http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=412205
Aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 27 maart 2001 Auteur bevort.fvg
Kenmerk DVF/DAC-21/2001 Telefoon 070-3486767
Blad /8 Fax 070-3484803
Bijlage(n) E-mail fvg.bevort@minbuza.nl
Betreft Voorbereiding van de 3e VN conferentie inzake Minst Ontwikkelde Landen, 14- 20 mei 2001.
Zeer geachte Voorzitter,
Tijdens het algemeen overleg met de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van 8 november 2000 zegde ik de Commissie een notitie toe over de voorbereiding van de 3e VN Conferentie inzake Minst Ontwikkelde Landen (MOL's).
Organisatie van de conferentie
De conferentie vindt plaats van 14 tot en met 20 mei aanstaande en wordt gehouden in Brussel, alwaar de EU als gastheer optreedt. De conferentie wordt voorbereid door het UNCTAD-secretariaat. België als gastland en de EU zijn nauw betrokken bij de voorbereiding van de conferentie en de Europese Commissie levert een belangrijke financiële bijdrage.
Na de openingssessie vinden iedere dag themasessies plaats, terwijl op de
laatste dag, 20 mei, een High Level Event wordt georganiseerd. De
themasessies worden voorbereid door 2 covoorzitters, één uit de groep
'ontwikkelingspartners' en één uit een MOL. Ik ben gevraagd op te treden als
covoorzitter van het thema "financing growth and development", tezamen met
de Rwandese Minister van Financiën Kaberuka.
En marge van de conferentie zullen diverse evenementen plaats vinden, zoals
een NGO-forum, een bijeenkomst van parlementariërs, een bijeenkomst van
burgemeesters, een jongerenforum en een bedrijfslevenforum. Bijgevoegd is
het organisatieschema van de conferentie en een overzicht van de rond de
conferentie plaatsvindende evenementen.
Voorbereiding van de conferentie
.
De conferentie kent een uitgebreid voorbereidingstraject. Wat betreft het
gebruikelijke "Programma of Action" (PoA) werd ditmaal gekozen voor de
"bottom-up benadering", door hiervoor de nationale ontwikkelingsplannen van
de MOL's centraal te stellen. Inmiddels heeft het grootste deel van de MOL's
een dergelijk plan opgesteld, vaak in samenhang met het Poverty Reduction
Strategy Paper.
Het PoA wordt voorbereid via "Intergovernemental Preparatory Committees"
(PrepCom's), die in New York worden gehouden. De eerste Prepcom vond plaats
in september 1999 en ging voornamelijk over de opzet van de conferentie.
Eind vorig jaar werd het eerste concept van het PoA verspreid. In dit actieprogramma wordt op een groot aantal terreinen actiepunten voor zowel de MOL's als de "development partners" voorgesteld. Dit PoA werd voor de eerste maal besproken tijdens de tweede PrepCom , die in in februari jl. plaatsvond. Deze PrepCom had een weinig bevredigend verloop en leidde tot een grote hoeveelheid nog onverwerkte wijzigingsvoorstellen op het PoA, waarover nog verder moet worden onderhandeld. Deze PrepCom leerde dat de voorbereiding wordt gekenmerkt door alle negatieve karakteristieken van de traditionele Noord-Zuid dialoog. In de laatste PrepCom, in de eerste week van april 2001, moet daarom nog veel werk worden verzet.
Naast deze voorbereiding in VN-verband heeft een aantal regionale bijeenkomsten plaats gevonden, waaronder een bijeenkomst georganiseerd door de regionale VN-commissie in Afrika (ECA). Aan deze bijeenkomst, die op 20 november 2000 plaats vond in Addis Abeba, heb ik deelgenomen. Hierover heb ik de Kamer uitgebreid geïnformeerd (zie mijn brief van 31 januari 2001 aan de voorzitter van de Tweede Kamer). Eveneens nam ik deel aan een Ministeriële Ronde Tafel over handel en armoede in de minst ontwikkelde landen, die op 19 maart 2001 te Londen plaats had. Ook vond er op 29-31 januari 2001 te Oslo een bijeenkomst plaats over internationale investeringen ter verhoging van de productiecapaciteit van de MOL's.
