Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
Concept-notitie van de NMa, de OPTA en V&W
met betrekking tot
gezamenlijke aanleg en gebruik van UMTS-netwerken
- 1 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
NMa, OPTA en V&W nodigen belangstellenden uit om hun zienswijze te geven op deze concept-notitie. Daartoe bestaat de gelegenheid tot en met 17 augustus 2001. Schriftelijke reacties kunnen worden gestuurd naar:
Werkgroep Infrastructure Sharing
p/a OPTA
t.a.v. Michiel van der Eng
Postbus 90240
2509 LK Den Haag
of per e-mail:
m.vandereng@opta.nl
INLEIDING
1. De mobiele operators onderzoeken momenteel de mogelijkheden voor samenwerking bij de aanleg
en het gebruik van netwerken voor het Universal Mobile Telecommunications System (UMTS), zowel
om daarmee de kosten van het opzetten van een UMTS-netwerk te beperken als om het aantal
benodigde opstelpunten te verminderen.
2. Diverse marktpartijen hebben de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit
(NMa), het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) en de
staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (verder: NMa, OPTA en V&W) verzocht om de
bestaande voorwaarden op grond van de relevante wet - en regelgeving, die bij het uitwerken van
samenwerking inzake de aanleg of het gebruik van UMTS-netwerken in acht moeten worden
genomen, nader toe te lichten. Met deze notitie geven NMa (op grond van de Mededingingswet)
OPTA en V&W (op grond van de UMTS-veiling- en vergunningvoorwaarden in samenhang met de
Telecommunicatiewet) gehoor aan deze verzoeken.
3. NMa, OPTA en V&W hebben kennis genomen van de Mededeling van de Europese Commissie met
betrekking tot UMTS.1 In deze Mededeling wordt infrastructure sharing genoemd als een van de
concrete mogelijkheden ter bevordering van de introductie van UMTS. De Commissie staat daar,
gezien de potentiële economische voordelen, in principe positief tegenover, op voorwaarde dat de
mededingingsregels en de bepalingen van andere Gemeenschapswetgeving in acht worden
genomen.
4. Ook hebben NMa, OPTA en V&W kennis genomen van de notitie die het Britse Office of
Telecommunications (Oftel) in samenwerking met het Department of Trade and Industry en de Radio
Agency begin mei 2001 heeft gepubliceerd.2 Daarin worden verschillende varianten van
samenwerking bij de aanleg en het gebruik van UMTS-radionetwerken en de algemene
uitgangspunten van de regelgeving die van toepassing is op infrastructure sharing, beschreven. Deze
samenwerking kan variëren van het gezamenlijk gebruiken van antenne-opstelpunten en masten tot
het door een aparte onderneming laten exploiteren van één UMTS-netwerk namens twee of meer
vergunninghouders. Het gezamenlijk gebruik van antenne-opstelpunten en masten wordt
aangemoedigd. De meeste vormen van infrastructure sharing zijn mededingingsbeperkend en zijn
daarom verboden op grond van de algemene mededingingsregels, maar kunnen voor een ontheffing
van dat verbod in aanmerking komen indien de voordelen die door samenwerking worden
gerealiseerd groter zijn dan de nadelen.
5. Verder hebben NMa, OPTA en V&W kennis genomen van het Thesenpapier waarin de
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) begin juni 2001 een nadere uitleg
heeft gegeven van de in Duitsland vastgestelde UMTS-vergunningvoorwaarden. Daarin is aangegeven
1 Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van
de Regio's. De invoering van mobiele communicatie van de derde generatie (3G) in de Europese Unie: Stand van zaken en de
weg vooruit (20 maart 2001). Te vinden op: http://europa.eu.int/information_society.
2 3G Mobile Infrastructure Sharing in the UK Note for information May 2001. Zie de website: www.oftel.gov.uk.
- 2 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
dat het gezamenlijk aanleggen van onderdelen van netwerken is toegestaan voorzover individuele
operators de controle behouden over de inzet en het gebruik van hun netwerken, zodat er logisch
gezien sprake is van verschillende netwerken. Dit laat de toepassing van de mededingingsregels
onverlet.3
6. NMa, OPTA en V&W zijn van mening dat gezamenlijke aanleg en gebruik van het radiodeel van
UMTS-netwerken in beginsel belangrijke voordelen kan hebben:
* met minder investeringen kunnen operators sneller een groter publiek bereiken;
* de verliesgevende aanloopperiode van de marktontwikkeling van UMTS kan worden verkort en de
concurrentie op dienstenniveau kan daardoor sneller op gang komen;
* aan de afnemers kan dan sneller een betere dienstverlening worden geboden met een bredere
dekking en tegen lagere prijzen;
* bovendien kan door samenwerking het totaal aantal benodigde antenne-opstelpunten worden
verminderd, waardoor de ruimtelijke en milieutechnische bezwaren van masten en antennes
kunnen worden beperkt, hetgeen in lijn is met de doelstellingen van het nationaal antennebeleid.
7. Daar staat tegenover dat samenwerking bij de aanleg en het gebruik van UMTS-netwerken ertoe kan
leiden dat de concurrentie in meer of mindere mate afneemt. Een belangrijke doelstelling van de
overheid is om voldoende concurrentie te waarborgen, zowel tussen aanbieders van UMTS-diensten
als tussen UMTS-netwerken. Samenwerking mag er niet toe leiden dat de concurrentie te veel wordt
afgezwakt.
