De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
GRR-2001-1052
datum
09-01-2002
onderwerp
brief inzake de toekomst van het landelijk gebied
doorkiesnummer
bijlagen
Groene lijnen naar de toekomst: een verkenning van de veranderende
beleidsomgeving in het landelijk gebied
Vooraf Wordt er niet teveel gebouwd in het landelijk gebied? Kunnen gewone burgers daarin nog genieten en kunnen ze er nog komen? Waarom zie ik geen beesten in het landschap? Zijn er over vijf jaar nog wel boeren in Nederland? Dat zijn vragen die menige burger zich stelt wanneer hij of zij het landelijk gebied bezoekt en de grote veranderingen aanschouwt van de afgelopen jaren. Met deze brief wordt een samenhangend beeld getekend van de toekomst van de groene ruimte, wat er thans gebeurt en wat we daar door gericht beleid aan kunnen verbeteren en bijsturen.
Het landelijk gebied is volop in beweging en in de belangstelling. De
toekomst van de landbouw, het Europees beleid, de investeringen in het
landschap, de druk vanuit de stad en een aantal recente crisissen
(MKZ, BSE, dioxine en varkenspest) vragen continu aandacht van radio,
tv en schrijvende pers.
Met de brief beogen wij:
a. een nadere uitwerking te geven van het ruimtelijk beleid voor het
landelijk gebied zoals dat in deel 3 van de Vijfde Nota over de
Ruimtelijke Ordening is vastgelegd en tevens een aanzet te geven
voor een lange termijn visie op de toekomst van het landelijk
gebied. Dit als koepel en kader waarbinnen in het Structuurschema
Groene Ruimte 2 de ruimtelijke implicaties van het beleid voor het
landelijk gebied kunnen worden vastgelegd. Daarnaast als opmaat
voor een nieuw regeerakkoord en de ICES-besluitvorming,
b. een bijdrage te leveren aan de discussie over het
gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid.
Deze brief is toegezegd aan de Tweede Kamer tijdens het Algemeen
Overleg met de vaste commissie voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
op 25 januari 2001.
Deze brief sluit aan op recent aan de voorzitter van de Tweede Kamer
verzonden kabinetsstandpunten te weten:
* Het kabinetsstandpunt inzake het advies van de commissie
Herstructurering Melkveehouderij (Kamerstukken II, 2000/2001, 26
729, nr. 45)
* De kabinetsreactie op het rapport van de denkgroep Wijffels
(Kamerstukken II, 2000/2001, 26 729, nr. 46)
* Het kabinetsstandpunt over de financiering van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid na uitbreiding van de EU
(Kamerstukken II, 2000/2001, 27 912, nr. 1)
* Het kabinetsstandpunt over het EU-structuurbeleid in het
perspectief van de uitbreiding (Kamerstukken II, 2000/2001, 27
913, nr. 1)
In paragraaf 1 van deze brief wordt ingegaan op de hoofdlijnen van
beleid en de daarmee samenhangende keuzen, in paragraaf 2 gaan wij in
op de Europese context, in paragraaf 3 komen de meest relevante
thema's aan de orde en in paragraaf 4 behandelen wij de beleidsagenda
voor de toekomst.
datum
09-01-2002
kenmerk
GRR-2001-1052
bijlage
1. Een samenhangend beleid gericht op kwaliteit
Kwaliteit centraal
In het kader van een duurzame ontwikkeling van het platteland zijn de
centrale thema's: economische concurrentiekracht, ecologische
duurzaamheid, sociale cohesie en culturele identiteit. Het is van
belang dat alle vier aspecten worden meegewogen bij de
beleidsbepaling. Een leefbaar landelijk gebied vraagt om bevordering
van duurzaamheid in brede zin: economisch, ecologisch, sociaal en
cultureel.
Het landelijk gebied verandert. De kwaliteit staat onder druk: zowel
in economisch, ecologisch als sociaal opzicht. Het landelijk gebied
moet vele functies vervullen: het is economische productieruimte, het
is een plek om te wonen, te werken en te recreëren en het is een plek
om strategische voorraden als natuur, landschap, biodiversiteit, rust
en stilte te behouden en te ontwikkelen. Dat is dan ook de reden
waarom in het beleid voor het landelijk gebied, o.a. in aansluiting op
het kwaliteitsbeleid uit de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening,
kwaliteit centraal zal staan. De landschappelijke kwaliteit, de
kwaliteit van de natuur maar ook de kwaliteit van agrarische producten
en de kwaliteit van de wijze waarop voedsel geproduceerd wordt.
