Den Haag, 11 april 2001
BIJDRAGE VAN ARIE KUIPER (PVDA) AAN HET PLENAIRE DEBAT OVER DE BEVEILIGING
LUCHTVAARTTERREINEN
Het heeft lang geduurd voordat we over dit wetsontwerp kunnen afronden en
dat heeft naar mijn gevoel alles te maken met de gevoeligheid van het
wetsvoorstel. Ik kom daar later op terug.
Voorgesteld wordt een wijziging van wet met betrekking tot de beveiliging
van de luchthavens. In die zin dat
- de uitvoering van de beveiliging voor passagiers en hun bagage wordt
opgedragen aan de luchthavenexploitanten;
- de vracht moet worden gecontroleerd en de uitvoering van deze controle op
de vracht in handen wordt gelegd van de luchtvaartmaatschappijen. Voor de
goede orde, de vracht wordt nu niet aan een veiligheidscontrole onderworpen;
- de financiering van de controles wordt gewijzigd. Waar tot nu toe de
overheid verantwoordelijk is voor de financiering (waarvoor een heffing
wordt gebruikt), wordt in de nieuwe wet bepaalt dat de heffing vervalt en de
luchthavenexploitanten de financiering voor hun rekening nemen. De
luchtvaartmaatschappijen dienen de financiering van de (nieuwe) controle van
de vracht te dragen.
Dit voorstel kan niet los worden gezien van eerdere voorstellen. In 1987
heeft de regering al eerder een voorstel ingediend om de wet te wijzigen.
Enerzijds om te bezuinigen en anderzijds om de organisatie van de
beveiliging over te hevelen naar de luchthavenexploitant. De Tweede Kamer
heeft dit voorstel toen aangenomen, waarbij de PvdA om principiële redenen
tegen heeft gestemd (beveiliging is een primaire taak van de overheid).
Aangezien in de Eerste Kamer geen meerderheid kon worden bereikt, heeft de
regering het voorstel ingetrokken.
In 1991 is een nieuw voorstel ingediend waarbij de kosten van de beveiliging
werden verrekend door het invoeren van een heffing die wordt opgelegd aan de
luchthavenexploitant en welke heffing zou worden doorberekend in de prijs
van het ticket. Dit voorstel is door zowel de Tweede als de Eerste Kamer
aangenomen. In beide Kamers was de PvdA voor. Sindsdien worden de kosten van
de beveiliging middels een heffing op het ticket door de passagier betaald,
door de luchthavenexploitant geïnd en afgedragen aan de overheid.
Nu krijgen we opnieuw een voorstel. Opvallend daarbij is dat hoofdzakelijk
bedrijfsmatige en commerciële argumenten worden gehanteerd. De
luchthavenexploitanten hechten groot belang aan verbetering van de
doelmatigheid van het bedrijfsproces en achten het daarom wenselijk de
regeling zodanig te wijzigen dat de beveiligingsactiviteiten in dat proces
worden geïntegreerd. De aanwezigheid van een derde, de Koninklijke
Marechaussee wordt daarbij als hinderlijk ervaren. Zowel in de huidige als
de beoogde situatie wordt bij aantreffen van een onregelmatigheid de
Koninklijke Marechaussee gewaarschuwd die dan beoordeelt of een
opsporingsonderzoek moet worden ingesteld.
Op geen enkele wijze wordt overigens gemeld dat de huidige controle
onvoldoende is of onjuist wordt uitgevoerd.
Concreet betekent de wijziging dat de luchthavenexploitant in plaats van de
Koninklijke Marechaussee een contract afsluit met het beveiligingsbureau. De
luchthavenexploitant is dan contractpartner, kan de prijs beïnvloeden,
stuurt het beveiligingsbureau aan en kan beter inspelen op de individuele
behoefte van een luchtvaartmaatschappij. Het gekozen beveiligingsbureau
dient de goedkeuring van de minister van Justitie te hebben.
De wijziging met betrekking tot de controle van de vracht betekent dat de
luchtvaartmaatschappijen verantwoordelijk worden gesteld voor de controle op
de vracht. Nu wordt de vracht niet gecontroleerd maar als gevolg van
internationale regelgeving zal uiterlijk in 2003, een volledige controle
(100% screening) moeten worden gerealiseerd. De regering stelt nu voor om
deze controle zoveel mogelijk in het logistieke proces te laten
plaatsvinden.
De regering geeft aan dat met deze aanpassingen gevolg wordt gegeven aan
internationale verplichtingen en aanbevelingen De internationale regels
stellen de inhoudelijke normen vast, doch laten het aan de lidstaten over om
te bepalen wie welke controle dient uit te oefenen. Het is naar mijn mening
twijfelachtig of Nederland zijn verdragsverplichtingen wel behoorlijk nakomt
als het de uitvoering van alle controlemaatregelen opdraagt aan een
privaatrechtelijke organisatie (luchthavenexploitant en
luchtvaartmaatschappij) waarover het in beginsel geen zeggenschap heeft en
die op haar beurt weer andere organisaties (beveiligingsbureaus) kan
inschakelen.
