te hebben tot deze faciliteit of infrastructuur kan in beginsel niet zonder objectieve rechtvaardigingsgrond weigeren deze ondernemingen deze faciliteit of infrastructuur ter beschikking te stellen. Doet de eigenaar van deze infrastructuur dit wel, dan kan dit onder omstandigheden worden aangemerkt als misbruik van een economische machtspositie in de zin van artikel 24 Mw. De marktpartij die toegang wenst tot een infrastructuur dient te bewijzen dat sprake is van een essentiële faciliteit.

108. Uit recente Europese jurisprudentie20 blijkt dat bij de toepassing van de leer van essentiële faciliteiten rekening moet worden gehouden met eigendomsrechten en investeringen van beheerders van infrastructuren.

109. In het Bronner arrest heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in antwoord op vragen van de verwijzende Oostenrijkse rechter vastgesteld dat een weigering van de eigenaar van een infrastructuur tot het verlenen van toegang tot zijn netwerk aan een (down-stream) concurrent, misbruik oplevert in de zin van artikel 24 Mw, als aan drie voorwaarden is voldaan:

1) de weigering om de netwerktoegangsdienst te leveren kan de mededinging op de relevante markt door de verzoeker van de (toegangs-)dienst uitsluiten;
2) de (netwerktoegangs-)dienst moet bovendien onontbeerlijk zijn voor de voor de uitoefening van de werkzaamheid van de verzoeker om de (netwerktoegangs)-

20 Hof van Justitie, 26 november 1998, Oscar Bronner GmbH & Co. KG en Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH & Co. KG e.a., C-7/97, Jurispr., 1998, I-7791; Gerecht van Eerste Aanleg , European Night Services vs. Commissie, gevoegde zaken T-374/94, 375/94 en 388/94, Jurispr., 1998, II-3146.

28

dienst, in die zin dat geen reëel of potentieel alternatief voor de infrastructuur bestaat. Indien er alternatieven bestaan, ook al zijn die voor bepaalde diensten minder gunstig, dan is aan deze tweede voorwaarde niet voldaan. 3) de weigering van de eigenaar van de infrastructuur om de (netwerktoegangs-)dienst te leveren kan niet objectief worden gerechtvaardigd.

110. Ten aanzien van de prijzen die betaald dienen te worden voor toegang kan het volgende worden opgemerkt. Indien het down-stream bedrijfsonderdeel (ISP) van een onderneming met een economische machtspositie op de up-stream markt (netwerktoegang) niet rendabel kan opereren op basis van de prijzen die zij door die onderneming op de down-stream markt (internettoegang) aan concurrenten (ISP's) wordt gevraagd kan sprake zijn van ruïneuze prijsconcurrentie (`predatory pricing') en daarmee van misbruik van die economische machtspositie.21 Hiervoor dient uiteraard eerst vastgesteld te worden dat sprake is van een economische machtspositie.

111. Ook als sprake is van discriminerende prijzen kan sprake zijn van misbruik van een economische machtspositie. Als er voor derden geen alternatief bestaat voor een bepaald netwerk kan discriminatie leiden tot een beperking van de concurrentie op de down-stream markt. Bij de vraag of sprake is van discriminatie wordt gekeken naar de prijzen die de onderneming actief op de up-stream markt (netwerktoegang) in rekening brengt bij haar eigen op de down-stream markt (internettoegang) opererende bedrijfsonderdeel.22

3.2 Wettelijk kader Telecommunicatiewet (Tw)
3.2 Wettelijk kader Telecommunicatiewet (Tw)

112. Op grond van de Telecommunicatiewet bestaat de mogelijkheid voor aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten om toegang te krijgen tot elkaars netwerken, zodat de totstandkoming van effectieve concurrentie wordt bevorderd. De Tw maakt een onderscheid tussen interconnectie en bijzondere toegang. Onder interconnectie wordt kortweg verstaan het koppelen van telecommunicatienetwerken teneinde te verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer kunnen communiceren. Voor alle aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten geldt op grond van artikel 6.1 Tw een interconnectieverplichting.

113. Onder bijzondere toegang wordt verstaan de toegang tot een telecommunicatienetwerk op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die aan de meeste gebruikers worden aangeboden. Hieronder wordt voor de onderscheiden markten voor netwerktoegangsdiensten (smalband en breedband) kort weergegeven welke verplichtingen onder meer op partijen kunnen rusten. Daarbij is van belang dat aanbieders alleen aan een verzoek om bijzondere toegang hoeven te voldoen indien zij door OPTA zijn aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht (AMM). De aanwezigheid van aanmerkelijke marktmacht wordt in beginsel verondersteld indien

21 Zie ook Richtsnoeren prijssqueeze van OPTA en NMa, 28 februari 2001, paragraaf 21.
22 Zie ook Richtsnoeren prijssqueeze van OPTA en NMa, 28 februari 2001, paragraaf 22.
29

een aanbieder op een bepaalde relevante markt een marktaandeel van meer dan 25% in handen heeft.23 Met het creëren van deze asymmetrie heeft de wetgever beoogd de totstandkoming van de effectieve concurrentie te bevorderen en te versnellen.

114. Op basis van de huidige bepalingen uit de Tw kunnen aan aanbieders van een omroepnetwerk (kabelmaatschappijen) geen verplichtingen worden opgelegd inzake het verlenen van toegang tot hun netwerken, anders dan het verlenen van toegang aan aanbieders van programma's.24 Toegang tot kabelnetwerken voor niet aan een kabelmaatschappij gelieerde ISP's kan op grond van de huidige formulering van de Tw dan ook niet worden afgedwongen.

3.2.1a Smalbandtoegang

115. Telefoonnet: Uit artikel 6.1 Tw volgt dat aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten in Nederland die daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, zorg dragen voor interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken om te verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren. Deze verplichting leidt er toe dat eindgebruikers, die niet zijn aangesloten op hetzelfde netwerk als het netwerk waarop "hun" ISP is aangesloten, desondanks gebruik kunnen maken van de dienstverlening van die ISP. In die zin leidt de interconnectieverplichting ertoe dat eindgebruikers meer keuze ten aanzien van ISP's hebben dan in het geval er geen interconnectieverplichting zou bestaan.

116. Krachtens artikel 6.9 van de Tw is een aanbieder die is aangewezen als aanbieder die beschikt over aanmerkelijke marktmacht (AMM) op de markt van vaste openbare telefoonnetwerken of de vaste openbare telefoondienst, verplicht om na een redelijk verzoek ander aanbieders (bijzondere) toegang te verlenen tot zijn netwerk.25 Doordat zij toegang krijgen tot het netwerk van KPN is het bijvoorbeeld mogelijk dat afnemers van een door KPN aangeboden bijzondere toegangsdienst (zoals carrier selectie) internettoegang aanbieden tegen tariefstructuren die afwijken van die van KPN. Hierbij kan gedacht worden aan pre-paid abonnementen een flat fee-tariefstelling of aan andere vormen van (innovatieve) dienstverlening waar de consument gebruik van kan maken.

117. Een aanbieder van een vast telecommunicatienetwerk die wordt aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht moet met betrekking tot toegangsverzoeken op basis van artikel 6.9 van de Tw jegens om toegang verzoekende aanbieders de beginselen van transparantie, non-discriminatie, objectiviteit en kostenoriëntatie in

23 Verwezen wordt naar de Richtsnoeren aanmerkelijke macht op de markt, maart 2000.
24 Medio dit jaar zal een voorstel tot aanpassing van de Tw in de Tweede Kamer worden behandeld dat mede beoogt de toegang voor ISP's tot kabelnetwerken te regelen.

25 Ten aanzien van uitgekoppeld internetverkeer wordt verwezen naar het standpunt dat OPTA dienaangaande heeft weergegeven in haar brief aan marktpartijen van 22 februari 2000.

30

acht nemen.

118. In Nederland is wettelijk de mogelijkheid gecreëerd voor regionale tariefdifferentiatie met betrekking tot het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare telefoondienst. OPTA kan, op grond van artikel 7.4, lid 2, Tw in samenhang met het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT) ontheffing verlenen aan partijen met betrekking tot de verplichting tot van het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven. In artikel 39 BOHT is uitvoering gegeven aan artikel 17, lid 6, van Richtlijn 98/10/EG. Ingevolge die bepaling hoeven tarieven niet op de kostprijs te zijn gebaseerd in een specifiek geografische gebied indien in dat gebied op de markt voor de vaste openbare telefoondiensten sprake is van effectieve concurrentie.26

3.2.1.b Breedbandtoegang

119. Telefoonnet: Een verzoek van een marktpartij tot ontbundeling van de lokale aansluitlijn(om zo eigen xDSL-diensten aan te kunnen bieden en/of dienstverlening door een ISP te ondersteunen) vormt een verzoek krachtens artikel 6.9 van de Tw. Aldus leidt de op KPN rustende verplichting tot het verlenen van ontbundelde toegang tot de aansluitlijn er toe dat eindgebruikers meer keuzemogelijkheden hebben tussen aanbieders van breedband internettoegangsdiensten dan in het geval er niet een dergelijke verplichting op KPN zou hebben gerust.

