Bijdrage van Ferd Crone
21 maart 2001 PvdA
AAN HET ALGEMEEN OVERLEG OVER DE PRIVATISERING NETWERKEN
ENERGIESECTOR
Vooraf
De minister van Economische Zaken wil de privatisering van de
stroomsector versnellen.
-Productie(centrales) is (zijn) - met onze instemming - de laatste
jaren reeds onder vrije concurrentie gebracht (liberalisering) en
tevens door lagere overheden verkocht (privatisering). Ook handel
(in- en verkoop) van stroom zal vrij worden.
-Grootverbruikers kunnen ook reeds vrij stroom inkopen; vanaf 1
januari a.s. komen daar nog eens 60.000 middelgrote gebruikers bij.
-Kleinverbruikers (gezinnen, midden- en kleinbedrijf) wil de
minister per 1 januari 2004 ook volledig vrijmaken, zo mogelijk
zelfs al per 1 januari 2003. Wij hebben daar geen bezwaar tegen
mits aan voorwaarden is voldaan zodat burgers echt te kiezen hebben
(de evaluatie in 2002 wijst dat uit).
-Het debat gaat nu nog over eventuele verkoop door gemeenten en
provincies van de netwerken die een monopolistisch karakter hebben
en houden.
Het oorspronkelijke plan van de vorige minister was dat de laatste
liberaliseringsstap pas in 2007 zou plaatsvinden. Tevens was de
eensgezinde opvatting onder Paars I dat privatisering pas mag
plaatsvinden nadat liberalisering (marktwerking) goed functioneert.
Anders krijg je private monopolies. Wij stellen voor aan deze lijn
vast te houden omdat nog lang niet is voldaan aan de voorwaarden
zoals hieronder toegelicht.
1. De wetsgeschiedenis
Voor een geordende overgang van nut naar markt is in de wet in 1998
(gas en stroom) vastgelegd dat de minister van EZ toestemming moet
verlenen voor privatisering door middel van een amendement van D66,
VVD (!) en PvdA (maart 1998). Dit amendement is als volgt
toegelicht: Daarmee kan voorkomen worden dat privatisering
vooruitloopt op liberalisering. Oorspronkelijk was dat tot het
moment van liberalisering (2007 of eerder), maar door het
amendement Crone/Witteveen is de toestemming nu niet meer aan een
datum gebonden maar onbeperkt geldig (aangenomen in november jl.
met alleen VVD tegen).
De Tweede Kamer vraagt al vanaf 1998 in hetzelfde amendement de
precieze criteria die bij toestemming voor (gedeeltelijke)
privatisering zouden moeten gelden. Het duurde lang voor de
minister en zijn opvolger daartoe voorstellen deden.
Pikant is dat de gemeente Hoofddorp als eerste in 1999 in beeld
kwam met de verkoop van zijn distributiebedrijf. Dat heeft geleid
tot een spoeddebat op ons initiatief en een (unaniem) aangenomen
motie Crone (najaar 1999): bij eventuele verkoop zal moeten voldoen
aan nog vast te stellen criteria en anders zal de verkoop zonodig
met terugwerkende kracht ongedaan moeten worden gemaakt. Minister
Jorritsma heeft deze boodschap toen zelfs in een speciale brief
gestuurd aan alle gemeenten/provincies, wat een uniek feit is.
Overigens maakt dit nog eens duidelijk dat gemeenten/provincies al
jaren weten dat ze rekening moeten houden met criteria die regering
en parlement nog zouden vast stellen
Conclusie: dat de Tweede Kamer de criteria voor (gedeeltelijke)
privatisering expliciet vaststellen - met de minister - is altijd
duidelijk geweest; niemand kan zich verrast tonen. Alternatieven
van de PvdA (concessiesysteem, specifieke vennootschappen en
coöperaties evenals het onderbrengen van de netwerken in juridisch
en economisch zelfstandige bedrijven - al of niet ondergebracht bij
institutionele beleggers - zijn, ondanks toezeggingen van de
minister, niet serieus onderzocht noch besproken met de lagere
overheden.
2. De criteria van de PvdA
A. Er moet een sterke toezichthouder zijn (Dte) met voldoende
bevoegdheden en menskracht. Minister Jorritsma geeft nu toe dat 15
mensen te weinig is en heeft vorige week 25 toegezegd. Inmiddels
heeft de DG Energie uit Engeland aangegeven dat Nederland er
minimaal 50-75 nodig heeft (zie NRC). Ook in de VS zijn er grote en
sterke toezichthouders per staat; ik heb daarover laatst gesproken
met Amerikaanse consultants Zij benadrukken dat een toezichthouder
in veel deskundigheden goed moet zijn, van juridisch tot technisch
tot bedrijfseconomisch, voor groot- en kleinverbuikers (het
klachtenbureau dat de minister nu ook bij Dte wil onderbrengen)
enz. Mij lijkt dit ook wenselijk gelet op het enorme aantal
klachten dat er nu reeds is en het feit dat de 'oude' netbedrijven
letterlijk ieder besluit van Dte voor de rechter aanvechten. Dat
waren/zijn vorig jaar 125 en dit jaar 250 besluiten, met dus even
veel juridische procedures. Alleen wie naïef is, kan zich hier over
verbazen. Het gaat overal zo waar monopolistische bedrijven
opereren: het dure geld voor advocaten is een investering om de
monopoliewinst te kunnen binnenhalen, concurrenten van het net te
houden enz.