Ook in sociaal en cultureel opzicht verandert het landelijk gebied
sterk. Het landelijk gebied is inmiddels de woon- en werkplek van 6
miljoen burgers en 16 miljoen inwoners van Nederland en vele
(buitenlandse) toeristen zoeken er regelmatig rust, ruimte en stilte
op. Grote delen van het landelijk gebied liggen in de directe omgeving
van steden. In deze gebieden neemt de wederzijdse afhankelijkheid
tussen stad en land alleen maar toe. Voor een vitale stad mogen natuur
en recreatie niet ver weg liggen. En voor een vitaal landelijk gebied
zijn stedelijke voorzieningen vaak onmisbaar. Trends als toenemende
individualisering, vergroting automobiliteit, stedelingen die in het
landelijk gebied gaan wonen, plattelandsbewoners die in de steden
werken, hebben grote gevolgen voor sociale netwerken in het landelijk
gebied en het aanwezige voorzieningenniveau.
Beleidsopgaven voor de toekomst
Het beleid voor het landelijk gebied zal de komende periode
nadrukkelijk gericht zijn op alle inwoners van Nederland: 6 miljoen
mensen die leven en werken in het landelijk gebied (waaronder nu nog
95.000 agrarische ondernemers) en de 10 miljoen burgers die leven in
de steden en medegebruiker zijn van het landelijk gebied.
De ambities voor het landelijk gebied vragen om het trekken van
krachtige lijnen voor de toekomst, waarin duidelijk wordt waar het
rijk op wil inzetten. Lijnen die gaan over de ruimte, over de economie
(van aanbod naar vraag), over de welvaart en over de cultuur van het
landelijk gebied. In die zin sluit deze brief goed aan bij
initiatieven zoals die ondernomen zijn door bijvoorbeeld LTO, LLTB,
WLTO, de stichting Natuur en Milieu, de ANWB en Natuurmonumenten, die
zich nadrukkelijk present hebben gemeld voor een brede discussie over
de toekomst van het landelijk gebied. De veranderingen zijn zodanig
van omvang dat van een transitie gesproken kan worden die veel
inventiviteit van alle betrokkenen zal vergen.
Wij zien in dat dit een zeer ingrijpend proces is dat van de kant van
de overheid vraagt om een slagvaardige organisatie en een intensieve
dialoog met alle betrokkenen.
Voor het landelijk gebied is bestuurlijke coördinatie van groot
belang, immers, het beleid raakt veel beleidsterreinen en niet alleen
beleidsterreinen waarvoor LNV primair verantwoordelijk is.
Veranderingen kunnen alleen plaats vinden wanneer sprake is van
afstemming tussen functies in het landelijk gebied, wanneer sprake is
van afstemming binnen ketens (van primaire productie naar consument)
en wanneer sprake is van afstemming tussen rijk, provincies en
gemeenten, die allemaal voor onderdelen van het beleid
verantwoordelijkheid dragen. In het kader van het Bestuursakkoord
Nieuwe Stijl (BANS) hebben de gemeenten, de provincies en het rijk
initiatief genomen om de vitalisering van het landelijk gebied
gezamenlijk te agenderen. De opgave kan worden vergeleken met het
draaien aan de kubus van Rubic. Om één vlak groen te maken, moet je
over vele vlakken draaien.
Het is noodzakelijk om het sectorale rijksbeleid om te vormen tot een
integraal rijkskader, waarbinnen op gebiedsniveau oplossingen gevonden
kunnen worden die recht doen aan de gewenste kwaliteiten. In de Vijfde
Nota over de Ruimtelijke Ordening en het Structuurschema Groene Ruimte
2 zijn daartoe belangrijke beleidskeuzes gemaakt. Het departement van
LNV zal samen met collega-departementen, provincies, gemeenten en
maatschappelijke organisaties een bijdrage leveren aan het nader
concretiseren van de rijksinzet voor het landelijk gebied.
Een nieuwe koers in hoofdlijnen
De navolgende punten vormen in hoofdlijnen de belangrijkste
strategische keuzen die voor het landelijk gebied zijn gemaakt. Deze
punten worden in het vervolg van deze brief verder uitgewerkt.
