Ministerie van Defensie
---
Brieven aan de Kamer
---
Eindevaluatie Unmee
16-10-2001
Hierbij bieden wij u de eindevaluatie aan van de Nederlandse militaire bijdrage aan de United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE) en de stationering van het Nederlandse Apache-detachement in Djibouti. Het is een uitgebreid verslag, waarin zowel de politieke als de militaire elementen van het Toetsingskader herkenbaar zijn. Dit is conform de toezegging van de Regering aan de Kamer tijdens het debat over het rapport van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen. In deze evaluatie wordt enerzijds nagegaan of de uitgangspunten, doelstellingen en verwachtingen van het besluit tot uitzending reëel zijn gebleken. Anderzijds wordt geëvalueerd welke aspecten van de uitvoering van de operatie vanuit een oogpunt van doelmatigheid en bedrijfsvoering voor verbetering vatbaar waren.
De bevindingen en lessons learned van het evaluatierapport zijn verschillend van aard. Sommige zijn meer politiek en algemeen van aard en zullen als leidraad dienen bij de besluitvorming van toekomstige operaties, andere zijn meer militair-operationeel van karakter. De krijgsmachtdelen zullen in het voorjaar aan de Chef Defensiestaf (CDS) rapporteren over de voortgang van de uitvoering van de relevante lessons learned.
Unmee na het vertrek van het Nederlandse mariniersbataljon
Zoals aan de Kamer werd toegezegd zullen wij hieronder nader ingaan op de vraag op welke wijze kon worden voorkomen dat de door Nederland opgedane kennis - na het vertrek van de Nederlandse militairen - verloren zou gaan. Deze doelstelling is op verschillende manieren benaderd:
- het Nederlandse mariniersbataljon heeft - voor zijn vertrek uit de operatie - de staf van het aflossende Indiase bataljon uitgebreid geïnformeerd over de opgedane ervaringen met de operatie, de bevolking en het terrein.
- vijf Nederlandse officieren vervullen thans nog verschillende functies in het hoofdkwartier. Hun posities zullen na hun termijn van zes maanden, die in november afloopt, beschikbaar worden gesteld aan de troepenleverende landen van Unmee. Uiteraard zullen zij hun opvolgers zo goed mogelijk inwerken.
- drie Nederlandse mijnenruiminstructeurs hebben hun vaardigheden en kennis overgebracht aan Eritrese mijnenruimers. De instructeurs keren eveneens in november terug naar Nederland.
- de Nederlandse Force Commander generaal-majoor P. Cammaert zal echter nog een jaar aanblijven, en krijgt een Nederlandse militaire assistent tot zijn beschikking. De Force Commander speelt als voorzitter van de Military Coordination Committee (MCC) van Unmee een belangrijke rol in het vredesproces.
- Nederland zal verder voorlopig in de Vriendengroep van Unmee actief blijven.
- Nederland blijft financieel bijdragen aan het Trustfund waaruit de arbitragecommissie wordt betaald.
- Bovendien zullen de Ambassades in Addis Abeba en Asmara zich blijven inzetten voor een zo positief mogelijk verloop van het vredesproces. Hierbij vormt de ontwikkelingssamenwerking een belangrijk instrument.
Actuele situatie in Ethiopië en Eritrea
In het kader van deze aanbiedingsbrief willen wij u informatie over de meest recente ontwikkelingen in de regio niet onthouden.
In Eritrea vond in de afgelopen weken een aanzienlijke terugslag plaats in het democratiseringsproces: elf opposanten van President Isaias werden gearresteerd, aan alle onafhankelijke kranten werd een verschijningsverbod opgelegd en enkele journalisten werden gearresteerd. De Italiaanse ambassadeur werd uitgewezen kort nadat hij een EU-demarche had uitgevoerd om over deze ontwikkelingen zorg uit te spreken. Inmiddels heeft de Algemene Raad besloten om alle aanwezige EU-ambassadeurs voor consultaties terug te roepen.
Het is thans nog te vroeg om met enige zekerheid te kunnen voorspellen wat de weerslag van deze ontwikkelingen zal zijn op het vredesproces. Het risico blijft bestaan dat Eritrea interne politieke moeilijkheden zal willen afwenden door ondoordachte buitenlandspolitieke gebaren, of dat verkeerde interpretaties wederzijds leiden tot onnodige escalatie van kleine incidenten. De Eritrese regering lijkt echter zijn aandacht te hebben verplaatst naar de nationale agenda. Derhalve zal het voor de Eritrese regering niet opportuun zijn concessies te doen aan Ethiopië. De verwachting is dat de status quo in het vredesproces voorlopig gehandhaafd zal blijven.
Ook de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft zorg uitgesproken over de toenemende onwil van met name Eritrea om mee te werken aan het vredesproces. Positief is overigens dat - ondanks de bezwaren van de partijen - beide zich in de praktijk aan de door de VN opgestelde kaart voor de tijdelijke veiligheidszone houden. Bijgaand treft u ook het rapport aan van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties van 5 september jl. over de situatie in Ethiopië en Eritrea.
Nederland zal de ontwikkelingen nauwlettend volgen en zijn inzet zo veel mogelijk samen met gelijkgezinde partners afstemmen. Mede in het kader van het vredesproces dient de kritische dialoog met het huidige bewind te worden voortgezet.
Tot slot
Voor het aanbieden van eindevaluaties aan de Kamer staat formeel nog een termijn van twee maanden. Vanwege de nieuwe opzet van de eindevaluaties willen wij echter voorstellen deze termijn te verlengen tot vier à zes maanden, afhankelijk van de omvang en complexiteit van de desbetreffende operatie.
De Minister van Defensie
mr. F.H.G. de Grave
De Minister van Buitenlandse Zaken
J.J. van Aartsen
Bijlagen:
- eindevaluatie UNMEE en Djibouti
* rapport van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties over de situatie in Ethiopië en Eritrea, dd. 5 september 2001.
EINDEVALUATIE
NEDERLANDSE MILITAIRE BIJDRAGE AAN
UNITED NATIONS MISSION IN ETHIOPIA AND ERITREA
2000 - 2001
EN HET
NEDERLANDSE APACHE DETACHEMENT IN DJIBOUTI
Ministerie van Defensie en
Ministerie van Buitenlandse Zaken
oktober 2001
INHOUDSOPGAVE
Inleiding *
Doelstelling
---
Opzet van de evaluatie
---
1 TER INLEIDING: ACHTERGRONDEN VAN DE OPERATIE
---
1.1 HET CONFLICT
---
1.2 UNMEE
---
2 Elementen van het Toetsingskader
---
2.1 gronden voor deelname
---
2.1.1 Internationale rechtsorde
---
2.1.2 Belang geloofwaardig optreden VN
---
2.1.3 Lessons Learned en aanbevelingen
---
2.2 POLITIEKE ASPECTEN
---
2.2.1 Vredeswil van de partijen
---
2.2.2 Implementatie van het staakt-het-vuren en de vredesregeling
---
2.2.3 Arbitragecommissies
---
2.2.4 Lessons learned
---
2.3 mandaat
---
2.3.1 UNMEE
---
2.3.2 Djibouti
---
2.3.3 Lessons learned en aanbevelingen
---
2.4 deelnemende landen
---
2.4.1 SHIRBRIG-samenwerking
---
2.4.2 Overige samenwerking
---
2.4.3 Lesson learned en aanbeveling
---
2.5 INVLOED
---
2.5.1 Multilateraal
---
2.5.2 Bilateraal
---
2.5.3 Integrale benadering
---
2.5.4 Lessons learned en aanbevelingen
---
2.6 Militaire Haalbaarheid
---
2.6.1 Haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de militaire opdracht
---
2.6.2 Uitvoering van het mandaat
---
2.6.3 Djibouti
---
2.6.4 Lesson learned en aanbeveling
---
2.7 Geweldsinstructie (rules of engagement)
---
2.7.1 UNMEE
---
2.7.2 Djibouti
---
2.7.3 Lessons learned en aanbevelingen
---
2.8 Commandostructuur
---
2.8.1 UNMEE
---
2.8.2 Djibouti
---
2.8.3 Lesson learned
---
2. 9 RISICOS
---
2.9.1 UNMEE
---
2.9.2 Djibouti
---
2.9.3 Contingency- en extractieplanning
---
2.9.4 Rol van het Apachedetachement
---
2.9.5 Lessons learned en aanbevelingen
---
2.10 Beschikbaarheid en geschiktheid
---
2.10.1 UNMEE
---
2.10.2 Djibouti
---
2.11 Duur van de deelname
---
2.11.1 UNMEE
---
2.11.2 Lesson learned
---
2.12 FINANCIËN
---
2.12.1 Algemene oorzaken aanpassing van de raming voor UNMEE
---
2.12.2 Ramingsystematiek
---
2.12.3 Overzicht van de additionele uitgaven voor UNMEE en
Djibouti
---
2.12.4 Ontvangsten UNMEE
---
2.12.5. Betrokkenheid DEFAC
---
2.12.6 Lessons learned en aanbevelingen
---
3. MILITAIR-OPERATIONEEL
---
3.1. PLANNING
---
3.1.1 Nationale planning
---
3.1.2 Bevindingen tussentijdse evaluatie
---
3.1.3 Maatregelen voortvloeiende uit tussentijdse evaluatie
---
3.1.4 Lesson learned
---
3.1.5 Verkenningsmissie UNMEE
---
3.1.6 Verkenningsmissie Djibouti
---
3.1.7 Lessons learned en aanbevelingen
---
3.2 VOORBEREIDING
---
3.2.1 Missiegerichte opleiding en voorbereiding van de eenheden
(UNMEE)
---
3.2.2 Djibouti
---
3.2.3 Lessons learned en aanbeveling
---
3. 3 UITVOERING VAN DE OPERATIE
---
3.3.1 Taakuitvoering en wijze van invulling opdracht UNMEE
---
3.3.2 Djibouti
---
3.3.3 Materieel
---
3.3.4 Lesson learned en aanbevelingen
---
3.3.5 Samenwerking tussen de krijgsmachtdelen (praktijk)
---
3.3.6 Lessons learned en aanbeveling
---
3.3.7 Aansturing van de operatie, internationaal en nationaal
---
3.3.8 Lessons learned en aanbevelingen
---
3.3.9 Personeelszorg
---
3.3.10 Lessons learned en aanbevelingen
---
3.3.11 Logistiek
---
3.3.12 Lesson learned en aanbeveling
---
3.3.13 Voorlichting
---
3.3.14 Bezoeken
---
3.3.15 Juridische aspecten
---
3.3.16 Lesson learned en aanbeveling
---
3.3.17 Terugkeer naar Nederland
---
3.3.18 Lesson learned en aanbeveling
---
4 DE BELANGRIJKSTE LESSONS LEARNED
---
Inleiding
Doelstelling
In deze eindevaluatie wordt de bijdrage van de vier krijgsmachtdelen aan de United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE) 2000/2001 beschouwd. Na zes maanden aan UNMEE te hebben deelgenomen, vertrok het Nederlands-Canadese bataljon (NECBAT) op 11 juni 2001 uit Eritrea. Hoewel nog zes Nederlandse officieren (inclusief de Force Commander (FC), generaal-majoor der mariniers P.C. Cammaert) en drie Nederlandse mijnruiminstructeurs zijn achtergebleven, is ervoor gekozen de uitzending van het bataljon onderwerp te maken van een eindevaluatie. Hierin zal ook de aan UNMEE gerelateerde stationering van het Nederlands Apachedetachement (NAD) in Djibouti aan de orde komen, conform de toezegging gedaan aan de Tweede Kamer tijdens het algemeen overleg op 20 juni 2001.
In de eindevaluatie UNMEE zijn, conform de uitkomsten van het debat over het rapport van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen (TCBU), de politieke en militaire elementen van het Toetsingskader herkenbaar. Als basis voor deze eindevaluatie is de Kamerbrief van 9 oktober 2000 gebruikt, waarin de Regering de Eerste en Tweede Kamer der Staten Generaal informeerde over het besluit tot deelname aan UNMEE. In deze brief waren weliswaar aanbevelingen van de TCBU betrokken, maar het nieuwe Toetsingskader (2001) was toen nog niet gereed. Deze eindevaluatie is tot stand gekomen onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie.
De eindevaluatie van de Nederlandse deelname aan UNMEE beoogt ten eerste de uitgangspunten, verwachtingen en doelstellingen van het regeringsbesluit tot uitzending, zoals verwoord in de Kamerbrief van 9 oktober 2000, te toetsen aan de praktijk. Daartoe zal worden nagegaan wat er terecht is gekomen van de doelstellingen, verwachtingen en uitgangspunten. Ten tweede zal worden nagegaan welke aspecten van de planning, voorbereiding, uitvoering en afwikkeling van de missie vanuit het oogpunt van doelmatigheid en doelgerichtheid hebben voldaan dan wel vatbaar zijn voor verbetering, zodat in lopende en toekomstige operaties hieruit lering kan worden getrokken.
Opzet van de evaluatie
De eindevaluatie bestaat uit drie hoofdstukken:
- In het eerste hoofdstuk worden ter inleiding de achtergronden van de operatie geschetst.
* In het tweede hoofdstuk komen de politieke en militaire elementen uit het Toetsingskader aan de orde: (1) de gronden voor deelname, (2) de politieke aspecten, (3) het mandaat, (4) de deelnemende landen, (5) de invloed van Nederland; (6) de militaire aspecten waaronder militaire haalbaarheid, (7) de geweldsinstructie, (8) de bevelsstructuur, (9) de risicoanalyse en contingency-planning, (10) de geschiktheid en beschikbaarheid van eenheden, (11) de duur van de uitzending en (12) de financiën. Voor dit hoofdstuk luidt de vraagstelling: in hoeverre zijn de doelstellingen, of afgeleide doelstellingen bereikt en in hoeverre waren de uitgangspunten en verwachtingen reëel? * In het derde hoofdstuk wordt de missie in militair-operationeel opzicht onder de loep genomen. Hier luidt de vraagstelling: welke aspecten van de planning, voorbereiding, uitvoering en afwikkeling van de missie vragen nadere beschouwing, teneinde de evaluatieresultaten te kunnen benutten bij de voorbereiding en uitvoering van andere vredesoperaties?
1 TER INLEIDING: ACHTERGRONDEN VAN DE OPERATIE
1.1 HET CONFLICT
Na de vreedzame afscheiding van Eritrea in 1993 onderhielden Ethiopië en Eritrea aanvankelijk broederlijke betrekkingen. De leiders van beide landen, president Isayas Afewerki van Eritrea en minister-president Meles Zenawi van Ethiopië, hadden immers jarenlang zij aan zij een bloedige strijd tegen het toenmalige Ethiopische regime van Mengistu gevochten. Door economische en politiek-militaire belangenverschillen, prestigestrijd en onenigheid over de loop van de grens liepen de onderlinge spanningen echter op. Mede als gevolg van het feit dat bij de afscheiding van Eritrea de grens tussen beide landen niet definitief was vastgelegd, deden zich met een zekere regelmaat schermutselingen voor en beschuldigden beide partijen elkaar van schending van elkaars grondgebied. In reactie op de dood van enkele Eritrese officieren in mei 1998, trok Eritrea tien kilometer Ethiopië binnen. Het conflict escaleerde snel en na drie weken werden wederzijds luchtbombardementen uitgevoerd. Ondanks bemiddelingspogingen van de Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAE), de VS en Rwanda braken begin 1999 de eerste hevige grondgevechten rond Badme en later Zelambessa uit. Medio 1999 raakte het conflict in een patstelling en hervatten beide partijen de onderhandelingen. Deze mislukten echter.
Op 12 mei 2000 begon Ethiopië - ondanks sterke internationale druk van onder andere de VS en de Veiligheidsraad - een grootschalig militair tegenoffensief. Binnen enkele weken had het Ethiopische leger op verscheidene plaatsen aanzienlijke terreinwinst geboekt; Ethiopische militairen stonden op (onbetwist) Eritrees grondgebied. Uiteindelijk tekenden beide landen, na bemiddeling door de OAE en de VS, op 18 juni 2000 in Algiers een staakt-het-vuren overeenkomst. In deze Agreement on the Cessation of Hostilities verzochten beide landen de Verenigde Naties een vredesmacht te stationeren, die zou moeten toezien op de naleving van het staakt-het-vuren en de vorming en handhaving van een gedemilitariseerde bufferzone, de Temporary Security Zone (TSZ). Ethiopië zou zich daarbij terugtrekken tot de posities van voor het conflict (dus voor mei 1998) en Eritrea zou zijn troepen herschikken op 25 kilometer afstand van de Ethiopiërs. De ligging van deze tijdelijke bufferzone zou overigens niet vooruitlopen op de uiteindelijke demarcatie van de onderlinge grens. Deze demarcatie zou het eindpunt zijn van de VN-missie.
1.2 UNMEE
Het was vervolgens aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties (SGVN) om de Veiligheidsraad te verzoeken een nieuwe vredesoperatie te mandateren. Over de aard, de omvang en de taken van deze operatie zou de SGVN voorstellen moeten doen in een rapport aan de Veiligheidsraad. Nederland werd intussen op 27 juni, evenals een groot aantal andere lidstaten, informeel door de VN gepolst over een mogelijke bijdrage aan deze United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea. Ook de snel inzetbare Standby Forces High Readiness Brigade for UN operations (SHIRBRIG), waarvan Nederland deel uitmaakt, werd door de VN benaderd.