Bovengenoemde bijeenkomsten en
de UNCTAD Trade and Development Board bijeenkomst van 27 februari jl. heb ik
aangegrepen om de contouren van de Nederlandse inzet m.b.t. de conferentie
uiteen te zetten. Ik heb gewezen op het belang van een succesvolle
conferentie, en mijn bezorgdheid uitgesproken over de voorbereiding tot
dusverre. N.a.v. het recente UNCTAD 2000 rapport over de minst ontwikkelde
landen en de visie van SG-UNCTAD op dit rapport heb ik gerefereerd aan de
toenemende consensus over een integrale diagnose omtrent binnenlands beleid
(van de MOL's) en het externe klimaat die op elkaar moeten aansluiten en
elkaar versterken. Ik betoogde dat niet meer in de geest van de traditionele
tegenstelling tussen Noord en Zuid zou moeten worden gewerkt, maar dat wordt
gestreefd naar een werkelijke compact waarbij de hervormende krachten uit
Noord en Zuid samenkomen en bereid zijn de hand in eigen boezem te steken.
De internationale ontwikkelingsdoelstellingen zijn juist ook voor de MOL's het uitgangspunt. Die doelstellingen moeten worden vertaald naar doelstellingen per land. Wij zijn goed op weg met de Poverty Reduction Strategy Papers, waarin hét aangrijpingspunt ligt voor zowel binnenlands beleid als voor externe interventies. Ik greep daarbij terug naar de High Level Meeting van ECA te Addis Abeba, waar bleek dat de PRSP's niet als een deel oplossing maar als een integraal plan werden beschouwd. Net zo min als deze PRSP's blauwdrukken kunnen zijn, kan ook het PoA een blauwdruk voor ontwikkeling opleveren. De algemene uitgangspunten van het PoA moeten vertaald worden in heel gerichte, landenspecifieke plannen, waarin centraal staat in welke richting een land zijn groei en ontwikkeling gaat zoeken. Een goede diagnose van waar de kracht zit, waar de pijn, waar de keuzes die gemaakt moeten worden. Ook daarom is brede participatie, het betrekken van alle maatschappelijke geledingen bij het opstellen van de plannen, zo belangrijk. Het PRSP-proces moet voor alle partijen het uitgangspunt zijn. Dat moet door de Conferentie worden bevestigd en centraal staan in het PoA.
Omtrent enkele belangrijke thema's van de conferentie merkte ik tijdens bovengenoemde voorbereidende bijeenkomsten het volgende op:
- Financiering van de landenspecifieke plannen
Deze financiering moet, net als het ontwikkelingsproces zelf, als één geheel
worden gezien. De MOL's moeten op de eerste plaats hun eigen middelen
maximaal mobiliseren. Dat betekent goed beheer van overheidsmiddelen,
prioriteit binnen de overheidsuitgaven voor armoedebestrijding, een
rechtvaardig belastingstelsel en bestrijding van corruptie (corruptie is
stelen van de armen). Ik beklemtoonde dat de eigen middelen die in de
economieën van de MOL's verscholen zit, niet moeten worden onderschat. Ook
wees ik erop dat voor ontwikkeling en armoedebestrijding met name ook de
private sector onmisbaar is. MOL's moeten het aantrekkelijk maken voor
bedrijven om in het land te investeren. Dat betekent onder meer een goed
functionerende financiële sector, een positief investeringsklimaat en een
goed voorwaardenscheppend kader (om bijv. kapitaalvlucht te stoppen).
- Handel
Door hun handelsontwikkeling aan te pakken creëren de MOL's perspectief op
eigen inkomsten die niet afhankelijk zijn van een dalend niveau van ODA of
onderworpen zijn aan conditionaliteit. MOL's moeten in hun strategieën goed
analyseren waar hun kansen liggen op de exportmarkten en hoe ze die kunnen
grijpen. Een open economie alleen is niet voldoende. Per land zal
gediagnosticeerd moeten worden waar de specifieke knelpunten liggen. Daar
zullen alle belanghebbenden bij betrokken moeten worden. Het opbouwen van
capaciteit gaat verder dan alleen technische hulp in het kader van het
'Integrated Framework for Trade-related Technical Assistance'. Er zal moeten
worden geïnvesteerd in een handelsgerelateerde infrastructuur. Ik heb wat
dat betreft zorgen over de afnemende betrokkenheid van de Wereldbank bij
infrastructurele ontwikkeling.