3.2.1.c Omroepnetwerken (kabel)

120. Zoals reeds is opgemerkt, kunnen op grond van de huidige Tw geen verplichtingen worden opgelegd inzake het verlenen van toegang door een aanbieder van een omroepnetwerk aan een niet aan die kabelmaatschappij gelieerde ISP.

26 In het rapport "Regulatory Reform in the Netherlands" van de OESO (1999) wordt een vorm van regionale tariefdifferentiatie aanbevolen, omdat "lifting uniform tariff obligation on KPN will boost price competition in the markets and accordingly benefit customers" (pagina 261).

31

Hoofdstuk 4 Afbakening van de relevante markt(en)

4.1 Inleiding

121. In dit hoofdstuk zal eerst in het kort in algemene zin worden aangegeven wat onder een relevante markt wordt verstaan. Vervolgens worden, aan de hand van de hiervoor beschreven vraag- en aanbodfactoren mogelijke relevante markten afgebakend. Nu reeds kan aangegeven worden dat sprake is van dynamische markten, die (deels) nog sterk in ontwikkeling zijn. Zoals reeds eerder aangegeven wordt in dit consultatiedocument vooralsnog alleen het telefoonnet en het kabelnetwerk in de analyse betrokken. Ook dit kan in de toekomst wijzigen. Immers, in de loop van de tijd kunnen relevante markten als gevolg van technische en andere ontwikkelingen ruimer of smaller worden.

122. In dit hoofdstuk wordt een aantal mogelijke relevante marktafbakeningen gegeven, met de daarbij behorende argumentatie, zonder dat NMa of OPTA hierover thans een definitief standpunt innemen. Bij toepassing in een concreet geval moet de relevante markt een afspiegeling vormen van de economische werkelijkheid. Omdat dit een consultatiedocument is dat niet direct is gerelateerd aan de toepassing in een concreet geval, en omdat het hier gaat om nieuwe vormen van dienstverlening, met de daarmee samenhangende onzekerheden over toekomstige marktontwikkelingen (uitrol van netwerken, mate van concurrentie tussen netwerken etc.), is het lastig nu reeds een precieze afbakening van de relevante markt(en) te geven. Deze consultatie is dan ook mede bedoeld om hierover van marktpartijen meer informatie te krijgen.

3.2 Het afbakenen van relevante markten

Relevante productmarkt
123. Een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten die op grond van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de consument als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd. 27

Relevante geografische markt
124. De relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.28

Relevante markt

27 Bekendmaking van de Europese Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht, 9 december 1997, Pb C 372, p. 5, paragraaf 7
28 Ibid., paragraaf 8

32

125. De relevante markt op grond waarvan mededingingsrechtelijke vraagstukken worden beoordeeld wordt vastgesteld aan de hand van een combinatie van de productmarkt en de geografische markt.29

126. Bij het afbakenen van relevante markten dient ook rekening te worden gehouden met de technologische ontwikkelingen. In het kader van de afbakening van relevante markten bij het beoordelen van overeenkomsten met betrekking tot onderzoek en ontwikkeling merkt de Europese Commissie kort gezegd het volgende op.30 Enerzijds kan innovatie leiden tot producten of technologieën die concurreren op een bestaande product- (of technologie) markt. Anderzijds kan innovatie leiden tot een volledig nieuw product dat een eigen nieuwe markt schept. In het laatste geval zijn bestaande markten slechts relevant indien zij enigszins verband houden met de innovatie in kwestie. In de meeste gevallen gaat het echter om situaties die tussen deze extremen in liggen. Door innovatie komen producten of technologieën tot stand die geleidelijk bestaande producten of technologieën vervangen.

Bronnen van concurrentie
127. Ondernemingen zijn onderworpen aan drie vormen van concurrentiedruk:
- alternatieven voor afnemers van directe concurrenten (substitueerbaarheid aan de vraagzijde);

- mogelijkheden voor aanbieders om tot de markt toe te treden (substitueerbaarheid aan de aanbodzijde), en

- potentiële concurrentie.
Vanuit economisch oogpunt is voor de bepaling van de relevante markt substitutie aan de vraagzijde de belangrijkste, onmiddellijk en daadwerkelijk disciplinerende factor voor de aanbieders van een bepaald product, vooral met betrekking tot hun prijsbeleid.31

128. Substitutie aan de vraagzijde wordt met name bepaald door de vergelijkbaarheid van de aangeboden diensten (kwaliteit, verkrijgbaarheid, prijs) vanuit het perspectief van de afnemer. Het is voor de afnemer in beginsel niet belangrijk met welk type infrastructuur een bepaalde dienst wordt aangeboden. Het is daarom van minder belang welke diensten technisch gezien kunnen worden aangeboden met gebruikmaking van een bepaalde infrastructuur. Het gaat er om welke diensten daadwerkelijk met een bepaalde infrastructuur worden aangeboden aan de afnemers.

129. Bij het bepalen van de relevante productmarkt kan eveneens rekening gehouden worden met substitueerbaarheid aan de aanbodzijde, wanneer de gevolgen ervan in doelmatigheid en directheid vergelijkbaar zijn met die van substitueerbaarheid aan de

29 Ibid., paragraaf 9.

30 Richtsnoeren inzake de toepasselijkheid van artikel 81 van het EG-Verdrag op horizontale samenwerkingsovereenkomsten, 6 januari 2001, PB C3, p. 2, paragraaf 43.

31 Een onderneming of een groep ondernemingen kan niet een aanzienlijke invloed uitoefenen op de geldende verkoopvoorwaarden, zoals prijzen, wanneer haar afnemers gemakkelijk kunnen overschakelen op beschikbare substitutie-producten of op elders gevestigde leveranciers. Ibid., paragraaf 13.

vraagzijde. Dit vergt dat aanbieders kunnen overschakelen op de productie van de relevante producten en deze op korte termijn op de markt kunnen brengen zonder aanzienlijke bijkomende kosten te maken of risico's te lopen in antwoord op geringe en duurzame wijzigingen van de betrokken prijzen.32

130. De concurrentiedruk die van potentiële concurrentie en andere dan de hiervoor beschreven substitueerbaarheid aan de aanbodzijde uitgaat, is in het algemeen minder onmiddellijk en vergt in elk geval onderzoek van bijkomende factoren.33

3.3 Internettoegangsdiensten

131. Binnen het aanbod van internettoegangsdiensten wordt bezien of (1) onderscheid gemaakt dient te worden tussen enerzijds smalband- en anderzijds breedband internettoegang. Vervolgens wordt (2) gekeken of er hierbinnen nog onderscheid gemaakt moet worden naar netwerken. Per productmarkt dient vervolgens (3) de relevante geografische markt te worden afgebakend. Hier lijken nationale of regionale regionale markten de meest voor de hand liggende alternatieven te zijn. In onderstaande figuur staan de verschillende stappen weergegeven.

Figuur 2 Analysekader internettoegangsmarkten

internettoegang

smalband breedband regionaal/ landelijk landelijk locaal

via de kabel via xDSL regionaal/ regionaal/ landelijk locaal landelijk locaal

4.3.1 Aparte relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband internettoegang?

132. Bij internettoegangsdiensten kan onderscheid worden gemaakt tussen een markt voor smalband internettoegang (inbellen via het telefoonnet) en een markt voor breedband internettoegang (via xDSL of via de kabel).

32 Ibid., paragraaf 20.

33 Ibid., paragraaf 14.

34

133. Overwegingen voor het onderscheid van een smalbandmarkt en een breedbandmarkt die vanuit de vraag- en aanbodzijde een rol spelen, hebben betrekking op:

- verschillen in mogelijk haalbare snelheid (bandbreedte),
- verschillen in gebruiksdoeleinden (functionaliteit),
- verschillen in prijs, en

- de kosten om over te stappen van smalband naar breedband en vice versa.
134. De mogelijke snelheid van internettoegang via een breedbandige aansluiting is aanzienlijk hoger dan die via een smalbandige aansluiting. Daarmee hangt samen dat de gebruiksdoeleinden voor de eindgebruiker kunnen verschillen. Het mogelijk gebruik van smalband is beperkt tot e-mailverkeer, matig gebruik van internet, e.d. De gebruiksmogelijkheden van breedband (ofwel de diensten die kunnen worden aangeboden) zijn aanzienlijk groter. Breedband biedt bijvoorbeeld mogelijkheden voor `streaming media' (muziek, radio, video). Voor eindgebruikers van deze breedbanddiensten, is smalband geen alternatief. Volgens diverse marktpartijen is het aantal diensten waarvoor breedband toegang vereist is, nu nog erg beperkt. De verwachting van de ondervraagde marktpartijen is dat dit de komende jaren snel zal veranderen.