Essentieel is dat hier niet een betere behartiging van het publieke belang
(de aard en mate van de beveiliging) het argument is maar dat bedrijfsmatige
en commerciële argumenten worden gebruikt.
Nogmaals, er zijn geen aanwijzingen dat de huidige controle onvoldoende is
of verbeterd moet worden.
Het is de vraag of die organisatorische vormgeving tot de eigen beleidsmarge
van de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen behoort. Aan de
orde is de fundamentele vraag of met het overdragen van de uitvoering van de
controle de overheid uiteindelijk haar verantwoordelijk uit handen geeft.
Bij een aantal activiteiten van de overheid zijn de besluitvorming over het te bereiken resultaat en de vormgeving van het proces van uitvoering zodanig met elkaar verweven, dat uitbesteding van de uitvoering aan private instellingen niet goed denkbaar is. Geweldsbestrijding in het publieke domein is daar een voorbeeld van. Daar waar personen en goederen in een publieke ruimte worden bedreigd door geweld en terreur is de beveiliging een verantwoordelijkheid van de overheid. Daarnaast geldt dat daar waar bij diensten het geweldsmonopolie van de overheid in het geding is, dit op zichzelf al met zich mee brengt dat de overheid exclusief bevoegd is.
Dit geldt temeer omdat het hier gaat om de bestrijding van criminaliteit en
terreur alsmede vanwege het feit dat daden van dergelijke terreur doorgaans
niet gericht zijn tegen de burgerluchtvaart maar tegen de veiligheid van
personen en zich richt tegen de politiek van landen. Naar mijn mening is de
controle ter beveiliging van de burgerluchtvaart dan ook een onoverdraagbare
overheidstaak en de kwaliteit daarvan mag niet afhankelijk gesteld worden
van het eigen belang van bedrijven.
Controle op passagiers wordt gezien als een bijzondere vorm van opsporing
gericht op overtreding van de Wet wapens en munitie en is dientengevolge een
uitoefening van overheidsmacht. En machtsuitoefening door de overheid, dient
onderhevig te zijn aan democratische controle. Overdracht maakt de lijnen
tussen beleidsbepaling en uitvoering losser waardoor de uitoefening van een
effectieve democratische controle minder goed mogelijk is.
De ontkoppeling tussen beleidsbepaling en uitvoering kan de kwaliteit van het beleid negatief beïnvloeden. Zeker daar waar belangenconflicten kunnen voordoen zoals bij het dilemma, moet het vliegtuig op tijd vertrekken of gaat de controle voor. We hebben kunnen kijken naar een serie tv-uitzendingen over luchthavens in Engeland. Daaruit bleek herhaaldelijk dat bij dit dilemma werd gekozen voor het op tijd vertrekken boven het afwerken van een goede controle. Er is zelfs een reisorganisatie die een deel van de ticketprijs terugbetaalt bij vertragingen. In dit geval kan de situatie zich voordoen dat de toestand die dient te worden behouden of gerealiseerd, niet zal voortduren respectievelijk niet zal ontstaan
Dit wetsvoorstel kan niet uitsluitend beoordeeld worden op doelmatigheidsoverwegingen en praktische argumenten. De principiële argumenten zijn naar mijn mening als eerste het onderwerp van gesprek.
Ik zie niet veel verschil tussen het voorstel uit 1987 en het onderhavige.
Toen werd om financiële redenen het voorstel gedaan om particuliere
bedrijven de uitvoering van de controle te geven. Nu zijn het bedrijfsmatige
argumenten. Zowel toen als nu zijn er geen aanwijzingen waaruit blijkt dat
de huidige controle onvoldoende is.
De principiële vraag blijft dezelfde: is geweldsbestrijding in het publieke
domein een overheidstaak die onder directe aansturing van de overheid moet
worden uitgevoerd? Ja is de mening van mijn fractie.
Toch zijn wij niet blind voor de bedrijfsmatige argumenten. Dat is dan ook de reden waarom ik een amendement heb ingediend om deels tegemoet te komen aan de wens om met name de organisatorische werkzaamheden in handen te leggen van de luchthavenexploitanten en luchtvaartbedrijven.
