Den Haag, 21 maart 2001
BIJDRAGE VAN FERD CRONE (PVDA) AAN HET ALGEMEEN OVERLEG OVER DE
PRIVATISERING NETWERKEN ENERGIESECTOR
Vooraf
De minister van Economische Zaken wil de privatisering van de stroomsector
versnellen.
* Productie(centrales) is (zijn) - met onze instemming - de laatste
jaren reeds onder vrije concurrentie gebracht (liberalisering) en tevens
door lagere overheden verkocht (privatisering). Ook handel (in- en verkoop)
van stroom zal vrij worden.
* Grootverbruikers kunnen ook reeds vrij stroom inkopen; vanaf 1
januari a.s. komen daar nog eens 60.000 middelgrote gebruikers bij.
* Kleinverbruikers (gezinnen, midden- en kleinbedrijf) wil de minister
per 1 januari 2004 ook volledig vrijmaken, zo mogelijk zelfs al per 1
januari 2003. Wij hebben daar geen bezwaar tegen mits aan voorwaarden is
voldaan zodat burgers echt te kiezen hebben (de evaluatie in 2002 wijst dat
uit).
* Het debat gaat nu nog over eventuele verkoop door gemeenten en
provincies van de netwerken die een monopolistisch karakter hebben en
houden.
Het oorspronkelijke plan van de vorige minister was dat de laatste
liberaliseringsstap pas in 2007 zou plaatsvinden. Tevens was de eensgezinde
opvatting onder Paars I dat privatisering pas mag plaatsvinden nadat
liberalisering (marktwerking) goed functioneert. Anders krijg je private
monopolies. Wij stellen voor aan deze lijn vast te houden omdat nog lang
niet is voldaan aan de voorwaarden zoals hieronder toegelicht.
1. De wetsgeschiedenis
Voor een geordende overgang van nut naar markt is in de wet in 1998 (gas en
stroom) vastgelegd dat de minister van EZ toestemming moet verlenen voor
privatisering door middel van een amendement van D66, VVD (!) en PvdA (maart
1998). Dit amendement is als volgt toegelicht: Daarmee kan voorkomen worden
dat privatisering vooruitloopt op liberalisering. Oorspronkelijk was dat tot
het moment van liberalisering (2007 of eerder), maar door het amendement
Crone/Witteveen is de toestemming nu niet meer aan een datum gebonden maar
onbeperkt geldig (aangenomen in november jl. met alleen VVD tegen).
De Tweede Kamer vraagt al vanaf 1998 in hetzelfde amendement de precieze
criteria die bij toestemming voor (gedeeltelijke) privatisering zouden
moeten gelden. Het duurde lang voor de minister en zijn opvolger daartoe
voorstellen deden.
Pikant is dat de gemeente Hoofddorp als eerste in 1999 in beeld kwam met de
verkoop van zijn distributiebedrijf. Dat heeft geleid tot een spoeddebat op
ons initiatief en een (unaniem) aangenomen motie Crone (najaar 1999): bij
eventuele verkoop zal moeten voldoen aan nog vast te stellen criteria en
anders zal de verkoop zonodig met terugwerkende kracht ongedaan moeten
worden gemaakt. Minister Jorritsma heeft deze boodschap toen zelfs in een
speciale brief gestuurd aan alle gemeenten/provincies, wat een uniek feit
is. Overigens maakt dit nog eens duidelijk dat gemeenten/provincies al jaren
weten dat ze rekening moeten houden met criteria die regering en parlement
nog zouden vast stellen
Conclusie: dat de Tweede Kamer de criteria voor (gedeeltelijke)
privatisering expliciet vaststellen - met de minister - is altijd duidelijk
geweest; niemand kan zich verrast tonen. Alternatieven van de PvdA
(concessiesysteem, specifieke vennootschappen en coöperaties evenals het
onderbrengen van de netwerken in juridisch en economisch zelfstandige
bedrijven - al of niet ondergebracht bij institutionele beleggers - zijn,
ondanks toezeggingen van de minister, niet serieus onderzocht noch besproken
met de lagere overheden.
2. De criteria van de PvdA
A. Er moet een sterke toezichthouder zijn (Dte) met voldoende bevoegdheden
en menskracht. Minister Jorritsma geeft nu toe dat 15 mensen te weinig is en
heeft vorige week 25 toegezegd. Inmiddels heeft de DG Energie uit Engeland
aangegeven dat Nederland er minimaal 50-75 nodig heeft (zie NRC). Ook in de
VS zijn er grote en sterke toezichthouders per staat; ik heb daarover laatst
gesproken met Amerikaanse consultants Zij benadrukken dat een toezichthouder
in veel deskundigheden goed moet zijn, van juridisch tot technisch tot
bedrijfseconomisch, voor groot- en kleinverbuikers (het klachtenbureau dat
de minister nu ook bij Dte wil onderbrengen) enz. Mij lijkt dit ook
wenselijk gelet op het enorme aantal klachten dat er nu reeds is en het feit
dat de 'oude' netbedrijven letterlijk ieder besluit van Dte voor de rechter
aanvechten. Dat waren/zijn vorig jaar 125 en dit jaar 250 besluiten, met dus
even veel juridische procedures. Alleen wie naïef is, kan zich hier over
verbazen. Het gaat overal zo waar monopolistische bedrijven opereren: het
dure geld voor advocaten is een investering om de monopoliewinst te kunnen
binnenhalen, concurrenten van het net te houden enz.