* De groene ruimte is voor iedereen. Het landelijk gebied is een
multifunctionele ruimte voor de 16 miljoen inwoners van Nederland.
Om dat daadwerkelijk te realiseren kiezen wij voor een heldere
beleidsafstemming tussen de verschillende overheidslagen
(gemeente, rijk en provincie) en meer afstemming en samenhang op
rijksniveau. Onze eerste stap zal zijn de opstelling van een
agenda voor het landelijk gebied met inbegrip van de rijksinzet
voor het landelijk gebied op doelstellingenniveau. Uitwerking zal
in eerste instantie plaatsvinden In het kader van het
Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS) waarbij de gemeenten, de
provincies en het rijk initiatief genomen hebben om de
vitalisering van het landelijk gebied gezamenlijk te agenderen.
Intensivering van contacten met andere departementen en
verkennende studies op terreinen zoals ICT, veiligheid, mobiliteit
zijn daarbij belangrijke bouwstenen.
* Duurzame grondgebonden landbouw hoort bij het landelijk gebied. In
het Nationaal Milieubeleidsplan 4 is het transitieproces
beschreven om te komen tot een duurzamere landbouw in 2030. Zoals
in de Nota Voedsel en Groen aangegeven heeft landbouw een dubbele
functie:
+ de productie van voedsel met zorg voor kwaliteit van de
omgeving waarbinnen die productie plaats vindt;
+ de productie van groene diensten; de landbouw vervult een
belangrijke functie bij de zorg voor groene kwaliteit in het
Nederlandse cultuurlandschap.
De verdere ontwikkeling van groene diensten is één van onze
speerpunten in het Structuurschema Groene Ruimte 2.
Daarnaast vraagt de logistieke kant van de landbouw meer aandacht.
Bundelen van stromen tussen de primaire productie en de consument
en het bereiken van meer doelmatigheid door de totstandkoming van
agribusinesscomplexen te stimuleren, krijgen om die reden in het
structuurschema meer aandacht dan tot voor kort het geval was.
* Wij zetten in op een fundamentele omslag van het Europees
landbouwbeleid gericht op
+ landbouw met kwaliteit (voedsel, dierenwelzijn, omgeving)
+ verbreding van agrarisch ondernemerschap;
+ verbreding van het beleid voor het landelijk gebied.
* De ontwikkeling en verspreiding van kennis en innovatie, gericht
op verdere ontwikkeling van het ondernemerschap, opdat de positie
van de Nederlandse landbouw ook op langere termijn kan worden
veiliggesteld zien we als een belangrijk speerpunt van ons beleid.
Hierop wordt in de brief aan de kamer over het innovatiebeleid
uitgebreid ingegaan.
* Meer aandacht voor landschap. Met de ontwikkelingsgerichte
landschapsstrategie wordt beoogd de dynamiek in de groene ruimte
te begeleiden door meer energie te steken in vormgeving, ontwerp
en het voorkomen van nadelige effecten. In de Vijfde Nota over de
Ruimtelijke Ordening en het Structuurschema Groene Ruimte 2 is dit
nader uitgewerkt zowel inhoudelijk als ook organisatorisch.
* Een betere benutting van het landelijk gebied voor diverse vormen
van recreatie en toerisme. Recreatie en toerisme zullen een
herkenbare plaats krijgen binnen het beleid voor het landelijk
gebied, het ruimtelijk beleid, het natuurbeleid, het milieubeleid
en het waterbeleid. In januari 2002 zullen wij een integraal
beleids- en actieprogramma Toerisme en Recreatie aan de 2e Kamer
doen toekomen. Dit als uitwerking van de Beleidsbrief Toerisme &
Recreatie (kamerstuk 2000-2001, 26419, nr.6 dd. 4 juli 2001).
* De acceptatie van de gedachte dat onderwerpen die horen bij
sociale cohesie en culturele identiteit een geïntegreerd onderdeel
zijn van ontwikkeling van het landelijk gebied. Verkennende
onderzoeken op terrein van sociale uitsluiting en de combinatie
van arbeid en zorg zijn daarbij onze eerste initiatieven.
* De introductie van nieuwe economische dragers, veelal gekoppeld
aan vrijkomende bedrijfsgebouwen, waarbij ontwikkelingen zodanig
moeten worden ingepast in het landschap dat de ruimtelijke
kwaliteit van het landelijk gebied hierdoor wordt bevorderd.