135. De prijzen van breedband kunnen hoger zijn dan die van smalband, afhankelijk van het vergelijkbare gebruik van smalband. Kosten van breedband kunnen ook lager zijn. Smalbandtoegang is met een gratis abonnement verkrijgbaar, waardoor de kosten alleen bestaan uit lokale telefoonkosten. Daarnaast zijn er verschillende andere abonnementsvormen voor smalband, zoals een vast bedrag per maand voor een bepaald aantal uur internettoegang en een variabel bedrag voor de meerdere uren toegang.

136. Voor breedband wordt een vast bedrag per maand (flat rate) in rekening gebracht. Hierbij wordt wel vaak uitgegaan van een bepaalde hoeveelheid dataverkeer. Voor meer dataverkeer kunnen dan extra kosten in rekening worden gebracht. Een overstap van smalbandtoegang naar breedbandtoegang wordt momenteel nogal eens gemaakt vanuit de behoefte aan een `flat fee', en niet vanwege het aanbod van diensten waarvoor breedband toegang een vereiste is.

137. Het overstappen van smalband toegang naar breedband toegang brengt diverse kosten met zich mee. Met name de inschrijvings- c.q. installatiekosten en de kosten voor het breedband modem kunnen oplopen. Het ongemak (nieuw e-mail adres, instellen van de computer, etc.) komt daar nog bovenop.

138. Op dit moment lijkt sprake te zijn van een overgangssituatie. Omdat er nog niet veel breedbandtoepassingen zijn, lijkt op dit moment vooral de snelheid en de prijs van doorslaggevend belang bij de keuze voor smal- of breedband internettoegang. Een internetgebruiker zal zich afvragen of de prijs van een smalband abonnement in combinatie met de telefoonkosten goedkoper of duurder is dan het vaste bedrag voor de breedbandige toegang. Maakt een gebruiker eenmaal de keuze voor breedband dan

is het, mede gelet op de kosten die de consument daarvoor maakt, onwaarschijnlijk dat weer wordt teruggekeerd naar smalband. De doorbraak van breedband, en een daarmee verbonden grootschalige overstap van consumenten is met name afhankelijk van de ontwikkeling van breedband toepassingen.

139. Uit de antwoorden van ondervraagde marktpartijen is gebleken dat velen het onderscheid tussen een aparte relevante productmarkt voor smalband toegang en een aparte relevante productmarkt voor breedband toegang onderschrijven. Hierbij worden één of meerdere van de eerder genoemde overwegingen als argument gebruikt. Enkele marktpartijen vinden bandbreedte echter geen criterium om markten af te bakenen. Belangrijkste argument daarbij is het feit dat er nog nauwelijks breedbandtoepassingen beschikbaar zijn. Onderscheid tussen een smalbandmarkt en een breedbandmarkt zou er dan pas zijn wanneer er voldoende toepassingen zijn die uitsluitend middels breedbandige internettoegang kunnen worden gebruikt.

140. In de AOL/Time Warner-beschikking definieert de Europese Commissie een aparte markt voor smalband toegangsdiensten en spreekt over een zich ontwikkelende vraag naar het leveren van breedband internettoegang.34

141. Op grond van bovengenoemde overwegingen gaan OPTA/NMa voorlopig uit van aparte relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband internettoegang. Daarbij wordt wel aangetekend dat er vanuit de smalbandmarkt een bepaalde mate van concurrentiële druk lijkt uit te gaan op de prijsvorming op de zich ontwikkelende breedband internettoegangsmarkt. Dit proces wordt ook wel "substitutie-concurrentie" genoemd35. Hoe lager de prijs is waarvoor breedband internettoegang in de markt wordt gezet, hoe eerder er van smalband naar breedband wordt overgegaan. De ontwikkeling van de breedband internettoegangsmarkt is vooral afhankelijk van het beschikbaar komen van specifieke breedband internettoepassingen.

142. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met het door OPTA/NMa gemaakte onderscheid tussen smalband internettoegang en breedband internettoegang.

4.3.2 Onderscheid naar soort gebruiker?

143. Een ander onderscheid dat gemaakt kan worden, is het onderscheid naar soort gebruiker. Grootzakelijke gebruikers hebben over het algemeen veel bandbreedte nodig en voor hen is het daarom rendabel om gebruik te maken van huurlijnen. Zoals eerder aangegeven, valt de markt voor huurlijnen buiten het kader van dit consultatiedocument. Wel is de vraag aan de orde of vervolgens nog onderscheid

34 Beschikking van de Europese Commissie van 11 oktober 2000, zaak Comp/M.1845, AOL/Time Warner. 35 Substitutie-concurrentie kan er toe leiden dat producten en diensten van de ene relevante markt een zekere mate van concurrentie- druk op de andere kunnen uitoefenen, maar niet een zodanige vorm van concurrentiedruk vormen dat hiermee de reden voor een onderscheid tussen relevante markten vervalt. Zie voor gebruik van het begrip onder meer: D. Schultze-Petzold, "Die Marktabgrenzung für Dienste im rückkanalfähigen Breitbandkabelnetz", Wirtschaft und Wettbewerb, pp. 134-145, februari 2001.

gemaakt dient te worden tussen de residentiële consument en zakelijke gebruikers die behoren tot het midden- en kleinbedrijf (MKB of SOHO).

144. Het ligt niet in de rede om aan te nemen dat er op de markt voor smalband internettoegang onderscheid gemaakt hoeft te worden naar soort gebruiker. Vanwege de geringe capaciteit zal smalband internettoegang meestel geen echte optie zijn voor het daadwerkelijk zakelijk gebruik van internettoepassingen, met uitzondering van de toepassingen die ook door de normale consument worden gebruikt.

145. ISP's die breedband internettoegang via xDSL aanbieden hebben vaak aparte abonnementen voor residentiële consumenten en voor het MKB. Er zijn ook xDSL aanbieders die zich primair op de zakelijke gebruiker en niet op de consument richten. ISP's die breedband internettoegang via de kabel aanbieden hebben veelal geen aparte abonnementen voor zakelijke gebruikers.

146. In principe kunnen ISP's die breedband internettoegang aanbieden, zowel residentiële consumenten als het MKB bedienen. Het gaat hierbij om verschillende abonnementsvormen (met verschillende dienstenpakketten), die aangepast worden aan de behoeften van de vragers. Aldus lijkt er vooralsnog geen aanleiding om een aparte markt voor residentiële consumenten en een aparte relevante markt voor het MKB binnen de breedband internettoegangsmarkt te onderscheiden.

147. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden gemotiveerd aan te geven in hoeverre zij ermee instemmen dat er bij het afbakenen van relevante markten geen onderscheid gemaakt wordt naar het soort gebruikers.

4.3.3 Relevante geografische markt voor smalband internettoegang

148. Nu aparte relevante productmarkten worden onderscheiden voor enerzijds smalband- en anderzijds breedband internettoegang kan voor de productmarkt voor smalband internettoegang de relevante geografische markt worden afgebakend.

149. Smalbandtoegang (dial-up access) wordt aangeboden door ISP's die toegang bieden via het landelijke telefoonnetwerk. De ISP's bieden hun diensten over het algemeen op landelijk niveau aan, bepalen op nationaal niveau hun prijzen, en concurreren dus ook op nationaal niveau. De relevante geografische markt voor smalband internettoegang bestaat dan ook uit heel Nederland. Deze marktdefinitie is in lijn met de mededingingsrechtelijke praktijk van de Europese Commissie.36

4.3.4 Relevante markt voor smalband internettoegang in Nederland

150. Op grond van vorengaande wordt het aanbieden van smalband internettoegang in Nederland als een aparte relevante markt gezien.

36 Zie besluit van de Europese Commissie, 13 oktober 1999, inzake Telia/Telenor, Zaak nr. IV/M1439, par. 66.

151. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met de overwegingen die OPTA/NMa hebben gemaakt ten aanzien van de afgebakende relevante markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland.

4.3.5 Relevante productmarkt(en) voor breedbandtoegang: onderscheid naar netwerk?

152. Uit vorengaande blijkt dat er sprake lijkt te zijn van een aparte relevante markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland. Voor de afbakening van (een) markt(en) voor breedband internettoegangsdiensten is de vraag of daarbij het onderscheid tussen het telefoonnet en het kabelnetwerk van belang is. De vraag is dus in hoeverre breedband internettoegangsdiensten via het telefoonnet (xDSL) en via het kabelnetwerk onderling substitueerbaar zijn en met elkaar in concurrentie staan.

153. Uit de antwoorden van de ondervraagde marktpartijen is gebleken dat de meeste partijen van mening zijn dat internettoegang via xDSL en internettoegang via de kabel substituten zijn en derhalve tot dezelfde markt gerekend dienen te worden. De aan de eindgebruiker geleverde diensten zijn in principe gelijk. Ook de prijzen voor deze diensten zijn vergelijkbaar.