Opta heeft precies dezelfde ervaring. Het begon als een toezichtbureautje van acht mensen onder de vleugels van het departement van (toevallig?) deze minister, met de gedachte 'onze KPN doet dit toch niet'. Maar nee hoor, lees de aanhoudende klachten van de concurrenten van KPN. Bijzondere aandacht vergt ook internationale samenwerking van de toezichthouders omdat ze anders heel zwak staan tegenover de wel internationaal opererende concerns. Alleen meer menskracht, een grote toezichthouder werkt niet, het probleem is niet juridisch op te lossen. Het probleem is dat een organisatie een monopolistisch netwerk bezit dat het zelf kan - en dus wil - gebruiken tegen rechtstreekse concurrenten. De toezichthouder zal dus een permanente strijd moeten voeren met de distributiebedrijven om misbruik te voorkomen. Alleen een papieren afscheiding van netwerkdochters blijkt niet genoeg (Eneco-dochter heeft slechts acht mensen in dienst en moet dus voor alles naar de moeder); het is beter als de netwerken niet in verkeerde handen zijn. Dan vond de minister toch ook altijd: geen strategische beïnvloeding van de netwerken? Kan zij dan nu commentaar geven op de uitspraken van REMU topman Visser dat Endesa de cashflow van de netwerkdochter wil benutten voor het opbouwen van een risicodragende commerciële dochter? Er is dan toch geen cashflow meer voor investeren in het net? En dan betaalt de Utrechtse burger nu al een te hoge prijs, die later nog eens omhoog moet als de commerciële activiteit tegenvalt. Woont mevrouw Jorritsma in Utrecht?
B. Er is maar een echte oplossing: verdere bundling, verzelfstandiging van de netwerken, juridisch en economisch.. De minister moet een verdere onafhankelijkheid, zelf en via Dte, afdwingen (personeel en financieel, onafhankelijke balans enz). Waarom kiest de minister hier niet de Schiphol variant? Daar schrijft het Kabinet: Zolang Schiphol de landingsbanen en de grond bezit, is de regering in een afhankelijkheidsrelatie, en kan de vergunning niet snel en effectief worden ingetrokken zonder medewerking van de exploitant. Wil de minister uitleggen waarom ze wel bij stroomkabels de beheerder er zomaar vanaf kan gooien als die ook eigenaar is?
Een betere oplossing is de kabelbedrijven verder af te splitsen en in
zelfstandige dochterondernemingen onder te brengen. Die kunnen, zo is mij
gebleken in gesprekken met grote banken en de Bank voor Nederlandse
Gemeenten, eventueel worden ondergebracht in een regionaal of landelijk
aandelenfonds waarna het beheer in (tijdelijke) concessies kan worden
verkocht aan de NUONs, Essents en Endesa's van deze wereld. Uiteindelijk
zullen institutionele beleggers bereid zijn hierin ook te participeren zodat
gemeenten/provincies hun participatie kunnen terugbrengen (het Britse
model).
C. De prijs mag niet door de netmonopolist zelf worden vastgesteld, dat doet
Dte. Dit is eveneens goed geregeld met het vaststellen van een maximumprijs
voor het kabelgebruik voor de consument, maar nog niet voor wie de
investerings-//aansluitkosten betaalt (zie hierna).
D. De netbeheerder moet blijven investeren in onderhoud en in nieuwe netten
[nieuwbouwwijken, nieuwe bedrijven, voor windmolens en andere
milieuvriendelijke installaties (WKK)]. Dit punt blijkt nog niet goed
geregeld te zijn. Juist omdat er een maximumprijs is, blijkt het
aantrekkelijk - namelijk kostenverlagend en winstvergrotend - om zuinig te
zijn met investeringen. Bedrijven geven dat ook toe. Om naar de beurs te
gaan letten ze nu reeds op hogere rendementsdoelstellingen en die worden
behaald door de goedkoopste investeringsvarianten te kiezen en de
aansluitkosten zo veel mogelijk op de klanten af te wentelen. Een toenemend
aantal gemeenten stuurt mij daarover nu klaagbrieven. De minister heeft dit
punt toegegeven en heeft een brief gestuurd maar niet met nadere regels voor
investeringen en de kostenverdeling daarvan, zodat iedereen weer houvast
krijgt en milieusparende investeringen niet het kind van de rekening zijn.
