Streep door honger vereist betere perspectieven landbouw in ontwikkelingslanden
Samenvatting:
Minister Eveline Herfkens (Ontwikkelingssamenwerking) hield op 16 oktober in de Rode Hoed te Amsterdam ter gelegenheid van Wereldvoedseldag een toespraak over verbetering van de perspectieven in de landbouw in de ontwikkelingslanden. Ze ging daarbij ook in op de gevolgen van het Europees Landbouwbeleid. Hieronder volgt de tekst van de toespraak van de minister.
Het logo voor deze wereldvoedseldag is optimistisch. Een blauw bord 'honger' met een vette rode streep erdoor. Alsof we op het punt staan de bebouwde kom die 'honger' heet achter ons te laten. Is dat optimisme terecht?
De Wereldvoedselorganisatie FAO denkt van niet en heeft opgeroepen meer hulpgeld beschikbaar te stellen voor de landbouwontwikkeling. Er is tekort aan kapitaal voor investeringen. Dat idee zal straks op de Voedseltop ook ter tafel komen. Ik vraag me af of we daar mee geholpen zijn.. Dat er zo weinig geinvesteerd wordt, heeft vooral te maken met gebrek aan perspectief. En dus met hardnekkige armoede onder de boerenbevolking - een veel breder probleem dan landbouwtechniek of voedselproductie.
Ik zie, in tegenstelling tot de FAO, iets meer reden tot optimisme. Honger de wereld uit? Ja, mits we alles op alles zetten om aan armoedebestrijding te werken. In de jaren negentig is daarover brede consensus ontstaan. We hebben met zijn allen de afspraak gemaakt de armoede voor het jaar 2015 te halveren. De strijd tegen honger is niet scherp te scheiden van die strijd tegen armoede.
Die strijd voeren betekent investeren in menselijk kapitaal. Want goed geschoolde boeren en boerinnen produceren meer en kinderen presteren beter op school met een volle buik. Het betekent toegang bieden tot inkomen, produktiemiddelen en land, met name ook voor vrouwen. Het betekent vooral ook meer dynamiek zien te krijgen in de landbouw in ontwikkelingslanden - en dat heeft ook alles te maken met ons eigen landbouwbeleid.
Ik wil vanavond ingaan op wat ik zie als de vier belangrijkste voorwaarden om die broodnodige dynamiek te vergroten en daarmee de perspectieven voor boeren en boerinnen te verbeteren.
Voorwaarde 1: Beter beleid en bestuur in ontwikkelingslanden
Terwijl de rijke landen hun boerenstand met subsidies deels overeind houden, zien veel ontwikkelingslanden de landbouw als een melkkoe. Terwijl landbouw volgens de theorieboekjes trekker is van economische groei, is het in de praktijk vaak de kurk waar een inefficiente staatsorganisatie op drijft. Dan hoeft het niet te verbazen als investeringen in de landbouw achterwege blijven en plattelanders hun heil in de steden gaan zoeken.
Boer zijn in Afrika is geen pretje. Problemen doen zich vooral voor in de afzet van producten over langere afstanden, door gebrek aan en verwaarlozing van infrastructuur. Wie een handelsgewas verbouwt als koffie of katoen moet die producten verkopen aan een staatsbedrijf of een voormalig staatsbedrijf dat zojuist is geprivatiseerd en nu een (quasi)monopoliepositie inneemt. In beide gevallen is de betaling slecht. Echte verbetering voor de boeren is pas te verwachten als er meer marktwerking en mededinging komt.
Met de mededinging en efficientie in de kleinschalige lokale handel in volksvoedsel zit het vaak wel goed. Maar de afzet van voedselgewassen naar de grotere binnenlandse consumptiecentra is vaak problematisch. Overheden trekken zich uit zorg over de voedselprijzen in de stedelijke gebieden vaak maar schoorvoetend terug uit bemoeienis met voedselmarkten. Op grond van slechte of onvolledige informatie wordt vaak toch weer besloten om in te grijpen in grensoverschrijdende handel. Exportverboden, import door de overheid en voedselhulpleveranties door donorlanden - die leiden tot prijsbederf voor lokale producenten - zijn nog steeds aan de orde van de dag. Het probleem is dat de ministeries van landbouw zich vaak drukker maken over de voedselprijzen in de stad dan over een lonende landbouw.