Ter voorbereiding op de operatie opende de SGVN begin juli twee liaisonkantoren in respectievelijk Asmara en Addis Abeba. Het liaisonkantoor in Asmara stond onder leiding van de Nederlandse kolonel der mariniers F.W. Hoogeland. Op 31 juli aanvaardde de Veiligheidsraad - conform een aanbeveling van de SGVN - Resolutie 1312, wat een snelle ontplooiing van een eerste groep van 100 waarnemers mogelijk maakte. De Veiligheidsraad deelde de opvatting van de SGVN dat de VN zo snel mogelijk ter plaatse diende te zijn om te voorkomen dat de vijandelijkheden zouden worden hervat.
Op 9 augustus 2000 presenteerde de SGVN vervolgens een rapport aan de Veiligheidsraad, waarin hij, op basis van de gegevens van de VN-verkenningsmissie, verzocht om goedkeuring van een vredesoperatie waaraan maximaal 4200 manschappen zouden deelnemen. De vredesmacht zou moeten bestaan uit drie infanteriebataljons, 220 militaire waarnemers, een mobiele reservecompagnie, een hoofdkwartier, genie-eenheden, ondersteunende eenheden, een medische eenheid en helikopters. Naast de waarnemers waren infanterie-eenheden nodig vanwege de omvang van de bufferzone, de noodzaak van escortes van VN-personeel (cartografische dienst, leden van het Military Co-ordination Committee (MCC), etc.) en de stabiliserende invloed van zichtbaar aanwezige bewapende blauwhelmen. De beoogde bufferzone werd opgedeeld in drie sectoren: oost, centraal en west.
De operatie zou worden uitgevoerd onder Hoofdstuk VI van het VN-Handvest. Dat wil zeggen dat zij vredesbewarend zou zijn, dus zónder bevoegdheid het mandaat met geweld af te dwingen. Op 15 september 2000 aanvaardde de Veiligheidsraad unaniem Resolutie 1320, waarin de aanbevelingen van de SGVN vrijwel integraal werden overgenomen.
UNMEE zou een monitoring mission worden, waarbij door de fysieke aanwezigheid van blauwhelmen op de grond een gunstig klimaat zou worden geschapen voor het vredesproces. Als specifieke taken van UNMEE waren onder andere voorzien:
* het monitoren van het staakt-het-vuren, * het monitoren en verifiëren van de terugtrekking van de Ethiopische troepen achter de lijn van 6 mei 1998, * het monitoren van de Ethiopische posities na de terugtrekking, * het gelijktijdig monitoren van de posities van het Eritrese leger, dat zich diende terug te trekken tot 25 kilometer afstand van de Ethiopische troepen, * het monitoren van de bufferzone ter naleving van het staakt-het-vuren.
Op grond van artikel 100 van de Grondwet informeerden de Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal op 9 oktober 2000 per brief over het besluit van de Regering positief te reageren op het verzoek van de SGVN om Nederlandse militairen voor UNMEE ter beschikking te stellen. Het besluit was genomen na afweging van de aandachtspunten uit het Toetsingskader, waarbij bovendien de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen waren betrokken. Een meerderheid van de Tweede Kamer steunde het besluit van de Regering. De Koninklijke marine zou met een bataljon van het Korps mariniers met vlootondersteuning het leeuwendeel van de Nederlandse bijdrage op zich nemen, bijgestaan door een Chinookdetachement van de Koninklijke luchtmacht en een detachement van de Koninklijke marechaussee. De Koninklijke landmacht zou in de opbouw- (en afbraakfase) een geniepeloton ter beschikking stellen. Als gevolg van het parlementaire debat op 18 oktober 2000 besloot de Regering bovendien tot stationering van een Apachedetachement in Djibouti, ter ondersteuning van een eventuele extractieoperatie.
2 Elementen van het Toetsingskader
1. gronden voor deelname
Brief 9 oktober 2000: Bij het besluit tot uitzending noemde de Regering als grond voor deelname aan de operatie dat een troepenbijdrage aan UNMEE de internationale rechtsorde zou dienen. De stationering van een VN-troepenmacht werd essentieel geacht voor de ondersteuning van een vredesproces tussen beide landen, wat ten goede zou komen aan de humanitaire situatie in het grensgebied en de stabiliteit in de Hoorn van Afrika. De uitzending paste in het Afrikabeleid van de regering. Een andere grond voor de uitzending was dat Nederland een groot belang stelde in het goed functioneren en geloofwaardig optreden van instellingen die de kaders vormen van onze veiligheid en sociaal-economische ontwikkeling, zoals de VN.
2.1.1 Internationale rechtsorde
UNMEE heeft, conform de gronden voor uitzending, bijgedragen aan de bevordering en het herstel van de internationale rechtsorde. De stationering van blauwhelmen in het grensgebied tussen Ethiopië en Eritrea heeft een hervatting van vijandelijkheden helpen voorkomen en bijgedragen aan het scheppen van een gunstig onderhandelingsklimaat. De fysieke aanwezigheid van VN-militairen creëerde rust op de grond, terwijl de leiders van beide landen onder druk kwamen te staan om tot een vredesregeling te komen. De partijen zijn in december 2000 een vredesregeling overeengekomen. De humanitaire situatie is sterk verbeterd en geleidelijk konden de ontheemden terugkeren naar hun plaats van herkomst. Het proces van economische ontwikkeling kon weer op gang komen, zij het in deze eerste zes maanden in zeer bescheiden mate. Voor de in de brief van 9 oktober genoemde "hervatting van de agrarische productie door de terugkeer van ontheemden" was het nog te vroeg: als gevolg van de mijnendreiging kon het eerste regenseizoen niet worden gehaald. Wel kon worden begonnen met mijnenruiming, demobilisatie en normalisering van de leefomstandigheden.
UNMEE heeft bijgedragen aan het scheppen van de randvoorwaarden voor een nieuwe richting in het sociaal-economische beleid van Ethiopië en Eritrea, zoals versterking van de duurzame armoedebestrijding en verlaging van de defensie-uitgaven. Dit draagt bij aan de stabiliteit van de regio als geheel. De Nederlandse deelname aan UNMEE en de ondersteunende activiteiten pasten binnen het Afrika-beleid van de Nederlandse Regering, dat er op gericht is het aantal destabiliserende conflicten op het continent terug te brengen. De internationale rechtsorde is dus gediend met beëindiging van de vijandelijkheden, stimulering van het vredesproces en verbetering van de humanitaire situatie.
2.1.2 Belang geloofwaardig optreden VN
Nederland heeft met zijn snelle en substantiële inzet in deze nieuwe vredesoperatie in Afrika bijgedragen aan het functioneren en geloofwaardig optreden van de VN. Na moeilijkheden bij andere vredesoperaties in Afrika was het voor de VN van groot belang dat deze operatie succesvol zou verlopen. De snelle en gedegen ontplooiing heeft de kans op succes van de missie verhoogd. Ook het politieke signaal dat van de deelname van een aantal Westerse landen uitging, was belangrijk voor de VN. Ook bij aanvang van deze operatie was de VN niet in staat snel zelfstandig logistieke hulplijnen op te zetten en ondersteuning te garanderen. Deelname van Westerse landen is dus juist in de beginfase van een operatie belangrijk, omdat zij in staat zijn logistiek zelfstandig te opereren. De Nederlands-Canadese en Deense inzet heeft vervolgens andere Westerse landen over de streep getrokken. Zo levert Frankrijk nu een compagnie en leveren een aantal andere West-Europese landen (en de VS) waarnemers.
Deze positieve impuls kwam op een voor de VN belangrijk moment. Een speciale commissie van de VN had in het zogenaamde "Brahimi-rapport" ernstige tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van VN-vredesoperaties en had aanbevelingen gedaan om daarin verbeteringen aan te brengen. Een van de aanbevelingen was dat de VN snel ter plekke zou moeten zijn. Nederland heeft met zijn bijdrage aan de snelle ontplooiing van UNMEE hieraan invulling gegeven. Daarbij is de inzet van de SHIRBRIG, in het bijzonder het goed op elkaar ingespeelde hoofdkwartier en het Nederlands-Canadese bataljon, van groot belang geweest.
2.1.3 Lessons Learned en aanbevelingen
* Juist bij nieuw op te zetten vredesoperaties kan deelname van Westerse landen een impuls geven aan het goed functioneren en geloofwaardig optreden van de VN.
* Voor een snelle ontplooiing van een nieuwe vredesmacht is het van belang dat een aantal van de deelnemende landen logistiek zelfstandig kan opereren zo lang de VN er niet in slaagt de eigen logistieke voorzieningen sneller op peil te brengen.
2.2 POLITIEKE ASPECTEN
Brief 9 oktober 2000: Hoewel de oorzaken van het conflict complex waren, oordeelde de regering bij het besluit tot uitzending dat de aandacht van de beide partijen was verschoven van oplossing van het geschil met militaire middelen naar de politiek-economische agenda. Er was een klimaat voor vrede tussen beide landen ontstaan. Beide landen streefden naar een spoedige ontplooiing van UNMEE, leefden het staakt-het-vuren na en hadden hun legers goed onder controle. De regering oordeelde verder dat de zichtbare aanwezigheid van blauwhelmen op de grond en de aanvang die zou kunnen worden gemaakt met de demarcatie van de grens, tot een zekere rust zouden leiden die het politieke vredesproces nieuw elan zou geven.
2.2.1 Vredeswil van de partijen
In het vredesproces is, mede door de internationale druk en de ontplooiing van UNMEE, bevredigende voortgang geboekt. De leiders van Ethiopië en Eritrea zijn in grote lijnen hun afspraken nagekomen en beide legers hebben zich gedisciplineerd gedragen. Het staakt-het-vuren van 18 juni 2000 is gerespecteerd en op 12 december 2000 kwamen de partijen onder
bemiddeling van de OAE een vredesregeling overeen.
Dit resultaat kwam eerder tot stand dan was verwacht, door onder andere de volgende factoren. Ten eerste droeg de aanwezigheid van militaire waarnemers, en het uitzicht op de spoedige stationering van de rest van de militaire component van UNMEE bij aan het scheppen van een gunstig onderhandelingsklimaat. Ten tweede oefende de internationale gemeenschap druk uit op beide landen. Dit kreeg onder andere gestalte toen Nederland in november 2000 als voorzitter van de Veiligheidsraad, in vervolg op een bilateraal ministerieel bezoek aan beide landen, een open zitting wijdde aan het vredesproces. Bij die gelegenheid stelde Nederland vijf vertrouwenwekkende maatregelen voor, die brede steun in de Veiligheidsraad kregen en enkele dagen later in de Presidentiële verklaring van deze raad konden worden vastgelegd (S/PRST/2000/34). Ook het per Resolutie 1298 ingestelde wapenembargo tegen beide landen was een belangrijk signaal van de internationale gemeenschap en tegelijk een drukmiddel. Nederland heeft zich met succes verzet tegen voortijdige opheffing van het embargo.
Beide partijen hebben echter niet nagelaten te proberen ieder voor zich de steun van de internationale gemeenschap te verwerven, wat vrijwel automatisch ten koste ging van de andere partij. De antagonistische propaganda tussen beide landen, die tijdens het conflict behoorlijk fel was, is de afgelopen maanden behoorlijk teruggeschroefd in frequentie en intensiteit. Het verzoeningsproces zal nog lang duren, maar beide leiders zijn, zoals ze zelf meerdere malen hebben gesteld, tot elkaar veroordeeld.
De gespannen binnenlandse politieke situatie in Ethiopië lijkt de onderhandelingsruimte van president Meles te beperken, al heeft dit (nog) niet geresulteerd in een gebrek aan daadkracht van zijn kant. Ook de binnenlandse problemen in Eritrea zullen wellicht hun weerslag hebben op het vredesproces. Uiteindelijk is verzoening tussen de partijen een nationale verantwoordelijkheid van beide landen die door de internationale gemeenschap slechts kan worden ondersteund.
2.2.2 Implementatie van het staakt-het-vuren en de vredesregeling
De implementatie van de vredesregeling verliep in de periode van de Nederlandse aanwezigheid met "ups and downs". Dit geldt bijvoorbeeld voor het definitief vaststellen van de TSZ en het vrijgeven van mijneninformatie. Dit is uitvoerig aan de orde gesteld in de maandelijkse rapportages aan de Kamer. De VN had van tevoren ook niet verwacht dat binnen zes maanden alle problemen zouden zijn opgelost en er rekening mee gehouden dat het vredesproces met horten en stoten zou verlopen. Knelpunten werden in eerste instantie in het MCC, onder voorzitterschap van de Force Commander van UNMEE, aan de orde gesteld. Ook de Speciale Vertegenwoordiger van de SGVN (SVSGVN) Legwaila heeft een zeer positieve rol gespeeld. Daarnaast heeft internationale druk, waaronder die van de EU (Speciale Vertegenwoordiger Serri), een bijdrage geleverd.
2.2.3 Arbitragecommissies
De bij de vredesregeling ingestelde arbitragecommissies hebben bescheiden voortgang geboekt: de leden zijn gekozen en de werkwijze is vastgesteld. Vooral de grenscommissie is belangrijk, omdat de duur van UNMEE is gekoppeld aan de demarcatie van de grens.
Nederland onderhoudt nauw contact met het Internationaal Hof van Arbitrage in Den Haag dat de arbitrage faciliteert. Ook wordt financiële steun verleend aan het Trust Fund voor de demarcatie van de grens.
2.2.4 Lessons learned
* Het ontbreken van een finaal vredesakkoord hoeft onder omstandigheden de ontplooiing van een VN-vredesmissie niet in de weg te staan.
* De combinatie van een sterke en geloofwaardige SVSGVN, die goed functioneert met steun van de internationale gemeenschap, de genomen vertrouwenwekkende maatregelen, het wapenembargo en de aanhoudende politieke druk, heeft aanzienlijk bijgedragen aan de voortgang van het vredesproces.
2.3 mandaat
Brief 9 oktober 2000: De juridische basis voor UNMEE lag, zo meldde de Regering bij het besluit tot uitzending, in Resolutie 1302 en Resolutie 1320. Het mandaat voor UNMEE was gebaseerd op Hoofdstuk VI van het VN-Handvest en bevatte geen vredesafdwingende elementen. Het mandaat was, zo oordeelde de regering, toegesneden op de aard van het conflict. Nederland had, conform de aanbevelingen van de TCBU, als lid van de Veiligheidsraad invloed uitgeoefend op de besluitvorming in de VN over het mandaat van UNMEE.
2.3.1 UNMEE
Het mandaat is tijdens de uitvoering van de missie haalbaar gebleken. Er zijn geen tekortkomingen geconstateerd. In lijn met de aanbevelingen van het Brahimi-rapport was het helder en eenduidig; vredesbewarende en vredesafdwingende elementen waren niet met elkaar vermengd, noch waren er vredesopbouwende taken opgenomen. Het combineren van militaire waarnemers met vredesbewarende eenheden is nuttig gebleken.
Aangezien voldoende voortgang was geboekt in het vredesproces, is het mandaat in Resolutie 1344 van 15 maart 2001 zonder wijzigingen verlengd. Dit, overeenkomstig een bepaling in het mandaat dat alleen tot verlenging zou worden besloten indien er voldoende voortgang zou zijn. Dit onderstreept dat de VN ernaar streeft de duur van de missie te beperken en te bewerkstelligen dat de aanwezigheid van UNMEE tot een positieve ontwikkeling van de situatie leidt.
De VN is er niet in geslaagd met Eritrea een specifiek voor deze operatie bestemde Status of Forces Agreement (SOFA) overeen te komen, met Ethiopië gebeurde dat pas in een laat stadium. Voor de militairen in UNMEE gold de model-SOFA van de VN die naar Nederlandse maatstaven toereikend was.
2.3.2 Djibouti
Omdat het Nederlands Apache Detachement (NAD) in Djibouti geen deel uitmaakte van UNMEE moest Nederland zelf een statusverdrag afsluiten met de regering van dat land. In dit verdrag werden allerlei juridische aspecten van de stationering geregeld, zoals bewegingsvrijheid, douanezaken en rechtsbescherming. Wat dat laatste betreft kon geen volledige immuniteit voor de Djiboutiaanse wet verkregen worden; bij kleinere vergrijpen (waarop een geldboete stond) zou de Djiboutiaanse wet op de Nederlandse militairen van toepassing zijn. Bij zwaardere vergrijpen (waarvoor gevangenisstraf gegeven zou kunnen worden) zouden militairen conform de Nederlandse wetgeving in Nederland vervolgd worden. Deze rechtsbescherming werd voldoende geacht. Er heeft zich echter tijdens de gehele stationering geen enkel probleem voorgedaan. De samenwerking met de Djiboutiaanse autoriteiten was zeer goed.
2.3.3 Lessons learned en aanbevelingen
* De VN implementeert de lessen van het verleden conform het Brahimi-rapport ten aanzien van de helderheid van mandaten.
* Het mandaat van de operatie moet waar mogelijk tevens erop gericht zijn de duur van de missie te beperken en een positieve ontwikkeling van de situatie te bewerkstelligen. * Hoewel de model-SOFA van de VN in de praktijk toereikend was, blijft het tijdig afsluiten van een op de specifieke situatie toegesneden SOFA een belangrijk punt van aandacht.
2.4 deelnemende landen
Brief 9 oktober 2000: Bij het besluit tot uitzending berichtte de Regering dat Nederland in SHIRBRIG-verband zou deelnemen aan UNMEE, vanwege de voordelen die daaraan verbonden waren. De SHIRBRIG beschikte over een goed op elkaar ingespeeld hoofdkwartier en zorgde voor een zekere inkadering vanwege de samenwerking met andere landen. De bereidheid van Canada om met gevechtseenheden deel te nemen aan UNMEE betekende dat Nederland bij het vinden van oplossingen voor (mogelijke) problemen sterker zou staan in het internationale krachtenveld.