Opta heeft precies dezelfde ervaring. Het begon als een
toezichtbureautje van acht mensen onder de vleugels van het
departement van (toevallig?) deze minister, met de gedachte 'onze
KPN doet dit toch niet'. Maar nee hoor, lees de aanhoudende
klachten van de concurrenten van KPN. Bijzondere aandacht vergt ook
internationale samenwerking van de toezichthouders omdat ze anders
heel zwak staan tegenover de wel internationaal opererende
concerns. Alleen meer menskracht, een grote toezichthouder werkt
niet, het probleem is niet juridisch op te lossen. Het probleem is
dat een organisatie een monopolistisch netwerk bezit dat het zelf
kan - en dus wil - gebruiken tegen rechtstreekse concurrenten. De
toezichthouder zal dus een permanente strijd moeten voeren met de
distributiebedrijven om misbruik te voorkomen. Alleen een papieren
afscheiding van netwerkdochters blijkt niet genoeg (Eneco-dochter
heeft slechts acht mensen in dienst en moet dus voor alles naar de
moeder); het is beter als de netwerken niet in verkeerde handen
zijn. Dan vond de minister toch ook altijd: geen strategische
beïnvloeding van de netwerken? Kan zij dan nu commentaar geven op
de uitspraken van REMU topman Visser dat Endesa de cashflow van de
netwerkdochter wil benutten voor het opbouwen van een
risicodragende commerciële dochter? Er is dan toch geen cashflow
meer voor investeren in het net? En dan betaalt de Utrechtse burger
nu al een te hoge prijs, die later nog eens omhoog moet als de
commerciële activiteit tegenvalt. Woont mevrouw Jorritsma in
Utrecht?
B. Er is maar een echte oplossing: verdere bundling,
verzelfstandiging van de netwerken, juridisch en economisch.. De
minister moet een verdere onafhankelijkheid, zelf en via Dte,
afdwingen (personeel en financieel, onafhankelijke balans enz).
Waarom kiest de minister hier niet de Schiphol variant? Daar
schrijft het Kabinet: Zolang Schiphol de landingsbanen en de grond
bezit, is de regering in een afhankelijkheidsrelatie, en kan de
vergunning niet snel en effectief worden ingetrokken zonder
medewerking van de exploitant. Wil de minister uitleggen waarom ze
wel bij stroomkabels de beheerder er zomaar vanaf kan gooien als
die ook eigenaar is?
Een betere oplossing is de kabelbedrijven verder af te splitsen en
in zelfstandige dochterondernemingen onder te brengen. Die kunnen,
zo is mij gebleken in gesprekken met grote banken en de Bank voor
Nederlandse Gemeenten, eventueel worden ondergebracht in een
regionaal of landelijk aandelenfonds waarna het beheer in
(tijdelijke) concessies kan worden verkocht aan de NUONs, Essents
en Endesa's van deze wereld. Uiteindelijk zullen institutionele
beleggers bereid zijn hierin ook te participeren zodat
gemeenten/provincies hun participatie kunnen terugbrengen (het
Britse model).
C. De prijs mag niet door de netmonopolist zelf worden vastgesteld,
dat doet Dte. Dit is eveneens goed geregeld met het vaststellen van
een maximumprijs voor het kabelgebruik voor de consument, maar nog
niet voor wie de investerings-/ aansluitkosten betaalt (zie
hierna).
D. De netbeheerder moet blijven investeren in onderhoud en in
nieuwe netten [nieuwbouwwijken, nieuwe bedrijven, voor windmolens
en andere milieuvriendelijke installaties (WKK)]. Dit punt blijkt
nog niet goed geregeld te zijn. Juist omdat er een maximumprijs is,
blijkt het aantrekkelijk - namelijk kostenverlagend en
winstvergrotend - om zuinig te zijn met investeringen. Bedrijven
geven dat ook toe. Om naar de beurs te gaan letten ze nu reeds op
hogere rendementsdoelstellingen en die worden behaald door de
goedkoopste investeringsvarianten te kiezen en de aansluitkosten zo
veel mogelijk op de klanten af te wentelen. Een toenemend aantal
gemeenten stuurt mij daarover nu klaagbrieven. De minister heeft
dit punt toegegeven en heeft een brief gestuurd maar niet met
nadere regels voor investeringen en de kostenverdeling daarvan,
zodat iedereen weer houvast krijgt en milieusparende investeringen
niet het kind van de rekening zijn. Sterker, de minister geeft
ronduit toe dat Eneco vanwege hogere rendementseisen (markt) in
Zoetermeer minder in CO2-besparing wil investeren dan eerder
toegezegd. Maar ze legt zich daar gewoon bij neer. Is de minister
bereid juist de kostenverdeling anders te regelen zodat de markt
zijn werk doen? Moet het niet-meer-dan-anders-principe anders
worden ingevuld? Is zij bereid het Duitse model te overwegen: een
hogere teruglever-vergoeding voor WKK en duurzaam, te betalen uit
een omslag over het transporttarief? Het is nu door Brussel
geaccepteerd (geen staatssteun)?