Het beste dat overheden - in Afrika, maar ook elders - kunnen doen om de perspectieven voor de landbouw te verbeteren is er voor zorgen dat de infrastructuur verbetert, met name wegen. En ervoor zorgen dat de markt kan functioneren: veiligheid, corruptiebestrijding, rechtszekerheid in het handelsverkeer, mededinging, lage inflatie, een marktbepaalde wisselkoers, een kadaster dat landrechten vastlegt - en ook vrouwen het recht op bezit van land toekent. Voorwaardenscheppend beleid dus voor zowel de handel in koffie als in maïs zou eerste prioriteit moeten zijn. Neem als overheid niet te veel hooi op de vork en stort je niet op activiteiten die de particuliere sector efficienter kan doen. De praktijk wijst nog dagelijks uit dat dan de risico's van het falen van de overheid evident veel groter zijn dan van het falen van de markt.
Beter beleid en bestuur maakt een verschil van dag en nacht. Daaronder valt ook meer democratie, zodat mensen kunnen meepraten en meebeslissen. Dat is ook de kern van het ontwikkelingsbeleid. Voorop staat dat de ontvangende landen zelf daarbij de regie in handen nemen.
Voorwaarde 2. Optimaal gebruik van onderzoek en technologie
Honger is nog steeds eerder een kwestie van slechte verdeling dan van ontoereikende productie. Toch kunnen we onze ogen niet sluiten voor de noodzaak van technologische vernieuwing. Tekort aan water wordt een steeds nijpender probleem, steeds meer vruchtbare bodem erodeert of verzilt en er valt steeds minder nieuwe landbouwgrond te ontginnen. En dat terwijl de voedselproductie de komende twintig jaar met naar schatting de helft moet stijgen.
Ik heb bij de presentatie van het nieuwste rapport van UNDP begin deze zomer gesproken over de potentie van biotechnologie. Ik heb toen gezegd dat de armen in landen waar honger op de loer ligt onze grote zorgen over de veiligheid van genetisch gemodificeerde gewassen niet delen. In de woorden van de Nigeriaanse deskundige Hassan Adamu in een artikel in NRC: "Het is niet alleen bevoogdend, het is ook ethisch verkeerd om wanhopige, hongerige mensen hun greep op de toekomst te ontzeggen door te willen uitmaken wat voor hen het beste is."
Ik kreeg na mijn speech dankbrieven van onderzoekers uit de Derde Wereld die me hartelijk dankten. Voor de erkenning van het belang van hun onderzoek voor de oplossing van het voedselvraagstuk. We schieten er niets mee op biotechnologie af te doen als een gevaarlijk speeltje van multinationals die hun controle over de voedselketen willen versterken. Zo'n analyse richt zich te eenzijdig op de risico's en gaat voorbij aan het potentieel. Ik verwacht echt niet alle heil uit de hoek van de biotechnologie. Maar het is een optie waarvan we ons niet kunnen permitteren die links te laten liggen.
Daarnaast zijn er andere opties, minstens zo veelbelovend. Ik wil daarvan een aansprekend voorbeeld noemen. Boeren in de vallei van de Indus en de Ganges verbouwen om en om rijst en tarwe. Onderzoekers hebben nu een geweldige ontdekking gedaan, die bijna te simpel klinkt om waar te kunnen zijn. Die boeren moeten ophouden hun land te ploegen - of in elk geval drastisch minder ploegen. Ze moeten de tarwe in het nog natte rijstveld zaaien. De opbrengst stijgt dan gemiddeld met vijftien procent, terwijl het gebruik van inputs spectaculair daalt: diesel met 75 procent, water met 30 procent, bestrijdingsmiddelen met 50 procent. De kritiek op de Groene Revolutie was dat kleine boeren niet konden aanhaken omdat ze zoveel meer inputs moesten gebruiken. Deze technologische revolutie is binnen bereik van zelfs de kleinste boeren.