2.4.1 SHIRBRIG-samenwerking
Nederland nam aan UNMEE deel in SHIRBRIG-verband. Het snel inzetbare hoofdkwartier van de SHIRBRIG, waarin alle aan de SHIRBRIG verbonden landen waren vertegenwoordigd, vormde de kern van het hoofdkwartier van UNMEE. Het hoofdkwartier werd ondersteund door een Deense compagnie. Een Canadese compagnie was ondergebracht in het Nederlandse mariniersbataljon. De samenwerking met Canada en Denemarken verliep, zoals verwacht, zeer voorspoedig. Met beide landen was reeds uitgebreid ervaring opgedaan in NAVO- en SHIRBRIG-kader. Ook bleek het ten aanzien van het bredere vredesproces mogelijk om met SHIRBRIG-partners waaronder ook het Veiligheidsraadlid Noorwegen op het politieke vlak gezamenlijk op te treden waar dat nodig was.
Het concept van snelle inzetbaarheid ("rapid deployment") heeft duidelijk zijn nut bewezen; de VN heeft dan ook zeer positief gereageerd en de SHIRBRIG gevraagd ervaringen uit te wisselen met andere potentiële samenwerkingsverbanden. Ook in SHIRBRIG-verband wordt de deelname aan UNMEE geëvalueerd. De lessons learned liggen vooral op het militair-operationele vlak en worden verwerkt in de toekomstige training van de SHIRBRIG eenheden.
2.4.2 Overige samenwerking
Binnen de centrale sector van UNMEE werkten de Nederlandse eenheden ook samen met militairen uit een aantal andere landen. Zo was in de beginfase een deel van een Slowaakse mijnruimingscompagnie ondergebracht in het NECBAT. Bovendien werden tien Franse militairen (afkomstig van het Franse contingent in Djibouti) in het bataljon opgenomen, met als achtergrond de voorziene samenwerking bij een eventuele extractieoperatie. De integratie van de Franse officieren in de staf van NECBAT verliep vlot. Verder werd samengewerkt met de Indiase reservecompagnie. De vertraagde ontplooiing van Kenia in de oostelijke sector kon worden opgevangen door tijdelijk Canadese eenheden (die niet onder de restricties van het Nederlandse politieke mandaat vielen) uit het NECBAT in die sector te stationeren.
Uiteindelijk namen in de eerste 6 maanden van 2001 89 landen deel aan UNMEE, waardoor een goede regionale spreiding werd bereikt.
3. Lesson learned en aanbeveling
* Het concept van snelle inzetbaarheid en de SHIRBRIG-samenwerking hebben hun waarde in UNMEE bewezen. Dit concept dient in nationaal en internationaal verband voortdurend geactualiseerd te worden, onder meer met de lessons learned uit UNMEE.
2.5 INVLOED
Brief 9 oktober 2000: De regering concludeerde bij het besluit tot uitzending dat Nederland ook na beëindiging van het lidmaatschap van de Veiligheidsraad voldoende invloed zou hebben in de internationale fora. In het bijzonder zou daarvoor een Vriendengroep worden opgericht. Verder zou een Ambassade in Eritrea worden geopend, en een Ambassadeur in Bijzondere Dienst worden benoemd.
2.5.1 Multilateraal
Nederland heeft, ook na beëindiging van het niet-permanente lidmaatschap van de Veiligheidsraad, inderdaad voldoende invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming in de Raad. Dat gebeurde door middel van de bilaterale contacten met leden van de Veiligheidsraad en bijeenkomsten van troepenleverende landen (doorgaans voorafgaand aan bijeenkomsten van de Veiligheidsraad). De op Nederlands initiatief opgerichte Vriendengroep heeft gefungeerd als een belangrijke katalysator; de mening van de Vriendengroep woog mee voor zowel de Veiligheidsraad als het VN-secretariaat. De Group of Friends is een effectief forum voor de meest betrokken partijen gebleken.
In bredere zin werd de voortgang van het vredesproces door Nederland bevorderd door het voorstel van vijf concrete vertrouwenwekkende maatregelen (zie 2.2.1). Dit pakket maatregelen werd door Ethiopië en Eritrea aanvaard en door de Veiligheidsraad onderschreven. Verder slaagde Nederland in december 2000 erin te voorkomen dat het wapenembargo tegen Ethiopië en Eritrea voortijdig werd opgeheven. Toen het wapenembargo in mei 2001 afliep, nam de Veiligheidsraad op Nederlands voorstel een verklaring aan, waarin Ethiopië en Eritrea onder andere werden opgeroepen tot terughoudendheid bij wapenaankopen.
Ook in EU-verband werd gemeenschappelijke ondersteuning verleend aan het vredesproces, onder meer via de Speciale Vertegenwoordiger Serri. Nederland heeft met succes voor een stapsgewijze ontdooiing van de ontwikkelingsgelden in EU-verband gepleit. Het aanhouden van deze ontdooiing heeft als belangrijke stok achter de deur voor het vredesproces gefunctioneerd, terwijl met de geleidelijke hervatting van de hulp een positief signaal werd afgegeven.
Verder heeft Nederland er bij beide landen op aangedrongen de defensie-uitgaven te verlagen, zodat de schaarse middelen kunnen worden aangewend voor ontwikkeling. De controle hierop zou moeten plaatsvinden door Internationale Financiële Instellingen. Nederland heeft zich in de betreffende bestuurslichamen van deze instellingen ingespannen voor toezicht op een verlaging van de defensie-uitgaven van beide landen.
Tenslotte heeft het feit dat de Force Commander uit Nederland afkomstig is, bijgedragen aan snelle informatievoorziening naar Nederland en heeft hij een goed beeld kunnen schetsen bijvoorbeeld over wat er in het veld gebeurde en wat Nederland al dan niet kon.
2.5.2 Bilateraal
Nederland versterkte, met het oog op de Nederlandse militaire deelname aan UNMEE en het vredesproces, ook de bilaterale betrekkingen met beide landen. De snelle opening van een ambassade in Asmara was instrumenteel voor een betere informatievoorziening en analyse en voor lokale beïnvloeding. In beide landen werden militaire attachés geaccrediteerd, die onder verantwoordelijkheid van de Nederlandse Chefs de Poste ter plaatse een wezenlijke bijdrage aan dit proces hebben geleverd. De Ambassadeur in Bijzondere Dienst voor Ethiopië en Eritrea, die voor de duur van de militaire aanwezigheid was benoemd, fungeerde als aanspreekpunt voor de partijen en gaf een extra dimensie aan de advisering van de bewindslieden. Ook de frequente ministeriële bezoeken hebben wat Eritrea betreft bijgedragen aan een versterking van de bilaterale banden. De relatie met Ethiopië is echter, in Ethiopische ogen, niet verbeterd. Tijdens een van de Nederlandse bezoeken aan de regio zijn de leiders van beide landen uitgenodigd voor een bezoek aan de haven van Rotterdam.
Nederland heeft steeds geprobeerd Ethiopië en Eritrea op evenwichtige wijze te benaderen. Hierbij is op geen enkel moment partij gekozen en is ook niet ingegaan op druk van één van beide partijen om de ander te veroordelen. Nederland heeft er ook steeds voor gewaakt de OAE niet te hinderen in haar taak als bemiddelaar. De rol van Nederland, de politieke betrokkenheid en het engagement, is internationaal als zeer positief ervaren.
2.5.3 Integrale benadering
De Nederlandse integrale benadering van het conflict conform het Afrika-beleid van de regering bestond uit de gecoördineerde inzet van politieke, diplomatieke, financiële (ontwikkelingshulp, humanitaire hulp en CIMIC-projecten) en militaire middelen. Hiermee kon de effectiviteit van de totale inzet worden gemaximaliseerd. Deze benadering heeft bij deze missie resultaat gehad: de bevordering van het vredesproces met niet-militaire middelen kwam de effectiviteit van de Nederlandse militaire bijdrage aan UNMEE ten goede, terwijl die militaire inzet omgekeerd positieve invloed had op het vredesproces. Verder zorgde de integrale benadering ervoor, dat voorafgaand aan de uitzending aan de Nederlandse voorwaarden voor deelname werd voldaan en dat tijdens de uitzending de risicoanalyse dankzij goede informatievoorziening voortdurend kon worden geactualiseerd. Over de operationele inzet van de Nederlandse militairen, en alle aspecten die daarmee samenhingen, werd voortdurend overlegd tussen de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken. Regelmatig waren er interdepartementale vergaderingen op hoog ambtelijk niveau, waaraan ook een vertegenwoordiger van Algemene Zaken deelnam. Deze "Taskforce UNMEE", die al vroeg in het besluitvormingstraject was ingesteld, heeft bijgedragen aan goede onderlinge afstemming en het voorkomen van misverstanden.
4. Lessons learned en aanbevelingen
* De actieve rol van Nederland in de VN en de EU heeft ervoor gezorgd dat Nederland invloed hield op de besluitvorming rondom UNMEE en het vredesproces. Ook de Vriendengroep heeft zijn waarde bewezen.
* De aanwezigheid van ambassades (inclusief militaire vertegenwoordiging) in het land waar de operatie plaatsvindt, en de vervulling van de positie van Force Commander door Nederland, hebben bijgedragen aan een snelle en goede informatievoorziening naar Nederland.
* De integrale benadering van het conflict met politieke, diplomatieke, financiële (ontwikkelingshulp, humanitaire hulp en CIMIC-projecten) en militaire middelen heeft de effectiviteit van de totale inzet vergroot.
2.6 Militaire Haalbaarheid
Brief 9 oktober 2000: De Regering oordeelde bij het besluit tot uitzending dat de militaire opdracht van UNMEE, zoals verwoord in Resolutie 1320, concreet, duidelijk, uitvoerbaar en haalbaar was. Belangrijk voor de uitvoering van de operatie was dat er herkenbare conflictpartijen waren, waarmee op centraal niveau afspraken konden worden gemaakt. Voor de taakuitvoering zou gebruik worden gemaakt van zowel luchtobservatie als een zichtbare presentie op de grond. Met nadruk werd opgemerkt dat UNMEE geen humanitaire taak had, zodat opvang en bescherming van vluchtelingen niet tot de militaire opdracht van UNMEE behoorden.
2.6.1 Haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de militaire opdracht
De militaire opdracht is haalbaar en uitvoerbaar gebleken. Het Nederlands-Canadese bataljon begon direct na aankomst in het operatiegebied in december 2000 de posities van de beide legers te monitoren en met vertegenwoordigers van beide partijen contact te leggen. Op 10 februari verklaarde de Force Commander over voldoende troepen te beschikken om zijn mandaat uit te voeren. Op 7 maart 2001 stelde UNMEE vast dat de Ethiopische troepen zich conform afspraak hadden teruggetrokken. Daarna begon de herschikking van de Eritrese troepen tot een afstand van 25 kilometer van de Ethiopische posities, een proces dat op 16 april was voltooid. Vervolgens kon UNMEE op 18 april formeel de TSZ afkondigen. De vorming van de bufferzone had langer geduurd dan op basis van het staakt-het-vuren verwacht mocht worden (daarin was voorgeschreven dat de Ethiopische terugtrekking binnen twee weken na de ontplooiing van UNMEE voltooid zou zijn). Dit neemt echter niet weg dat de militairen van het NECBAT wel hun overige taken konden uitvoeren, zoals toezien op naleving van het staakt-het-vuren.
Ten aanzien van een aantal specifieke gebieden van de TSZ maakten de partijen overigens een voorbehoud. De landen verschilden namelijk van mening met UNMEE en met elkaar over de interpretatie van de onderlinge afspraken over de ligging van de TSZ en de manier waarop die waren uitgewerkt op een gedetailleerde militaire kaart. Dat neemt echter niet weg dat er een bufferzone bestaat die in de praktijk functioneert. Door intensieve patrouillegang en luchtobservatie met behulp van Chinooks is het NECBAT in staat geweest de grote oppervlakte van de centrale sector goed te bestrijken.
2.6.2 Uitvoering van het mandaat
De militairen van het NECBAT konden, zoals verwacht, goede afspraken maken met de lokale autoriteiten van beide landen. Er waren bovendien geen ongecontroleerde facties van enige betekenis in de centrale sector. Wel werden patrouilles van het NECBAT met enige regelmaat, vooral aan Eritrese zijde, beperkt in hun bewegingsvrijheid. Dit gebeurde echter meestal buiten de TSZ en het heeft een goede taakuitvoering nooit in de weg gestaan. De geleidelijke terugkeer van ontheemden na de afkondiging van de TSZ is wat betreft UNMEE zonder noemenswaardige problemen verlopen.
Met de afkondiging van de TSZ keerde het Eritrese civiele gezag weer terug in het gebied. Conform het staakt-het-vuren maakten ook lichtbewapende milities deel uit van het ordehandhavende gezag. Hun aanwezigheid stuitte echter op protest van Ethiopië, aangezien zij vaak bestonden uit voormalige soldaten en bovendien in (verhoudingsgewijs) groten getale de TSZ binnentrokken. Ethiopië vond dat zodoende geen sprake was van een gedemilitariseerde zone. Eritrea hield echter vol dat slechts sprake was van een terugkeer naar de vooroorlogse situatie. Het NECBAT heeft door alertheid en intensivering van de patrouilles in bepaalde gevoelige gebieden voorkomen dat zich in het veld incidenten of schermutselingen hebben voorgedaan.
Overigens zaten er enkele weken tussen de respectievelijke troepenterugtrekkingen van beide landen en het (feitelijke) herstel van het Eritrese gezag. Gedurende deze periode bestond er dus een gezagsvacuüm in de bufferzone, aangezien UNMEE geen taak tot ordehandhaving had - tenzij delicten of overtredingen direct werden waargenomen. Hoewel zich geen noemenswaardige problemen hebben voorgedaan was dit voor UNMEE geen wenselijke situatie.
Om de acceptatie van de locale bevolking, die overigens vanaf het begin goed was, te behouden en te bevorderen en bij te dragen aan het ledigen van de eerste humanitaire noden, heeft het NECBAT enige kleinschalige projecten uitgevoerd, de zogenaamde "hearts and mind" projecten. Gelet op het feit dat UNMEE geen humanitaire taak had en opereerde in een bufferzone tussen twee landen, werd echter gekozen voor een restrictieve lijn ten aanzien van dergelijke projecten. Er is een duidelijk onderscheid tussen het uitvoeren van humanitaire taken (die niet waren opgenomen in het mandaat) en het uitvoeren van kleinschalige "hearts and minds"-projecten. Het NECBAT heeft in totaal 16 projecten uitgevoerd, waarvoor de minister voor Ontwikkelingssamenwerking in totaal fl. 265.000,- beschikbaar stelde.
Verder heeft de Hr. Ms. Rotterdam in juni 2001 een overtollige Baileybrug meegenomen naar Eritrea. Deze brug is geschonken aan de VN ter ondersteuning van de UNMEE-operatie en de terugkeer van de ontheemden. Het Indiase geniebataljon heeft de brug, met steun van Nederlandse genisten, over de grensrivier tussen Ethiopië en Eritrea gelegd ter vervanging van de kapotte brug aldaar. Hierdoor werd door UNMEE een nieuwe grensovergang tussen beide landen geopend, wat de operationele mobiliteit van UNMEE vergrootte en de uitvoering van het mandaat ten goede kwam.
2.6.3 Djibouti
Het in Djibouti gestationeerde NAD is niet ingezet voor een extractie van Nederlandse militairen uit UNMEE. Wel is door middel van oefeningen waardevolle ervaring opgedaan met opereren onder woestijnachtige omstandigheden.
2.6.4 Lesson learned en aanbeveling
Bij toekomstige operaties zal de verantwoordelijke organisatie meer aandacht moeten besteden aan mogelijke gezagslacunes in de overgang van een gemilitariseerde naar een gedemilitariseerde zone of gebied.
2.7 Geweldsinstructie (rules of engagement)
Brief 9 oktober 2000: Ten tijde van het besluit tot uitzending waren de rules of engagement (ROE) nog niet gereed. De ROE voor een operatie worden echter afgeleid uit het mandaat. In dat mandaat was op aandrang van Nederland een oproep opgenomen aan de partijen om al het nodige te doen om de veiligheid en bewegingsvrijheid van de VN-eenheden te garanderen. Deze passage, en een persoonlijke toezegging van de SGVN aan de minister van Defensie, rechtvaardigden de verwachting van de Regering dat de ROE voor UNMEE een ruime invulling zouden krijgen. De organieke bewapening van het mariniersbataljon was volgens de Regering toereikend om in voorkomend geval het recht op zelfbescherming te kunnen uitoefenen.
2.7.1 UNMEE
De ROE voor UNMEE die de VN opstelde, waren eenduidig en gaven individuele militairen en eenheden ruime bevoegdheden om adequaat en direct op te treden in geval van bedreiging van de veiligheid van UNMEE-troepen of onder de bescherming van UNMEE staande personen. Ook had UNMEE de bevoegdheid zo nodig robuust op te treden om gijzelingen te voorkomen en (als zodanig aangemerkte) essentiële gebieden en/of materieel te beschermen. Dit was conform de aanbeveling in het Brahimi-rapport. De UNMEE-militairen beschikten ook over bevoegdheden om in incidentele gevallen op te treden ter bescherming van burgers indien dit noodzakelijk en, gelet op de omstandigheden, verantwoord was en de plaatselijke autoriteiten niet in staat waren deze bescherming te bieden. Het NECBAT heeft de meest vergaande ROE gelukkig niet hoeven toepassen. Elke individuele militair beschikte over een geplastificeerde kaart met de geweldsinstructie.
In verhouding tot de aard van de operatie en het risicoprofiel was de bewapening van de Nederlandse militairen toereikend. De Patria-pantserwielvoertuigen in het bijzonder hebben de geloofwaardigheid en presentie van de Nederlandse militairen in het operatiegebied kracht bijgezet.
