Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag Directie Sociale en Institutionele Ontwikkeling Bezuidenhoutseweg
67 2594 AC Den Haag Nederland
Datum 13 augustus 2001 Auteur Brechtje Paardekooper
Kenmerk DSI/MY 360/01 Telefoon 070 3486032
Blad /4 Fax 070 3484883
Bijlage(n) 1 E-mail brecht.paardekooper@minbuza.nl
Betreft Onderzoeksrapport "Contribution of Dutch Co-financing Organisations
to Civil Society Building in Nicaragua".
Zeer geachte Voorzitter,
Zoals U bekend vinden in het kader van de financiering van het
Medefinancierings-programma regelmatig evaluaties plaats onder gezamenlijke
verantwoordelijkheid van de medefinancieringsorganisaties en mijzelf. Het is
mij een genoegen u hierbij de vierde studie aan te bieden: het evaluatie
rapport over de door de medefinancieringsorganisaties (MFO's) ondersteunde
programma's op het gebied van maatschappijopbouw in Nicaragua.
Dit rapport is het tweede in een reeks van drie studies over
maatschappijopbouw. Eerder is u de studie over MFO-activiteiten op het
gebied van maatschappijopbouw in India toegegaan. In het najaar zal de
studie over maatschappijopbouw in Mali volgen; de reeks zal worden
afgesloten met een synthesestudie.
In algemene zin kan ik de bevindingen van de studie onderschrijven. De
conclusies zijn helder en het rapport biedt voldoende aanknopingspunten voor
verdere beleidsontwikkeling. De onderzoekers oordelen positief over zowel de
relevantie als de effecten van activiteiten op het gebied van
maatschappijopbouw in Nicaragua, zoals die door de
medefinancieringsorganisaties (MFO's) ondersteund worden. De kanttekeningen
die zij plaatsen, hebben voornamelijk betrekking op de specifieke situatie
waarin de Nicaraguaanse civil society zich bevindt.
De evaluatoren concluderen dat de partnernetwerken van de MFO's zeker
relevant zijn voor de Nicaraguaanse context. De MFO's behoren met hun
uitgebreide programma's en partnernetwerken tot de grote donoren in
Nicaragua. Hivos en Novib en in later stadium Cordaid en ICCO hebben hun
partnernetwerken de afgelopen jaren grotendeels herzien en deze omvatten nu
partnerorganisaties die vaak een sleutelrol spelen in het maatschappelijk
middenveld van Nicaragua.
De evaluatoren schetsen een zorgelijk beeld van de situatie waarin het
Nicaraguaanse maatschappelijk middenveld verkeert. De slagkracht van
maatschappelijke organisaties wordt gehinderd door een aantal contextuele
factoren: zwakke staatsinstellingen, een gebrek aan politieke kanalen om
belangen te verdedigen, een cultuur van corruptie, het terugbrengen van
sociale voorzieningen door de staat en zeer wijd verspreidde armoede. De
evaluatoren signaleren dat partnerorganisaties in toenemende mate
compenseren voor de verantwoordelijkheden die de staat op sociaal terrein
laat liggen, en zelf bepaalde diensten gaan aanbieden. Zij ontwikkelen zich
dus in de richting van dienstverlenende organisaties. Dit verzwakt de staat
weer verder, en kan op de lange termijn ontwikkeling van een autonome civil
society in de weg staan. De evaluatoren pleiten er dan ook voor dat de
partnerorganisaties en de MFO's een lange termijn strategie uitwerken met
een duidelijker visie op de rol van de staat. Met name het openen van nieuwe
politieke kanalen is hierbij belangrijk.
De evaluatoren beoordelen de doelgerichtheid van de interventies als
positief tot zeer positief, al tekenen ze hierbij aan dat veel effecten pas
op langere termijn zichtbaar kunnen worden. De beste resultaten worden
geboekt op het gebied van organisatieversterking en netwerken. Als voorbeeld
noemen de onderzoekers de oprichting van het nationale netwerk CCER na de
orkaan Mitch dat nu ongeveer 300 maatschappelijke organisaties bundelt. De
resultaten van activiteiten op het gebied van lobby- en belangenbehartiging
zijn wisselend. Een kwart van de partnerorganisaties ontplooide activiteiten
op het gebied van beleidsbeïnvloeding en belangenbehartiging. Daarvan kon in
de helft van de gevallen duidelijke effecten worden vastgesteld. Zo slaagden
organisaties er bijvoorbeeld in wetgeving aangenomen te krijgen op het
gebied van kinderrechten en van controle op mijnbouw- en houtbedrijven. Wel
bleven de lobby-activiteiten -vooral in de richting van de overheid- achter
bij de verwachtingen van de onderzoekers. Tenslotte beoordeelden de
evaluatoren de effecten van PO's op burgerschap als veelbelovend.
Partnerorganisaties droegen bijvoorbeeld bij aan het opbouwen van een
dialoog tussen voormalige contras en gedemobiliseerde soldaten.
Het oordeel met betrekking tot de doelmatigheid van de partnerorganisaties
is kritischer. Ongeveer één derde van de organisaties werd beoordeeld als
efficiënt. Deze behaalden goede resultaten op het gebied van
maatschappijopbouw tegen relatief lage kosten, en hadden een professioneel
management. Eén derde werkte redelijk efficiënt, maar toonde tekortkomingen
zoals hoge overhead, slechte planning of minder professionele staf. Eén
derde tenslotte werd als onvoldoende of slecht beoordeeld. Dat wil niet
zeggen dat er sprake was van misbruik van fondsen, maar wel dat de
organisatie verbetering behoefde op zowel overhead als planning als ook het
professionele niveau van de staf.