8. In de vergunningvoorwaarden is opgenomen dat iedere vergunninghouder verplicht is om zelf een
eigen netwerk uit te rollen in onder meer alle steden met meer dan 25.000 inwoners. Die voorwaarde
is gesteld om de concurrentie tussen netwerken zeker te stellen. Bij concrete
samenwerkingsafspraken zal derhalve steeds worden nagegaan of er nog sprake is van een eigen
netwerk. Om dezelfde redenen zijn de vergunningen verleend aan vijf ondernemingen die volkomen
onafhankelijk van elkaar opereren. Ook het gezamenlijk gebruiken van de verworven frequenties is
niet toegestaan. Verder is de overdracht van de UMTS-vergunningen aan beperkingen gebonden.
9. Voorzover samenwerking op het gebied van de aanleg of het gebruik van UMTS-netwerken leidt tot
beperking van de mededinging, moet er ook een toetsing plaatsvinden door de NMa op grond van de
Mededingingswet. Mededingingsbeperkende afspraken zijn verboden, maar kunnen voor ontheffing in
aanmerking komen. Daarbij wordt een afweging gemaakt tussen de voor- en nadelen van de
concrete samenwerkingsvormen. De NMa zal er bij de toetsing van afspraken met name op letten
dat er voldoende concurrentie blijft bestaan. Daarbij wordt bijvoorbeeld gekeken naar het aantal
samenwerkende ondernemingen, hun gezamenlijke marktaandeel en het aandeel van de gedeelde
kosten in relatie tot de totale kosten. Wanneer de samenwerkende partijen samen een klein
marktaandeel hebben, zal een concurrentiebeperkend effect minder waarschijnlijk zijn.
10. Deze notitie is bedoeld om op hoofdlijnen inzicht te geven in de uitgangspunten voor de beoordeling
van samenwerkingsverbanden in het licht van de bestaande regelgeving. De definitieve beoordeling
op grond van de bestaande regelgeving op het gebied van mededinging en telecommunicatie kan
alleen plaatsvinden op basis van concreet uitgewerkte plannen voor samenwerking. Deze notitie
vervangt dus niet de toetsing van concrete samenwerkingafspraken op grond van de
Telecommunicatiewet en de Mededingingswet.
11. Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat deze notitie alleen betrekking heeft op vrijwillige vormen
van samenwerking die op eigen initiatief van bedrijven tot stand komen. Dit laat de verplichtingen op
grond van de Telecommunicatiewet onverlet.
12. De opbouw van deze notitie is als volgt. Eerst wordt een beknopt overzicht gegeven van de diverse
vormen van samenwerking bij het gezamenlijk aanleggen en gebruiken van UMTS-netwerken.
Vervolgens wordt aangegeven in hoeverre deze vormen van samenwerking zijn toegestaan op grond
van de bestaande telecommunicatieregels (vergunning- en veilingvoorwaarden in samenhang met de
Telecommunicatiewet). Daarna wordt ingegaan op de verhouding met de Mededingingswet.
3 Thesenpapier. Zie de website van RegTP: www.regtp.de.
- 3 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
BESCHRIJVING VAN VORMEN VAN SAMENWERKING
13. In dit hoofdstuk worden de vormen van samenwerking kort beschreven. De vormen van
samenwerking zijn ieder afzonderlijk mogelijk, maar ook combinaties daarvan. Daarna wordt
nagegaan in hoeverre deze vormen van samenwerking op basis van de Telecommunicatiewet
respectievelijk de Mededingingswet zijn toegestaan
14. Een UMTS-netwerk bestaat uit een radio access-netwerk, het radiodeel van een UMTS-netwerk
(verder: radionetwerk) en een core-netwerk. Het core-netwerk vormt de kern van een UMTS-netwerk
van waaruit de diensten worden aangeboden. Het radionetwerk omvat alle antenne-opstelpunten, de
zend- en ontvangstinstallaties en de verder benodigde apparatuur en voorzieningen op deze
opstelpunten. Ook de Radio Network Controller (RNC), de apparatuur waarmee het radionetwerk
wordt bestuurd, en de vaste verbindingen voor signaaltransmissie tussen de diverse onderdelen van
het radionetwerk en de verbindingen naar het core-netwerk kunnen daartoe gerekend worden. De
kosten van het radionetwerk vormen een belangrijk deel van de kosten voor het aanleggen van een
UMTS-netwerk.
15. Bij het opzetten van een UMTS-netwerk kan op diverse gebieden worden samengewerkt. De
volgende vormen van samenwerking kunnen worden onderscheiden:
a) Inrichting van antenne-opstelpunten
Op een antenne-opstelpunt wordt een mast geplaatst, waaraan een of meer antennes kunnen
worden bevestigd, wordt behuizing voor de benodigde apparatuur geplaatst, enzovoort. Voor het
inrichten hiervan dienen ook de nodige aanvullende civieltechnische werken te worden
uitgevoerd, zoals het aanleggen van de stroomvoorziening. Technisch gezien is het goed
mogelijk om gezamenlijk antenne-opstelpunten te verwerven en in te richten.
b) Uniforme lay out van netwerken (grid sharing)
Het in belangrijke mate gezamenlijk gebruiken van antenne-opstelpunten leidt logischerwijs tot
een gezamenlijke radioplanning: het gemeenschappelijk bepalen van de plaatsing van de
opstelpunten (basis-grid). Door zoveel mogelijk te kiezen voor een gelijke lay-out van
radionetwerken worden de mogelijkheden voor het gezamenlijk gebruiken van antenne-
opstelpunten geoptimaliseerd, waardoor minder opstelpunten nodig zijn.