154. Daarnaast is uit de antwoorden van ondervraagde marktpartijen gebleken dat aanbieders van breedband internettoegangsdiensten via het telefoonnet in hun prijszetting tot op zekere hoogte rekening houden met de prijzen van aanbieders van breedband internettoegangsdiensten via de kabel. Ook blijkt dat investeringen in de uitrol van breedband netwerken (het geschikt maken van de bestaande netwerken voor breedband) in het ene netwerk van invloed zijn op de investeringen in het andere.

155. Daarentegen zouden technische verschillen tussen de netwerken die ook implicaties hebben voor de toepassingsmogelijkheden van consumenten en de andere functies van de netwerken overwegingen kunnen zijn om tot de conclusie te komen dat er wel onderscheid gemaakt moet worden tussen het kabelnetwerk en het telefoonnet. De aard van de toegang verschilt: via xDSL kan de snelheid beter worden gegarandeerd (xDSL), bij de kabel is die afhankelijk van de vraag hoeveel gebruikers tegelijkertijd gebruik maken van het netwerk.

156. Bij het overstappen van xDSL naar kabel, en vice versa, moet de gebruiker bovendien extra kosten maken voor inschrijving, installatie en apparatuur. Als deze overstapkosten hoog zijn, kan dat gebruikers ervan weerhouden om over te stappen en zijn de netwerken, vanuit de gebruiker gezien, niet meer zonder meer substitueerbaar. Thans beschikken OPTA en NMa niet over data waaruit afgeleid kan worden in welke mate overstapkosten leiden tot een verminderde substitueerbaarheid.

157. Gelet op vorengaande wordt in dit document nog geen keuze gemaakt ten aanzien van de vraag of sprake is van één relevante markt voor breedband internettoegangsdiensten of dat sprake is van afzonderlijke markten per netwerk (kabel en telefoonnetwerk). Hierbij is ook van belang dat sprake is van markten die nog sterk in ontwikkeling zijn, zodat een keuze voor een van beide mogelijkheden nog niet

gemaakt kan worden. De consultatie naar aanleiding van het onderhavige document is mede bedoeld om hierover meer duidelijkheid te verkrijgen.

158. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden hun zienswijze te geven ten aanzien van de door OPTA/NMa genoemde overwegingen met betrekking tot de definitie van de productmarkt(en) voor breedband internettoegangsdiensten. Belanghebbenden wordt daarbij met name verzocht aan te geven wat de omvang van de overstapkosten is en wat de gevolgen van het bestaan van overstapkosten zijn voor het consumentengedrag.

4.3.6 Relevante geografische markt voor breedband internettoegang

159. Breedband internettoegang wordt aangeboden via het landelijke telefoonnet enerzijds en via regionale kabelnetwerken anderzijds. De breedband internettoegangsdiensten die door de verschillende kabelexploitanten worden aangeboden, concurreren niet direct met elkaar. Immers, de kabelnetwerken, en daarmee de activiteiten van de exploitanten overlappen elkaar niet. De situatie is dus dat de xDSL-aanbieders in verschillende gebieden met verschillende kabelexploitanten concurreren.

160. Voor het bepalen van de relevante geografische markt is van belang of kabelexploitanten bij het bepalen van hun prijzen rekening houden met de vraag in welk deel van hun werkgebied xDSL beschikbaar is, en of de xDSL-aanbieders er bij het bepalen van hun prijzen rekening mee houden dat ze in verschillende gebieden met verschillende kabelexploitanten concurreren. Indien en voor zover regulering en toezicht leiden tot regionaal verschillende tarieven (zie paragraaf 118) kan ook dit invloed hebben op de concurrentievoorwaarden en dus op de afbakening van markten. In dit verband wordt verwezen naar een studie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, waarin wordt aanbevolen dat het KPN zou moeten worden toegestaan om waar sprake is van voldoende concurrentie zijn tarieven regionaal te differentiëren37.Tevens is van belang in hoeverre de aanbieders van xDSL landelijk actief zijn en, voor zover hierin belangrijke verschillen zijn aan te wijzen, in hoeverre dit leidt tot duidelijk verschillende concurrentievoorwaarden in verschillende gebieden.

161. Tot nu toe zijn geen gevallen bekend waarin door een van de ondervraagde marktpartijen in de vaststelling van de abonnementstarieven onderscheid wordt gemaakt naar de plaats waar de gebruiker gevestigd is. Wel is een geval bekend, waarbij door een aanbieder regionale differentiatie ten aanzien van de installatiekosten wordt toegepast. Het toepassen door marktpartijen van regionale prijsdifferentiatie zou een aanwijzing kunnen zijn voor het bestaan van regionale markten, terwijl de afwezigheid van een dergelijke differentiatie een aanwijzing zou kunnen zijn voor het bestaan van een nationale markt.

37 OECD, Regulatory Reform in the Netherlands, 1999, pagina 89/260-261.

162. De ISP's van kabelexploitanten concurreren in beginsel niet direct met elkaar. Toch kan er voor zover landelijk opererende aanbieders van xDSL ook daadwerkelijk uniforme tarieven hanteren wel enige disciplinerende werking uitgaan van het feit dat er in Nederland meerdere (grote) kabelexploitanten actief zijn. De volgende gedachtegang ligt hieraan ten grondslag: voor zover xDSL concurreert met de kabel, kan verwacht worden dat een actie van een (grote) ISP van een kabelexploitant voor een xDSL-aanbieder reden kan zijn haar aanbod landelijk te veranderen. Hiervan kan dan naar verwachting een effect uitgaan op de aan de andere kabelexploitanten gelieerde ISP's. Bijvoorbeeld: Wanadoo als aanbieder van breedband internet toegang via de kabel verlaagt haar tarieven, KPN reageert hierop door landelijk haar prijzen aan te passen en Chello een andere aanbieder van breedband internet toegang via de kabel in een andere gebied moet hier weer op reageren. Zo beschouwd, kan de actie van de ISP van de ene kabelexploitant dus effect op het gedrag van de ISP van een andere. Mede doordat sprake is van markten die sterk in ontwikkeling zijn, is het de vraag in hoeverre dit effect daadwerkelijk optreedt en hoe sterk dit effect in de praktijk precies is.

163. Overigens wordt hier nog opgemerkt dat concurrentiedruk niet noodzakelijkerwijs en eenduidig samenvalt met de keuzemogelijkheden voor de consument in verschillende gebieden. De verschillen in uitrol van netwerken kunnen leiden tot verschillen in keuzemogelijkheden voor consumenten, maar leiden vanuit de mededingingsrechtelijke praktijk niet per definitie en in alle omstandigheden tot verschillende relevante (geografische) marktdefinities.

4.3.7 Relevante markt(en) voor breedband internettoegang

164. Op grond van vorengaande kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats is een separate relevante productmarkt gedefinieerd voor breedband internettoegang, die onderscheiden moet worden van de markt voor smalband internettoegang. In de tweede plaats zijn ten aanzien van de relevante productmarkt voor breedband internettoegang twee mogelijkheden geschetst: er zijn argumenten aangedragen op grond waarvan sprake zou kunnen zijn van twee separate relevante markten, een ten aanzien van kabel en een ten aanzien van xDSL. Er zijn evenwel ook argumenten aangedragen die duiden op één breedband internettoegangsmarkt.

165. Ten aanzien van de geografische markt zijn factoren genoemd die van invloed zijn op de vraag of sprake is van een regionale dan wel een nationale markt voor breedband internettoegang. Indien sprake zou zijn van te onderscheiden productmarkten voor breedband internettoegang via de kabel en xDSL, dan ligt het in de eerste plaats in de rede dat de relevante geografische markten voor breedband internettoegang via de kabel eerder regionaal van aard zullen zijn als gevolg van het feit dat de aan de kabelexploitanten gelieerde ISP's in niet overlappende gebieden actief zijn. In de tweede plaats hangt de definitie van de relevante geografische markt voor breedband internettoegang via xDSL af van de uitrol van de verschillende xDSL-netwerken. Een en ander is afhankelijk van de vraag of sprake is van verschillen in de concurrentievoorwaarden tussen de verschillende gebieden. Indien sprake is van één markt voor breedband internettoegang lijkt de relevante geografische markt eerder

nationaal te zijn (zie paragrafen 161-162).