Het oplossen van die knelpunten zal een integraal onderdeel moeten zijn van
de nationale armoedebestrijdingsstrategie onder het PRSP-proces. Ook de
Europese Commissie zou in dat kader meer moeten bijdragen aan de opbouw van
de infrastructuur. Deze inzet dreigt te verwateren door het pleidooi van het
Europese Parlement om het accent binnen het EU-OS-beleid sterker te leggen
op sociale sectoren, waar de Commissie juist geen comparatief voordeel heeft
ten opzichte van bilaterale donoren.
Handelsbeleid is niet uitsluitend een interne zaak van de MOL's. De oproep
aan de MOL's tot meer in plaats van minder vrijhandel dient ook door de
ontwikkelde landen in praktijk te worden gebracht. De internationale
gemeenschap moet de marktopening bieden voor een snelle groei en
diversificatie van de exporten van de MOL's. Bovendien moeten de
wereldhandelsregels ruimte bieden voor de route die elke MOL kiest om te
integreren in het wereldhandelssysteem. Participatie van de MOL's binnen de
WTO moet verbeterd worden. Toetreding van de MOL's die nog geen lid zijn
moet vereenvoudigd worden (fast track).
De MOL's moeten zich niet alleen aanpassen aan de WTO, maar de WTO ook aan
hen.
Waar op korte termijn het meest concreet iets aan gedaan kan worden, is
vergroting van de markttoegang. Opheffing van de resterende beperkingen op
de export van de MOL's kost ons niets, maar is voor de MOL's van
levensbelang voor een heropleving van de exporten en investeringen.
Ik had graag gezien dat het Europese aanbod om te komen tot volledig vrije
markttoegang voor producten uit de MOL's, het zogenaamde EBA-aanbod, minder
restricties zou kennen. Vrije markttoegang voor rijst, suiker en bananen
laat nog jaren op zich wachten. Desondanks gaat het om een betekenisvolle
stap die een uitdaging vormt voor andere ontwikkelde landen. Zoals ik het in
Londen heb geformuleerd: de schoonheidswedstrijd is geopend; het voordeel
van de verwatering van het Europese aanbod is dat het anderen de kans biedt
deze
wedstrijd te winnen door betere
voorstellen op tafel te leggen. Mijn inzet blijft er overigens op gericht de
betekenis van het EBA-aanbod te verhogen door flexibiliteit toe te staan
t.a.v. de oorspongregels en het aanbod daadwerkelijk te binden binnen het
WTO-kader, waardoor het onomkeerbaar wordt en potentiële investeerders
zekerheid wordt geboden
.
Daarnaast worden nieuwe handelsbarrières opgetrokken door technische
reguleringen en gezondheidsnormen, waardoor exporteurs uit MOL's hun
marktaandeel dreigen te verliezen. Ook via anti-dumping maatregelen worden
vaak nieuwe handelsbarrières gecreëerd. De EU zou op dit punt kunnen
toezeggen voortaan af te zien van anti-dumping maatregelen gericht tegen de
MOL's. Dat zou een betekenisvolle 'deliverable' voor de MOL's conferentie
opleveren.
Belangrijk is ook dat bestaande en nieuwe handelsovereenkomsten consequent
worden gescreend op hun consequenties voor ontwikkelingslanden. In dit kader
heb ik er in Londen voor gepleit het akkoord over intellectueel eigendom
(TRIPs) opnieuw te bezien, met name op zijn consequenties voor
volksgezondheidsbeleid en de relatie met de conventie inzake biodiversiteit.
Ontwikkelingsoverwegingen dienen bij al deze handelsvraagstukken een
belangrijke rol te spelen. Dit betekent dat in het nationale
voorbereidingsproces van handelsbesprekingen dit ontwikkelingselement
nadrukkelijk aan de orde moet kunnen komen. Ook de WTO dient zich expliciet
gebonden te achten aan de internationale ontwikkelingsdoelstellingen. Te
veel zijn de belangen van ontwikkelingslanden in het verleden afgekocht met
preferentiële regelingen en de zogenaamde 'Special and Differential
Treatment'. De invulling van deze bijzondere en afwijkende behandeling heeft
de ontwikkelingslanden echter in de praktijk onvoldoende opgeleverd. Special
and Differential Treatment zal altijd een lege huls blijven als het niet
uitsluitend wordt gericht op de groep landen die het werkelijk nodig hebben.