2.7.2 Djibouti
In het statusverdrag tussen Nederland en Djibouti waren afspraken gemaakt over de geweldsinstructie voor de beveiliging van de Apaches. Het was toegestaan op de aan Nederland toegewezen terreinen een wapen te gebruiken, indien een persoon door de Djiboutiaanse beveiliging van het vliegveld heen zou komen en zich vervolgens onbevoegd toegang zou verschaffen, of zou trachten te verschaffen, tot het Nederlandse terrein. Tijdens de stationering hebben zich geen incidenten voorgedaan en is er geen noodzaak geweest gebruik te maken van deze bepaling in het verdrag.
2.7.3 Lessons learned en aanbevelingen
* Bij nieuwe missies kan het voorkomen dat de ROE nog niet gereed zijn ten tijde van het besluit tot uitzending. In dat geval dienen robuuste ROE als voorwaarde te worden gesteld voor de werkelijke inzet van Nederlandse militairen.
* De Nederlandse druk bij de VN om robuuste ROE op te stellen, heeft resultaat gehad. De VN heeft de aanbeveling ter zake uit het Brahimi-rapport toegepast.
2.8 Commandostructuur
Brief 9 oktober 2000: Bij het besluit tot uitzending oordeelde de Regering dat de commandostructuur helder en eenduidig was. De VN was als enige organisatie verantwoordelijk voor de uitvoering van de operatie, zodat er geen sprake zou zijn van een dubbele sleutel. De commandostructuur was, zoals gebruikelijk bij een militaire operatie, opgezet met een politiek verantwoordelijke (de Speciaal Vertegenwoordiger van de SGVN) en een militaire commandant, de Force Commander. Over de bevoegdheden van de Force Commander werd opgemerkt dat hij alle door hem noodzakelijk geachte militaire maatregelen zou kunnen treffen. Wat dat betreft zouden er geen twee kapiteins op één schip zijn.
2.8.1 UNMEE
Kort na het besluit Nederlandse eenheden voor UNMEE beschikbaar te stellen, benoemde de VN de commandant van de SHIRBRIG, de Nederlandse generaal-majoor der mariniers P.C. Cammaert, tot Force Commander van de operatie. Tijdens de uitvoering van de operatie bestonden er bij de Speciaal Vertegenwoordiger en de Force Commander geen misverstanden over de afbakening van hun wederzijdse bevoegdheden. De Force Commander heeft ongehinderd het militaire bevel over zijn eenheden kunnen voeren. Als voorzitter van het Military Coordination Committee heeft hij in overleg met de Speciaal Vertegenwoordiger ook een grote invloed gehad op de voortgang van het vredesproces tussen beide landen.
2.8.2 Djibouti
Het NAD maakte geen deel uit van UNMEE en werd op die grond rechtstreeks door de Chef Defensiestaf aangestuurd.
2.8.3 Lesson learned
In VN-vredesoperaties is een heldere commandostructuur belangrijk. In UNMEE bestond een heldere commandostructuur. Een goede persoonlijke samenwerking tussen Force Commander en Speciale Vertegenwoordiger draagt bij aan het succes van de missie.
2. 9 RISICOS
Brief 9 oktober: Bij het besluit tot uitzending concludeerde de Regering dat sprake was van een laag risicoprofiel. Het uitblijven van overeenstemming tussen de partijen over enkele modaliteiten uit het staakt-het-vuren (afbakening TSZ en terugkeer milities) zou niet tot onverantwoorde risicos leiden. De kans op een hervatting van vijandelijkheden tussen de partijen, die tot het vertrek van UNMEE zou leiden, werd klein geacht - zeker na de ontplooiing van UNMEE. Naar het oordeel van de regering bestonden voldoende mogelijkheden om de risicos die voortvloeiden uit de mijnendreiging, de klimatologische en geografische omstandigheden en het gebrek aan hygiënische en medische voorzieningen te pareren.
Als de partijen onverhoopt toch de vijandelijkheden zouden hervatten, zo oordeelde de Regering bij het besluit tot uitzending, dan zou de basis voor UNMEE komen te vervallen. De militairen zouden dan het operatiegebied moeten verlaten. Dit zou in logistiek opzicht een moeilijke opgave worden, hoewel de verwachting was dat (een van) beide partijen zich daar niet tegen zou(den) verzetten. De Regering oordeelde dat toezeggingen van de Amerikaanse regering het vertrouwen gaven dat in geval van nood gerekend kon worden op bijstand van de VS. Nederlandse en Amerikaanse planners zouden concrete contingency- en extractieplannen uitwerken.
2.9.1 UNMEE
Er hebben zich tijdens de Nederlandse deelname aan UNMEE geen ontwikkelingen voorgedaan die afweken van het ingeschatte risico; de strekking van de risicoanalyse kon ongewijzigd blijven. De risicoanalyse van de operatie is, zoals toegezegd aan de Kamer, voortdurend geactualiseerd op basis van een breed spectrum aan informatie.
Tussen de partijen bestond nog steeds een zekere mate van onenigheid over de precieze afbakening van de TSZ en de modaliteiten van de terugkeer van de Eritrese milities, maar daar zijn geen extra veiligheidsrisicos voor de Nederlandse militairen uit voortgevloeid. Van een eventuele hervatting van vijandelijkheden is geen sprake geweest. De medewerking van de autoriteiten van beide landen aan UNMEE was over het algemeen goed en het vredesproces ging, zij het met horten en stoten, langzaam vooruit. Er waren in het operatiegebied geen ongecontroleerde facties van enige betekenis die de uitvoering van de missie konden of wilden frustreren.
De aanwezigheid van mijnen vormde een relatief groot risico voor de Nederlandse militairen. In de planningsfase is terdege rekening gehouden met de mijnendreiging en is een "mine-awareness"-programma ontwikkeld. Na een aarzelend begin heeft UNMEE zowel van de Eritrese als Ethiopische autoriteiten gedetailleerde informatie ontvangen over de ligging van mijnenvelden. Ethiopië heeft tijdens de terugtrekking van zijn troepen uit de beoogde TSZ bovendien veel mijnen zelf geruimd of gemarkeerd. Om desondanks het risico zoveel mogelijk te beperken, maakten de Nederlandse eenheden uitsluitend gebruik van routes die door de VN, Halo-Trust of de Slowaakse mijnenruimingscompagnie veilig waren verklaard. Met enige regelmaat maakte de Explosieven Opruimingsdienst (EOD) van het NECBAT ongesprongen explosieven onschadelijk. Er zijn geen Nederlandse militairen gewond geraakt. Er zijn wel vier Canadezen.gewond geraakt toen hun voertuig op een mijn reed. Zij zijn voor de eerste medische zorg opgevangen in het FDS en vervolgens via Nederland teruggevlogen naar Canada.
Voor vertrek heeft een fact-finding missie plaatsgevonden met aandacht voor de gezondheidsrisicos. Ten aanzien van de gezondheidsrisicos waren afdoende maatregelen in de planning opgenomen, zoals vaccinaties, malaria profylaxe en voorlichtingprogrammas voorafgaande aan de uitzending. De adviezen waren afgestemd met onder meer het landelijk coördinatiecentrum Reizigersadvisering en het ministerie van VWS. Tijdens de uitzending heeft toxicologisch onderzoek plaatsgevonden op de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen; daarbij werd overigens niets aangetroffen. Ook werd als onderdeel van dit geneeskundige ondersteuningsplan een Hygiëne en Preventieve Gezondheidszorg (HPG) specialist toegevoegd. Tijdens de uitzending is verder onderzoek naar de gezondheidstoestand van het personeel verricht. Sinds de UNPROFOR operatie, waar positieve ervaringen zijn opgedaan, is dit een standaard procedure. De maandelijkse inspecties op de compounds op het gebied van HPG zijn zeer nuttig gebleken in het onderkennen van gezondheidsrisicos.
De medische opvang werd gedurende de gehele operatie gegarandeerd. Tijdens de opbouw- en afbraakfase van het Field Dressing Station (FDS) fungeerde Hr. Ms. Rotterdam als "Primary Casualty Receiving Ship" (PCRS), waarbij haar Lynx-helikopters stand-by waren voor ambulance-missies. In het algemeen kan worden gesteld dat de inzet van helikopters (Lynx en Chinooks) van groot belang is geweest voor de medische evacuatie in het uitgestrekte en onherbergzame gebied.
2.9.2 Djibouti
In Djibouti was er geen militaire dreiging gericht op het NAD. Tijdens de verkenningen en gedurende de uitzending zelf waarschuwden echter zowel de Franse als Amerikaanse Ambassade voor de criminaliteit in Djibouti-stad. Mede door de goede samenwerking met de Djiboutiaanse politie en de restricties op de bewegingsvrijheid van het NAD personeel hebben zich geen problemen voorgedaan. De temperaturen in Djibouti waren dusdanig hoog dat handhaving van de normale werktijden onmogelijk was. Een deel van het personeel van het NAD kreeg te maken met vermoeidheidsverschijnselen. Er is uiteindelijk gekozen voor een meerploegendienst verspreid over de gehele dag.. Wel kwam hierdoor de werkdruk hoger te liggen, maar het personeel gaf te kennen hier geen problemen mee te hebben.
2.9.3 Contingency- en extractieplanning
Voordat de eerste Nederlandse militairen in het operatiegebied arriveerden, was het raamwerk van de contingency- en extractieplannen gereed. In overleg met de Franse minister van Defensie was besloten ook Frankrijk te betrekken in de contingency-planning. Hierin waren beslismomenten beschreven, ten einde tijdig actie te ondernemen indien zich dreigende ontwikkelingen zouden voordoen. Bij oplopende spanningen of bij calamiteiten waren verschillende (preventieve) veiligheidsmaatregelen voorzien. In laatste instantie, als de partijen de strijd zouden hervatten en de basis aan de VN-missie zou ontvallen, zouden de militairen op eigen kracht het gebied van dreiging verlaten. Daarna zouden zij met onder meer Amerikaanse transportmiddelen naar veiliger gebieden worden gebracht. Deze extractieoperatie zou worden uitgevoerd onder Amerikaanse leiding. De plannen zouden nader worden uitgewerkt en op de specifieke situatie worden afgestemd op het moment dat een extractie aan de orde zou zijn. Het uitgangspunt van de planning was dat (een van) beide landen zich niet zou(den) verzetten tegen het vertrek van de militairen. Dit uitgangspunt werd gerechtvaardigd door de risicoanalyse die, zoals hierboven werd geconstateerd, tijdens de Nederlandse deelname aan de operatie niet wezenlijk hoefde te worden bijgesteld.
2.9.4 Rol van het Apachedetachement
Tijdens het debat met de Kamer op 18 oktober jl. over UNMEE zegde het kabinet toe de stationering van Apache-gevechtshelikopters nader te zullen onderzoeken. De Apaches zouden een rol kunnen spelen bij het ondersteunen van een eventuele extractieoperatie. Mede gebaseerd op het advies van de Chef Defensiestaf aan de minister van Defensie besloot het kabinet tot de stationering van een Apache-detachement in Djibouti. Deze stationering werd wenselijk geacht in het licht van de planning van een extractie-operatie. De vier Apache-gevechtshelikopters die in Djibouti gestationeerd waren, maakten deel uit van de extractieplannen. In een extractieoperatie zouden de Apaches de extractiepunten beveiligen, de te gebruiken routes verkennen en de terugtrekkende VN-konvooien escorteren. De VN had echter, gelet op de aard van UNMEE, geen behoefte aan gevechtshelikopters in het operatiegebied. Bovendien zou (een van) beide landen naar alle waarschijnlijkheid hebben geprotesteerd tegen stationering van de helikopters in (een van) beide landen. Uiteindelijk stelde Djibouti als voorwaarde voor de stationering van de Apaches op zijn grondgebied dat ze alleen ingezet mochten worden als Ethiopië en/of Eritrea daar geen bezwaar tegen hadden. Anders zou de neutraliteit van Djibouti in gevaar zijn gekomen. De Apaches zijn uiteindelijk niet ingezet, wat niet wegneemt dat de stationering als voorzorgsmaatregel van belang is geweest voor de veiligheid van het NECBAT.
2.9.5 Lessons learned en aanbevelingen
* De genomen maatregelen om de risicos te (kunnen) pareren zijn afdoende gebleken.
* Ook bij toekomstige vredesoperaties is het gewenst de risicoanalyse te baseren op zoveel mogelijk bronnen en de (voorlopige) conclusies te toetsen aan de bevindingen van bondgenoten. Daarbij is het van belang dat er goede procedures en heldere beslismomenten bestaan voor het onderkennen van ontwikkelingen die de veiligheid van militairen in gevaar kunnen brengen.
* Bij het onderkennen van gezondheidsrisicos tijdens de operatie kan binnen het geneeskundig ondersteuningsplan een HPG-specialist een nuttige rol vervullen.
* De plannen voor het geval zich calamiteiten zouden voordoen (contingency-plannen), of indien de missie voortijdig beëindigd zou moeten worden (extractieplannen), zullen per situatie verschillen. Wat betreft de planning van een eventuele extractie zal bij toekomstige operaties steeds moeten worden afgewogen welke militaire middelen hiervoor nodig zijn, in het bijzonder of toevoeging van (nationale) gevechtskracht wenselijk, noodzakelijk en mogelijk is. In combinatie met het mandaat, de geweldsinstructie, de omvang en bewapening van de missie dient de contingency- en extractieplanning de risicos van een bepaalde operatie zodanig te reduceren dat de Nederlandse militairen op verantwoorde wijze kunnen worden ingezet.
2.10 Beschikbaarheid en geschiktheid
Brief 9 oktober: De SGVN had voor de centrale sector van UNMEE, waar de Nederlandse voorkeur naar uitging, gevraagd om een bataljon met vier compagnieën. De Koninklijke marine had een bataljon met drie compagnieën van het Korps mariniers beschikbaar voor uitzending. Het bataljon mariniers werd geschikt geacht voor deze missie en zou worden aangevuld met een Canadese compagnie. Hr. Ms. Rotterdam zou in hoofdzaak zorgdragen voor het transport van het materieel naar en van het operatiegebied en helpen bij de medische opvang gedurende de opbouw en afbouw van het FDS. Voor medische evacuatie en logistieke instandhouding zouden vier Chinook transporthelikopters, en 150 militairen van de Koninklijke luchtmacht aan het Nederlands-Canadese bataljon worden toegevoegd. Verder zou de Koninklijke landmacht gedurende de eerste zes tot acht weken genieondersteuning leveren voor de bouw van de compounds, de Koninklijke marechaussee zou tien functionarissen sturen voor interne ordehandhaving en een FDS zou worden opgezet om zelfstandig te kunnen voorzien in de medische zorg.
2.10.1 UNMEE
Nederland heeft uiteindelijk met ongeveer 990 militairen deelgenomen aan UNMEE. De Nederlandse bijdrage aan UNMEE bestond uit drie Nederlandse marinierscompagnieën van elk 153 manschappen, een verkenningspeloton van 22 man, een geniepeloton van 26 militairen, een marechausseedetachement van 10 militairen, een Contingentscommando (CONTCO) van 29 militairen, een Combat Service Support compagnie van 183 militairen, een FDS met 45 militairen en een helikopterdetachement van 150 militairen. Hr. Ms. Rotterdam, met een bemanning van 210 militairen, zorgde voor een deel van het strategisch transport van het materieel. Zoals reeds gesteld, functioneerde Hr. Ms. Rotterdam daarnaast, zowel bij de deployment als bij de redeployment, als PCRS tijdens resp. de op- en afbouwfase van het FDS en het opbouwen en ontmantelen van de Chinooks. De op Hr. Ms. Rotterdam aanwezige Lynx helikopters fungeerden gedurende deze fase als luchtambulances tussen locaties op het land en het PCRS, waarbij het een aantal malen tot inzet kwam. Tevens zijn daarbij een viertal chirurgische ingrepen medische handelingen verricht aan boord van de Rotterdam.
Hr. Ms. Rotterdam had niet de capaciteit om al het benodigde materieel te verschepen naar Eritrea, zodat civiele transportschepen moesten worden gehuurd.
Tijdens de opbouwfase was bovendien een geniedetachement (71 militairen) aanwezig en tijdens zowel de ontplooiing als de redeployment werd extra marechaussee ingezet (8 man). Dit paste in het beleid van Defensie om flexibel om te gaan met het uitzenden van specialistisch personeel, namelijk alleen als daar in de operatie behoefte aan is. Een dergelijke flexibilisering van de uitzendtermijnen zal in de toekomst verder worden toegepast.
De Chinooks zijn van wezenlijk belang geweest voor de ondersteuning van de operatie en het meenemen van een eigen FDS heeft de medische verzorging gedurende de missie gegarandeerd. De logistieke bevoorrading van de missie, zowel voor UNMEE als voor het NAD in Djibouti, werd in stand gehouden door middel van "shuttlevluchten" met een KDC-10 van de Koninklijke luchtmacht.
Tijdens de voorbereiding van de operatie werd naar achteraf gebleken is ten onrechte geconstateerd dat een deel van het benodigde personeel en materieel niet binnen Defensie voorhanden was. Als gevolg van die constatering en de grote tijdsdruk is overgegaan tot inhuur van extern personeel (civiele chauffeurs) en verwerving van materieel (generatoren, klimaatcontainers e.d.). De Kamer is hierover uitvoerig geïnformeerd. Mede naar aanleiding van deze ervaring is actie genomen om de centrale positie van de CDS in het operationele en logistieke planningsproces te versterken (zie hoofdstuk 3).