Verschillen in uitrol van netwerken en de mogelijke invloed daarvan op de relevante geografische markt
166. Daarbij kan evenwel nog worden aangetekend dat de markt mogelijk kleiner dan nationaal kan zijn indien de uitrol van xDSL en kabel in delen van het land niet economisch rendabel is. Uitgaande van de veronderstelling dat beide netwerken met name in de verstedelijkte gebieden (waaronder de Randstad) zullen worden uitgerold, kan de relevante geografische markt voor breedband internettoegang in elk geval die verstedelijkte gebieden omvatten. Als er grote verschillen in (de snelheid van) uitrol zouden zijn, bijvoorbeeld volledig nationale uitrol van de kabel en een uitrol van xDSL die beperkt blijft tot de verstedelijkte gebieden, dan zou, afhankelijk van de precieze omstandigheden, sprake kunnen zijn van (tijdelijke) aparte (regionale) relevante geografische markten voor breedband internettoegang buiten de verstedelijkte gebieden (waarop de ISP's die gebruik maken van het kabelnetwerk dan de enige aanbieders zijn). Overigens is uitrol van xDSL-netwerken in die situatie in potentie nog steeds mogelijk.

167. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met de door OPTA/NMa genoemde overwegingen ten aanzien van de vraag op welke wijze de markt voor breedband internettoegangsdiensten nader dient te worden gedefinieerd. Belanghebbenden wordt daarbij met name verzocht nadere informatie te verschaffen ten aanzien van het al dan niet bestaan van regionale prijsdifferentiatie en het al dan niet bestaan van concurrentie tussen infrastructuren.

4.4 Netwerktoegangsdiensten

168. Om eindgebruikers toegang te kunnen verlenen tot het internet maken de ISP's gebruik van een infrastructuur. Aangezien ISP's (veelal) geen directe aansluiting hebben tot de eindgebruiker, ontstaat er een behoefte aan toegang tot de netwerkstructuren die deze directe aansluiting wel hebben. Hierdoor ontstaat een afgeleide markt voor toegang tot netwerken. De mogelijke aanbieders op de markt voor netwerktoegangsdiensten zijn dus de operators van het telefoonnetwerk en de kabelnetwerken. Er zal eerst gekeken worden of ook bij netwerktoegangsdiensten onderscheid gemaakt kan worden tussen smalband en breedband. Vervolgens wordt de markten voor smalband en breedband nader bekeken (zie figuur 3).

Figuur 3 Markt voor netwerktoegang

netwerktoegang

smalband breedband regionaal/ landelijk landelijk locaal

via de kabel via xDSL regionaal/ regionaal/ landelijk locaal landelijk locaal

4.4.1 Netwerktoegangsdiensten ten behoeve van internettoegang

169. Ten aanzien van de markt voor internettoegangsdiensten is een onderscheid gemaakt tussen smalband en breedband internettoegang. Om internettoegangsdiensten aan te kunnen bieden, hebben ISP's toegang tot netwerken nodig. De vraag naar netwerktoegang is in feite een van de vraag naar internettoegangsdiensten afgeleide vraag. Omdat er bij internettoegangsdiensten onderscheid wordt gemaakt naar smalband en breedband ligt het voor de hand dat ditzelfde onderscheid ook gemaakt kan worden voor bij netwerktoegangsdiensten.

170. Ook als wordt gekeken naar het aanbod van netwerktoegangsdiensten, ligt het voor de hand om onderscheid te maken tussen smalband netwerktoegang en breedband netwerktoegang. Bij smalband toegang wordt gecontracteerd tussen ISP's en KPN (en andere aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten) voor het transport van het internetverkeer. Voor het genereren van internetverkeer ontvangen ISP's geld van KPN of één van de andere aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten, de zogenaamde `kickbacks' (terminating model) of ontvangen de ISP's geld van de eindgebruiker en vergoeden de ISP's KPN voor de geleverde `tikken' (originating model).

171. Voor het kunnen verlenen van breedbanddiensten aan de eindgebruiker moeten ISP's breedband netwerktoegangsdiensten in de vorm van toegang tot xDSL aansluitingen of tot de kabel afnemen. Technisch gezien is het niet mogelijk de productkenmerken van breedband (snelheid/grote capaciteit) te realiseren met smalband netwerktoegangsdiensten.

172. De kosten van netwerktoegang voor smalband en breedband verschillen aanzienlijk. Voor de smalband netwerktoegangsdiensten is er voor de meeste ISP's sprake van een negatieve prijs (de ontvangen kickback). Voor xDSL netwerktoegangsdiensten moet

door de ISP betaald worden. Er is geen informatie beschikbaar over wat netwerktoegang tot de kabel kost, omdat deze in feite nog niet wordt geleverd door de kabelexploitanten.

173. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden gemotiveerd aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met het gemaakte onderscheid tussen smalband netwerktoegang en breedband netwerktoegang.

4.4.2 Relevante productmarkt(en) voor smalband netwerktoegangsdiensten

174. Als er onderscheid gemaakt kan worden tussen smalband en breedband netwerktoegangsdiensten dan is ten aanzien van smalband netwerktoegangsdiensten de vraag of het onderscheid naar soorten netwerktoegangsdiensten relevant is.

175. In de Rapportage internetuitkoppeling38 hebben OPTA/NMa drie soorten smalband netwerktoegangsdiensten onderscheiden via welke het verkeer naar een ISP wordt gebracht. Dit zijn:

- de lokale aansluitlijn (het netwerk tussen de eindgebruiker en de nummercentrale (NRC) van KPN);

- het regionale net (het netwerk tussen de NRC en de regionale verkeerscentrale van KPN en de regionale netwerken van andere aanbieders van telecommunicatiediensten die zijn uitgerold op het niveau van de NRC's van KPN);
- het landelijke net (het netwerk tussen de regionale verkeerscentrales van KPN en het netwerk tussen de regionale centrales van de andere aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten).

Een ISP moet op een van deze punten toegang krijgen tot het telefoonnetwerk om het internetverkeer verder te kunnen afhandelen. Nadat het verkeer bij de ISP is aangekomen, zal deze het verkeer transporteren naar de feitelijke toegang tot het internet (op deze laatste stap wordt in dit consultatiedocument niet ingaan). In de gezamenlijke OPTA/NMa rapportage internetuitkoppeling (voorjaar 2000) wordt de genoemde driedeling als mogelijke grondslag voor de afbakening van de relevante productmarkt genoemd. Verwezen wordt naar de rapportage voor een nadere analyse.

176. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden hun visie te geven ten aanzien van genoemde overwegingen bij de afbakening van de relevante productmarkt(en) voor smalband netwerktoegangsdiensten.

4.4.3 Relevante geografische markt voor smalband netwerktoegangsdiensten

177. In de zaak Telia/Telenor39 wordt de markt voor het verkrijgen van toegang door ISP's tot de lokale aansluitlijn door de Europese Commissie afgebakend. Deze markt is geografisch gezien een nationale markt. Voor het verkrijgen van toegang tot de lokale

38 OPTA/NMa Rapportage internetuitkoppeling, 2000
39 Besluit van de Europese Commissie, 13 oktober 1999, inzake Telia/Telenor, Zaak nr. IV/M1439, par. 66.

aansluitlijn door ISP's moet namelijk toegang worden verkregen tot netwerk van de incumbent die vervolgens het internetverkeer verwerkt tot het lokale niveau. Deze toegang zou in principe op ieder punt van het telefoonnetwerk kunnen plaatsvinden. Aangezien in Nederland het telefoonnetwerk landelijk dekkend is uitgerold en er voor smalband netwerktoegang geen schaarste (meer) bestaat, bestaat er geen aanleiding deze markt verder af te bakenen naar regionale markten.

178. De geografische markt voor het bieden van smalband netwerktoegang lijkt in het licht van het voorgaande nationaal te zijn.

4.4.4 Relevante markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland

179. Gelet op vorengaande lijkt dus sprake te zijn van een relevante markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland.

180. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven of zij de visie van OPTA/NMa onderschrijven dat er sprake is van een relevante markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland.

4.4.5 Relevante productmarkt(en) voor breedband netwerktoegangsdiensten

181. Er zijn twee infrastructuren voor het aanbieden van breedband netwerktoegang, het kabelnetwerk en het telefoonnetwerk (via xDSL). Voor het telefoonnetwerk geldt dat naast KPN ook andere aanbieders xDSL diensten kunnen aanbieden aan ISP's. Om die te kunnen aanbieden dienen zij gebruik te maken van ontbundelde toegang via de locale aansluitlijn (MDF access).

182. Op het vast telefoonnet is dus in feite sprake van twee gerelateerde soorten netwerktoegang: toegang tot de hoofdverdeler in de nummercentrale van KPN op wholesale niveau en toegang tot xDSL netwerken op retail niveau. Als er op wholesale niveau toegang wordt verleend dan ontstaan er op het vaste telefoonnet meerdere operators naast elkaar die op hun beurt, in onderlinge concurrentie, toegang kunnen verlenen aan ISP's. Er kan daarbij uiteraard sprake zijn van verticaal geïntegreerde operators die ook breedband internettoegangsdiensten verlenen.