Mogelijkheden zullen worden onderzocht om de ruimte voor ruimte
regeling ook buiten de reconstructiegebieden in oost en zuid
Nederland toe te passen.
* Een vereenvoudiging van het instrumentarium en dit geschikt maken
voor de opgaven van vandaag. Met de nieuwe Subsidieregeling
gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden (SGB)
en de met de provincies afgesloten bestuursovereenkomst
gebiedsgerichte inrichting landelijk gebied zijn hiervoor de
eerste stappen gezet. Deze inzet zal verder geïntensiveerd worden
waarbij samenhang tussen economische, ecologische en
sociaal-culturele aspecten gewaarborgd zal worden.
2. De Europese context in beweging
Maatgevend voor de verdere ontwikkeling van het landelijk gebied in
Nederland is het Europese kader. Het gaat daarbij niet alleen om het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Evenzeer daarvoor bepalend zijn de
Europese structuurfondsen, het Europese veterinaire en fytosanitaire
beleid en -regelgeving alsmede het Europese natuur- en milieubeleid en
-regelgeving. Dit kader moet het perspectief bieden voor een verdere
ontwikkeling van het Nederlands landelijk gebied.
Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de landelijke gebieden zich in Europa zich in hoge mate van elkaar onderscheiden. Dat betekent dat de Europese kaders voldoende ruimte moeten bieden voor een regionale en nationaal specifieke invulling. Zo verschilt ook de Nederlandse situatie met die van andere landen van Europa. Naast een intensieve en hoog productieve landbouw als een belangrijke economische drager voor het Nederlandse landelijk gebied, zijn er veel andere functies die een plek zoeken in het landelijk gebied.
Binnen de Europese kaders is sprake van een omslag in beleid. Deze
omslag biedt kansen en perspectieven voor het beleid voor het
landelijk gebied voor de komende jaren. Redenen voor deze omslag zijn
de uitbreiding van de Europese Unie, de internationale
handelsbetrekkingen in de WTO en het toenemend streven naar een meer
maatschappelijk verantwoorde landbouw. Naast het streven naar
vermindering van bescherming en ondersteuning van de landbouw wordt
meer aandacht gegeven aan de rol die de landbouw speelt bij beheer en
het vitaal houden van het landelijk gebied. Het proces van
vermindering van de steun en bescherming van de landbouw moet met
kracht worden voortgezet. Een geleidelijke vermindering van de directe
inkomenstoeslagen is het meest wenselijke instrument om vermindering
van de ondersteuning aan de landbouwsector te bereiken en
tegelijkertijd de Europese uitgaven beheersbaar te houden. In het
recent uitgebrachte kabinetsstandpunt over de financiering van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid na uitbreiding van de EU is hierop
nader ingegaan.
Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
Hervorming van het EU-landbouwbeleid, gericht op geleidelijke
vermindering van de prijs- en inkomensondersteuning t.b.v. de
agrarische productie en op het ontwikkelen van het landelijk gebied,
is wenselijk. Naast de steeds hogere eisen die gesteld worden aan de
kwaliteit en veiligheid van landbouwproducten, wordt ook steeds meer
nadruk gelegd op de wijze waarop deze tot stand komen. Dat betreft
onder meer het rekening houden met de belangen van milieu, de
natuurlijke omgeving en het welzijn van dieren bij de productie. Dit
is niet alleen in Nederland het geval, ook op Europees niveau is er
sprake van veranderende voorkeuren. Bij alle verschillen tussen de
lidstaten zijn de belangrijkste zorgen toch in de meeste landen
gelijk: meer vraag naar kwalitatief goede en veilige producten met een
'plus', gedefinieerd in termen van extra aandacht voor waarden als
dierenwelzijn, natuur(lijk), milieu en duidelijkheid over de herkomst
van het product. Ook de publieke functie van de landbouw staat steeds
meer in de belangstelling. De landbouw bevindt zich wat dat betreft in
een spagaat tussen een economisch gezonde en concurrerende
bedrijfsvoering en de toenemende eisen die door de consument worden
gesteld. Het beleid zal zich minder richten op (bevordering van) de
landbouwproductie en zich meer gaat richten op de vitalisering van het
landelijk gebied. Daarmee richt het landbouwbeleid zich vooral ook op
verbreding van de activiteiten van die agrarische ondernemers.