De Koninklijke marine (mariniers, Hr. Ms. Rotterdam) was geschikt voor het uitvoeren van deze operatie, waarbij zij met name voorop het gebied van technische genieondersteuning en transportcapaciteit externe ondersteuning nodig hadden. Voor deze operatie is die ondersteuning door de Koninklijke landmacht (genie) en de Koninklijke luchtmacht (Chinooks, KDC-10) geleverd. UNMEE heeft aangetoond hoe belangrijk joint optreden is voor het succes van een operatie.
2.10.2 Djibouti
De bijdrage van de Koninklijke luchtmacht in Djibouti bestond uit vier Apache-gevechtshelikopters en een detachement van ongeveer 130 militairen (inclusief bewakingspersoneel). Het detachement bleek in staat de Apaches operationeel gereed te houden voor eventuele inzet.
2.10.3 Lesson learned en aanbeveling
Het "joint" optreden in UNMEE heeft het belang van de intensieve samenwerking tussen de verschillende krijgsmachtdelen onderstreept. In het kader van het veranderingsproces zal Defensie hieraan aandacht blijven besteden.
2.11 Duur van de deelname
Brief 9 oktober 2000: Vanwege de beschikbaarheid van eenheden, zo stelde de Regering bij het besluit tot uitzending, was de uitzendtermijn van een Nederlands bataljon beperkt tot zes maanden. De SGVN had de persoonlijke verzekering gegeven dat het bataljon na zes maanden zou worden afgelost. Ongeacht de beschikbaarheid van een aflossende eenheid, zo had de Regering de SGVN meegedeeld, zou Nederland zijn inzet na zes maanden beëindigen.
2.11.1 UNMEE
De VN heeft de uitzendduur van zes maanden geaccepteerd. Dit is in een notawisseling vastgelegd. Nederland heeft steeds benadrukt dat de verantwoordelijkheid voor de aflossing bij de VN lag. In februari/maart 2001 werd het duidelijk dat het Nederlands-Canadese bataljon zou worden afgelost door een bataljon uit India, waarmee vervolgens detailafspraken zijn gemaakt.
2.11.2 Lesson learned
Ook bij volgende operaties zullen expliciete afspraken moeten worden gemaakt met de VN over de duur van een Nederlandse deelname. Hierbij zal duidelijk moeten zijn dat de verantwoordelijkheid voor de aflossing bij de VN ligt.
2.12 FINANCIËN
Brief 9 oktober 2000 : Bij het besluit tot uitzending meldde het kabinet dat, hoewel verkenningen in het gebied nog moesten plaatsvinden, de initiële raming van de additionele uitgaven voor Nederlandse deelname aan UNMEE ongeveer fl. 76 miljoen bedroeg. Een deel daarvan zou worden vergoed door de VN.
Brief 17 mei 2001: In deze brief werd een toelichting gegeven op de oorzaken van de aanpassing van de raming van de additionele uitgaven UNMEE van oorspronkelijk fl. 76 miljoen naar ongeveer fl. 120 miljoen. Belangrijkste veroorzakers hiervan waren kosten voor: transport (van en naar het operatiegebied), brandstof, communicatie, postvoorziening, inrichting compagnie locaties, inhuur materieel en personeel voor lokaal transport. Daarnaast werd de kostenstijging van het Apache-detachement in Djibouti van fl. 15 naar fl. 25 miljoen toegelicht. Deze verhoging is voornamelijk toe te schrijven aan financiële afspraken die nader zijn gemaakt met de regering van Djibouti ten aanzien van vergoeding voor gebruik van lokale faciliteiten.
Brief 30 mei 2001 : In deze brief werd, in aanvulling op de brief van 17 mei 2001 een nadere toelichting gegeven op de kostenontwikkelingen UNMEE. Allereerst werd ingegaan op de systematiek van ramen. Vervolgens werd gedetailleerd ingegaan op de verschillende aanpassingen op de ramingen van de additionele uitgaven voor UNMEE en Djibouti. Ten slotte kwam de externe verwerving en huur van materieel en personeel aan de orde.
Brief 29 juni 2001: Deze brief betrof een overzicht van de financiële zaken van UNMEE en Djibouti. Hierin werd een overzicht gegeven van de additionele uitgaven, gesplitst in "gerealiseerde uitgaven" en "nog voorziene uitgaven". Voorts werd aandacht geschonken aan de systematiek van ramen en werden voorstellen tot verbetering hiervan gedaan. In dit kader werd gewag gemaakt van zogenaamde verzwaringsfactoren en kengetallen. Ingegaan werd verder op de hoogte van de VN-vergoedingen en op de inverdieneffecten.
2.12.1 Algemene oorzaken aanpassing van de raming voor UNMEE
De additionele uitgaven voor UNMEE en Djibouti zijn hoger uitgevallen dan de oorspronkelijke raming van 9 oktober 2000. Belangrijkste veroorzakers van deze aanpassing waren, zoals gemeld, de kosten voor transport (van en naar het operatiegebied), brandstof, communicatie, postvoorziening, inrichting compagnieslocaties, inhuur materieel en personeel voor lokaal transport.
De opwaartse bijstelling van de raming van de additionele kosten voor UNMEE en Djibouti is toe te schrijven aan een aantal factoren.
* Ten eerste deed, zo kan achteraf geconstateerd worden, de gehanteerde ramingsystematiek onvoldoende recht aan de verschillen tussen operaties. In het systeem van kengetallen, die op basis van historische gegevens waren berekend, kon onvoldoende rekening worden gehouden met bepaalde omstandigheden (lokale infrastructuur, klimaat, terrein, dreiging) in een operatiegebied. In paragraaf 2.12.2 zal nader worden ingegaan op de ramingsystematiek. * Ten tweede moest de eerste raming worden gemaakt voordat er een verkenningsmissie naar het gebied was geweest. Pas aan de hand van de bevindingen van de verkenningsmissie kon de materiële en personele behoefte van het Nederlandse contingent definitief worden bepaald. De omvang van die behoefte had gevolgen voor de additionele uitgaven. * Ten derde had ook de uitwerking van de extractieplannen een kostenverhogend effect, omdat bijvoorbeeld besloten werd extra materieel mee te nemen. * Ten vierde was bepaald dat het leidend krijgsmachtdeel, in dit geval de Koninklijke marine, pas contracten mocht afsluiten na het besluit tot uitzending. Bij het huren van zeetransport heeft dat vanwege de resulterende tijdsdruk kostenverhogend gewerkt. * Ten vijfde is vanuit het oogpunt van de personeelszorg besloten tot een aantal aanvullende maatregelen op het gebied van telecommunicatie en postvoorziening, waarmee in de initiële raming geen rekening was gehouden. * Ten zesde zijn er in het planningsproces enkele ondoelmatige beslissingen genomen. Als gevolg van de combinatie van miscommunicatie en tijdsdruk is materieel gekocht en personeel gehuurd, dat achteraf gezien gedeeltelijk wel binnen de krijgsmacht beschikbaar bleek te zijn.
2. Ramingsystematiek
Bij de eerste raming van de additionele uitgaven voor UNMEE is gebruik gemaakt van ramingsmodellen. In deze modellen worden de aantallen van het in te zetten militair personeel en materieel aan de hand van normen en kengetallen financieel vertaald. De normen en kengetallen, die gebaseerd zijn op historische ervaringsgegevens, zullen waarnodig op basis van de informatie uit UNMEE verkregen worden bijgesteld.
Uitgangspunt bij het ramen van de additionele uitgaven is de feitelijke financiële vertaling van de geplande activiteiten en de voorziene omstandigheden waaronder dient te worden geopereerd. Naar aanleiding van de ervaring met UNMEE wordt de ramingsystematiek zodanig aangepast, dat recht kan worden gedaan aan de verschillen tussen operaties, bijvoorbeeld in aard, omvang, duur, etc. Bij de planning van de Nederlandse bijdrage aan operatie Essential Harvest in Macedonië is deze nieuwe systematiek reeds toegepast. Aan de hand van informatie over het beoogde operatiegebied, bijvoorbeeld over de conditie van de wegen, het klimaat, het terrein, de uitgestrektheid, de afstand tot Nederland en de aanwezigheid van infrastructurele voorzieningen, kunnen zo nodig verzwaringsfactoren worden toegepast om deze moeilijk kwantificeerbare omstandigheden te verdisconteren in de initiële raming. Ook de aanwezigheid van mijnenvelden, te verwachten criminele activiteiten en mogelijke vijandige activiteiten kunnen kostenverhogend werken, vanwege de voorzorgsmaatregelen die getroffen worden. Naarmate de planning van de operatie vordert, zal steeds meer duidelijk worden tot welke maatregelen de specifieke omstandigheden leiden en welke financiële consequenties dat heeft. In overleg met Buitenlandse Zaken en Financiën zullen verzwaringsfactoren worden ontwikkeld.
2.12.3 Overzicht van de additionele uitgaven voor UNMEE en Djibouti
Hieronder volgt in tabel I een overzicht van de geraamde additionele uitgaven per oktober 2000 en daarnaast per 29 juni 2001. Deze cijfers worden gerelateerd aan de eindstand per oktober 2001. Vervolgens wordt in tabel II en in tabel III de huidige financiële stand van zaken van de operatie in Ethiopië / Eritrea en in Djibouti vermeld. Getoond wordt een weergave van de gerealiseerde additionele uitgaven, zoals opgenomen in de financiële administratieve systemen. Voorts wordt de raming van de nog te administreren c.q. te plegen uitgaven gepresenteerd. Ten slotte worden in tabel IV de cijfers van UNMEE en Djibouti gecumuleerd weergegeven. Gelet op het relatief kleine verschil tussen de realisatiecijfers en de voorziene uitgaven mag worden aangenomen dat de in de kolom totaal gepresenteerde cijfers geen wijziging meer zullen ondergaan.
Tabel I. Overzicht ontwikkeling additionele uitgaven UNMEE
In miljoenen guldens
Omschrijving
Initiële raming
Oktober 2000
Stand van zaken per juni 2001
Eindstand
per
oktober 2001
Personele uitgaven
39,1
35,9
39,9
Materiële uitgaven
23,1
58,3
64,4
Transport uitgaven
13,8
41,2
31,3
Claims
4,1
5,2
Inverdieneffecten
14,7
13,9
Netto additionele uitgaven
76,0
116,6
116,5
Toelichting bij tabel I
* De initiële raming per oktober 2000 was gebaseerd op de toentertijd bekende summiere operationele gegevens. Bij het in de loop der tijd inzichtelijker worden van de operationele omstandigheden en het daarvoor benodigde materieel, mede gebaseerd op de ervaringen van de zogenaamde fact-finding-missie bleek de initiële raming onvoldoende hoog. Bij de uitgaven voor het transport is bij de initiële raming als uitgangspunt aangehouden dat het benodigde materieel met de Hr.Ms. Rotterdam zou worden vervoerd. Dat bleek evenwel in de praktijk niet haalbaar, aangezien de hoeveelheid te vervoeren materieel de capaciteit van Hr. Ms Rotterdam ruim overschreed. * Naast bedragen voor claims zijn in de financiële eindverantwoording inverdieneffecten opgenomen. Hierbij moet worden gedacht aan inverdieneffecten op bijvoorbeeld budgetten voor reguliere, geplande oefeningen en materiële exploitatie.
Tabel II. Overzicht additionele uitgaven UNMEE
Omschrijving
Realisatie
Voorzien
Totaal
Personele en materiële uitgaven
126,8
8,8
135,6
Claims
5,2
5,2
Inverdieneffecten
13,9
13,9
Netto additionele uitgaven
112,9
3,6
116,5
Tabel III. Overzicht additionele uitgaven Djibouti
Omschrijving
Realisatie
Voorzien
Totaal
Personele en materiële uitgaven
25,5
0,0
25,5
Inverdieneffecten
3,5
3,5
Netto additionele uitgaven
22,0
0,0
22,0
Tabel IV. Totaal overzicht additionele uitgaven UNMEE en Djibouti
Omschrijving
Realisatie
Voorzien
Totaal
UNMEE
112,9
3,6
116,5
Djibouti
22,0
0,0
22,0
Netto additionele uitgaven
134,9
3,6
138,5
Toelichting bij de tabellen II, III en IV
* De bedragen zijn in miljoenen guldens.
* De in de kolom "realisatie" opgenomen cijfers zijn de daadwerkelijke additionele uitgaven per oktober 2001.
* In de kolom "voorzien" is de hoogte van de uitgaven opgenomen die
nog niet in de administratieve systemen zijn verwerkt of die nog
niet tot realisatie zijn gekomen, zoals met name de uitgaven voor
herstel en onderhoud van een deel van het in deze operatie
gebruikte materieel, verbruiksartikelen, in het operatiegebied
gedane lokale uitgaven en uitgaven voor communicatie.
* Onder claims in Tabel I zijn de verwachte VN-vergoeding voor het
zelf voorzien in voeding opgenomen (fl. 1,4 miljoen), verrekening
met Canada van verstrekte voeding en water aan het Canadese
contingent (fl. 1,7 miljoen) en terugontvangst van BTW (fl. 1,0
miljoen). De vergoedingen die voortvloeien uit het vooraf
afgesloten contribution agreement met de VN worden in een separate
paragraaf opgenomen.
---
2.12.4 Ontvangsten UNMEE
In het najaar van 2000 heeft Defensie onderhandeld met de VN over de hoogte van de vergoedingen voor de inzet van Nederlands militair personeel en materieel in UNMEE. Deze onderhandelingen hebben geleid tot een zogenaamd "cContribution aAgreement". In dezedit overeenkomst is de hoogte van de VN-vergoedingen voor inzet van de Nederlandse militaire middelen in de operatie UNMEE vastgelegd. De VN vergoedt de middelen die op grond van het door haar gedane verzoek voor een dergelijke operatie worden ingezet. Nederland hanteert echter, mede naar aanleiding van het onderzoek van de TCBU, andere normen dan de VN op het gebied van veiligheid, mobiliteit en huisvesting. Dit betekent dat onder meer niet wordt vergoed de inzet van het tweedelijns veldhospitaal, de Chinook-transporthelikopters, het Apache-helikopterdetachement en Hr.Ms. Rotterdam. Deze worden aangemerkt als aanvullende national assets, waarvoor de VN geen vergoeding betaalt.
De hoogte van de VN-vergoedingen voor inzet van militaire middelen in vredesoperaties is gebaseerd op een berekening van een gemiddeld kostenbedrag van de VN-lidstaten. Voor materieel kent de VN twee tarieven: een laag tarief indien de VN zorgt voor instandhouding van het ingezette materieel en een hoger tarief indien het onderhoud door de betrokken eenheid zelf wordt gepleegd. Voor personele uitgaven kent de VN vergoedingen toe per militair. De hoogte hiervan is voor alle aan de operatie deelnemende lidstaten gelijk. De VN-tariefstelling is, gelet op de gemiddeldeberekening en de hoge kwalificatie van de Nederlandse militaire middelen, niet kostendekkend.
Hiervoor ontvangt Defensie geen vergoeding van de VN.
Op basis van de contribution agreementCA zijn de volgende ontvangsten van de VN voorzien:
Toelagen/vergoedingen personeel: US$ 5,30 miljoen
Personele verzorging: US$ 2,08 miljoen
Vergoeding materieel: US$ 2,11 miljoen
Hospitaalfunctie Hr. Ms. Rotterdam: US$ 0,04 miljoen +
Totaal: US$ 9,53 miljoen
Gerekend met een wisselkoers van fl. 2,50 betekent dit een vordering op de VN van in totaal fl. 23,8 miljoen. Ervaring leert dat vereffening door de VN van deze schulden jaren in beslag kan nemen. Teneinde vertroebeling van het inzicht in de financiële gegevens te voorkomen, zijn deze ontvangsten niet in de bovenstaande cijferopstellingen (tabel 1 t/m 4) verwerkt.
Een delegatie van Defensie zal dit najaar een bezoek brengen aan de VN in New York teneinde de achterstand van de VN-betalingen te bespreken. Daarbij zullen ook de nieuw ingediende claims vanwege de deelname aan UNMEE onderwerp van gesprek zijn.
2.12.5. Betrokkenheid Defensie Accountantsdienst (DEFAC)
Naar aanleiding van het door de DEFAC uitgevoerde onderzoek in het kader van de eindevaluatie zijn enige opmerkingen gemaakt over de consistente toepassing van de binnen Defensie geldende regelgeving rondom het financiële beheer van vredesoperaties. De DEFAC heeft de juistheid van de cijferopstellingen vastgesteld.
2.12.6 Lessons learned en aanbevelingen
* Bij de initiële raming dient explicieter te worden vermeld met welke factoren wel en geen rekening is gehouden en wat de mogelijke financiële effecten zijn van deze op het moment van ramen niet te kwantificeren factoren. Hiertoe worden, in nauwe samenwerking met de ministeries van Buitenlandse Zaken en Financiën, de berekening van de ramingkengetallen verfijnd en verzwaringsfactoren ontwikkeld.
* De initiële raming zal, afhankelijk van de mate van zekerheid, binnen een bandbreedte worden weergegeven.
* Bij de periodieke informatievoorziening aan de Kamer zal een financiële paragraaf worden opgenomen, waarin de geactualiseerde raminggegevens en de stand van de realisatie van de additionele uitgaven worden gemeld.
* Om de financiële beheersbaarheid van (vooral) het planningsproces in relatie tot het feitelijk verloop van de operatie te verbeteren wordt een financieel controller toegevoegd aan de Defensiestaf. (Zie ook positie CDS, par. 3.1.5.).