c) Gezamenlijk gebruik van basisstations (Node B's) en antennes
Het basisstation (Node B) verzorgt de radiodekking in een bepaald gebied van een of meer
cellen. De Node B bevat de radiozend- en ontvangstapparatuur. Indien twee of meer
vergunninghouders hun radioplanning voor een deel op elkaar afstemmen, kunnen
vergunninghouders desgewenst ook antennes en basisstations gezamenlijk gebruiken. Het is
technisch gezien momenteel nog niet mogelijk om antennes gezamenlijk te gebruiken zonder
ook de bijbehorende basisstations gezamenlijk te gebruiken. Zie figuur 1 in de bijlage voor een
schematisch overzicht van een gemeenschappelijke Node B met de antenne.
d) Gezamenlijk gebruik van netwerkbesturing (RNC's)
De RNC is een apparaat dat een aantal basisstations aanstuurt en is verbonden met het core-
netwerk. De RNC regelt de signaalkwaliteit van het radionetwerk vanuit gebruikersperspectief.
De RNC is bijvoorbeeld een belangrijke schakel voor het instandhouden van de verbinding
wanneer een abonnee zich verplaatst en zich daarbij van het verzorgingsgebied van het ene
basisstation naar dat van het andere begeeft (handover). Ook regelt de RNC de
verkeerscapaciteit zodanig dat overbelasting wordt voorkomen en de kwaliteit van de
dienstverlening wordt gewaarborgd. Zie figuur 2 in de bijlage voor wat een RNC bepaalt bij de
handover. Het is technisch gezien mogelijk om RNC's gezamenlijk te gebruiken.
e) Gezamenlijke aanleg en beheer van het radionetwerk
Deze vorm van samenwerking ziet op het gezamenlijk aanleggen en beheren van het
radionetwerk. Alle onderdelen tot en met de RNC behoren tot het radionetwerk. Het gezamenlijk
beheer kan verschillende vormen aannemen. Zo kan een derde partij de aanleg en het beheer
van (een deel van) het radionetwerk verzorgen. Het is ook mogelijk dat een aantal operators een
samenwerkingsverband aangaat dat de gezamenlijke aanleg en het beheer voor hen verzorgt.
- 4 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
f) Gezamenlijk gebruik van core netwerken
Het core-netwerk is de het centrale systeem van een UMTS-netwerk. Hierin bevinden zich de
databases en overige zaken die nodig zijn voor het leveren van diensten, het routeren van
gesprekken, de administratie van abonnees, het opmaken van rekeningen, enzovoort. Ook
verbindingen met andere netwerken (de interconnectie) vindt plaats vanuit het core-netwerk,
evenals de aansluitingen van overige elementen van dienstverlening, zoals bijvoorbeeld internet
portals. Gemeenschappelijk gebruik van het core-netwerk door twee of meer operators, naast
een gezamenlijke opzet en beheer van het radionetwerk, betekent feitelijk dat beide operators
hun diensten over hetzelfde netwerk aanbieden.
g) Gezamenlijk gebruik van frequenties
Onder het gezamenlijk gebruiken van frequenties wordt verstaan dat een vergunninghouder (A)
op een antenne-opstelpunt dat door hem wordt beheerd, onder eigen controle, een of meer
frequenties die bij vergunning aan een andere vergunninghouder (B) zijn toegewezen, inzet ten
behoeve van zijn eigen klanten. Hierbij worden dus de verbindingen naar mobiele abonnees van
vergunninghouder A onderhouden met gebruikmaking van de frequenties van vergunninghouder
B. De rest van de verbinding gaat via het net van vergunninghouder A. Hierbij is het dus in
beginsel vergunninghouder A die bepaalt waar en hoe de frequenties van vergunninghouder B
worden ingezet, als ware het zijn eigen frequenties. Verder kan het bij deze vorm van
samenwerking gaan om twee of meer vergunninghouders die gezamenlijk gebruik maken van de
aan hen toegekende frequenties (pooling).
h) Gebruik van elkaars netwerken (roaming)
Onder roaming wordt verstaan de situatie waarin een abonnee (X) van een vergunninghouder (A)
een verbinding opzet dan wel onderhoudt, die via het netwerk van een andere vergunninghouder
(B) wordt afgewikkeld. Dat impliceert dat de verbinding van abonnee X loopt via de frequenties
van vergunninghouder B, via de antennes die door B worden beheerd, naar het core-netwerk van
B. Van daaruit wordt dan eventueel de verdere verbinding met andere abonnees of andere netten
gelegd. De kern van deze vorm van samenwerking is dat vergunninghouder B het net beheert,
en zo bepaalt waar dekking wordt verzorgd, hoe dat gedaan wordt, met welke kwaliteit geboden
wordt, enzovoort, waarmee de diensten aan de abonnee van vergunninghouder A worden
afgeleverd.
TELECOMMUNICATIEWET: VEILING- EN VERGUNNINGVOORWAARDEN
16. In dit hoofdstuk wordt nader bekeken welke vormen van samenwerking wel en niet mogelijk zijn in
het licht van de telecommunicatieregelgeving. Dit laat de toetsing op basis van de Mededingingswet
- die in het volgende hoofdstuk wordt beschreven - onverlet.
