VVD geeft voorwaardelijk groen licht voor privatiseringsoperatie Schiphol
Groep: Tweede-Kamerfractie Datum: 21 maart 2001
Tweede Kamerlid Jan te Veldhuis vindt dat Schiphol kan privatiseren
als er aan vijf extra VVD-wensen, voor de VVD essentiële voorwaarden,
wordt voldaan.
Inbreng t.b.v. algemeen overleg Privatisering Schiphol op 21-3-2001
Woordvoerder: Jan te Veldhuis
I. Inleiding
Bij brief van 17-11-2000 stelt de Regering voor om Schiphol te
privatiseren. Al eerder had zij die intentie aangekondigd in het
besluit "Toekomst van de Nationale Luchthaven" en in de "Strategische
Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart". In die zin dus geen echt nieuws.
De Nederlandse staat bezit 75,8% in de huidige structuur-NV; de
gemeente Amsterdam 21,8%; en de gemeente Rotterdam 2,4%. Rotterdam
gaat akkoord met de privatisering. Amsterdam discussieert nog.
II. Karakterisering privatiseringsdiscussie
In dit dossier van Schiphol zien we drie hoofdbelangen:
a) Een private poot. Hieronder vallen de vele tientallen particuliere
bedrijven: ± 90 luchtvaartmaatschappijen, winkels, kantoren,
bevrachtingruimtes stallingsruimtes, dienstverleningen, etc. Deze
vallen nu al allemaal "onder de markt".
b) Een publieke poot. De publieke belangen betreffen zaken als:
fysieke infrastructuur (banen), ontsluitingen, veiligheids- en
milieueisen (beschermingsaspecten), continuïteit en betrouwbaarheid,
alsmede efficiënte en eerlijke marktomstandigheden.
c) Daarnaast vervult Schiphol de belangrijke rol van mainport met een
duidelijke hub-functie. Die is van groot strategisch belang voor de
Nederlandse economie en werkgelegenheid, dus: voor de Nederlandse
samenleving als geheel.
· Centraal in de privatiseringsdiscussie staat voor de VVD de vraag of
die publieke belangen en het mainport-belang voldoende kunnen worden
gewaarborgd, als de aandelen niet meer (volledig) in overheidshanden
zijn?
· Al moet meteen worden bedacht dat de overheid als aandeelhouder in
de huidige structuur-NV nauwelijks invloed van betekenis heeft. Als
aandeelhouder moet zij zelfs zonder last en ruggespraak handelen in
het belang van de Naamloze Vennootschap Luchthaven Schiphol (NVLS). En
dat kan in theorie zelfs ingaan tegen het belang van de overheid als
regelgever Laten we dat niet vergeten! Er bestaat trouwens ook nu geen
investeringsplicht voor dit staatsbedrijf.
Voorlopig oordeel VVD: De VVD-fractie is bereid om een voorwaardelijk
groen licht voor de privatiseringsoperatie te geven. D.w.z. als aan
een aantal extra, voor ons essentiële, voorwaarden wordt voldaan. Ik
werk dat als volgt uit, en zal 5 aanvullende VVD-wensen verkondigen.
Boven op die van de Regering.
III. Overwegingen bij de privatisering
a) De VVD is als uitgangspunt vóór marktordening, als er geen typische
publieke belangen in het geding zijn, die per se door de overheid zelf
moeten worden behartigd. Zonodig stelt de overheid wel -wettelijke-
randvoorwaarden voor een ordelijk verloop van private processen. Zo
doen we dat bijv. bij de voedselvoorziening, die geheel in private
handen is.
b) De overheid is nu én wetgever, én uitvoerder van die wetgeving, én
controleur van zichzelf, én financieel belanghebbende. Die 4 petten
kunnen tot belangenverstrengeling of belangenconflicten leiden. Dat is
niet gunstig/gewenst. Als het maar even kan, moeten die belangen uit
elkaar worden gehaald/ontvlecht. Dan krijg je veel zuiverder
verhoudingen.
c) Een luchthavenbedrijf kan met zijn knowhow internationaal beter
opereren als geprivatiseerd bedrijf dan als staatsbedrijf (vgl.
weigering Italië m.b.t. Malpensa). Luchtvaart is zeer internationaal
georiënteerd Dus: oppassen dat we te bijziend opereren.
d) Schiphol moet zich bewegen in een zich sterk europeaniserende en
mondialiserende marktsector. Er ontwikkelen zich steeds meer en
sterkere internationale samenwerkingsverbanden. Daar moet flexibel op
worden ingespeeld. Dat kan waarschijnlijk beter als privaat bedrijf
dan als (semi-)staatsbedrijf. We moeten oppassen om de marktslag al op
voorhand te verliezen.
e) Privatisering wordt steeds gebruikelijker. Reeds beursgenoteerd
zijn: Zürich, British AA, Wenen, Kopenhagen, Rome, Florence. Reeds
geprivatiseerd zijn: Berlijn, Athene, en regionale vliegvelden in
Frankrijk, Engeland en Duitsland. Privatisering in de nabije toekomst
wordt verwacht voor: Frankfurt (30% eind mei), Parijs, Milaan,
Brussel, Portugal en Spanje.