In het wetsvoorstel is de beveiliging van het luchtvaartterrein en de
daarmee verband houdende controle opgedragen aan de exploitant van een
luchtvaartterrein. Voor zover het de controle van ruimbagage of vracht
betreft dragen de luchtvaartmaatschappij en de (geregistreerde) aanbieder de
verantwoordelijkheid. Het gevolg van deze constructie is dat er een
belangenverstrengeling kan optreden indien veiligheidsmaatregelen leiden tot
vertraging. Dit amendement heeft tot doel deze belangenverstrengeling te
voorkomen. Daartoe wordt een meldingsplicht aan de Commandant van de
Koninklijke Marechaussee voorgesteld in alle gevallen waarin de naleving van
de controlevoorschriften in gevaar is of komt. Deze heeft een geattribueerde
bevoegdheid op grond van de wet om aanwijzingen te geven en maatregelen te
treffen. De meest vergaande bevoegdheid is om het opstijgen van een
vliegtuig te verbieden en te beletten indien de veiligheid hiertoe noopt.
Het behoeft geen betoog dat bij laatstgenoemd middel rekening wordt gehouden
met subsidiariteit en proportionaliteit, zoals vereist bij elk
overheidsoptreden. Inherent aan de politieke verantwoordelijkheid van de
minister van Justitie oefent de Koninklijke marechaussee zijn bevoegdheid
uit conform de aanwijzingen van deze minister.
Aan het overtreden van een verplichting dient een sanctie te worden
verbonden. Daarom wordt voorgesteld het overtreden van de meldingsplicht
vooralsnog aan te merken als een economisch delict (overtreding) in de zin
van de Wet economische delicten. Dit betekent dat een overtreding ingevolge
artikel 6, eerste lid, onder 4* , WED kan worden bestraft met hechtenis van
ten hoogste zes maanden of een geldboete van de vierde categorie. Gelet op
artikel 23, zevende lid, van het Wetboek van Strafrecht kan de boete oplopen
tot een bedrag van100.000 gulden. Het gaat om de naleving van een
administratief voorschrift in de zin dat er informatie-uitwisseling wordt
voorgeschreven om de overheid goed te kunnen laten functioneren. Wanneer te
zijner tijd de vierde tranche Algemene Wet bestuursrecht in werking treedt,
zou kunnen worden bezien of de strafbepaling kan worden vervangen door een
administratieve boete.
Met dit amendement wordt tegemoet gekomen aan de wens om de organisatie van
de beveiliging meer te integreren in de bedrijfsprocessen van de luchthaven
en blijft de beslissing van het toepassen van uitoefening van overheidsmacht
bij de overheid.
Wat overblijft is de vraag hoe met name de regionale luchthavens met dit
wetsontwerp uit de voeten kunnen.
De gewijzigde financieringsvorm ontmoet weerstand. Zo is bijvoorbeeld de KLM
nog niet overtuigd van de wijze van financiering. In het nieuwe voorstel is
de luchthavenexploitant monopolist en dat stuit op bezwaren bij de KLM. Ook
de regionale luchthavens hebben bezwaren. Op dit moment is één landelijk
contract afgesloten met een beveiligingsbureau. De regionale luchthavens
maken daar ook gebruik van en dat is in hun voordeel. Als zij zelfstandig
een contract zouden moeten afsluiten leidt dat tot een aanzienlijke
prijsverhoging omdat het aantal internationale reizigers te weinig is om een
concurrerende heffing op het ticket te plaatsen. Het is om die reden dat de
regionale luchthavenexploitanten ook de binnenlandse vluchten wensen te
betrekken bij de controle. Deels omdat zij geen faciliteiten hebben om een
fysieke scheiding aan te brengen tussen gecontroleerde en niet
gecontroleerde reizigers, maar meer nog omdat op die manier ook bij de
binnenlandse reizigers een heffing op het ticket kan worden gelegd en de
beveiligingskosten gespreid kunnen worden.
In feite betaalt Schiphol op dit moment het tekort bij de regionale
luchthavens. Schiphol en KLM willen invloed kunnen uitoefenen op de prijs
van de beveiliging om daarmee de kosten omlaag te brengen, dat kan daar waar
grotere aantallen reizigers aanwezig zijn. Voor de regionale luchthavens is
dat minder goed mogelijk en wordt de financiering klemmend. Een
schaalvergroting of marktconform beleid voor regionale luchthavens stuit ook
op bezwaren van de ministers van VROM en V&W, immers in het Structuurschema
regionale en kleine luchthavens wordt een zogenaamd stand still beginsel
bepleit.
Met het oog op concurrentievervalsing is het goed te melden dat de Belgische
luchthaven Bierset (dicht bij Maastricht) op dit moment ook controleert,
maar geen enkele heffing in rekening brengt omdat daar een militaire
luchtleiding aanwezig is en die kosten niet worden doorberekend. Met name de
luchthaven in Maastricht kan daar een nadelige invloed van ondervinden.
Mijn vraag aan de minister is hoe hij denkt dit probleem op te lossen.