17. De UMTS-veiling is zo opgezet dat er vijf onafhankelijke vergunninghouders zijn ontstaan, die ieder
afzonderlijk een eigen netwerk moeten aanleggen. Dat materialiseert zich met name in de
verplichting voor elke afzonderlijke vergunninghouder om op uiterlijk 1 januari 2007 met een eigen
netwerk een bepaalde dekkingsgraad te realiseren. Deze keuze is enerzijds gemaakt om zoveel
mogelijk bedrijven een kans te geven een vergunning te verwerven, en anderzijds om zoveel mogelijk
concurrenten op de markt te krijgen.
18. Uit de uitgangspunten van de veiling vloeit voort dat een vergunninghouder de volledige
beschikkingsmacht moet behouden over de door hem verworven frequenties. Het gezamenlijk
gebruiken van frequenties met andere vergunninghouders is niet toegestaan. Het is wel toegestaan
dat een vergunninghouder andere bedrijven, al dan niet vergunninghouders, mede gebruik laat maken
van zijn frequenties (roaming).
19. Voor de overdracht van een vergunning is toestemming vereist van de minister van Verkeer en
Waterstaat. Gezien de uitgangspunten van de veiling kan geen toestemming worden verleend voor
de overdracht van een vergunning aan een andere vergunninghouder of een daaraan gelieerd bedrijf.
20. De uitkomst van de veiling is gebaseerd op de tijdens de veiling geldende voorwaarden voor het
verkrijgen, het gebruik en de mogelijkheden tot overdracht van de vergunning. Indien de vergunning-
- 5 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
en veilingvoorwaarden anders waren geweest, zou de uitkomst van de veiling wellicht anders zijn
geweest. Een wijziging van deze voorwaarden achteraf is daarom ongewenst.
21. De vergunningvoorwaarden bepalen dat iedere vergunninghouder zijn eigen net moet opzetten.
"De vergunninghouder realiseert met zijn IMT-2000 net uiterlijk op 1 januari 2007 ten minste dekking
binnen de bebouwde kom van alle gemeenten met meer dan 25.000 inwoners, op alle
hoofdverbindingswegen (auto-, spoor- en waterwegen) tussen deze gemeenten, langs de doorgaande
autosnelwegen naar Duitsland en België en op of rond de luchthavens Amsterdam Schiphol Airport,
Maastricht Aachen Airport en Rotterdam Airport, en bereikt daarbij een minimum serviceniveau
buitenshuis van 144 kbit/s. Dit niveau wordt op ieder tijdstip in ten minste 95% van de gevallen
gehaald".
Kortom: op grond van de UMTS-vergunning moet iedere vergunninghouder een eigen netwerk
opbouwen, waarmee per 1 januari 2007 een bepaalde dekkingsgraad dient te zijn bereikt.
22. In het aanvraagdocument voor UMTS, alsmede in het kader van de vraag- en antwoordprocedure, die
vooraf ging aan de UMTS-veiling, is aangegeven dat het is toegestaan om een aantal zaken, zoals
de antenne-opstelpunten, gemeenschappelijk te gebruiken.
"De conclusie dat het is toegestaan om alle netwerkonderdelen met andere partijen te delen, met
uitzondering van alle frequenties, is niet correct. In de opsomming in het aanvraagdocument van
elementen die gedeeld kunnen worden, worden enkel elementen van het radionet opgesomd. Verder
wordt collocatie genoemd als mogelijkheid. Hieruit blijkt dat het core net door de vergunninghouder
zelf moet worden opgezet. Indien vergunninghouders verder gaan in het delen van hun
infrastructuren, zal van geval tot geval moeten worden bekeken in hoeverre nog gesproken kan
worden van eigen infrastructuur. Medegebruik van antenne opstelpunten, basisstations,
stroomtoevoer en huurlijnen zullen daarbij in het algemeen geen problemen opleveren. Als switches,
software en frequenties gedeeld worden, zal de vergunninghouder moeten aantonen dat er nog
sprake is van eigen infrastructuur".4
23. In genoemde stukken is over het gezamenlijk gebruiken van frequenties het volgende bepaald: "Op
grond van artikel 3.3 van de Telecommunicatiewet is voor het gebruik van frequentieruimte een
vergunning vereist. Dat betekent dat de bij de vergunning behorende frequenties moeten worden
gebruikt door de vergunninghouder zelf. Wel is het mogelijk dat aanbieders van openbare
telecommunicatiediensten diensten aanbieden over het telecommunicatienetwerk van de
vergunninghouder. Daarnaast kan een derde in opdracht van de vergunninghouder diensten
verzorgen waarbij gebruik wordt gemaakt van de aan de vergunninghouder toegewezen
frequentieruimte. Indien deze situaties niet aan de orde zijn, is er sprake van overdracht van een
vergunning waarvoor de toestemming van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat nodig is.
Indien de vereiste toestemming niet wordt gevraagd, is het mogelijk dat de vergunning op grond van
artikel 3.7 van de Telecommunicatiewet wordt ingetrokken".5
24. Uit de gestelde randvoorwaarden kan worden afgeleid dat het van belang is dat een
vergunninghouder, ongeacht de mate waarin de mate waarin hij samenwerkt met andere
vergunninghouders bij het gebruik van het radionet, zelfstandig de controle houdt over alle zaken die
bepalend zijn voor de kwaliteit van zijn netwerk en zijn dienstverlening.