183. Bij het afbakenen van relevante markten voor breedband internettoegangsdiensten is de vraag aan de orde geweest of het kabelnetwerk en het telefoonnet met elkaar concurreren. Dezelfde vraag doet zich voor bij het afbakenen van relevante markten voor breedband netwerktoegangsdiensten. De vraag is of de ISP's met beide soorten toegang kunnen voldoen aan de breedbandvraag van de eindgebruikers.

184. Op dit moment wordt door de kabelexploitanten in de meeste gevallen aan slechts één (veelal een gelieerde) ISP toegang verleend. In Rotterdam en Amstelveen is gebleken dat het verlenen van netwerktoegang aan meerdere ISP's via de kabel in beginsel (ook technisch) mogelijk is.

44

185. Uit de antwoorden van de ondervraagde aanbieders van xDSL-diensten komt naar voren dat zij reeds toegang verlenen aan meerdere, zowel gelieerde als niet gelieerde ISP's, of dat van plan zijn.

186. Een ISP heeft dus in theorie de vrijheid om te kiezen via welk netwerk zij het internetverkeer afwikkelt. Binnen het telefoonnet heeft ze dan nog de keuze tussen de verschillende xDSL-aanbieders.

187. De kabelexploitanten behouden thans de netwerktoegang in het algemeen voor aan de aan hen gelieerde ISP's. Dat wil niet zeggen dat er op de aanbieders van xDSL- diensten geen enkele concurrentiedruk zou uitgaan van het bestaan van het kabelnetwerk, indien en voor zover deze infrastructuren met elkaar zouden concurreren. Als de prijs voor netwerktoegang middels xDSL relatief hoog zou worden, kan het voor kabelexploitanten aantrekkelijk worden om toch netwerktoegangsdiensten aan te gaan bieden (aanbodsubstitutie).

188. Omdat de vraag naar breedband netwerktoegangsdiensten een afgeleide is van de vraag naar breedband internettoegangsdiensten, doet zich ook hier de vraag voor in hoeverre het telefoonnet en het kabelnetwerk op de afgeleide markt voor netwerktoegangsdiensten al dan niet tot één en dezelfde relevante markt behoren of dat sprake is van twee afzonderlijke markten voor breedband netwerktoegangsdiensten (kabel en xDSL).

189. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden hun visie te geven ten aanzien van genoemde overwegingen bij de afbakening van de relevante markt voor breedband netwerktoegangsdiensten. OPTA/NMa verzoeken daarbij in de eerste plaats in het bijzonder aandacht te besteden aan het onderscheid dat gemaakt kan worden tussen enerzijds wholesale en anderzijds retail netwerktoegang. OPTA/NMa verzoeken in de tweede plaats in te gaan op de vraag of naar hun oordeel sprake is van één relevante markt voor netwerktoegangsdiensten, dan wel van twee afzonderlijke markten voor breedband netwerktoegangsdiensten.

3.4.6 Relevante geografische markt voor breedband netwerktoegangsdiensten

190. Zowel het telefoonnet als het kabelnetwerk hebben zij het verspreid over meerdere kabelexploitanten in beginsel (nagenoeg) een landelijke dekking. Zij zijn echter nog niet volledig geschikt voor breedband netwerktoegang. Bedrijven investeren nog flink in de uitrol van hun netwerken.

191. Het is lastig te voorspellen in hoeverre er uiteindelijk sprake zal zijn van een landelijk dekkend aanbod van breedband netwerktoegang via xDSL netwerken en via de kabel. Dit zal afhangen van de vraag in hoeverre uitrol economische rendabel is, met name in de dunbevolkte gebieden. Dit hangt uiteindelijk weer af van de vraag die er bij de consument bestaat aan breedband internettoegangsdiensten. Als daar voldoende vraag naar is dan zal de afgeleide vraag naar netwerktoegangsdiensten uiteindelijk voor

verdere uitrol zorgen.

192. De kosten van uitrol van de kabel en van xDSL verschillen van elkaar. Daardoor mag verwacht worden dat er uiteindelijk ook verschillen zullen optreden in het bereik van de netwerken. De dekking van het ene netwerk kan dan groter zijn dan de dekking van het andere. Dat op sommige plaatsen het ene netwerk wel en het andere netwerk niet is uitgerold hoeft, indien en voorzover de netwerken onderling concurreren, niet per definitie tot een regionale of locale afbakening van relevante geografische markt te leiden op de plaats waar slechts één netwerk beschikbaar is. De potentiële uitrol van het andere netwerk kan het gedrag van de wel uitgerolde netwerkaanbieder mogelijk disciplineren. Indien hiervan onvoldoende concurrentiedruk uitgaat kan dit gevolgen hebben voor de afbakening van de relevante geografische markt. In dat geval kan sprake zijn van regionale markten in plaats van een nationale markt.

193. Zoals gezegd is de vraag naar netwerktoegang een afgeleide van de vraag naar internettoegang. Als er overwegende argumenten zijn om te komen tot een bepaalde relevante geografische markt voor internettoegang, dan ligt het in de rede de relevante geografische netwerktoegangsmarkt op eenzelfde manier af te bakenen (zie voor de hiertoe leidende overwegingen paragrafen 159-163).

194. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden hun visie te geven ten aanzien van genoemde overwegingen bij de afbakening van de relevante markt(en) voor breedband netwerktoegangsdiensten. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan het verband tussen enerzijds de afbakening van relevante internettoegangsmarkten en anderzijds de afbakening van relevante netwerktoegangsmarkten. Tevens verzoeken OPTA/NMa daarbij een vergelijking te maken met marktontwikkelingen in landen waar de uitrol van netwerken en de toepassingen van breedband internet via de kabel en xDSL reeds verder gevorderd zijn (zoals de Verenigde Staten).

46

Hoofdstuk 5 Analyse van de concurrentiële situatie

5.1 Inleiding

195. In het voorgaande hoofdstuk is aangegeven welke mogelijke verschillende relevante markten kunnen worden onderscheiden. Voor de verschillende relevante markten wordt nagegaan hoe de concurrentie op deze markten is en wat de positie van partijen op de markten is. De betreffende markten zijn:
a. De markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland; b. De markt voor breedband internettoegangsdiensten in Nederland, mogelijk nader onder te verdelen in:

- een nationale markt dan wel regionale markten voor breedband internettoegangsdiensten via xDSL;

- regionale markten voor breedband internettoegangsdiensten via kabelnetwerken; c. De markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland; d. De markt voor breedband netwerktoegangsdiensten in Nederland, mogelijk nader onder te verdelen in:

- een nationale markt dan wel regionale markten voor breedband netwerktoegangsdiensten via xDSL;

- regionale markten voor breedband netwerktoegangsdiensten via kabelnetwerken.
5.2 Internettoegangsdiensten

5.2.1 Markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland

196. De schattingen van het aantal aanbieders (ISP's) van smalband internettoegang variëren van circa 10040 tot circa 12041. KPN heeft meerdere dochterondernemingen die werkzaam zijn als ISP's (onder andere Planet Internet en Xs4all). Andere (grote) ISP's die smalband internettoegangsdiensten leveren zijn WorldOnline, Zon en Freeler. Daarnaast is er een groot aantal kleinere ISP's actief. Volgens Verdonck Klooster & Associates hadden de ISP's van KPN in 2000 een gezamenlijk marktaandeel, berekend op grond van het aantal abonnees42, van 45%. De marktaandelen van WorldOnline, Zon en Freeler waren respectievelijk 21%, 15% en 12%43.

197. Bij de ISP's van KPN is sprake van verticale integratie. KPN levert zowel smalband netwerktoegangsdiensten als internettoegangsdiensten. Ook enkele andere ISP's zijn gelieerd aan aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten.44 Zo is Versatel eigenaar van Zon.

40 Volgens Blauw Research.
41 Volgens NLIP.
42 Verdonck, Klooster & Associates, Telecommunications infrastructure and services in the Netherlands, A benchmark study for the Dutch Ministry of Transport, Public Works, and Water Management, Directorate-General for Telecommunications and Post, 7 december 2000. 43 Veel eindgebruikers hebben abonnementen bij meerdere ISP's, waardoor de percentages tot meer dan 100% (kunnen) cumuleren. 44 Andere ISP's zijn gelieerd aan kabelexploitanten en bieden ook smalband internet aan.

198. Op grond van het marktaandeel kan gesteld worden dat KPN een sterke positie heeft op de markt voor smalband internettoegang in Nederland. Het feit dat KPN een verticaal geïntegreerde onderneming is en zowel smalband internettoegangs- als netwerktoegangsdiensten levert, draagt te meer bij aan de kracht van haar positie. Bovendien is KPN ook actief op de naburige markten voor breedband netwerk- en internettoegang. Daarnaast zijn er op deze markt enkele ISP's actief die deel uitmaken van grote internationale concerns (Compuserve maakt bijvoorbeeld onderdeel uit van AOL Time Warner)

199. De eindgebruikers hebben in de markt voor smalband internettoegang keuze uit een groot aantal ISP's met diverse abonnementsvormen. Een aantal ISP's biedt internettoegang aan waarbij de abonnee uitsluitend telefoonkosten betaalt. Omdat er ook vaak geen aansluitkosten zijn, kunnen smalband internetgebruikers relatief eenvoudig overstappen naar een andere ISP die smalband internettoegang aanbiedt. In de praktijk is dan ook te zien dat veel internetgebruikers tegelijkertijd van meerdere (gratis) ISP's gebruikmaken.