Deze ontdekking is de vrucht van samenwerking van de internationale centra voor rijst- en tarwe-onderzoek en nationale onderzoekscentra in Inda, Pakistan, Bangladesh en Nepal. Het onderzoek is mede mogelijk gemaakt door een bijdrage van vier miljoen gulden van Ontwikkelingssamenwerking. Het is een win-win-win situatie. Meer voedsel, met minder water - heel belangrijk gegeven de toenemende waterschaarste - en met enorme milieuwinst.
Staat dit nou haaks op biotechnologie? Een bewijs dat we geen biotechnologie nodig hebben? Volgens de onderzoekers zélf niet. Nieuwe rassen zouden bijvoorbeeld het teeltseizoen van de tarwe zo kunnen bekorten dat boeren tijd krijgen om tussendoor nog een groenbemester te planten. Dan kunnen beide technologieen elkaar versterken.
Ik wil nog een voorbeeld noemen. De afgelopen jaren is via rassenverbetering gewerkt aan een varieteit van rijst die veel vitamine A bevat. Gebrek aan vitamine A komt in praktisch alle ontwikkelingslanden voor, in ernstige of minder ernstige mate; dit gebrek heet ook wel 'hidden hunger', verborgen honger. Het meest kwetsbaar zijn jonge kinderen. Vitamine A gebrek leidt tot verminderde weerstand tegen infecties, en daarmee tot verhoogde sterftekans; het leidt tot nachtblindheid en tot oogaandoeningen die uiteindelijk tot blindheid leiden. Elk jaar wordt een kwart tot een half miljoen jonge kinderen hierdoor blind.
De vitamine A rijke rijst is 'Golden Rice' genoemd. Het zaad wordt nu beschikbaar gesteld aan boerinnen en boeren. Via een neutraal instituut en niet via een multinational die er woekerprijzen voor zou kunnen vragen. Weer een bewijs dat we technologie nodig hebben en er in moeten blijven investeren.
Voorwaarde 3. Geen verstoring van de wereldmarkt door rijke landen
Slechts tien procent van de landbouwproductie wordt internationaal verhandeld. Dat lijkt niet veel. Maar het belang van die tien procent is veel groter dan het aandeel in de productie. Juist export zorgt voor dynamiek, voor inkomsten in harde valuta. En als je goedkoper of beter bent dan producenten uit andere landen dan leidt die dynamiek tot meer productie, meer inkomen en meer welvaart. Alle modieuze gepraat over regionale kringlopen ten spijt: specialisatie van landen in producten waar ze relatief goed in zijn is prima voor mens en milieu.
Maar dan moet het wereldhandelsspel wel eerlijk gespeeld worden. En dat gebeurt niet. Ook dat is een belangrijke reden waarom de dynamiek in de landbouw in de arme landen uitblijft. De rijke landen verstoren de wereldmarkt met subsidies voor hun exporteurs. Die kunnen zo hun producten beneden kostprijs aanbieden en concurrenten die het zonder suikeroom moeten stellen de loef afsteken.
Een bitter voorbeeld is suiker. Met een heffing van bijna driehonderd procent houdt de EU de goedkopere suiker uit ontwikkelingslanden buiten de deur - op de suiker na die via het Lome-verdrag binnenkomt. Tegelijk voert de EU vijf miljoen ton suiker uit, ruim vijftien procent van de wereldmarkt. Het grootste deel daarvan gaat met forse exportsubsidies de EU uit. Dat kost bijna anderhalf miljard euro. Voor veel ontwikkelingslanden zou het een zegen zijn als de EU stopt met die dumping. Van Brazilie, de Domicaanse Republiek en Cuba tot Zuid-Afrika, Malawi, Swaziland, Thailand, de Filippijnen en Fiji. En in landen als Ghana, Mozambique en Tanzania zou een hogere wereldmarktprijs een opsteker zijn voor de noodlijdende suikerindustrie, die vooral voor de eigen markt produceert.