25. Een nadere verduidelijking van wat onder de term `zijn netwerk' moet worden verstaan, is hierbij
belangrijk. Het gaat dus om een verduidelijking van de beleidslijn die bij de vergunningverlening al is
toegelicht, maar waar nu, bij het voorbereiden van samenwerking inzake de aanleg en het gebruik
van netwerken door operators en andere bedrijven, nadere uitleg wenselijk is gebleken.
De belangrijkste vragen voor de vergunninghouders zijn in dit kader:
- wanneer is er nog sprake van een eigen net?
- waar liggen de grenzen ten aanzien van wat is toegestaan bij roaming?
4 DGTP/V/00/00006, p. 3-4.
5 DGTP/V/00/00039, p. 8.
- 6 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
26. Binnen het hierboven geschetste kader zal worden gekeken naar de mogelijkheden om delen van het
netwerk gemeenschappelijk aan te leggen of te gebruiken, waarbij er nog steeds sprake is van een
eigen netwerk.
Inrichting van antenne-opstelpunten
27. Indien vergunninghouders gezamenlijk antenne-opstelpunten willen verwerven en inrichten, is daar
geen bezwaar tegen. In de vergunningverleningprocedure is daar in de vraag- en antwoordprocedure
al op gewezen. De inspanningen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat op het gebied van het
nationaal antennebeleid versterken dit nog eens.
Uniforme lay out van netwerken (grid sharing)
28. Door een gelijke lay-out van netwerken worden de mogelijkheden voor het gezamenlijk gebruiken van
antenne-opstelpunten geoptimaliseerd, waardoor minder opstelpunten nodig zijn. Hierdoor wordt de
uitrol van UMTS-netwerken vergemakkelijkt en wordt de ruimtelijke en milieutechnische belasting
beperkt.
Gezamenlijk gebruik van basisstations (Node B's) en antennes
29. Tijdens de vraag- en antwoordprocedure is reeds aangegeven dat het gezamenlijk gebruik van
basisstations in het algemeen geen problemen zal opleveren (zie randnummer 22).
30. Bij deze vorm van samenwerking is het voor de bepaling of sprake is van een eigen netwerk van
belang dat controle wordt gehouden over de eigen instellingen van de zend- en ontvangstinstallaties
door de afzonderlijke vergunninghouder. Dit houdt in dat de afzonderlijke vergunninghouders over
eigen logische verbindingen of kanalen met de RNC dienen te beschikken. De vergunninghouder
dient te allen tijde volledige controle te houden over de instellingen van het basisstation die wezenlijk
zijn voor de kwaliteit van zijn dienstverlening of waarmee hij zich kan differentiëren van de andere
vergunninghouders. Met andere woorden: gewaarborgd moet worden dat iedere vergunninghouder de
wezenlijke elementen die het onderscheid bepalen tussen de vergunninghouders, zelfstandig kan
invullen. Dit impliceert dat de communicatie tussen het basisstation en de RNC logisch gezien
onder controle is van de vergunninghouder. Dat deze communicatie via dezelfde fysieke kabels loopt
en tussen dezelfde fysieke apparaten, doet daar niets aan af. Van essentieel belang is dat de
vergunninghouders hun netwerk zo moeten kunnen inrichten als zij dat zelf wensen om de diensten
te kunnen bieden die zij willen bieden.
31. Verder is het van belang dat iedere operator zijn eigen frequenties gebruikt. Alle voorzieningen die
nodig zijn om dat mogelijk te maken, moeten in de Node B worden aangebracht. Zie figuur 3 in de
bijlage voor een schematisch overzicht.
Gezamenlijk gebruik van netwerkbesturing (RNC's)
32. Hetgeen hierboven is gesteld ten aanzien van het gezamenlijk gebruik van basisstations, geldt
tevens voor het gezamenlijk gebruik van RNC's. Ook voor deze vorm van samenwerking geldt als
essentiële voorwaarde dat de apparatuur operationeel van elkaar gescheiden blijft. Indien
vergunninghouders tot het fysiek delen van RNC's overgaan, is het van belang dat de functionele
onafhankelijkheid van de RNC's wordt gegarandeerd. Met andere woorden: de samenwerking moet
zo worden ingericht dat elke vergunninghouder zijn eigen instellingen verzorgt, zodat qua
functionaliteit dezelfde situatie bestaat als bij volledig gescheiden netwerken. Zie figuur 4 in de
bijlage voor een schematisch overzicht.