M.a.w.: Om internationaal beter te kunnen samenwerken, kan
privatisering een voordeel zijn. Je moet a.h.w. niet later nog eens
smeken om a.u.b. nog in een internationale alliantie mee te mogen
doen. En dan: onder veel ongunstiger condities cq onder andermans
condities. Penny wise, pound foolish?! Eten of gegeten worden?!
IV. De voorgestelde vormgeving van de privatisering
De Regering stelt de volgende vormgeving voor:
a) De overheden verkopen de aandelen van de NVLS via een beursgang, in
tranches.
b) De Rijksoverheid/Staat verkrijgt de juridische eigendom van de
luchtvaartgronden en de daarmee door natrekking verbonden onroerende
zaken (zoals terminalgebouwen).
c) De NVLS verkrijgt via een erfpachtconstructie de economische
eigendom van de goederen sub b.
d) Aan die erfpachtconstructie is een exploitatievergunning voor
onbepaalde duur voor de NVLS gekoppeld. (Een vergunning voor bepaalde
duur of een concessie voor bepaalde duur hebben te veel nadelen.)
e) Die vergunning kan worden ingetrokken:
- Vanwege grove verwaarlozing of wanbeheer (= aantasting
continuïteit); in dat geval: zónder schadeloosstelling.
- Bij het geven van een andere bestemming aan de locatie; in dat
geval: wél schadeloosstelling.
f) Als de erfpacht wordt beëindigd, geeft de Staat aan de NVLS als
erfpachter een vergoeding voor het recht van erfpacht en de relevante
opstallen.
V. Waarborgen van publieke belangen door het Kabinet
Onder punt II.b en II.c zijn een aantal publieke belangen opgesomd.
Kunnen die in een geprivatiseerde constructie voldoende worden
gewaarborgd?
De Regering draagt de volgende instrumenten aan.
a) Een gecombineerde constructie erfpacht - exploitatievergunning. Zie
punt IV: bij verwaarlozing/wanbeheer kan ook privaatrechtelijk worden
ingegrepen.
b) Door het luchthavenindelingsbesluit o.g.v. de te wijzigen
luchtvaartwet (w.v. 27.603). Hiermee kan de infrastructuur en het
banenstelsel, en dus de bereikbaarheid worden gewaarborgd.
c) Door het luchthavenverkeersbesluit o.g.v. de te wijzigen
luchtvaartwet (w.v. 27.603). Dit besluit omvat beschermende regels
voor veiligheid en milieu (geluid en luchtverontreiniging), die
gelijkwaardig zijn aan die van 1990.
d) De NMa wordt ingeschakeld om te zorgen voor transparante,
redelijke, en niet-discriminatoire tarieven, terwijl Schiphol
verplicht moet onderhandelen met luchtvaartmaatschappijen (o.a. KLM)
en consumentenorganisaties over de tarieven.
e) Door nieuwe handhavinginstrumenten zoals: aanzeggingen,
aanwijzingen, en eventueel intrekking van vergunningen, alsmede
sancties als boetes, dwangsommen en/of (tijdelijke) sluitingen.
Deze kist met instrumenten om publieke belangen te waarborgen is nog
nooit zo vol geweest. Bij nieuwe verhoudingen (de overheid als
regelgever en controleur; en Schiphol als bedrijf) ontstaat een
heldere en transparante verdeling van verantwoordelijkheden. Bij zo'n
nieuwe rolverdeling en de nieuwe instrumenten a t/m e worden de
publieke belangen op Schiphol zeker zo goed behartigd als nu bij het
staatsbedrijf.
VI. Aanvullende waarborgen v.d.k.v. de VVD
Het is de vraag of de onder V geschetste waarborgen van het Kabinet
voldoende zijn om alle publieke belangen en de wezenlijke
mainportfunctie/hub-functie volledig veilig te stellen?
De VVD-fractie acht een aantal extra waarborgen denkbaar.
a) Om überhaupt een mainport-/hub-functie te kúnnen behouden, moet de
overheid "concurrerende" functioneringseisen aan Schiphol stellen.
Dus: niet uit de internationale pas lopen met onevenredige financiële
en milieutechnische eisen.
b) Overweeg om de overheid bij de privatisering een preferent of
prioriteitsaandeel te geven. Daarmee kan de overheid een beslissende
stem bedingen voor díe (nader te omschrijven) beslissingen waarbij het
gaat om het veiligstellen van de strategische mainportpositie of
andere publieke belangen (bijv. geen "vijandige" opkoop door derden).
De overige aandelen kunnen dan de normale marktwerking hebben. (Als de
overheid een meerderheidsbelang behoudt, wordt het nog steeds
aangemerkt als staatsbedrijf, met alle nadelen van dien.) Zonodig kan
aan zo'n preferent aandeel ook nog een soort aanwijzingsbevoegdheid
worden gekoppeld, alsmede de aanwijzing van een zeer sterke
commissaris (sowieso).
c) De overheid, Schiphol en KLM zouden samen een convenant, een aparte
overeenkomst kunnen sluiten, die de intentie heeft om Schiphol en de
KLM z.v.m. aan Nederland te binden en zo de mainport te koesteren. Een
soort Service Level Agreement. Voorbeeld van zo'n afspraak: Schiphol
belooft een extra pier aan te leggen, de KLM garandeert dat zij die
diensten van Schiphol zal "afnemen", en de overheid belooft om alle
denkbare publieke medewerking aan beide beloftes te zullen leveren.