Hoe die groep moet worden gedefinieerd zou onderwerp van discussie binnen
WTO moeten zijn, dat kan een iets ruimere groep zijn dan alleen de MOL's,
maar belangrijk is dat het om landen gaat die nog geen rol van betekenis
spelen op de wereldmarkt.
Middeninkomenslanden horen daar niet bij.
Middeninkomenslanden kunnen juist
veel exportmogelijkheden aan de MOL's bieden; hierover zou in het PoA geen
twijfel mogen bestaan. Onderlinge liberalisering tussen ontwikkelingslanden,
vooral in industrieproducten (waar ontwikkelingslanden veel hogere tarieven
heffen dan ontwikkelde landen), kan sterk bijdragen aan hun groei en
welvaart.
Een laatste opmerking over de exportinkomsten van de MOL's is
dat het niet alleen gaat om de omvang maar
ook om
de stabiliteit ervan. Ik verwees in dit verband in
Genève
naar de grondstoffen afhankelijkheid en het probleem van de fluctuerende
grondstoffenprijzen. Internationale organisaties waaronder UNCTAD moeten
samenwerken, samen met de private sector, om moderne marktconforme
instrumenten voor prijsrisicobeheer toegankelijk te maken voor producenten
van deze grondstoffen.
- Externe financiering, schuldverlichting
Zelfs als de eigen financieringsinspanningen van de MOL's maximaal resultaat
opleveren zullen er te weinig middelen zijn om het gewenste ambitieniveau
van hun PRSP of soortgelijk ontwikkelingsplan te financieren. In veel
gevallen is buitenlandse schuld een van de oorzaken daarvan. Daarom ben ik
voorstander van een snelle en ruimhartige kwijtschelding van
overheidsschulden, zij het onder twee voorwaarden. De eerste voorwaarde is
dat er een bevredigend antwoord moet zijn op de vraag wie van de
schuldverlichting gaat profiteren. De armen hebben nooit geprofiteerd van de
leningen, maar zijn wel de eersten die de prijs van de schuldencrisis hebben
betaald. Laat ze dan ook de eersten zijn die profiteren van kwijtschelding.
De tweede voorwaarde is dat er een bevredigend antwoord komt op de vraag wie
betaalt voor schuldverlichting. Dit mag niet ten koste gaan van landen als
Bangladesh en Nepal, die tot de armste landen behoren en altijd aan hun
verplichtingen hebben voldaan. Daarom moet schuldverlichting een bonus zijn,
bovenop de reguliere hulp
.
Dit mag niet, zoals sommige G-7 landen willen, ten laste van het netto
inkomen van de Wereldbank gaan dat anders aan IDA ten goede zou zijn gekomen
.
Adequate financiering van schuldverlichting is een punt van grote zorg.
Nederland heeft het zijne gedaan. Ik riep andere landen, met name de G-7, op
hun beloften waar te maken. Middelen die als gevolg van
HIPC-schuldverlichting vrijvallen, zijn ontoereikend om de
armoedebestrijdingsstrategieën te financieren. Bovendien zullen arme landen,
die niet tot de HIPC-groep behoren, deze strategie willen gaan uitvoeren.
Indien in individuele gevallen blijkt dat in sommige MOL's meer en snellere
schuldverlichting onontbeerlijk is, dan moeten hun ontwikkelingspartners
bereid zijn zulke additionele financiering te bieden. Wat telt is het
complete beeld van de financiering van ontwikkeling, van de strategieën per
land om de internationaal overeengekomen doelstellingen te halen.
- Hulprelaties
Tenslotte ben ik ingegaan op de directe ontwikkelingsfinanciering door de
internationale gemeenschap met ODA-middelen. ODA is een aanvulling op de
binnenlandse inspanningen van de MOL's. De internationale gemeenschap moet
hier een serieuze verplichting op zich nemen en daarbij ambitieus zijn. Het
gaat er daarbij om voldoende financiering beschikbaar te laten komen om
realistische armoedestrategieën van MOL's niet te laten stranden op een
gebrek aan externe financiering. Deze harde garantie zou de uitkomst van de
conferentie moeten zijn. Hoeveel geld er nodig zal zijn is moeilijk te
zeggen, omdat dit ook afhangt van de vraag hoeveel MOL's een adequate PRSP
of soortgelijke strategie (zullen) ontwikkelen, het liefst door alle MOL's.