Gezamenlijke aanleg en beheer van het radionetwerk
33. Tijdens de vraag- en antwoordperiode is het volgende aangegeven:
"De Vergunninghouder bepaalt zelf op welke wijze hij deze dekkingsgraad wil bereiken. Bij het
beoordelen welke dekking een Vergunninghouder heeft gerealiseerd, wordt niet gekeken naar zaken
als financieringsconstructies. Het staat Vergunninghouders vrij om in het kader van de opbouw van
- 7 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
het eigen net apparatuur of delen van de infrastructuur te leasen, te huren of te kopen. Zo is er geen
enkel bezwaar tegen gebruik van huurlijnen, collocatie, site-sharing of het gezamenlijk gebruik van
antennes. Indien twee of meer Vergunninghouders echter gezamenlijk een compleet net bouwen en
de frequenties die zij hebben verworven gezamenlijk gebruiken voor het leveren van diensten aan
hun klanten, dan wordt dat niet meer beschouwd als eigen infrastructuur".6
En verder:
"Bij de beoordeling of een vergunninghouder beschikt over eigen infrastructuur, wordt gekeken naar
de feitelijke situatie. Hierbij is van belang wie het net beheert en gebruikt voor het leveren van
diensten en of deze infrastructuur met andere vergunninghouders gedeeld wordt. Het maakt daarbij
niet uit wie het juridisch eigendom heeft over het net of delen daarvan".7
34. Voor de vraag of de vergunninghouder beschikt over een eigen infrastructuur is het van belang dat de
vergunninghouder het gebruik en het beheer van het netwerk, ten aanzien van het gebruik van zijn
eigen frequenties, volledig naar eigen inzicht en zelfstandig kan invullen. Als het gezamenlijke
beheer en het gebruik van het netwerk zich niet verder uitstrekt dan het radionetwerk (inclusief
bijvoorbeeld de basisstations en de RNC's) en de deelnemende vergunninghouders ieder zelfstandig
de instellingen van het netwerk kunnen bepalen wat betreft het gebruik van hun eigen frequenties
(functionele onafhankelijkheid), is er op grond van de vergunningvoorwaarden nog steeds sprake van
een eigen netwerk.
Gezamenlijk gebruik van core-netwerken
35. Het core-netwerk mag niet gezamenlijk worden gebruikt. Dat is reeds duidelijk aangegeven in de
vraag- en antwoordprocedure die voorafgaand aan de UMTS-veiling heeft plaatsgevonden (zie
randnummer 22). De reden daarvoor is dat de kern van het onderscheid tussen de dienstverlening
van de vergunninghouders in het core-netwerk ligt. Daarop moet geconcurreerd worden.
Gezamenlijk gebruik van frequenties
36. Frequenties mogen niet gezamenlijk worden gebruikt. Op grond van artikel 3.3 Telecommunicatiewet
is een vergunning vereist voor het gebruik van frequentieruimte (zie randnummer 23). Bij het gebruik
van frequenties van een andere vergunninghouder zou niet worden voldaan aan deze voorwaarde.
Bovendien volgt uit de UMTS-vergunningvoorwaarden dat de vergunninghouders met de aan hen
specifiek toegekende frequenties een eigen net op moeten bouwen, waarmee vanaf 1 januari 2007
een bepaalde dekkingsgraad moet worden bereikt.
Gebruik van elkaars netwerken (roaming)
37. In de vraag- en antwoordprocedure tijdens de voorbereiding van de veiling voor UMTS is reeds
aangegeven dat er op grond van de Telecommunicatiewet geen bezwaren bestaan tegen roaming
door vergunninghouders onderling. Dat geldt zowel voor roaming op tweede generatie netwerken
(GSM/DCS 1800) als voor roaming op derde generatie netwerken (UMTS).
"Voor iedere vergunninghouder geldt per 1 januari 2007 dezelfde dekkingsgraadeis. Iedere
vergunninghouder dient die zelf te realiseren. Daarnaast is er geen bezwaar tegen om met andere
vergunninghouders afspraken te maken over nationale roaming. Indien vergunninghouders samen
besluiten ieder een deel van Nederland te dekken en via nationale roaming gezamenlijk het gehele
land te dekken, dan geldt dat echter niet als dekking met eigen infrastructuur".8
38. Door middel van roaming kan niet worden voldaan aan de dekkingsplicht zoals die in de vergunning is vastgelegd. De dekking die via roaming wordt gerealiseerd, wordt immers niet met behulp van het eigen netwerk verkregen, maar door gebruik te maken van het netwerk van een andere vergunninghouder. Door middel van roaming kunnen de gebruikers aanvankelijk veel sneller in een groter deel van Nederland gebruik maken van de diensten die worden aangeboden met gebruikmaking van de nieuwe technologie. In de gebieden waarvoor op grond van de vergunning na 1
6 Aanvraagdocument UMTS, p. 13.
7 DGTP/V/00/00029, p. 7-8.
8 DGTP/V/00/00006, p. 4.
- 8 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
januari 2007 geen dekkingsplicht geldt, mag ook na die datum gebruik worden gemaakt van
roaming.
Toezicht
39. Op grond van de Telecommunicatiewet is OPTA de bevoegde instantie waar het gaat om het
toezicht op de naleving van de voorschriften en beperkingen bij de UMTS-vergunningen.9 Deze
voorschriften en beperkingen voorzien, kort gezegd, in een bepaalde mate van uitrol per 1 januari
2007. Deze uitrolverplichting moet worden gezien als een minimumvereiste gericht aan de
vergunninghouders, hetgeen betekent dat OPTA er op zal toezien dat aan dit vereiste wordt voldaan.
Hoe dat toezicht zal worden vormgegeven, hangt mede af van de omstandigheden van het geval.
OPTA zal in elk geval de voortgang van de uitrol volgen in de periode voordat de verplichting van
kracht wordt. Tot de middelen die ingezet kunnen worden, behoren bestuursrechtelijke
handhavingacties en in het uiterste geval intrekking van de vergunning.10
MEDEDINGINGSWET
40. Naast de Telecommunicatiewet vormt de Mededingingswet een belangrijk kader, waarbinnen de
samenwerkingsovereenkomsten dienen te worden beoordeeld. In het vorige hoofdstuk is aangegeven
welke vormen van samenwerking zijn toegestaan op basis van de veiling- en vergunningvoorwaarden.