E. De energiebedrijven gedragen zich nu buitengewoon arrogant naar
kleine klanten. Zelfs over de maandafrekeningen krijgt men geen
toelichting meer, ook niet naar herhaald aandringen. Voor zo ver
uitleg wordt gegeven durft men - in strijd met de feiten - de
schuld aan overheidsmaatregelen te geven. Ik vraag nogmaals om een
modelrekening, met boven de streep de commerciële
prijsveranderingen en eronder die van de fiscus. Daarnaast, conform
de richtlijn van de Europese Commissie, inzicht geven in wat voor
stroom klanten eigenlijk kopen (wel of geen kernstroom
bijvoorbeeld). Gaat de minister deze richtlijn snel uitvoeren?
3.
De problemen in California hebben niet direct met privatisering te
maken. Wel is inmiddels duidelijk dat het niet om louter
theoretische problemen gaat. Ook in New York en Zweden doen
overheden nu grote investeringen om capaciteit te bouwen c.q. te
leasen/kopen om de capaciteit voor desinvesteringen te behoeden. In
Engeland is er een aparte markt gecreëerd voor reservecapaciteit.
Mijn suggestie dat de nationale netwerkbeheerder met Dte een
periodieke capaciteitstoets moet kunnen doen en zonodig de markt
moet opdragen reservecapaciteit in stand te houden
(mottenballencapaciteit) moet dan ook verder worden uitgewerkt. De
minister heeft mijn analyse niet onderschreven, laat staan beleid
aangekondigd en alleen onderzoek toegezegd. Maar het gaat ons om
beleid. Ik ben dan ook blij dat de Europese Commissie wel beleid
wil voeren, volgens de nieuwe voorstellen van vorige week.
4. De politieke situatie
De wet en regelgeving is bijna rond, zeker als er een expliciete
regeling voor investeringen komt. Maar de vraag is of er niet eerst
weer enige tijd ervaring mee moet worden opgedaan.
De twijfels over de toezichthouder kunnen beleidsmatig worden
weggenomen als het Kabinet met een personele versterking instemt.
Echter dan blijft de vraag wanneer Dte werkelijk effectief is; dat
kan 1 tot 2 jaar duren. Er doen zich nu twee opties over
privatisering voor.
Eerste optie: nadat de regels over investeringen zijn vastgesteld,
zeg in het najaar, mogen de bedrijven gedeeltelijk worden
geprivatiseerd (15, 33 of 49%?). De minderheid mag geen blokkerende
besluiten nemen, zodat de zeggenschap bij huidige aandeelhouders
blijft. Meerderheidsprivatisering mag pas nadat de liberalisering
I(incl. de nieuwe investeringsregels) en Dte zich bewezen hebben,
dus pas in 2004 of 2005. Feitelijk een go no go beslissing in 2003.
Nadeel is dat er in de eerste jaren toch iets kan misgaan, wat niet
denkbeeldig is. Want bedrijven laten zich nu al te enthousiast uit
over buitenlandse expansie waarbij het netbedrijf feitelijk als
onderpand gaat functioneren.
Tweede optie: thans niet instemmen met privatisering, ook geen
minderheid, en Intussen tot 2003 werken aan verdere liberalisering.
Voordeel is dat er zich weinig publieke risico's voordoen.
Bedrijven zullen zich verder als marktpartij kunnen ontwikkelen,
zeker met de handelspoot en nog niet met het hele concern. Deze
aanpak kan aansluiten bij de trend in Engeland dat handels- en
netbedrijven zelfstandig worden en beide een ander type beleggers
trekken. Daar tekent zich een verdere 'unbundling' af, niet vanwege
aanwijzingen van de regulator. Die stuurt alleen op transparantie
en tarieven en prestaties. Maar daardoor moeten bedrijven wel
efficiënter worden en dwingt vervolgens de markt tot splitsing: het
zijn niet risico-zoekende beleggers die vervolgens in de netten
gaan, maar institutionele die het beheer, de operationele taken enz
uitbesteden door concessies aan gespecialiseerde bedrijven. Die
kant gaat de echte marktwerking.
Bovendien kan intussen worden gewerkt aan varianten waarbij ze wel
worden uitgekocht door een combinatie van institutionele beleggers
en de centrale overheid waarbij uiteraard de laatste de zeggenschap
krijgt (eventueel met blijvende minderheidsdeelneming van lagere
overheden). Gemeenten zullen kunnen klagen dat ze nog niet mogen
verkopen maar er zijn er ook steeds meer die de risico's, die wij
zien, onderschrijven en best een paar jaar willen wachten.