Wereldwijd werd in 1998 acht miljard dollar uitgegeven aan exportsubsidies, waarvan de EU tachtig procent voor haar rekening nam.
De EU ligt vanwege die praktijk terecht zwaar onder vuur. De EU weigert nog steeds de beëindiging van die subsidies zelfs maar als einddoel van de onderhandelingen te accepteren. Ik zal me in de Ministerraad sterk maken voor uitfasering.
Overigens moeten de andere rijke landen ophouden zich beter voor te doen dan ze zijn. De exportkredieten en de ongelimiteerde variabele prijssteun van de Amerikanen bijvoorbeeld zijn net zo verstorend en moeten net zo goed verdwijnen. En niet te vergeten de Amerikaanse voedselhulp in natura. Al dergelijke subsidies verstoren niet alleen de wereldmarkt, ook op hun eigen markt leggen boeren uit armere landen het vaak af tegen deze praktijken.
De lokale vestiging van Nestlé in Jamaica bijvoorbeeld draait op geïmporteerd melkpoeder. De importheffing is vijf procent. De bulk van dat poeder komt momenteel uit Nederland en Duitsland en wordt met tientallen procenten gesubsidieerd. De Jamaicaanse boeren worstelen met de aanvoer van voldoende melk van de gewenste kwaliteit. Ze kunnen daarbij niet ook nog eens afrekenen met deze oneerlijke concurrent en eisen een veel hogere heffing. De politiek in Jamaica aarzelt, maar ik zou zeggen: overweeg de bescherming te verhogen, zolang we in de EU gebruik blijven maken van uitvoersubsidies. De WTO-regels staan dit ook zonder meer toe. Navrant detail is dat de EC verbetering van de kleinschalige melkveehouderij op Jamaica steunt. Prima, maar het zou veel coherenter zijn als we de exportsubsidies eraf zouden halen.
In Tanzania speelt precies hetzelfde vraagstuk. Premier Kok wees daar op in zijn speech twee jaar geleden bij vijftig jaar Ontwikkelingssamenwerking. Inmiddels heeft Tanzania een heffing van 25 procent gelegd op de import van alle melkpoeder.
Zolang de rijke landen zich van vals spel bedienen, hebben de ontwikkelingslanden het volste recht zich daar tegen te wapenen door hun markt te beschermen. Al te snelle openstelling voor de wereldmarkt kan lokale producenten veel schade berokkenen. Oxfam meldt voorbeelden van gedupeerde maisboeren in de Filipijnen en in Mexico. Regeringen doen er verstandig aan behoedzaam te opereren. WTO-akkoorden mogen het recht van ontwikkelingslanden niet ondermijnen om handelsmaatregelen te treffen die goed zijn voor voedselzekerheid en rurale ontwikkeling. De duur en omvang van die maatregelen moet wel in WTO-verband worden overeengekomen.
Voorwaarde 4. Ruimer toegang tot onze koopkrachtige markt
Een grote impuls voor de dynamiek in de landbouw en voedselproductie in ontwikkelingslanden is ook te verwachten als de rijke landen de toegang tot hun eigen koopkrachtige markt verruimen. Dat is het spiegelbeeld van goed beleid en bestuur in arme landen. Een coherent beleid in de rijke landen. De subsidies ter ondersteuning van de landbouw in de OESO-landen bedroegen in 2000 in totaal 327 miljard dollar. Dat is ruim zes keer zo veel als alle ontwikkelingshulp.
Tarieven, quota, kalenderregelingen, noem maar op. We hebben een heel arsenaal maatregelen om te voorkomen dat goedkopere import de Europese boeren in de wielen rijdt. Belastingbetalers en consumenten draaien op voor de kosten. Waarom besteden we in hemelsnaam miljarden aan het in stand houden van rijst- katoen- en tabaksproductie binnen de EU?