In dit hoofdstuk wordt nader toegelicht hoe deze vormen van samenwerking zich verhouden tot de
Mededingingswet.
41. Samenwerking op het gebied van aanleg en gebruik van netwerken leidt al snel tot beperking van de
onderlinge concurrentie tussen mobiele operators, zowel op het gebied van UMTS-netwerken als op
het gebied van UMTS-diensten. Afspraken die de concurrentie beperken, zijn verboden op grond van
het in artikel 6 van de Mededingingswet vervatte verbod op mededingingsbeperkende afspraken. Op
grond van artikel 17 van de Mededingingswet kan de NMa op aanvraag ontheffing verlenen van dat
verbod. De voorwaarden voor ontheffing houden in dat de afspraak moet bijdragen tot de verbetering
van de productie of distributie dan wel een technische of economische vooruitgang moet opleveren,
mits de voordelen die voortvloeien uit de afspraken voor een redelijk deel ten goede komen aan de
gebruikers, zonder dat de concurrentie verder wordt beperkt dan strikt noodzakelijk is en er
voldoende concurrentie in de markt blijft bestaan.
42. De samenwerking tussen operators zal in het algemeen horizontaal van karakter zijn. Dat wil zeggen
dat sprake is van samenwerking tussen ondernemingen die op hetzelfde marktniveau met elkaar
concurreren. Uitgangspunt bij de beoordeling is het beleid van de Europese Commissie inzake
horizontale overeenkomsten en de in dit kader recentelijk gepubliceerde richtsnoeren.11 Veelal zijn
horizontale afspraken niet gericht op het beperken van de mededinging. Daarom is een onderzoek
naar de gevolgen van de overeenkomst noodzakelijk. Hierbij spelen onder meer de volgende
aspecten een rol: het aantal samenwerkende ondernemingen, hun gezamenlijke marktaandeel en
het aandeel van de gedeelde kosten in relatie tot de totale kosten. Om in aanmerking te komen voor
een ontheffing, dient te worden voldaan aan de hierboven genoemde voorwaarden van artikel 17 van
de Mededingingswet. Hierbij wordt opgemerkt dat de bewijslast bij de aanvragers van de ontheffing
ligt.
43. Binnen het hierboven geschetste kader zal worden gekeken naar de mogelijkheden om het netwerk
gezamenlijk aan te leggen of te gebruiken.
9 De Inspectie Verkeer en Waterstaat (Divisie Telecom) is belast met het toezicht op de naleving van de technische aspecten
van het gebruik van frequentieruimte.
10 Het intrekken van een vergunning is voorbehouden aan de minister van Verkeer en Waterstaat.
11 Richtsnoeren inzake de toepasselijkheid van artikel 81 van het EG-Verdrag op horizontale samenwerkingsovereenkomsten,
PB C/3 van 6 januari 2001. De doorwerking van deze richtsnoeren in de toepassing van de artikelen 6 en 17 van de
Mededingingswet is expliciet neergelegd in de Richtsnoeren Samenwerking Bedrijven van de NMa, die zijn gepubliceerd op 29
mei 2001. Zie de website van de NMa: www.nma-org.nl.
- 9 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
Inrichting van antenne-opstelpunten
44. Het gezamenlijk verwerven en inrichten van antenne-opstelpunten wordt in beginsel niet als
mededingingsbeperkend gezien met als gevolg dat deze vorm van samenwerking niet valt onder
artikel 6 van de Mededingingswet.
Uniforme lay out van netwerken (grid sharing)
45. Hoe meer antenne-opstelpunten door operators worden gedeeld, hoe meer de basis-grids van de
netwerken van die operators op elkaar gaan lijken. De radioplanning kan zo in vergaande mate op
elkaar worden afgestemd. Indien twee of meer vergunninghouders hiertoe willen overgaan, is het
mededingingsrechtelijk gezien van belang dat elke operator vrijheid van handelen heeft met
betrekking tot de eigen radioplanning en dat daar waar mogelijk voldoende concurrentie tussen
netwerken blijft bestaan.
46. Vrijheid van handelen bij de radioplanning houdt in dat iedere vergunninghouder zelf de mogelijkheid
heeft op elke plaats af te zien van het gemeenschappelijk opzetten van een antenne-opstelpunt dan
wel om zelf op andere plaatsen additionele opstelpunten te realiseren. Het moet gaan om een
vrijblijvende vorm van samenwerking. Zolang iedere vergunninghouder dus zelf verantwoordelijk blijft
voor de totale eigen planning en zelf de volledige controle houdt over de elementen die van wezenlijk
belang zijn voor de kwaliteit van de dienstverlening, is geen sprake van mededingingsbeperkende
afspraken in de zin van artikel 6 van de Mededingingswet.