NB1. Overigens is de KLM al voor een groot deel in buitenlandse
handen.
NB2. De KLM heeft recent helaas 20 bestemmingen geschrapt waaronder 9
intercontinentale, waaronder Buenos Aires, Sydney, Lomé. Dat is
natuurlijk ook niet echt gunstig voor Schiphol
d) Er moeten eerst heldere en objectieve criteria komen, aan de hand
waarvan de NMa moet toetsen als het gaat om de kwaliteit van de
luchthaven, de tarieven en evt. wanbeheer. Deze criteria moeten worden
verankerd in of bij de Luchtvaartwet of de Mededingenwet. Dus: wanneer
moet een gele kaart worden gegeven of een waarschuwing? Die criteria
moeten helder worden vastgelegd (p. 4 Antwoorden).
e) De Nederlandse overheid moet, als hoeder van de openbare orde en
veiligheid, wel zijn bijzondere bevoegdheden op het Schiphol-terrein
behouden. Denk aan immigratie en terrorisme.
Als aan al deze extra waarborgen kan worden voldaan, dan lijken de
publieke belangen nog beter te kunnen worden veiliggesteld.
VII. Conclusies en voorstellen
a) De huidige cumulatie van belangen bij de overheid is als zodanig
niet bepaald ideaal, zo niet ongewenst (punt III.a).
b) Er zijn op zichzelf vele argumenten aan te voeren pró privatisering
(punt III).
c) Er zijn weinig argumenten tégen privatisering aan te voeren, als de
publieke belangen voldoende kunnen worden gewaarborgd. Dit lijkt
mogelijk te zijn, als de voorwaarden onder V en VI worden vervuld.
d) Als dat gebeurt, dan kan de VVD-fractie instemmen met de
privatiseringsvoorstellen van het Kabinet. Vandaar: ons voorwaardelijk
groene licht.
VIII. Eén restprobleem
Gelet op de internationale ontwikkelingen (zie onder punt III) zou
privatisering liefst z.s.m. moeten plaatsvinden, behoudens -uiteraard-
beursklimatologische omstandigheden.
Echter, de wijziging van de luchtvaartwet (w.v. 27.603) en het
totstandkomen van het luchthavenindelingsbesluit en het
luchthavenverkeersbesluit kunnen nog wel 1-1½ jaar in beslag nemen.
Wat te doen in die overgangsperiode, omdat de overheid tot dan toe
diverse handhavinginstrumenten voor het waarborgen van de publieke
belangen niet ter beschikking heeft (o.a. V.b, c en e).
Suggestie: zou een convenant tussen Kabinet en NVLS uitkomst bieden, inhoudende dat gewerkt/geopereerd wordt, alsof die instrumenten de facto al bestaan?! Die moeten dan in zo'n convenant wel worden geformuleerd (vooruitlopend op de definitieve van over 1-1½ jaar).
IX. PM: Monopolie(vorming)?
a) Monopolievorming op Schiphol vindt niet plaats. Ongeveer 90
luchtvaartmaatschappijen concurreren op basis van o.m. prijs,
kwaliteit en verbindingen. (Alleen al om deze reden gaat een
vergelijking met de privatisering van de NS niet op: de NS is namelijk
de énige gebruiker van de infrastructuur)
b) Schiphol is wel de enige grote luchthaven van Nederland, maar
ondervindt (zware) concurrentie van de volgende luchthavens:
- V.w.b. opstappende passagiers: Brussel en Düsseldorf, en na de
TGV-voltooiing: Parijs CdG.
- V.w.b. overstappende passagiers: Brussel, Frankfurt, Parijs, Londen,
Kopenhagen, Wenen en Zürich. Door de toenemende luchtvaartallianties
zal deze transfermarkt een steeds grotere rol gaan spelen (meer
concurrentie).
- V.w.b. de luchtvrachtmarkt: Brussel, Luik, Frankfurt, Hahn, Parijs
en Luxemburg.
Dit geldt overigens zowel voor Schiphol als staatsbedrijf of voor
Schiphol als geprivatiseerd bedrijf.
c) Uit benchmarks blijkt overigens dat Schiphol met name door de hoge
geluidsheffing relatief duur is t.o.v. concurrerende luchthavens. Als
uitsluitend naar de havengelden wordt gekeken, dan zou Schiphol
aanmerkelijk concurrerender zijn. M.a.w.: Ook bij privatisering kan
niet/nauwelijks van een onevenredige monopoliepositie sprake zijn. Zie
ook punt V en VI.
X. Hogere kosten?
KLM beweert dat de tarieven voor burgers en bedrijven wel eens 30%
zouden kunnen stijgen, als de privatisering doorgaat. Wat vindt de
Regering van deze bewering?