Sterker, de minister geeft ronduit toe dat Eneco vanwege hogere
rendementseisen (markt) in Zoetermeer minder in CO2-besparing wil investeren
dan eerder toegezegd. Maar ze legt zich daar gewoon bij neer. Is de minister
bereid juist de kostenverdeling anders te regelen zodat de markt zijn werk
doen? Moet het niet-meer-dan-anders-principe anders worden ingevuld? Is zij
bereid het Duitse model te overwegen: een hogere teruglever-vergoeding voor
WKK en duurzaam, te betalen uit een omslag over het transporttarief? Het is
nu door Brussel geaccepteerd (geen staatssteun)?
E. De energiebedrijven gedragen zich nu buitengewoon arrogant naar kleine
klanten. Zelfs over de maandafrekeningen krijgt men geen toelichting meer,
ook niet naar herhaald aandringen. Voor zo ver uitleg wordt gegeven durft
men - in strijd met de feiten - de schuld aan overheidsmaatregelen te geven.
Ik vraag nogmaals om een modelrekening, met boven de streep de commerciële
prijsveranderingen en eronder die van de fiscus. Daarnaast, conform de
richtlijn van de Europese Commissie, inzicht geven in wat voor stroom
klanten eigenlijk kopen (wel of geen kernstroom bijvoorbeeld). Gaat de
minister deze richtlijn snel uitvoeren?
3.
De problemen in California hebben niet direct met privatisering te maken.
Wel is inmiddels duidelijk dat het niet om louter theoretische problemen
gaat. Ook in New York en Zweden doen overheden nu grote investeringen om
capaciteit te bouwen c.q. te leasen/kopen om de capaciteit voor
desinvesteringen te behoeden. In Engeland is er een aparte markt gecreëerd
voor reservecapaciteit. Mijn suggestie dat de nationale netwerkbeheerder met
Dte een periodieke capaciteitstoets moet kunnen doen en zonodig de markt
moet opdragen reservecapaciteit in stand te houden (mottenballencapaciteit)
moet dan ook verder worden uitgewerkt. De minister heeft mijn analyse niet
onderschreven, laat staan beleid aangekondigd en alleen onderzoek toegezegd.
Maar het gaat ons om beleid. Ik ben dan ook blij dat de Europese Commissie
wel beleid wil voeren, volgens de nieuwe voorstellen van vorige week.
4. De politieke situatie
De wet en regelgeving is bijna rond, zeker als er een expliciete regeling
voor investeringen komt. Maar de vraag is of er niet eerst weer enige tijd
ervaring mee moet worden opgedaan.
De twijfels over de toezichthouder kunnen beleidsmatig worden weggenomen als
het Kabinet met een personele versterking instemt. Echter dan blijft de
vraag wanneer Dte werkelijk effectief is; dat kan 1 tot 2 jaar duren. Er
doen zich nu twee opties over privatisering voor.
Eerste optie: nadat de regels over investeringen zijn vastgesteld, zeg in
het najaar, mogen de bedrijven gedeeltelijk worden geprivatiseerd (15, 33 of
49%?). De minderheid mag geen blokkerende besluiten nemen, zodat de
zeggenschap bij huidige aandeelhouders blijft. Meerderheidsprivatisering mag
pas nadat de liberalisering I(incl. de nieuwe investeringsregels) en Dte
zich bewezen hebben, dus pas in 2004 of 2005. Feitelijk een go no go
beslissing in 2003.
Nadeel is dat er in de eerste jaren toch iets kan misgaan, wat niet
denkbeeldig is. Want bedrijven laten zich nu al te enthousiast uit over
buitenlandse expansie waarbij het netbedrijf feitelijk als onderpand gaat
functioneren.
Tweede optie: thans niet instemmen met privatisering, ook geen minderheid,
en Intussen tot 2003 werken aan verdere liberalisering. Voordeel is dat er
zich weinig publieke risico's voordoen. Bedrijven zullen zich verder als
marktpartij kunnen ontwikkelen, zeker met de handelspoot en nog niet met het
hele concern. Deze aanpak kan aansluiten bij de trend in Engeland dat
handels- en netbedrijven zelfstandig worden en beide een ander type
beleggers trekken. Daar tekent zich een verdere 'unbundling' af, niet
vanwege aanwijzingen van de regulator. Die stuurt alleen op transparantie en
tarieven en prestaties. Maar daardoor moeten bedrijven wel efficiënter
worden en dwingt vervolgens de markt tot splitsing: het zijn niet
risico-zoekende beleggers die vervolgens in de netten gaan, maar
institutionele die het beheer, de operationele taken enz uitbesteden door
concessies aan gespecialiseerde bedrijven. Die kant gaat de echte
marktwerking.
Bovendien kan intussen worden gewerkt aan varianten waarbij ze wel worden
uitgekocht door een combinatie van institutionele beleggers en de centrale
overheid waarbij uiteraard de laatste de zeggenschap krijgt (eventueel met
blijvende minderheidsdeelneming van lagere overheden). Gemeenten zullen
kunnen klagen dat ze nog niet mogen verkopen maar er zijn er ook steeds meer
die de risico's, die wij zien, onderschrijven en best een paar jaar willen
wachten.