Als in dat geval 0,15% van het BNP nodig is, dat moeten de traditionele
donoren daarin voorzien. Als er meer ODA nodig is, tot 0,2% of meer, dan
moet dat er komen. Als de donoren de 0,7% serieus zouden nemen, zoals
Nederland, zou er geen probleem zijn. Maar het gaat niet alleen om het
ODA-volume, de kwaliteit van die hulp is minstens zo belangrijk.
De effectiviteit van de hulp krijgt eindelijk ook internationale aandacht
(vgl. De ECA Ronde Tafel te Addis Abeba waar de Afrikaanse ministers van
Financiën pleitten voor grotere flexibiliteit en lange termijn
committeringen door donoren en IFI's). "Accountability" moet in de plaats
komen van eenzijdige conditionaliteiten die door donoren worden gesteld.
Omdat hulp dient ter ondersteuning van een nationaal plan, dient die hulp
deel uit te maken van de nationale begroting van de MOL's. Voorzover directe
begrotingssteun voor donoren te ver gaat, dient hun projecthulp in elk geval
aan die begroting en dus aan het nationale ontwikkelingsplan aan te sluiten.
Er dient een einde te komen aan individuele, op zichzelf staande projecten
die veeleer de prioriteiten van de donor dan die van het ontvangende land
weerspiegelen. Vermindering van de transactiekosten van hulp kan
aanzienlijke besparingen opleveren, hetgeen reden is om na te denken over
harmonisatie van procedures, samenvoegen van hulpgelden en langere termijn
committeringen. Coördinatie en harmonisatie dragen bij aan het vermogen van
MOL's om zich te concentreren op eigen prioriteiten in plaats van tijd te
verdoen aan eindeloos overleg en naleven van ingewikkelde en uiteenlopende
procedures. Tenslotte heb ik ontbinding van de hulp aan de MOL's aan de orde
gesteld als voorbeeld van een toetssteen voor de bereidheid van de
internationale gemeenschap om de belangen van de MOL's prioriteit te geven.
Gebonden hulp is corruptie gevoelig, leidt af van de prioriteiten en is voor
de MOL's 10 tot 30% duurder dan ontbonden hulp.
Slot
De voorbereiding van de conferentie wordt, zoals eerder aangegeven,
gekenmerkt door alle negatieve karakteristieken van de traditionele
Noord-Zuid-dialoog. Er is grote weerstand bij de G-77 (niet-MOLs) om aan de
MOLs ook iets toe te kennen wat zij niet zelf ook krijgen. In
handelsdossiers zit geen beweging omdat handelsministers onvoldoende in het
onderhandelingsproces geïntegreerd zijn. Relevante voorstellen inzake de
0,15% ODA/BNP zijn, gelet op de ODA-prestatie van een aantal donoren
waaronder de VS, niet te verwachten.
Tegenover deze sombere constatering staat de grotere betrokkenheid van de
MOL's zelf bij dit onderhandelingsproces en de toenemende consensus over de
betekenis van het mobiliseren door de MOL's van hun eigen middelen voor hun
ontwikkelingsproces. In Londen kwam ook aan de orde hoe ervoor te zorgen dat
ministers van Ontwikkelingssamenwerking (OS) beter betrokken worden bij
handelspolitieke kwesties. Ik gaf daarbij het Nederlandse voorbeeld, waarbij
de
voorbereiding verloopt
via een specifiek ambtelijk voorportaal ten behoeve van de ministerraad. Ik
stelde voor dat gelijk gezinde ministers van OS zich richten op de
totstandkoming van een 'coherence unit' binnen hun eigen apparaat, onder
meer om ook collega OS-ministers die om bepaalde redenen geen
kabinetspositie hebben, te voorzien van informatie en ammunitie op relevante
dossiers.
Bij de uitkomst van de conferentie gaat het niet zozeer om een dik, weinig
concreet PoA waar de komende jaren nauwelijks iets mee wordt gedaan. Het
gaat om "vertaling" van algemene uitgangspunten naar concrete
landensituaties alsmede om concrete "deliverables". Dit zal mijn inzet zijn
tijdens de conferentie, de door mij mede voorgezeten thematische sessie over
"financing growth and development" en de afsluitende High Level Event.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Eveline Herfkens
Kenmerk
DVF/DAC-21/2001
Blad /8
===