200. Ondanks de sterke positie van KPN, lijkt er op de smalband internettoegangsmarkt in Nederland thans sprake te zijn van voldoende keuzemogelijkheden voor de internetgebruiker tegen relatief lage prijzen. De wijze waarop de markt zich in de toekomst zal ontwikkelen is echter mede afhankelijk van de ontwikkeling op de smalband netwerktoegangsmarkt (zie hieronder).

201. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven of zij de gemaakte analyse van de markt voor smalband internettoegang in Nederland en de posities van partijen op deze markt delen.

5.2.2. Markt voor breedband internettoegang in Nederland

202. Zoals gezegd kan er sprake zijn van één markt voor breedband internettoegang dan wel voor markten waarbij onderscheid gemaakt dient te worden naar netwerken. Dit heeft op zijn beurt ook gevolgen voor de afbakening van de relevante geografische markten.

Markt voor breedband internettoegangsdiensten
203. Indien wordt uitgegaan van één nationale markt voor breedband internettoegangsdiensten, dan dienen zowel de ISP's die internettoegangsdiensten via de kabel als ISP's die internettoegang via xDSL aanbieden in de analyse van de concurrentiële situatie worden meegenomen. De abonnementstarieven die gevraagd worden voor breedband internettoegang via de kabel en xDSL liggen redelijk dicht bij elkaar. Aangezien de uitrol van xDSL en het geschikt maken van de kabel voor internettoegang nog sterk in ontwikkeling zijn, kan nog weinig over de mate van concurrentie tussen ISP's worden gezegd.

204. Een aantal ISP's dat xDSL-internettoegangsdiensten verleent alsmede vrijwel alle ISP's die toegang verlenen via de kabel maken deel uit van, of zijn gelieerd aan, een

netwerkaanbieder. Deze verticaal geïntegreerde marktpartijen zijn dus zowel als aanbieder van netwerktoegangsdiensten alsook als aanbieder van internettoegangsdiensten actief.

205. ISP's die exclusief toegang hebben tot het kabelnetwerk hebben als voordeel dat zij zich exclusief kunnen richten tot de abonnees die zijn aangesloten op dat kabelnetwerk. Kabelexploitanten (waarvan ISP's deel kunnen uitmaken) zouden bijvoorbeeld gecombineerde abonnementen kunnen aanbieden voor TV, internettoegang en telefoon. Aanbieders van xDSL-diensten hebben in beginsel slechts beperkte mogelijkheden voor het aanbieden van combinatieabonnementen. Zij kunnen wel telefonie en internet combineren, maar zijn (nog) niet in staat de doorgifte van omroepsignalen aan te bieden. Het is nog niet duidelijk in welke mate het kunnen bieden van combinatieabonnementen door kabelexploitanten hen een concurrentiëel voordeel oplevert.

206. Daar waar zowel internettoegang via xDSL als via de kabel beschikbaar is, kunnen de eindgebruikers kiezen uit meerdere ISP's. De eindgebruiker die alleen breedband internettoegang via de kabel kan krijgen, heeft nu bij de meeste kabelnetwerken geen keuze tussen ISP's. Daar waar alleen xDSL beschikbaar is voor breedbandtoegang, hebben eindgebruikers in beginsel keuze uit meerdere ISP's. Dit is echter afhankelijk van de mate waarin (wholesale) netwerktoegangsdiensten beschikbaar worden gesteld door KPN (in casu de ontbundeling van de locale aansluitlijn).

207. Bij het overstappen van de ene ISP naar de andere moet de eindgebruiker rekening houden met kosten voor inschrijving, installatie en modems. Deze kosten zijn aanmerkelijk hoger dan op de markt voor smalband internettoegang. Het is vooralsnog onduidelijk wat de hoogte van deze kosten precies is en in hoeverre deze kosten een rol van betekenis spelen bij de overstap van de ene naar de andere ISP, al dan niet gepaard gaand met de overstap van het ene naar het andere netwerk.

208. Als op dit moment wordt gekeken naar de aandelen van ISP's op de nationale markt voor breedband internettoegang, dan hebben de ISP's die gelieerd zijn aan de kabelexploitanten een aanzienlijk hoger marktaandeel dan de ISP's die internettoegang via xDSL aanbieden. Een van de factoren die hierbij een belangrijke rol speelt, is dat de uitrol van xDSL recentelijk op gang is gekomen.

Nationale dan wel regionale markten voor breedband internettoegangsdiensten via xDSL 209. ISP's die internettoegangsdiensten wensen aan te bieden via xDSL kunnen toegang krijgen tot de consument door zelf als (verticaal geïntegreerde) netwerkoperator op te treden en (wholesale) netwerktoegangsdiensten van KPN af te nemen, dan wel door te contracteren met KPN (Mxstream) of een andere netwerkaanbieder (BabyXL, Versatel) en retail netwerktoegangsdiensten af te nemen.

210. Momenteel werkt KPN reeds met meerdere ISP's samen die breedband internettoegangsdiensten via xDSL aanbieden. Op de langere termijn mag verwacht worden dat ook ISP's actief zullen zijn die netwerkdiensten van andere aanbieders dan

KPN afnemen. Hoe het productaanbod zich zal ontwikkelen is nog de vraag. De verwachting is dat daadwerkelijke concurrentie in het aanbod van breedband internettoegang via xDSL zich eerst dan kan ontplooien als ISP's ook met andere netwerkaanbieders dan KPN gaan contracteren. In die zin is de ontwikkeling van concurrentie op de internettoegangsmarkt afhankelijk van de ontwikkeling van de concurrentie op de (retail) netwerktoegangsmarkt (die op haar beurt weer afhankelijk is van de ontwikkeling van de wholesale netwerktoegangsmarkt).

211. Voorts is van belang in hoeverre xDSL-netwerken worden uitgerold en of hierin (grote) verschillen gaan ontstaan tussen de verschillende netwerkaanbieders. Als de mate van uitrol significant gaat verschillen tussen xDSL aanbieders, dan kan dat - zoals gezegd - tot de conclusie leiden dat sprake is van regionale markten. Is er sprake van een verschil in uitrol tussen xDSL-aanbieders dat niet zodanig is dat regionale markten zouden moeten worden gedefinieerd, dan kan dit verschil in uitrol mogelijk wel tot de conclusie leiden dat er op de nationale markt sprake is van een minder intensieve concurrentie en minder keuzemogelijkheden voor de gebruiker.

212. Als sprake is van regionale markten dan zal bezien moeten worden in welke regio's sprake is van relatief homogene concurrentievoorwaarden. Gelet op de geplande uitrol van netwerken zoals thans bekend, ligt het in de rede te verwachten dat bijvoorbeeld de Randstad een gebied zal zijn waarin meerdere xDSL-aanbieders actief zullen zijn en waarin de concurrentievoorwaarden daarom ook voor aanbieders van breedband internettoegangsdiensten relatief homogeen zijn. In lijn daarmee is te verwachten dat er buiten de Randstad wellicht minder concurrentie zal zijn. Doordat begonnen is met de uitrol van xDSL in dichtbevolkte gebieden (in casu onder andere de Randstad), valt nog te bezien in hoeverre daarbuiten ook daadwerkelijk uitrol van netwerken zal gaan plaatsvinden en de concurrentie zich zal ontwikkelen.

Regionale markten voor breedband internettoegangsdiensten via de kabel 213. Als sprake is van aparte relevante markten voor breedband internettoegangsdiensten via de kabel is duidelijk dat de regionaal actieve kabelexploitanten op dit moment de kabel voorbehouden aan hun eigen ISP's of aan ISP's waarmee exclusiviteit is overeengekomen. Behoudens enkele uitzonderingen, is er geen keuze tussen verschillende ISP's die via de kabel breedband internettoegangsdiensten verschaffen. Voor zover de kabelexploitanten niet actief worden als aanbieders van breedband netwerktoegang via de kabel, zijn de ISP's van de kabelexploitanten, als wordt uitgegaan van deze marktdefinitie, de enige actieve marktpartijen (met elk 100% marktaandeel op de afzonderlijke regionale markten).

214. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden hun oordeel te geven over de in de verschillende analyses van de concurrentiële situatie op de mogelijk af te bakenen relevante markten naar voren gebrachte overwegingen. Voorts wordt belanghebbenden verzocht beargumenteerd aan te geven welke analyse naar hun oordeel de economische werkelijkheid het meest adequaat beschrijft.