3. MILITAIR-OPERATIONEEL
1. PLANNING
3.1.1 Nationale planning
De nationale planning van de operatie vond plaats onder verantwoordelijkheid van de CDS. De CDS heeft de Koninklijke marine aangewezen als "leidend krijgsmachtdeel", verantwoordelijk voor de logistieke ondersteuning en als coördinerend krijgsmachtdeel voor de personele ondersteuning van het Nederlandse contingent. De Koninklijke marine leverde het grootste aandeel in het uit te zenden contingent. Namens de CDS richtte het Defensie Crisis Beheersingscentrum (DCBC) een "joint" Planningsteam Ethiopië/Eritrea (PTEE) op om sturing te geven aan de planning. In latere fasen van de planning werd gebruik gemaakt van de zogenaamde "opblaasconstructie" van het DCBC, waarbij krijgsmachtdeelplanners tijdelijk in het DCBC kwamen te werken. Verder werden in die latere fase subwerkgroepen logistiek en personeel in het leven geroepen.
Reeds in het voorjaar van 2001 is het planningsproces tussentijds intern geëvalueerd. Als basis hiervoor diende onder meer het feitenonderzoek van de Defensie Accountantsdienst (DEFAC) naar verwerving en inhuur van civiel personeel en materieel. (Daar waar wordt gesproken over krijgsmachtdelen en bevelhebbers wordt hier overigens ook het Defensie lnterservice Commando (DICO) en commandant DICO begrepen).
3.1.2 Bevindingen tussentijdse evaluatie
De planning van de Nederlandse deelname aan de operatie is over het algemeen zeer voorspoedig is verlopen. Het Nederlandse contingent is tijdig in het operatiegebied gearriveerd, heeft daar in hoog tempo de compounds kunnen inrichten en vervolgens veilig en doeltreffend zijn werk kunnen doen. Mede in het licht van de kostenontwikkelingen zijn er echter wel lessen te trekken uit de ervaring met UNMEE die de doelmatigheid, werkbaarheid en snelheid van de planning in de toekomst kunnen vergroten:
* Het PTEE heeft niet altijd voldoende gebruik gemaakt van de aan CDS toegekende bevoegdheden over alle militaire aspecten van vredesoperaties, dat wil zeggen de planning, de voorbereiding, (het toezicht op) de uitvoering en de evaluatie te beslissen. Dit resulteerde in vertraagde besluitvorming.
* Het ontbrak aan een voldoende vaste bezetting van het PTEE. Vertegenwoordigers van de krijgsmachtdelen en ressorts lieten zich assisteren en soms vertegenwoordigen door meerdere specialisten, die niet altijd over voldoende mandaat beschikten. De besluitvorming en de beheersing van het planningsproces werden hierdoor negatief beïnvloed.
* Binnen de krijgsmachtdelen werden kosten gemaakt voor de formering en gereedstelling van de eenheden. Op het niveau van het DCBC bestonden er echter onvoldoende mogelijkheden om krijgsmachtbreed de financiële ontwikkeling van de missie te bewaken. Het Directoraat Generaal Economie & Financiën was weliswaar vertegenwoordigd binnen het PTEE, maar de betreffende functionaris had geen controllerbevoegdheid.
* Het DCBC heeft organiek ontoereikende planningscapaciteit voor dit soort grote operaties. Om die reden is de "opblaasconstructie" van het DCBC ontworpen. Om de planning adequaat uit te kunnen voeren, zijn binnen de opblaasconstructie planners van de krijgsmachtdelen nodig, die inzicht hebben in de mogelijkheden van de krijgsmachtdelen. In de praktijk komt het erop neer dat de operationele planners die actief zijn binnen de krijgsmachtdeelplanning de meest geschikte personen zijn voor de opblaasconstructie. Tijdens het planningsproces heeft het DCBC niet altijd de juiste functionarissen gekregen. Ten aanzien van de financiële functie kende de opblaasconstructie geen invulling.
* Gedurende het planningsproces bleek dat het krijgsmachtdeel/ressort-belang niet altijd aansloot bij het "joint" (Defensie) belang. Op het niveau van het PTEE leidde dat tot knelpunten, die op een hoger niveau moesten worden opgelost. Voor een effectieve uitvoering van het planningsproces en een optimale inzet van de binnen Defensie beschikbare middelen was dit een onwenselijke situatie.
3.1.3 Maatregelen voortvloeiende uit tussentijdse evaluatie
De bevindingen van deze tussentijdse evaluatie waren aanleiding om direct structurele maatregelen te treffen die het planningsproces zouden verbeteren. Zo diende de coördinatie van personele en materiële behoeften met de capaciteiten van de verschillende onderdelen van Defensie structureel te worden verbeterd en het financiële toezicht te worden versterkt. De Kamer is over deze maatregelen vooruitlopend op deze eindevaluatie - geïnformeerd op 1 mei 2001. Voor de volledigheid worden hieronder de maatregelen weergegeven.
- Binnen het planningsteam dat de deelname aan een operatie voorbereidt zal het DCBC namens de CDS opdrachten verstrekken aan de krijgsmachtdelen en het DICO en prioriteiten stellen. Het planningsteam zal de uitvoering en de naleving van opdrachten vervolgens ook controleren. - Het planningsteam krijgt tijdens het planningsproces een vaste samenstelling en het wordt versterkt met de operationele planners die ook bij hun krijgsmachtdeel en het DICO de voorbereidingen coördineren. Zo wordt de planningscapaciteit van het DCBC op een goede wijze versterkt, zijn de continuïteit en de kwaliteit van het planningsteam tijdens de voorbereiding gegarandeerd en kunnen de krijgsmachtdelen, via hun vertegenwoordigers, snel over de relevante informatie beschikken. Voor het financiële toezicht wordt bovendien een controller aan het planningsteam toegevoegd. Afhankelijk van het verloop van de voorbereidingen kan deze geïntegreerde planningscapaciteit permanent of periodiek, bijvoorbeeld een aantal uren per dag, functioneren. - Het uitgangspunt van het planningsproces wordt een "planningsaanwijzing CDS" waarin de steunverleningen en bijdragen van de krijgsmachtdelen aan de desbetreffende operatie zijn vastgelegd. De aanwijzing drukt zo de betrokkenheid van de bevelhebbers uit en bevat voorts richtlijnen en politieke en militaire voorwaarden. - Het planningsteam doet zijn werk op grond van een instellingsbeschikking (in de vorm van een "planningsopdracht CDS") waarin duidelijk het beoogde "product" van het planningsproces, alsmede voorwaarden, verantwoordelijkheden en relevante coördinatiebepalingen zijn vastgelegd. - In de voorbereidingsfase worden, zo nodig, de hoofdzaken van de detailplanning onderscheiden door aparte werkgroepen op het gebied van personeel en logistiek in te stellen. Voor specifieke zaken, zoals de samenstelling van het Contingentscommando en de voorbereiding en uitvoering van een "fact-finding" missie kunnen eveneens aparte werkgroepen worden opgezet. - Het Interservice Comité Souschef Operatiën (ICOSCO, niveau brigadegeneraal) treedt namens de CDS op als orgaan dat het planningsteam aanstuurt. Het ICOSCO, dat voor deze gelegenheid wordt uitgebreid met vertegenwoordigers van het Directoraat-Generaal Economie en Financiën (DGEF), wordt regelmatig door de voorzitter van het planningsteam geïnformeerd over de voortgang van de voorbereidingen, knelpunten en de financiële stand van zaken. In het ICOSCO kunnen de opvattingen snel worden gestroomlijnd en knelpunten snel worden opgelost. Deze werkwijze bevordert een "joint" optreden en bovendien kunnen de hoofdrolspelers op de Centrale organisatie en bij de krijgsmachtdelen over eensluidende informatie beschikken. Het ICOSCO komt frequent bijeen.
* Gedurende het planningsproces en daarna bewaakt een controller de financiële gang van zaken. Hij is op alle niveaus - in het ICOSCO, het planningsteam en de logistieke werkgroep - bij de voorbereidingen en de uitvoering betrokken. Ook het krijgsmachtdeel dat het grootste aandeel in de operatie levert, voorziet bij de eigen logistieke voorbereiding in een controllerfunctie.
3.1.4 Lesson learned
De ervaring met UNMEE heeft eens temeer aangetoond dat een centrale rol van de CDS bij vredesoperaties van groot belang is voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inspanningen van Defensie. Dit belang zal verder toenemen naarmate het Nederlandse aandeel in een vredesoperatie niet krijgsmachtsdeelgebonden is, maar meer uit modules zal bestaan die door de verschillende krijgsmachtdelen worden geleverd. UNMEE was hiervan al een voorbeeld. De onlangs ingestelde Commissie Franssen zal begin volgend jaar rapport uitbrengen over de maatregelen die genomen zijn sinds 1995 ter versterking van de rol van de CDS ten opzichte van de krijgsmachtdelen. Tevens zal de commissie zich buigen over de vraag of aan de functie van de CDS een "opperbevelhebberschap" moet worden verbonden. Daarnaast is er een defensiebreed project gestart dat de planning en besluitvorming van vredesoperaties op alle niveaus en in onderlinge samenhang - in kaart zal brengen. De studie inventariseert tevens de consequenties op het gebied van personeel, infrastructuur, organisatie, financiën en materieel. Het streven is de studie in het voorjaar van 2002 te voltooien.
3.1.5 Verkenningsmissie UNMEE
Aangezien gewacht moest worden op de aankomst in het operatiegebied van de SVSGVN en de FC en de daaraan verbonden toestemming van de VN, heeft de Nederlands-Canadese verkenningsmissie pas van 2 tot en met 10 november 2000 de Centrale Sector van het toekomstige operatiegebied in Ethiopië en Eritrea kunnen bezoeken. Deze missie bestond uit totaal 63 militairen, waaronder 42 Nederlandse. De missie heeft gegevens verzameld over de toekomstige locaties van de vier compagnieën, de terreinomstandigheden, de logistieke mogelijkheden en de medische voorzieningen en heeft onderdelen van de risicoanalyse getoetst, zoals onder meer de verkeerssituatie en de omvang van het mijnenprobleem. De verkenningsmissie heeft verder met de Force Commander gesproken over de modaliteiten van de ontplooiing, met Non-gouvernementele organisaties (NGOs) informatie uitgewisseld en bovendien de eerste contacten gelegd met vertegenwoordigers van de strijdkrachten van Ethiopië en Eritrea. De resultaten van de verkenningsmissie stelden het Nederlands-Canadese bataljon in staat de voorbereidingen voort te zetten en de planning voor de ontplooiing te ondersteunen. Ook is onderzocht waar de observatieposten en de controleposten in de TSZ zouden kunnen worden ingericht. Voorts heeft de verkenningsmissie vastgesteld dat de haven van Massawa kon worden gebruikt als "point of debarkation" voor het materieel en het vliegveld van Asmara als "point of debarkation" voor het personeel.
Naast het feit dat pas na parlementaire instemming financiële verplichtingen mochten worden aangegaan, heeft de korte tijdspanne tussen de verkenning en de ontplooiing van UNMEE wel geleid tot spanningen in het verwervingstraject, de huur van strategische transportcapaciteit en de afstemming tussen de deelnemende eenheden met betrekking tot gezamenlijke training en procedures.
De ambassades in Asmara en Addis Abeba (en de overige posten in de regio) hebben bijgedragen aan de logistiek van de verkenningsmissie en aan de opbouwfase. Zo is vanaf november het ambassadekantoor in Asmara beschikbaar gesteld en zijn overvliegvergunningen en landingsrechten voor vliegtuigen en schepen geregeld. In de samenwerking tussen ambassade en militairen was echter ruimte voor verbetering. Met name kan beter gebruik worden gemaakt van de bij de ambassade aanwezige kennis over het inzetgebied.
Na de verkenning lieten de Canadezen een zogenaamd "Theater Activation Team" (TAT) achterin het (toekomstige) operatiegebied. In dit team waren een commandovoeringelement, een minimale transportcapaciteit, genisten, contractors, verbindingsspecialisten en beveiligingspersoneel opgenomen. Dit team bereidde de ontplooiing van de eenheid voor en vertrok terug naar Canada nadat de eenheid operationeel was. De voornaamste werkzaamheden waren de verwerving van bouwmateriaal, het reeds in een vroeg stadium leggen van lokale contacten en het inmeten van posities en locaties. Dit concept bevorderde een snelle opbouw van de compounds en ontplooiing.
3.1.6 Verkenningsmissie Djibouti
Ten behoeve van het NAD zijn in totaal twee operationele verkenningen uitgevoerd. Tijdens de eerste verkenning is een ontplooiingslocatie op het Franse militaire gedeelte van het vliegveld Ambouli onderzocht. Doordat de Djiboutiaanse autoriteiten geen toestemming gaven voor ontplooiing op het Franse gedeelte, was een tweede verkenning van een door de Djiboutiaanse autoriteiten aangewezen locatie, noodzakelijk.
Zoals ook bij andere eenheden van de krijgsmacht, zijn in het generieke "Contingency Plan Helikopters (COP Heli)" van de Koninklijke luchtmacht de samenstelling en taken van een verkenningsteam in detail opgenomen. Als verdere uitwerking van dit plan zijn gedetailleerde verkenningschecklisten ontwikkeld. Tijdens beide verkenningen is de samenstelling van het verkenningsteam gebaseerd op het COP Heli. Op basis van het resultaat van de verkenningen kon een realistisch en effectief ontplooiingsplan worden gegenereerd.
3.1.7 Lessons learned en aanbevelingen
* Een verkenning is onlosmakelijk verbonden met de efficiënte voorbereiding en ontplooiing van een troepenmacht. Het verdient aanbeveling om een verkenning in een zo vroeg mogelijk stadium te laten plaatsvinden om de daaruit opgedane ervaringen en de verzamelde gegevens te ordenen, rubriceren, analyseren en te verwerken.
* Nederlandse ambassades in het operatiegebied spelen een rol in de voorbereiding van een operatie. Een militaire verkenningsmissie kan profiteren van de aanwezige kennis.
- Het na de verkenning achterlaten van bepaalde logistieke en genie kwaliteiten t.b.v. de voorbereiding van de ontplooiing, analoog aan de Canadese werkwijze, kan de doelmatigheid en de snelheid van ontplooiing bevorderen. Het verdient sterk aanbeveling een studie te laten uitvoeren naar de bruikbaarheid van dit concept voor de Nederlandse krijgsmacht.
2. VOORBEREIDING
3.2.1 Missiegerichte opleiding en voorbereiding van de eenheden (UNMEE)
De uitgezonden eenheden waren over het algemeen op goede wijze voorbereid op hun taak. De opleidingen werden voor een deel verzorgd door de School voor Vredesmissies te Amersfoort. Door ondercapaciteit werd evenwel een groot gedeelte aan de krijgsmachtdelen zelf overgelaten. Daarnaast werd een beroep gedaan op het Instituut Clingendael en de sectie Cultuurhistorische Achtergrond van de Koninklijke landmacht. Tijdens de opwerkperiode werd uitvoerig aandacht besteed aan de lokale omstandigheden, zoals terrein-, klimatologische en culturele omstandigheden en omgang met de lokale bevolking. Gezien de korte voorbereidingstijd en de praktische werkzaamheden die daarbinnen moesten worden verricht, hebben niet alle uitgezonden eenheden in volle omvang aan het opwerkprogramma en de eindoefening deelgenomen.
2. Djibouti
De voorbereidingsfase van de uitzending van het NAD kenmerkte zich door zowel langdurende onduidelijkheid over de besluitvorming betreffende de uitzending, alsmede de vertrekdatum van het NAD. Het initiële uitgangspunt van de uitzending was een synchroon tijdspad voor het NAD en het NECBAT betreffende de opwerkperiode en de uitzending. Dit bleek niet langer te handhaven vanwege de noodzaak van een tweede verkenning en vanwege de langer durende diplomatieke en juridische onderhandelingen met de Djiboutiaanse autoriteiten. Het afstemmen en integreren van de procedures in de voorbereidingsfase werd hierdoor bemoeilijkt.
3.2.3 Lessons learned en aanbeveling
* De voorbereidingen van het NECBAT en het NAD liepen uit fase. Zeker in een operatie waar diverse krijgsmachtdelen aan deelnemen kan de voorbereidingsfase benut worden om de wederzijdse kennis van en inzicht in de samenhang tussen de krijgsmachtdelen te versterken. Procedures en werkwijze kunnen reeds in een vroeg stadium op elkaar worden afgestemd. Het is in de voorbereiding op een missie van belang dat de uit te zenden eenheden integraal met elkaar trainen en oefenen.
* Het verdient aanbeveling in de toekomst bij de missiegerichte opleiding en voorbereiding - indien mogelijk - gebruik te maken van kennis en expertise van het ministerie van Buitenlandse Zaken en/of een Nederlandse ambassade in het beoogde operatiegebied.
3. 3 UITVOERING VAN DE OPERATIE
3.3.1 Taakuitvoering en wijze van invulling opdracht UNMEEUNMEE
Het Korps mariniers heeft op strakke en professionele wijze vorm, inhoud en uitvoering gegeven aan deze operatie. De inzet van het NECBAT was gericht op het patrouilleren in en observeren van de TSZ, het monitoren van de Ethiopische en Eritrese troepen, het bemannen van de grensdoorgangen (corridors), het beveiligen van konvooien en VN-organisaties en het coördineren van de activiteiten met de lokale autoriteiten, VN-waarnemers en NGOs.
Het monitoren van de TSZ en van de troepen van de beide landen gebeurde door middel van controleposten, staande en mobiele patrouilles en in voorkomend geval vanuit de lucht. Het NECBAT gaf efficiënt en effectief invulling aan de verstrekte opdrachten. In een aantal gevallen werd de bewegingsvrijheid van de Nederlandse militairen van Eritrese zijde beperkt. Conform de instructie van de FC en in lijn met het mandaat, is nooit geweld gebruikt door de UNMEE-militairen, maar werd onderhandeld over de vrije doorgang. In alle gevallen werd de situatie als niet-bedreigend ervaren door de betrokkenen. Voor een deel kan dit worden teruggevoerd op hun voorbereiding, training en inlevingsvermogen.