Gezamenlijk gebruik van basisstations (Node B's) en antennes
47. Het gezamenlijk gebruik van basisstations en antennes kan leiden tot beperking van de mededinging en valt in dat geval onder artikel 6 van de Mededingingswet. Immers de basisstations en antennes verzorgen de radiodekking in een bepaald gebied. De operators kunnen bij een gezamenlijk gebruik hun onderscheidend vermogen ten aanzien van de kwaliteit en reikwijdte van hun dekking verliezen. Voor het verlenen van een ontheffing is het essentieel dat de antennes en de Node B's functioneel van elkaar gescheiden zijn. Immers, deze functionele scheiding van de antennes en de Node B's maakt het mogelijk dat een individuele operator zich kan blijven onderscheiden van een andere operator die gebruik maakt van dezelfde Node B's. De functionele scheiding dient te worden aangetoond en zal als het netwerk in gebruik is, worden gecontroleerd. Informatie-uitwisseling dient bovendien beperkt te blijven tot de technisch noodzakelijke gegevens. Gezamenlijk gebruik van netwerkbesturing (RNC's) 48. Het gezamenlijk gebruik van RNC's leidt tot uniformering van de kwaliteit van de dienstverlening en heeft derhalve een mededingingsbeperkend effect. Deze vorm van samenwerking komt alleen dan in aanmerking voor ontheffing, indien de operators hierbij niet wezenlijk worden beperkt in de wijze waarop zij hun RNC's instellen en er voldoende concurrentie overblijft. Het is van groot belang dat iedere operator zelfstandig de kwaliteit van zijn netwerk blijft bepalen. Dit betekent dat een separate instelling van alle voor de kwaliteit relevante parameters mogelijk dient te zijn, zoals handover- parameters en capaciteitstoedeling aan de gebruikers. De genoemde functionele scheiding dient te worden aangetoond en zal als het netwerk in gebruik is, worden gecontroleerd. Gezamenlijke aanleg en beheer van het radionetwerk 49. Vanwege de verschillende vormen en combinaties van samenwerking, die bij gezamenlijke opzet en beheer van het radionetwerk mogelijk zijn, is het niet goed mogelijk om de mededingingsaspecten van alle denkbare scenario's na te lopen. Op basis van het bovenstaande is duidelijk dat het gezamenlijk aanleggen en gebruiken van een radionetwerk (tot en met ten hoogste de RNC) mededingingsbeperkende effecten kan hebben. Om voor een ontheffing in aanmerking te komen, beoordeelt de NMa onder meer hoe ver de samenwerking gaat, welke partijen het samenwerkingsverband willen oprichten en wat hun gezamenlijke marktaandeel is. Wanneer partijen een klein gezamenlijk marktaandeel hebben, zal een concurrentiebeperkend effect minder
- 10 -
Concept-notitie NMa, OPTA en V&W
waarschijnlijk zijn dan bij een groter gezamenlijk marktaandeel. De Richtsnoeren van de Commissie
bieden een leidraad bij de beoordeling.12
50. Indien de samenwerking dusdanig wordt ingericht dat sprake is van een concentratieve joint venture,
dan dient deze te worden gemeld bij de NMa, dan wel, afhankelijk van de omvang van de omzet van
de betrokken bedrijven, bij de Europese Commissie. Bij de beoordeling van een concentratieve joint
venture, indien deze is toegestaan op grond van de vergunningvoorwaarden, zal worden nagegaan of
er door de joint venture een machtspositie ontstaat of wordt versterkt op het gebied van UMTS-
netwerken of onderdelen daarvan. Het aantal deelnemers en de grootte van de deelnemers is hierbij
onder andere van belang.
Gezamenlijk gebruik van core netwerken
51. Deze vorm van samenwerking is niet toegestaan op grond van de veilingvoorwaarden en behoeft
derhalve niet in het kader van de Mededingingswet te worden besproken.
Gezamenlijk gebruik van frequenties
52. Deze vorm van samenwerking is niet toegestaan op grond van de Telecommunicatiewet en behoeft
derhalve niet in het kader van de Mededingingswet te worden besproken.
Gebruik van elkaars netwerken (roaming)
53. Door afspraken te maken over de uitrol van netwerken in combinatie met afspraken over wederzijds
gebruik van netwerken (roaming) kan iedere deelnemende operator sneller een grotere dekking
aanbieden aan zijn abonnees, hetgeen grotere afzetmogelijkheden tot gevolg heeft. Afspraken over
roaming kunnen een mededingingsbeperkend effect hebben. Als dat het geval is dienen de
afspraken te worden aangemeld bij de NMa voor ontheffing. Met name in de startfase van UMTS-
uitrol lijken redenen voor ontheffing te bestaan. Mogelijk sluiten bepaalde operators roaming-
overeenkomsten voor gebieden waarvoor geen dekkingsplicht is, of in gebieden waar (nog) geen
intensief gebruik van UMTS wordt gemaakt. Van belang is dat gekozen wordt voor die vormen van
roaming waarbij de individuele operators zo veel mogelijk zelfstandigheid kunnen behouden en ook
een eigen profiel kunnen behouden richting hun klanten.
Definitieve beoordeling
54. De beoordeling van een, op basis van de Mededingingswet ingediende, ontheffingsaanvraag vindt
altijd plaats op grond van een concreet uitgewerkt samenwerkingsverband. Bij deze beoordeling
worden, binnen de kaders van de Mededingingswet, alle relevante aspecten van het voorgelegde
samenwerkingsverband betrokken.
TOT SLOT
55. Met deze concept-notitie hebben NMa, OPTA en V&W zo duidelijk mogelijk aan proberen te geven
welke voorwaarden door marktpartijen in acht moeten worden genomen bij het uitwerken van
samenwerking bij de aanleg en het gebruik van UMTS-netwerken. Na bestudering van de ontvangen
reacties zal een definitieve notitie worden gepubliceerd.
12 Zie voetnoot 11.
- 11 -