50

5.3 Netwerktoegangsdiensten

5.3.1. Markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland

215. Op de markt voor smalband netwerktoegangsdiensten zijn verschillende aanbieders actief. Deze aanbieders verlenen toegang aan meerdere (soms gelieerde) ISP's. De ISP's maken ook veelal gebruik van meerdere aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten. Om de eindgebruiker te bereiken hebben deze aanbieders wel op een zeker moment, afhankelijk van de mate van uitrol van hun eigen netwerk, ergens op het netwerk toegang nodig tot het vaste net van KPN.

216. Doordat andere aanbieders van telecommunicatiediensten dan KPN een deel van het verkeer afwikkelen, neemt de concurrentie voor KPN toe naarmate de situatie hoger in het netwerk wordt bezien.

217. Het is op dit moment nog onduidelijk wat de gevolgen zijn voor de positie van de verschillende aanbieders van telecommunicatiediensten, indien het uitkoppelen van internet door KPN op het niveau van de nummercentrale aangeboden gaat worden.45

218. Een kenmerk van smalband internettoegangsdiensten is de vergoeding die ISP's ontvangen voor het genereren van internetverkeer (kickback fees). Deze kickbacks zijn gebaseerd op de vergoedingen die aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten (die smalband netwerktoegangsdiensten leveren aan ISP's) van KPN ontvangen voor het afwikkelen (termineren) van telefoonverkeer. De laatste jaren zijn de interconnectietarieven gedaald. Enerzijds heeft dit volgens marktpartijen tot gevolg dat de kickbacks dalen. Hierdoor staat het rendement van de ISP's onder druk en wordt, volgens marktpartijen, het `gratis internet'-model minder haalbaar. Anderzijds neemt het volume van het internetverkeer nog steeds toe, waardoor de som van de betaalde kickbacks zou kunnen toenemen. Dit zou weer positieve gevolgen kunnen hebben voor het rendement van de meest succesvolle ISP's. Dit mechanisme leidt wellicht tot concentraties van ISP's in de komende jaren.

219. KPN blijft op de markt van smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland één van de belangrijkste aanbieders. Hierbij levert KPN netwerktoegang, hetzij middels een retail aanbod rechtsreeks aan ISP's, hetzij middels een wholesale aanbod via andere netwerkoperators. Het is onduidelijk wat de precieze marktaandelen van de verschillende partijen zijn en of bepaalde marktpartijen een dominante positie hebben.

220. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven of zij de gemaakte analyse van de markt voor smalband netwerktoegang onderschrijven.

45 Zie OPTA/NMa rapportage internetuitkoppeling, 2000

5.3.2 Markt voor breedband netwerktoegangsdiensten

221. Als wordt uitgegaan van een markt voor breedband netwerktoegang, dan moeten de aanbieders hiervan gezamenlijk in beschouwing worden genomen. Beide netwerken zijn zich nog sterk aan het ontwikkelen en moeten nog (gedeeltelijk) worden uitgerold. Ook de techniek ontwikkelt zich steeds verder waardoor er nieuwe netwerkdiensten kunnen worden aangeboden. Hierdoor zijn de posities van verschillende partijen aan grote veranderingen onderhevig.

222. Op dit moment worden door de meeste kabelexploitanten, die allen in niet- overlappende regio's actief zijn, slechts netwerktoegangsdiensten verleend aan één ISP. Indien KPN wholesale netwerktoegangsdiensten verleent (toegang tot de locale aansluitlijn) kunnen in beginsel door meerdere netwerkaanbieders netwerktoegangsdiensten worden aangeboden. De concurrentie op de markt voor netwerktoegangsdiensten is afhankelijk van de vraag of de kabelexploitanten als aanbieders van netwerktoegangsdiensten op zullen treden en van de uitrol van netwerken. Uitgaande van een nationale relevante geografische markt kan de al dan niet volledige uitrol van netwerken invloed hebben op de intensiteit van de concurrentie op die markt.

223. Thans is nog onduidelijk in hoeverre de netwerken uiteindelijk zullen worden uitgerold. In de verzorgingsgebieden van de nummercentrales van KPN die geschikt zijn voor toegang tot de locale aansluitlijn, kunnen naast KPN ook andere xDSL- aanbieders actief zijn. Vooralsnog is niet duidelijk in hoeverre en met welke snelheid kabelexploitanten hun netwerken geschikt zullen maken voor het aanbieden van breedband netwerktoegangsdiensten (en daarmee voor breedband internettoegangsdiensten).

224. Het is onduidelijk in hoeverre beide netwerken geschikt gemaakt worden voor breedband in dunbevolkte gebieden. Intercai heeft berekend dat het geschikt maken van de locale aansluitlijn voor breedband voor de kabel gemiddeld $ 875 en voor xDSL gemiddeld $1.176 kost. Indien dit juist is, kan verwacht worden dat de kabel in een groter geografisch gebied rendabel kan worden uitgerold dan het xDSL-netwerk.

225. Op het moment hebben kabelexploitanten meer (breedband) internetaansluitingen dan de aanbieders van xDSL inclusief KPN. Zij hebben op korte termijn het voordeel van het `first mover advantage'. Intercai geeft in een scenario-analyse aan dat de aandelen van het kabelnetwerk en xDSL op de breedbandmarkt ongeveer vergelijkbaar zullen zijn. De verwachting over de toekomstige verhouding tussen het aandeel van de kabelnetwerken en het telefoonnetwerk op de breedbandmarkt verschilt per partij. De ontwikkeling zal zowel afhangen van wat technisch mogelijk is als van de uitrol van de netwerken.

226. In gebieden met nummercentrales die geschikt zijn voor toegang tot de locale aansluitlijn kunnen verschillende aanbieders breedband netwerktoegangsdiensten

aanbieden. Verschillende ondervraagde marktpartijen hebben aangegeven dat ze problemen ondervinden bij het verkrijgen van toegang tot de nummercentrales (technische, organisatorische en procedurele problemen). Dit heeft reeds geleid tot een aantal bij OPTA en NMa aanhangig gemaakte geschillen. Hierdoor worden deze xDSL- aanbieders beperkt in de mogelijkheid om netwerktoegangsdiensten aan te bieden. Volgens deze ondervraagde marktpartijen is het voorts moeilijk om met een concurrerend xDSL-aanbod op de markt te komen vanwege de tarieven die KPN hanteert voor deze (wholesale) netwerktoegangsdiensten in combinatie met de lage tarieven van KPN voor internettoegangsdiensten die KPN levert aan eindgebruikers.

Nationale dan wel regionale markten voor breedband netwerktoegangsdiensten via xDSL 227. Behalve vorengaande speelt hier nog in het bijzonder een rol in welke mate er verschillen gaan ontstaan in de uitrol van xDSL-netwerken, en daarmee het aanbod van netwerktoegangsdiensten via xDSL. Ook hier zal dan bezien moeten worden in hoeverre sprake is van zodanig significante verschillen in uitrol dat van separate relevante geografische markten gesproken kan worden, dan wel dat regionale verschillen tot gevolg hebben dat de intensiteit van de concurrentie minder is op de als nationaal gedefinieerde relevante geografische markt (zie ook paragrafen 211-212).

228. Op een nationaal gedefinieerde markt zorgen verschillen in uitrol dus niet per definitie voor afwezigheid van concurrentiedruk (afwezigheid hiervan zou immers wijzen op regionale markten), echter het beperkt wel de keuzemogelijkheden voor de ISP die breedband netwerktoegangsdiensten af wil nemen.

Regionale markten voor netwerktoegangsdiensten via de kabel 229. Voor zover sprake is van aparte relevante markten voor breedband netwerktoegangsdiensten via de kabel, is duidelijk dat de kabelexploitanten thans niet actief zijn op die markt. De kabelexploitanten verlenen immers slechts netwerktoegangsdiensten aan gelieerde ISP's.

230. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden hun oordeel te geven over de in de verschillende analyses van de concurrentiële situatie op mogelijk af te bakenen relevante markten naar voren gebrachte overwegingen. Voorts wordt belanghebbenden verzocht beargumenteerd aan te geven welke analyse naar hun oordeel de economische werkelijkheid het meest adequaat beschrijft.

53

bijlage 1

Lijst van marktpartijen die door OPTA/NMa geïnterviewd zijn en/of vragen van OPTA/NMa beantwoord hebben:

* KPN Telecom

* XS4ALL

* Versatel

* ZON

* BabyXL

* Consumentenbond

* VECAI

* NLIP

* UPC

* Casema

* Chello

* Versapoint

* Multikabel

* Essent

* Zekatel

* Worldcom

* Cistron

* CAI Westland

* Kabelfoon

* De Alkmaarse Kabel

* InterNLnet

* COGAS

* Telfort

* Freeler

54

woensdag 21 maart 2001