Neem bijvoorbeeld rijst. Dat halen we toch uit landen als Suriname, Thailand, India of de VS? Jazeker, maar wat weinig mensen hier weten: de EU heeft ook een enorme eigen rijstproductie. We voeren in Europa jaarlijks een half miljoen ton in, we produceren zelf drie keer zo veel: ruim anderhalf miljoen ton. En daarvan exporteren we dan nog eens een kwart miljoen ton. In het voorjaar staat een groot deel van de Po-vlakte in Italie blank ter voorbereiding van de rijstteelt. In Italie, maar ook in Spanje, Griekenland, Frankrijk en Portugal wordt dankzij hoge bescherming en bijna een half miljard gulden aan steun van de Europese belastingbetaler een forse rijstproductie in stand gehouden. Europese rijst is van matige tot slechte kwaliteit, reden waarom we de eigen produktie niet eens opkrijgen. Met forse exportsubsidies dumpen we het restant op de wereldmarkt. Brussel heeft enorme en jaarlijks groeiende interventievoorraden - nu bijna een half miljoen ton. Daarom staat de hele regeling nu extra onder druk. En terecht.
Binnenkort moet de Commissie met nieuwe voorstellen voor de rijstordening komen. Mij lijkt dat we alleen die rijstteelt in stand moeten houden die op eigen benen kan staan, zonder steun uit de subsidietrog. Dat kan de nichemarkt van rijst voor risotto en paella zijn. Als die het op kan nemen tegen de rijst uit ontwikkelingslanden en de VS: prima. Maar als er op elke kilo witte rijst een paar gulden bescherming moet: laten we dan de ontwikkelingslanden ook eens een exportmarkt gunnen!
Dat geldt over de hele linie. De tarieven voor de landbouw zijn gemiddeld veel hoger dan die voor de industrie. Nog steeds gelden zulke hoge piektarieven voor bijvoorbeeld vlees en fruit, dat die in feite neerkomen op een importverbod. Het wordt hoog tijd dat we die tariefmuren versneld afbreken. Daarvan zullen zeker niet alleen boeren uit armere ontwikkelingslanden profiteren, misschien zelfs niet als eersten. Maar als een grootmacht als de EU integreert in de wereldmarkt, ontstaat over de hele linie een enorme verschuiving in de handelstromen binnen de landbouw, die ook juist de boeren in de armere landen volop nieuwe kansen zal geven.
Het gaat de goede kant op. De EU heeft de 48 armste landen volledig vrije markttoegang geboden, al moeten ze nog jaren geduld hebben als het gaat om belangrijke producten als rijst, bananen en suiker. De EU is verder bezig met een gestage overschakeling van prijssteun naar inkomenssteun. Dat is positief, want zulke steun is minder handelsverstorend.
Hetzelfde kan gelden voor nieuwe vormen van plattelandssteun. Het debat daarover is nog pril. De OESO wijst er terecht op dat nader onderzoek is vereist naar de handelsverstorende kanten ervan. Multifunctionele landbouw en plattelandssteun mogen geen nieuwe dekmantels voor protectionisme worden. Denk bijvoorbeeld aan bescherming van het unieke Franse wijnlandschap, dat in de praktijk neer kan komen op bescherming van de goedkope Franse bulkwijn. En bij de discussie over de herziening van de vlasordening is het argument aangevoerd dat de vlasteelt moet blijven omdat vlas zo mooi en zo karakteristiek is voor het Zeeuwse landschap.
Dan wordt straks subsidie weer afhankelijk van het gewas dat een boer teelt. De SER heeft daar een verstandige opmerking over gemaakt. De raad opperde om het landschapsbeheer te tenderen. Dan blijkt wel of boeren de meest geschikte uitvoerders zijn. Hoe meer de steun voor het platteland is losgekoppeld van met naam genoemde landbouwproducten, hoe beter.
Markttoegang gaat ook over normen voor voedselveiligheid en milieu-eisen. Die vormen een steeds hogere drempel om de EU binnen te komen. En het ziet ernaar uit dat die drempel alleen maar hoger zal worden.