De beperkingen van de bewegingsvrijheid van de UNMEE-militairen zijn in alle gevallen via de juiste kanalen gerapporteerd aan de Force Commander en door hem op het juiste politieke, diplomatieke en militaire niveau neergelegd. Zo heeft de Veiligheidsraad in de Presidentiële verklaring van 15 mei 2001 de partijen in scherpe bewoordingen opgeroepen UNMEE onbeperkte bewegingsvrijheid te verlenen. Zoals eerder vermeld hebben deze voorvallen een goede taakuitvoering nooit in de weg gestaan.
De hoofdtaak van het Chinookdetachement was het uitvoeren van "Aeromedical Evacuation"-vluchten. Hiervoor stond 24 uur per dag een Chinook in de MEDEVAC-uitvoering met bijbehorend personeel gereed. Gedurende de missie werd de MEDEVAC vijftien maal ingezet, waarbij in totaal twintig patiënten werden vervoerd.
Als secundaire taak had het Chinookdetachement het verplaatsen van de snel inzetbare tactische reserve eenheid van de mariniers (QRF). Dit peloton werd op wekelijkse basis gerouleerd. Om de onbekendheid met Luchtmachtprocedures en -regelgeving met betrekking tot helikopteroperaties weg te nemen doorliep ieder peloton in het missiegebied een standaard opleiding en training.
Vrijwel dagelijks werden er opdrachten gevlogen om logistieke knelpunten op te lossen. Tijdens de uitzending ontstond er behoefte aan het uitvoeren van verificatievluchten om te controleren of Ethiopische en Eritrese eenheden inderdaad de TSZ hadden verlaten. Tevens werd na verplaatsing van deze eenheden zo mogelijk hun nieuwe locatie vastgesteld. Gezien de uitgestrektheid en de moeilijke begaanbaarheid van de centrale sector was deze taak alleen uit te voeren met helikopters. Door de beperkte beschikbaarheid van VN helikopters voerde ook het Chinookdetachement een groot aantal verificatievluchten uit. Dankzij de goede navigatieapparatuur konden de betreffende locaties nauwkeurig worden bepaald.
2. Djibouti
Doordat het vredesproces tussen Eritrea en Ethiopië een gunstig verloop had, was er geen noodzaak het NAD zijn primaire taak te laten uitvoeren (het innemen van een gereedheidsstatus, om daarna, indien noodzakelijk en mogelijk, zo spoedig mogelijk de extractie van het NECBAT te kunnen ondersteunen). Hierdoor heeft het NAD zich gedurende de gehele uitzending kunnen concentreren op de mogelijkheden om o.a. AH-64D personeel op te leiden c.q. te trainen.
Zoals vastgelegd in de SOFA met de Republiek Djibouti was het NAD toegestaan in het gehele land te opereren, met uitzondering van een strook van 15 km langs de grenzen. De geografische omstandigheden in Djibouti waren dermate gunstig voor (Apache) helikopteroperaties dat alle vliegtechnische trainingsmogelijkheden maximaal zijn benut. Bovendien legden de Djiboutiaanse autoriteiten nagenoeg geen restricties op wat betreft vliegtijden en hoogtes. Door samen te werken met het eigen "Object Grond Verdedigings"-personeel en de in Djibouti aanwezige Franse strijdkrachten konden de te vliegen oefeningen een hoog realiteitsgehalte worden gegeven.
Deze oefeningen waren voornamelijk gericht op het gezamenlijk uitvoeren van operationele missies van Apaches, geënt op een UNMEE extractiescenario. Door deze actieve opstelling van het NAD hebben ook de Franse helikopter- en Miragevliegers in Djibouti hun kennis van multinationale operaties aanzienlijk kunnen vergroten, hetgeen bevorderlijk was voor de kansen op succes bij een eventuele extractie. Het bijkomend resultaat van deze training was dat het 302 Squadron aan het eind van de uitzending 3 maanden voorsprong had op het tijdschema m.b.t. het opwerken van de operationele gereedheidsstatus.
3.3.3 Materieel
Het materieel en de uitrusting van de uitgezonden eenheden waren geschikt voor de operatie. Het Patria-pantserwielvoertuig heeft zich bewezen als een effectief en veilig vervoermiddel in woestijnachtige omstandigheden.
Het materieel was onderhevig aan grotere slijtage vanwege intensiever gebruik en de geografische en klimatologische omstandigheden. Het slijtageprobleem geldt met name voor rollend en vliegend materieel. Gevolg is een toename van onderhoud en gebruik van reservedelen. Na terugkeer in Nederland zal het gebruik weer dalen tot vredesgebruik. Daarnaast vindt een roulatie plaats met het materieel dat is ondergebracht bij opleidingseenheden en met het materieel dat als reserve is opgeslagen. Uitval van materieel komt uiteraard voor, maar door herverdeling zoals hiervoor geschetst en intensief onderhoud kan worden voorkomen dat tot versnelde vervanging van een groot deel van het bestand moet worden overgegaan. De hogere exploitatiekosten in de vorm van meer verbruik van reservedelen en hogere herstel- en onderhoudskosten na terugkeer worden beschouwd als additionele uitgaven voor vredesoperaties en komen ten laste van de structurele voorziening voor uitgaven vredesoperaties binnen de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS).
De multifunctionaliteit van Hr. Ms. Rotterdam is van wezenlijk belang geweest in de opbouw- en afbraakfase. Zo zorgde de Hr.Ms. Rotterdam ervoor dat gedurende deze fasen, waren gedurende deze fasen de benodigde faciliteiten, zoals aanwezig hotelfaciliteit, koel/vriescapaciteit, medische opvang, communicatie, drinkwatervoorziening, etc, aanwezig waren om de operatie te ondersteunen..
Tijdens de opbouw- en afbouwfase vervulden Lynx-helikopters van de Koninklijke marine taken ten behoeve van MEDEVAC/CASEVAC. Onder extreme klimatologische en geografische omstandigheden was de inzetbaarheid uitstekend. Er zijn tijdig maatregelen genomen om slijtage door stofvorming zoveel mogelijk te voorkomen. Ook de Chinook bleek tijdens de uitvoering van de diverse operaties een uiterst nuttig transportmiddel te zijn. Door de grote flexibiliteit, het laadvermogen en het bereik van de Chinook werden geen problemen ondervonden bij de uitvoering van de opdrachten. De configuratie van de Chinook kon op relatief eenvoudige wijze worden aangepast zodat hij geschikt te maken was voor MEDEVAC, vervoer van personeel en vracht, zowel intern als extern, alsmede combinaties daarvan. Ondanks de grote hoogte waarop en de hoge temperaturen waarin werd geopereerd bleken de Lynx en de Chinook beter te presteren dan was berekend naar aanleiding van de gegevens uit het Operators Manual van de fabrikant.
De Chinook was echter niet uitgerust met communicatiemiddelen voor de lange afstand. Dit werd soms als een knelpunt ondervonden tijdens de operaties. Tijdens de vlucht kon niet altijd de meest actuele informatie doorgegeven worden. Deze beperking kwam aan het licht, toen de helikopters veelal op grote afstand van de thuisbasis moesten opereren in bergachtig terrein.
Onder uiterst extreme klimatologische omstandigheden in Djibouti is de inzetbaarheid van de Apache-helikopters gedurende de gehele uitzendtermijn uitstekend gebleken.
3.3.4 Lesson learned en aanbevelingen
Communicatiemiddelen voor lange afstand voor de Chinooks waren niet voorhanden. Onder bepaalde omstandigheden kan dit beperkingen opleveren voor de operationele of veilige taakuitvoering. Na vergelijkbare ervaringen inAangezien dit in KFORook reeds is gebleken, onderstreept ook de inzet tijdens UNMEE verdient het dringend aanbeveling de noodzaak van beschikbaarheid van verbindingsmiddelen voor de lange afstand nader te beschouwen. Inmiddels heeft de Koninklijke luchtmacht plannen ontwikkeld om deze middelen vanaf 2003 gefaseerd in te voeren in alle tactische helikopters.
3.3.5 Samenwerking tussen de krijgsmachtdelen (praktijk)
De ondersteunende eenheden hebben effectief bijgedragen aan de snelle ontplooiing en inzet van het NECBAT. Het strategisch transport werd uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van Defensie Verkeers- en Vervoersorganisatie (DVVO). Door gecoördineerde inzet van de middelen, waaronder Hr. Ms. Rotterdam en KDC-10, verliep het transport van personeel en materieel voorspoedig. Naast het transporteren van personeel en materieel is vanuit de Hr. Ms. Rotterdam, in samenwerking met personeel van DVVO, de haven controle en de vrachtafhandeling voor de Nederlandse schepen en schepen van de andere deelnemende landen in de haven van Massawa uitgevoerd. Het verdere vervoer naar het binnenland liep zelfs voor op het geplande schema. Extra personeel van de Koninklijke marechaussee werd tijdens deze fase ingezet voor de begeleiding. De werkzaamheden van de genie van de Koninklijke landmacht in de opbouwfase hebben bijgedragen tot een versnelde ontplooiing en inzet van het NECBAT en het Chinookdetachement ten behoeve van de UNMEE missie. De inzet van het EOD-team en de Duik- en Demonteergroep heeft in alle fases van de missie bijgedragen tot het verminderen van de dreiging die uitging van mijnen en ongesprongen explosieven. Vanaf de aanvang van de missie bleek de tactische luchttransportcapaciteit, geleverd door het Chinookdetachement van de Koninklijke luchtmacht, uitermate effectief bij te dragen aan de operationele taakuitoefening van NECBAT. Het Field Dressing Station (FDS) heeft gedurende de operatie op doeltreffende wijze de geneeskundige zorg veilig gesteld. Voorafgaand aan de missie was bekend dat de geautomatiseerde geneeskundige informatiesystemen bij de krijgsmachtdelen niet op elkaar aansloten. Hierop werd een tijdelijke werkzame oplossing ontwikkeld.
De samenwerking tussen de Koninklijke marine, Koninklijke luchtmacht, Koninklijke Marechaussee en Koninklijke landmacht liep in het missiegebied gegeven de omstandigheden - goed. In de aanloop naar de missie was echter niet iedereen op de hoogte van elkaars cultuur, procedures, capaciteiten, werkwijze en uitrusting. Ook werd geconstateerd dat diverse regelingen op personeelsgebied tussen de krijgsmachtdelen verschilden in de uitvoering. Gedurende de operatie ontstond door training, afstemming, gewenning en een "open-mind attitude" al snel een situatie, waarin de werkzaamheden en procedures naadloos op elkaar aansloten. Interpretatieverschillen werden snel en in goed overleg opgelost.
3.3.6 Lessons learned en aanbeveling - Reeds in de plannings- en voorbereidingsfase is het van belang om op de hoogte te zijn van alle facetten van de voorziene samenwerking. Deze fase dient gebruikt te worden om te voorkomen dat er verschillen optreden in de uitvoering van regelingen en procedures.
* Om de samenwerking tussen de diverse krijgsmachtdelen te bevorderen verdient het aanbeveling ook gedurende de normale vredesbedrijfsvoering hieraan aandacht te blijven besteden.
* Om een adequate gegevensverwerking op geneeskundig gebied te kunnen garanderen, dienen de diverse systemen op elkaar aan te sluiten. Het verdient aanbeveling, met het oog op toekomstige "joint" uitzendingen, dit aspect aan een nadere beschouwing te onderwerpen. Het onderwerp is in het kader van programmamanagement al in studie.
3.3.7 Aansturing van de operatie, internationaal en nationaal
Voor een overzicht van de internationale aansturing wordt verwezen naar hoofdstuk 2, punt 2.8.
Het Nederlandse contingent stond onder "full command" van de Chef Defensiestaf. Namens hem onderhield het DCBC dagelijks contact met functionarissen in het operatiegebied. Doorgaans liep dit contact via het Contingentscommando, dat als de ogen en oren van de Chef Defensiestaf in het operatiegebied dienst deed. De contingentscommandant bewaakte het mandaat van de Nederlandse eenheden en kon in voorkomend geval optreden als coördinerende autoriteit. De directe lijn maakte het mogelijk de gebeurtenissen op de voet te volgen zodat de bewindslieden te allen tijde op de hoogte konden worden gehouden van het verloop van de operatie.
Ten behoeve van UNMEE had de CDS, in de vorm van een werkorganisatie, een nationale militaire inlichtingenstructuur opgezet. Deze inlichtingenstructuur, die werd gekenmerkt door het onderbrengen van een "National lntelligence Cell" (NIC) bij het Contingentscommando, heeft in tweeërlei opzicht haar waarde bewezen. Ten eerste hebben de (operationele) inlichtingen uit het operatiegebied bijgedragen aan de bewaking van het vooraf geschetste normbeeld van de risicos. Op deze manier zijn de bewindslieden en het DCBC voortdurend op de hoogte gesteld van ontwikkelingen in het operatiegebied en de eventuele consequenties van die ontwikkelingen op de taakuitvoering of veiligheid van het NECBAT. Met het totale inlichtingenbeeld was de CDS beter in staat om invulling te geven aan zijn integrale verantwoordelijkheden tijdens de uitvoering van de missie. Ten tweede konden de operationele commandanten te velde waar nodig met door de Militaire Inlichtingendienst (MID) geëvalueerde inlichtingen worden ondersteund.
3.3.8 Lessons learned en aanbeveling en
* Voor planning, voorbereiding en uitvoering van een grote operatie is het noodzakelijk tijdig over juiste en betrouwbare inlichtingen te beschikken. Een nationale militaire inlichtingenstructuur in een internationale operatie is onontbeerlijk, om de bewindslieden en de CDS in staat te stellen adequaat toezicht te houden op het normbeeld en het verloop van een operatie.
* Het wordt aanbevolen de werkorganisatie van de nationale inlichtingenstructuur verder uit te werken zowel op organisatorisch, personeel als materieel gebied, rekening houdend met de verschillende posities en verantwoordelijkheden van de CDS en de MID.
3.3.9 Personeelszorg
Personeelszorg voorafgaande aan de uitzending bestond uit informatievoorziening voor de militairen zelf en het thuisfront. Door onduidelijkheid over het verschil tussen de begrippen "uitzendtermijn" en "inzetduur" bestond bij diverse eenheden en hun thuisfront verwarring over de datum van terugkeer. Dit had zijn weerslag op zowel de uitgezonden eenheden als het thuisfront. In de praktijk blijkt vaak dat uitzendtermijn de inzetduur overstijgt; bij aanvang van de missie moeten de eenheden in het theater zijn ontplooid en gereed zijn voor inzet. Dit houdt in dat zij reeds voor aanvang van de missie in het theater moeten zijn. Dit geldt in sterke mate voor de kwartiermakers en andere leden van de "advance party". Echter, ook voor de hoofdmacht van de uitgezonden eenheid blijkt in de praktijk de uitzending iets langer te duren.
Tijdens de uitzending zijn er door het Thuisfrontcomité diverse bijeenkomsten georganiseerd voor achterblijvende familieleden. Tevens is op regelmatige basis een informatiebulletin verschenen. Verder werd een speciale Internet website over UNMEE door het Ministerie van Defensie ten behoeve van het thuisfront van de militairen in het leven geroepen.
Tijdens de uitzending werd gebruik gemaakt van de standaard defensieregeling voor recuperatieverlof. Om contact te houden met het thuisfront waren e-mail en GSM faciliteiten aanwezig. Deze faciliteiten hebben sterk bijgedragen aan het welzijn en het uithoudingsvermogen van het uitgezonden personeel, hetgeen nogmaals bevestigd werd tijdens de debriefings.
Tevens was er voorzien in een veldpostregeling. Uit oogpunt van goede personeelszorg en de omvang van de postzendingen is er voor gekozen een commercieel bedrijf in te schakelen om de post tweemaal per week met lijnvluchten op het vliegveld van Asmara af te leveren. De post werd vervolgens door personeel van NECBAT met organieke middelen over de locaties in het operatiegebied verspreid. Dit systeem voldeed naar behoren en werd door het personeel zeer op prijs gesteld.
Op sociaal-medisch gebied waren een aantal voorzieningen getroffen om de personeelszorg te garanderen. Naast medische faciliteiten waren geestelijke, psychologische en maatschappelijke zorg aanwezig in het operatiegebied, dan wel op afroep beschikbaar. Tijdens de uitzending heeft er ziekte-monitoring plaatsgevonden. Het collectieve ziekteverzuim is bijzonder laag gebleven.
Na afloop van de missie is een aanvang gemaakt met het nazorgprogramma. Dit behelsde een psychologische debriefing en een medische controle direct na terugkomst. Na twee maanden en nogmaals na een half jaar wordt de controle herhaald. De uitgezonden militairen worden in de tijd gevolgd, zowel op individueel als op groepsniveau. Hiervoor wordt o.a. gebruik gemaakt van een geautomatiseerd systeem waarin alle relevante gegevens worden opgeslagen. Om ook op langere termijn nazorg van uitgezonden defensiepersoneel te kunnen garanderen worden de nazorggegevens met betrekking tot uitzending voor een periode van 75 jaar gearchiveerd. Separaat geldt voor de medische gegevens een bewaartermijn van 80 jaar na geboortedatum of vijf jaar na overlijden van de (ex-)militairen, bij wie sprake is van dienstverbandinvaliditeit.