De onderzoekers stellen dat de noodzaak om efficiënt te werken door
partnerorganisaties minder acuut wordt ervaren door de overvloedige
aanwezigheid van donoren in Nicaragua, met name sinds de orkaan Mitch.
Gemiddeld hadden de partnerorganisaties in deze studie 18 verschillende
donoren. Een hoge mate van afhankelijkheid van buitenlandse donoren kan in
op lange termijn contraproductief zijn voor een sterke autonome civil
society, en vormt een gevaar voor de duurzaamheid van de resultaten van de
organisaties.
Naast de donorafhankelijkheid noemen de evaluatoren nog enkele punten die
aandacht behoeven. Zij signaleren bij de partnerorganisaties maar ook bij de
MFO's een gebrek aan uitgewerkte en onderbouwde visie op maatschappijopbouw.
Als gevolg daarvan ontbreekt het ook aan uitgewerkte strategieën met
betrekking tot maatschappijopbouw. Daarnaast signaleren de onderzoekers een
gebrek aan consensus tussen partnerorganisaties maar ook bij
medefinancieringsorganisaties over wat de samenhang tussen
maatschappijopbouw en armoedebestrijding precies behelst en hoe deze
samenhang in praktijk benaderd moet worden. Zo is er bijvoorbeeld geen
duidelijke antwoord op de vraag hoe maatschappijopbouw kan worden verbonden
met het versterken van de staat, of met het verbeteren van de toegang van
armen tot de markt. De Nicaraguaanse context zoals hierboven beschreven
geeft aanleiding tot het stellen van de vraag wat deze samenhang precies
behelst.
De evaluatoren concluderen dat de planning, monitoring- en evaluatiesystemen
van de partnerorganisaties nog voor verbetering vatbaar zijn. Recentelijk
zijn bij partnerorganisaties op aandringen van de MFO's planning-
monitoring- en evaluatiesystemen ingevoerd, wat al een belangrijks stap in
de goede richting is. Deze systemen worden echter door de
partnerorganisaties meer gezien als middel om verantwoording af te leggen
aan donoren dan om als organisatie van te leren. Daarnaast is er nog weinig
aandacht voor effecten van activiteiten voor de doelgroep. De evaluatoren
bepleiten een nieuwe benadering van monitoring en evaluatiesystemen, met
meer ownership van de partnerorganisaties en duidelijker aandacht voor leren
van deze evaluaties, voor transparantie, en voor participatie van de
doelgroepen.
De evaluatoren oordelen tenslotte negatief over de afstemming met het
Nederlandse bilaterale beleid. Er is weinig sprake van uitwisseling van
informatie, en al helemaal niet van coördinatie. Dat is deels te wijten aan
gebrek aan staf bij de post, maar ook aan een zeker gebrek aan vertrouwen
tussen ambassade en MFO's.
De Stuurgroep Evaluatie Medefinancieringsorganisaties acht de gekozen
benadering -een combinatie van desk-studies en check-lists met 13
case-studies van partnerorganisaties- zowel conceptueel als methodologisch
adequaat. De kwaliteit van de verschillende deelstudies is over het algemeen
bevredigend maar vertoont onderlinge verschillen. De Stuurgroep stelt dat
een strakkere en scherpere evaluatie pas mogelijk is op basis van meer
specifieke doelstellingen van het MFP. Het beleid van de MFO's is nu nog
zeer algemeen geformuleerd, stelt ze, en een duidelijk beleidskader voor
landenbeleid en partnerselectie, waaraan evaluatiecriteria zijn te ontlenen,
ontbreekt. Die kritiek geldt alle vier de onderzochte MFO's, maar daarbij
geldt dat NOVIB en HIVOS meer uitgesproken en explicieter zijn in de
ontwikkeling van hun visie en de toepassing van een specifieker
maatschappijopbouw perspectief.
Het Gemeenschappelijk Overleg Medefinancieringsorganisaties (GOM) oordeelt
positief over de studie. De studie lijkt met grote zorgvuldigheid en
diepgang te zijn uitgevoerd. De onderzoekers zijn erin geslaagd een werkzaam
methodologisch kader te ontwikkelen dat hen in staat stelt uitspraken te
doen over output, effecten en impact op verschillende terreinen van
interventie die onder maatschappijopbouw kunnen worden gerangschikt.
De MFO's onderschrijven de aanbeveling dat de conceptualisering van
maatschappijopbouw meer aandacht verdient. Daaronder valt ook het
expliciteren van assumpties over de relatie tussen maatschappijopbouw en
structurele armoedebestrijding. De kanttekeningen van de evaluatoren met
betrekking tot lobby naar de staat, en het feit dat mede ten gevolge van
zwakke overheidsinstanties sommige partnerorganisaties rollen hebben
opgepakt die feitelijk de staat toebehoren, zijn ook voor de MFO's punten
van zorg. Dit geldt eveneens voor het punt van de donorafhankelijkheid en
het gevaar voor gebrek aan duurzaamheid. In het najaar heeft het GOM een
seminar gepland in Nicaragua met partnerorganisaties, waar deze thema's
onderwerp van discussie kunnen zijn.
De MFO's delen de zorg van de onderzoekers over het gebrek aan afstemming
met de ambassade en zien voor zichzelf een rol in het gezamenlijk met hun
partners vorm geven aan de rol van het maatschappelijk middenveld in het
nieuwe bilaterale sectorprogramma. In dit verband is het verheugend te
constateren, aldus het GOM, dat begin juni een eerste afstemmende
bijeenkomst tussen de MFO's en de ambassadestaf in Managua heeft
plaatsgevonden. Ook zal de ambassade aanwezig zijn op het door het GOM in
september in Nicaragua geplande seminar over de onderhavige studie.
de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Eveline Herfkens