India bijvoorbeeld is binnenkort de grootste melkproducent ter wereld. Veel van de melkproductie is er in handen van kleine boeren die met de hand melken. Een richtlijn van de EU vereist dat melkproducten alleen maar afkomstig mogen zijn van koeien die op een boerderij worden gehouden en die machinaal worden gemolken. Gevolg: het overgrote deel van de Indiase melkproducten mag de EU niet in. En of het nou gaat om vis uit Vietnam, ingevroren garnalen uit Bangladesh of pinda's uit West-Afrika: producenten hebben steeds meer moeite te voldoen aan de voortdurend hogere eisen die de EU stelt.
Door de crisis in de veeteelt na de uitbraken van BSE, varkenspest en mond-en klauwzeer is deze tendens nog versterkt. Ik vind dat we de zorgen over de kwaliteit van ons voedsel niet mogen afwentelen op boeren in ontwikkelingslanden die part noch deel hebben aan het ontstaan van die problemen.
Ik ben niet tegen verhoging van standaarden. De consument eist veilig voedsel. De garantie dat voedsel veilig is moet de consument kunnen krijgen. We moeten daarbij wel de balans in het oog houden. Auto's met ABS remsysteem zijn veiliger dan auto's zonder, maar niet verplicht. We hebben nog steeds onbeveiligde spoorwegovergangen in Nederland. We wegen risico's voortdurend af tegen de kosten van verlaging van die risico's. Ik vind het te gemakkelijk extreem hoge eisen te stellen als de producenten in ontwikkelingslanden daarvan de klappen krijgen. Dan krijgen die eisen de kwalijke geur van verkapt protectionisme.
De overheid moet de burgers recht in de ogen kunnen kijken als het gaat om de kwaliteit van het voedsel in de winkels. Dat kan echter heel goed zonder in extremen te vervallen. Duidelijke etiketinformatie of keurmerken kunnen dan die consumenten bedienen die voor zichzelf hogere normen willen.
Verhoging van standaarden moet onderwerp zijn van internationaal overleg, dat kun je niet eenzijdig in Brussel besluiten. Ik steun dan ook activiteiten, die ontwikkelingslanden helpen deel te nemen aan internationale besluitvorming hierover in de WTO en de Codex Alimentarius. Bovendien moet je altijd tijdig de exporterende landen waarschuwen en hen helpen aan nieuwe standaarden te voldoen. Dat is in de eerste plaats een mooie taak voor de EC. Maar omdat de uitvoeringscapaciteit van de EC volstrekt onvoldoende is, ligt er nu een initiatief van collega Brinkhorst en mijzelf om de capaciteit in ontwikkelingslanden te helpen verbeteren.
Conclusie
Het landbouwbeleid moet op de helling. Dat het toe is aan een grondige opknapbeurt wordt in brede kring onderschreven. Maar in de discussie blijven de effecten voor boeren in arme landen vaak zwaar onderbelicht. Tekenend is dat het rapport Wijffels er vrijwel geen woord aan wijdt. En de Commissie Veerman van het CDA schrijft dat het bij vitale en duurzame landbouw in Nederland draait om een nieuwe verhouding tot de natuur. Ik vind dat te mager. Het gaat vooral ook om een nieuwe verhouding tot andere mensen en culturen.
Toe naar een multifunctionele landbouw en meer biologisch boeren? Heel goed. Maar dan moeten we dat nieuwe beleid zo invullen dat het niet leidt tot nieuwe verstoringen van de wereldmarkt. En dan moeten we de deur wijd openzetten voor mooie en schone producten uit ontwikkelingslanden.
Dat moet ook onze inzet zijn binnenkort bij de nieuwe poging in Doha om het wereldhandelsoverleg vlot te trekken en bij de Mid Term Review van het landbouwbeleid in 2003.
Effectieve armoedebestrijding, beter beleid en bestuur in hun land, technologische vernieuwing, eerlijk spel in de internationale handel en opening van onze markten. Daar zitten boeren en boerinnen in ontwikkelingslanden op te wachten. Dat pakket is wat we nodig hebben om eindelijk een streep door de honger te kunnen halen - want zo kun je het logo van deze wereldvoedseldag ook zien.