Na de uitzending is op basis van het nazorgprotocol gebleken dat een aantal militairen van het NAD in Djibouti positief reageerde op de Mantoux-test. Nader onderzoek heeft uitgewezen dat zij tijdens de uitzending in contact zijn geweest met een patiënt met open tuberculose. Echter, bij geen van de militairen is een infectie van de longen aangetoond. Er is bij de militairen dus geen open tuberculose geconstateerd, maar aangezien betrokken militairen wel in contact zijn gekomen met de Tuberkelbacterie, zullen zij preventief gedurende een half jaar worden behandeld. Voorts heeft de KLu besloten alle militairen die deel hebben uitgemaakt van het NAD Djibouti te onderwerpen aan een vervolgonderzoek.
3.3.10 Lessons learned en aanbevelingen
* De definities van uitzendtermijn en inzetduur dienen op heldere wijze te worden gebruikt in alle communicatie.
* De personeelsvoorzieningen waren in lijn met het door Defensie ontwikkelde en uitgewerkte zorgconcept, dat de zorg in de ruimste zin, vóór, tijdens en na de uitzending beschrijft. De getroffen maatregelen hebben een uiterst positief effect gehad, zowel op het thuisfront alsmede op de uitgezonden militairen.
3.3.11 Logistiek
De DEFAC heeft in het voorjaar van 2001 een audit verricht bij het NECBAT met betrekking tot het materieelbeheer bij UNMEE. De bevindingen van het onderzoek worden hieronder in hoofdlijnen weergegeven:
- De organisatie van de logistieke keten werd in de planningsfase ten opzichte van de reguliere c.q. beoefende situaties afwijkend ingevuld. Bovendien kon, mede door de relatief late uitvoering van de verkenning, de materieelbehoefte pas in een laat stadium vastgesteld worden. Hierdoor ontstonden aanvankelijk onduidelijkheden ten aanzien van procedures en taakverdelingen tussen de logistieke functionarissen. - Als gevolg van de logistieke voorbereiding zijn op diverse niveaus binnen het NECBAT functionarissen nog geruime tijd bezig geweest met de (administratieve) afhandeling. Bovendien werd de beheersing bemoeilijkt door het ontbreken van (geautomatiseerde) ondersteuning. - Niettemin werd door de DEFAC geconstateerd dat het ter plaatse gevoerde materieelbeheer, binnen de grenzen van de gestelde randvoorwaarden en gelet op de beperkende mogelijkheden, aangemerkt kon worden als een beheerst proces.
Om het materieel-logistieke proces te allen tijde te kunnen sturen werd bij de UNMEE-cel van de operationele staf van de Koninklijke marine (als "leidend krijgsmachtdeel" verantwoordelijk voor de uitvoering) een logistiek coördinator gesitueerd. Deze functionaris was verantwoordelijk voor de coördinatie van het materieel-logistieke proces voor, tijdens en na afloop van de operatie. Voor de logistieke instandhouding van UNMEE en NAD werd de eerste 4 maanden twee maal per week een KDC-10 van de Koninklijke luchtmacht ingezet. In de laatste fase waren er geen gronden meer om dit schema te handhaven en werd uit doelmatigheidsoverwegingen de frequentie teruggebracht naar eenmaal per week.
3.3.12 Lesson learned en aanbeveling
Met name cruciaal materiaal (bijvoorbeeld crypto-apparatuur, wapens, voertuigen etc.) en gevulde containers dienen in de logistieke keten gevolgd te kunnen worden om in voorkomend geval prioriteiten te kunnen stellen. Het huidige logistieke informatiesysteem kan niet in voldoende mate in deze behoefte voorzien. Het is evident dat de opleiding en kwalificaties van het personeel moeten aansluiten bij de uit te voeren taak vanwege de beperkingen van het huidige systeem. Plannen zijn in een vergevorderd stadium om voor de hele krijgsmacht een systeem voor tracking and tracing van goederen en materieel te verwerven. Hierover is de Tweede Kamer geïnformeerd.
3.3.13 Voorlichtin
---
De inzet van de Nederlandse militairen in het kader van UNMEE heeft
veel belangstelling getrokken van met name de nationale media. In de
organisatie van de Directie Voorlichting van het ministerie van
Defensie (DV) in Nederland zijn voor deze operatie geen wijzingen
aangebracht. In het operatiegebied is wel een aantal personeelsleden
geplaatst in specifieke voorlichtingsfuncties: bij het CONTCO en de
staf van het NECBAT. Vanwege het ontbreken van ervaring in het
functiegebied voorlichting hebben beide functionarissen voor hun
uitzending gedurende vier weken een introductie gevolgd bij de DV. Bij
het NAD in Djibouti werd ook op permanente basis een voorlichter
geplaatst.
Voorafgaand aan de uitzending heeft in Doorn een perspresentatie plaatsgevonden van de uit te zenden eenheden. Deze was druk bezocht en heeft een belangrijke functie gehad in het wegnemen van de mediadruk tijdens de voorbereidingsfase.
Tijdens de inzetfase werden verzoeken en wensen van de media om in het gebied in contact te komen met het defensiepersoneel ingediend bij de DV van Defensie. Na goedkeuring door DV werden de media doorverwezen naar de voorlichter bij het CONTCO die de verdere uitvoering van verslaglegging door de media ter plekke coördineerde. Hij deed dit in nauw overleg met de in het operatiegebied geplaatste voorlichters, waarbij voortdurend terugkoppeling naar DV plaatsvond. Ten behoeve van de media is door DV een persreis georganiseerd naar het UNMEE gebied. Voorts zijn mediavertegenwoordigers meegereisd met bewindslieden bij hun bezoeken aan het gebied.
Deze gevolgde werkwijze heeft naar tevredenheid gewerkt. DV is steeds goed op de hoogte geweest van de ontwikkelingen op het gebied van de mediaverslaglegging in het operatiegebied en de voorlichters te velde hebben hun werk goed kunnen doen in overeenstemming met de directieven van DV. Ook de coördinatie van de woordvoering tussen BZ en Defensie verliep naar volle tevredenheid.
3.3.14 Bezoeken
Het NECBAT en het NAD hebben vele bezoekers ontvangen, waaronder ZKH de Prins van Oranje, Minister-president Kok, Minister De Grave, Minister Herfkens en de Vaste Kamercommissie voor Defensie. Bezoekers werden zonder terughoudendheid en met openheid geïnformeerd over de taak en werkwijze van de UNMEE en het NAD. De bezoekers hebben persoonlijk kunnen ervaren onder welke omstandigheden en op welke manier inhoud werd gegeven aan de taakuitvoering. De bezoeken werden door het personeel van UNMEE en NAD als waardevol en zeer motiverend ervaren.
In het CONTCO was de functie van bezoekerscoördinator opgenomen. Zijn taak was de bezoekersstroom te coördineren, waar nodig te deconflicteren en in samenspraak met de commandanten de bezoekprogrammas te ontwikkelen. Door deze werkwijze is het aantal bezoekers nooit als een belasting of obstructie voor de operationele taakuitvoering ervaren.
3.3.15 Juridische aspecten
UNMEE had geen taak inzake vluchtelingen, en een zeer beperkte, slechts in noodgevallen te gebruiken bevoegdheid inzake het optreden tegen strafbare feiten begaan door lokale burgers. De FC heeft algemene instructies uitgevaardigd hoe te handelen onder bepaalde omstandigheden.
De taak van de Koninklijke marechaussee was een nationale politietaak ten aanzien van de NL-militairen. Tijdens de aanvang van de missie bestond bij de Force Military Police de indruk dat de Koninklijke marechaussee ook zondermeer in het kader van UNMEE ingezet kon worden. Het heeft enige moeite gekost dit misverstand uit de wereld te helpen.
Naar aanleiding van disciplinaire onregelmatigheden tijdens eerdere vredesmissies is de maximumstraf voor krijgstuchtelijke vergrijpen in januari 2000 verhoogd. Voorts kan het instrument van repatriëring en het onthouden van de herinneringsmedaille voor vredesoperaties worden gehanteerd. Het gezamenlijk optreden van de krijgsmachtdelen heeft geen problemen opgeleverd wat betreft het handhaven van de discipline in de UNMEE operatie. In incidentele gevallen is door de eenheidscommandanten en/of de Koninklijke marechaussee corrigerend opgetreden.
Tijdens de UNMEE-operatie heeft de Force Commander er bij alle deelnemende landen voortdurend op aangedrongen dat naast de Rules of Engagement de Rules of Behavior even belangrijk waren. Voorts heeft de commandant van het NECBAT tijdens de voorbereiding aan elke militair onder zijn bevel een geplastificeerde instructiekaart uitgereikt met daarop vermeld de gedragsregels tijdens de operatie. Deze waren gebaseerd op het internationale code of conduct van de VN. Deze voorziet in richtlijnen voor VN-commandanten en instructies voor VN-personeel voor het groeps- en individueel gedrag tijdens vredesoperaties. Daaronder wordt bijvoorbeeld begrepen de toepassing van proportioneel geweld en de omgang met vrouwen en kinderen.
3.3.16 Lesson learned en aanbeveling
- Indien het operatieplan en de taakstelling van de vredesmacht uitgaan van een passieve rol ten opzichte van lokale burgers, dan dienen passende aanwijzingen te worden opgesteld hoe om te gaan met uitzonderlijke gevallen. Tevens dient bij operaties waarvoor een bevoegdheid tot aanhouding van lokale burgers of militairen is voorzien nauwlettend aandacht te worden gevestigd op de volgende aspecten:
- minimale eisen voor de behandeling van de aangehouden personen;
- maximale duur van de aanhouding en/of vastzetting;
- wie beslist over de vrijlating of overdracht;
- aan wie moeten betrokkenen worden overgedragen.
* Onder bepaalde omstandigheden kan de Koninklijke marechaussee bijstand verlenen aan de internationale politiemacht. Dit is echter aan strakke regels gebonden. Deze procedure, opgesteld naar aanleiding van KFOR ervaringen, is omschreven in de Aanwijzing CDS Nr. A-19. Deze aanwijzing was geënt op de situatie zoals die bij KFOR bestond en dient geactualiseerd te worden. Hierdoor wordt duidelijkheid geschapen en worden misverstanden in lopende en toekomstige operaties voorkomen.
* Handhaving van de VN code of conduct tijdens de voorbereiding en uitvoering verdient blijvende aandacht.
3.3.17 Terugkeer naar Nederland
De einddatum voor de Nederlandse deelname aan UNMEE was vastgesteld op 11 juni. Er was een speciaal team gevormd, met specialisten uit het NECBAT en uit Nederland, dat belast was met de uitvoering en de terugtrekkingsplannen van de Nederlandse eenheden. Speciaal voor de redeployment waren door de Koninklijke marine een aantal reservisten opgeroepen met kennis van koopvaardijzaken die als liaison optraden tijdens de verplaatsing. De samenstelling van het redeployment-team vloeide voort uit de geleerde lessen van KFOR. In een vroeg stadium is een inventarisatie gemaakt van het aanwezige materieel, het kritieke tijdspad van de verplaatsing, de benodigde transportcapaciteit en de prioriteit van belading en ontlading. Uit oogpunt van kostenbesparing is besloten de infrastructuur van de compounds over te dragen aan de VN ten behoeve van de aflossing uit India. Vanaf 4 juni is het materieel van het NECBAT geleidelijk verplaatst naar Massawa, naar een daartoe speciaal ingericht, tijdelijk verzamelgebied. Nadat op 11 juni India de operatie in de Centrale Sector had overgenomen, zijn de Nederlandse militairen tussen 14 en 22 juni uit Ethiopië en Eritrea vertrokken. Het laatste schip verliet Massawa op 21 juni.
Het NECBAT is na de uitreiking van de Nederlandse herinneringsmedaille voor vredesoperaties op vrijdag 7 september 2001 officieel opgeheven.
3.3.18 Lesson learned en aanbeveling
Het samengestelde team ten behoeve van de redeployment heeft in een behoefte voorzien. Het integreren van speciaal opgeroepen reservisten in dit team heeft zeer goed gefunctioneerd. Het verdient aanbeveling deze werkwijze te continueren.
4 DE BELANGRIJKSTE LESSONS LEARNED
Hieronder worden de lessons learned uit deze eindevaluatie samengevat die het meest in het oog springen. Zij worden gegroepeerd weergeven. Uiteraard doet dit niets af aan de waarde van de overige aanbevelingen en lessons learned.
Snelle inzetbaarheid
* Voor een snelle ontplooiing van een nieuwe vredesmacht is het van belang dat een aantal van de deelnemende landen logistiek zelfstandig kan opereren zo lang de VN er niet in slaagt de eigen logistieke voorzieningen sneller op peil te brengen.
* Het concept van snelle inzetbaarheid en de SHIRBRIG-samenwerking hebben hun waarde in UNMEE bewezen. Dit concept dient in nationaal en internationaal verband voortdurend geactualiseerd te worden, onder meer met de lessons learned uit UNMEE.
Integrale benadering
* Het mandaat van de operatie moet waar mogelijk een criterium voor verlenging of beëindiging van de missie bevatten. tevens erop gericht zijn de duur van de missie te beperken en een positieve ontwikkeling van de situatie te bewerkstelligen.
* De combinatie van een sterke en geloofwaardige SVSGVN die goed functioneert met steun van de internationale gemeenschap, de ontplooiing van een geloofwaardige VN-vredesoperatie, de genomen vertrouwenwekkende maatregelen, het wapenembargo en de aanhoudende politieke druk hebben aanzienlijk bijgedragen aan de voortgang van het vredesproces.
* De actieve rol van Nederland, zowel bilateraal als in de VN en de EU heeft ervoor gezorgd dat Nederland invloed hield op de besluitvorming rondom UNMEE en het vredesproces. Ook de Vriendengroep heeft zijn waarde bewezen.
* De integrale benadering van het conflict met politieke, diplomatieke, financiële (ontwikkelingshulp, humanitaire hulp en CIMIC-projecten) en militaire middelen heeft de effectiviteit van de totale inzet vergroot.
Contingency-planning
* De plannen voor het geval zich calamiteiten zouden voordoen (contingency-plannen), of indien de missie voortijdig beëindigd zou moeten worden (extractieplannen), zullen per situatie verschillen. Wat betreft de planning van een eventuele extractie zal bij toekomstige operaties steeds moeten worden afgewogen welke militaire middelen hiervoor nodig zijn, in het bijzonder of toevoeging van (nationale) gevechtskracht wenselijk, noodzakelijk en mogelijk is. In combinatie met het mandaat, de geweldsinstructie, de omvang en bewapening van de missie dient de contingency- en extractieplanning de risicos van een bepaalde operatie zodanig te reduceren dat de Nederlandse militairen op verantwoorde wijze kunnen worden ingezet.
Financiële verantwoording
* Bij de initiële raming dient explicieter te worden vermeld met welke factoren wel en geen rekening is gehouden en wat de mogelijke financiële effecten zijn van deze op het moment van ramen niet te kwantificeren factoren. Hiertoe worden, in nauwe samenwerking met de ministeries van Buitenlandse Zaken en Financiën, de berekening van de ramingkengetallen verfijnd en verzwaringfactoren ontwikkeld.
* De initiële raming kan, afhankelijk van de mate van zekerheid, binnen een bandbreedte worden weergegeven.
* Bij de periodieke informatievoorziening aan de Kamer zal een financiële paragraaf worden opgenomen, waarin de geactualiseerde raminggegevens en de stand van de realisatie van de additionele uitgaven worden gemeld.
* Om de financiële beheersbaarheid van (vooral) het planningsproces te verbeteren wordt een financieel controller toegevoegd aan de Defensiestaf.
Centrale aansturing en joint optreden
* De ervaring met UNMEE heeft eens temeer aangetoond dat een centrale rol van de CDS bij vredesoperaties van groot belang is voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inspanningen van Defensie. Dit belang zal verder toenemen naarmate het Nederlandse aandeel in een vredesoperatie niet krijgsmachtsdeelgebonden is, maar meer uit modules zal bestaan die door de verschillende krijgsmachtdelen worden geleverd. UNMEE was hiervan al een voorbeeld. De Commissie Franssen zal begin volgend jaar rapport uitbrengen over de maatregelen die genomen zijn sinds 1995 ter versterking van de rol van de CDS ten opzichte van de krijgsmachtdelen. Tevens zal de commissie zich buigen over de vraag of aan de functie van de CDS een "opperbevelhebberschap" moet worden verbonden. Daarnaast is er een defensiebreed project gestart dat de planning en besluitvorming van vredesoperaties op alle niveaus en in onderlinge samenhang - in kaart zal brengen. De studie inventariseert tevens de consequenties op het gebied van personeel, infrastructuur, organisatie, financiën en materieel.
* Zeker in een operatie waar diverse krijgsmachtdelen aan deelnemen kan de voorbereidingsfase benut worden om de wederzijdse kennis van en inzicht in de samenhang tussen de krijgsmachtdelen te versterken. Procedures en werkwijze kunnen reeds in een vroeg stadium op elkaar worden afgestemd. Het is in de voorbereiding op een missie van belang dat de uit te zenden eenheden integraal met elkaar trainen en oefenen.
- Met name cruciaal materiaal (bijvoorbeeld crypto-apparatuur, wapens, voertuigen etc.) en gevulde containers dienen in de logistieke keten gevolgd te kunnen worden om in voorkomend geval prioriteiten te kunnen stellen. Het huidige logistieke informatiesysteem kan niet in voldoende mate in deze behoefte voorzien. Het is evident dat de opleiding en kwalificaties van het personeel moeten aansluiten bij de uit te voeren taak vanwege de beperkingen van het huidige systeem. Plannen zijn in een vergevorderd stadium om voor de hele krijgsmachtDefensiebreed een systeem voor tracking and tracing van goederen en materieel te verwerven.
---