Alternatieve en nieuwe bronnen van inkomens worden belangrijker voor
deze ondernemers. Als agrarische ondernemers hebben ze de afgelopen
decennia blijk gegeven een hoge mate van innovatie in hun
productieprocessen in te willen brengen. Diezelfde innovatieve kracht
zal nu benut kunnen worden om nieuwe markten aan te boren, andere
diensten te leveren zowel in de publieke sfeer (bijv. natuurbeheer)
als in de commerciële sfeer (recreatie, toerisme, zorg, etc.).
Tegen deze achtergrond zijn voor een verdere ontwikkeling van het
landelijk gebied de volgende uitgangspunten bij verdere aanpassingen
van het beleid van groot belang:
* Maatschappelijk verantwoord ondernemen als norm: nog te vaak
worden de ongewenste effecten van de productie naar anderen of
naar elders doorgeschoven. Het is duidelijk dat de landbouwsector
-zowel het primaire bedrijfsleven als de verwerkende en
toeleverende industrie- nieuwe wegen moet inslaan. Uitgangspunt
daarvoor moet zijn dat de ondernemer produceert wat de markt
vraagt en in eerste instantie zelf verantwoordelijk is voor zijn
producten en de manier waarop die zijn voortgebracht. De overheid
stelt de kaders waarbinnen dat kan plaatsvinden. Op deze wijze kan
de landbouw haar economische functie voor het landelijk gebied ook
in de toekomst handhaven.
* Meer markt, meer eigen verantwoordelijkheid: Marktwerking moet bij
hervorming van het beleid een leidend principe zijn, zonder de
publieke aspecten van voedsel en groen te verwaarlozen. Daarbij
speelt mee dat de Nederlandse agrarische sector over het algemeen
internationaal een redelijk sterke positie heeft. Sterkere
concurrentie en verlaging van de ondersteuning zal daarom in
Nederland niet direct leiden tot drastische saneringen in de
landbouw. Bovendien valt een belangrijk deel van de Nederlandse
landbouw (zeker 50% van de productiewaarde) in het geheel niet
onder een Europese steunregeling.
* Integratie: Een belangrijke uitdaging in het toekomstige beleid
wordt de sterkere integratie van de nu nog veelal afzonderlijk
bekeken pijlers markt- en prijsbeleid, beleid voor het landelijk
gebied en voedselveiligheidsbeleid. Er is alle reden deze
terreinen veel meer vanuit een geïntegreerde visie te benaderen.
Het markt- en prijsbeleid richt zich tot nu toe vooral op het
direct steunen van het inkomen van de producent. Gezien de
maatschappelijke veranderingen die vragen om een 'andere'
landbouwproductie, is het nodig dat het beleid veel meer ingezet
wordt om veranderingen te stimuleren door middel van (eenmalige of
kortlopende) publieke ondersteuning van investerings- en
transitieprojecten. Dit is des te meer van belang daar de noodzaak
tot verandering niet altijd direct in de vraag van de consument
tot uiting komt. Het beleid zou in de patstelling (burger vraagt
veel; consument reageert nog bescheiden; producent zit gevangen
tussen kostprijs en nieuwe eisen) een belangrijke rol kunnen
spelen, door met name die producten en productiewijzen te
bevorderen die wel rekening houden met zaken als duurzaamheid,
milieu, natuur en landschap en dierenwelzijn. Uiteraard blijft het
streven dat de consument bereid moet zijn extra te betalen voor
producten die als gevolg van nieuwe maatschappelijke eisen duurder
zijn geworden.
Versterking Europees beleid voor het landelijk gebied
Het beleid voor het landelijk gebied is naar zijn aard beter geschikt
om ingezet te worden voor het oplossen van specifieke problemen in de
landbouw. Dat beleid richt zich reeds op de omschakeling naar een
concurrerende landbouw die rekening houdt met de maatschappelijke
randvoorwaarden. In dat opzicht is het beleid voor het landelijk
gebied meer gericht op de huidige wensen van de samenleving, dan het
klassieke landbouwbeleid. Een verschuiving van gelden uit het
marktbeleid naar beleid voor het landelijk gebied (2E pijler GLB) ligt
in dat perspectief dan ook in de rede. Het wordt bovendien steeds
duidelijker dat in EU-kader het beleid voor het landelijk gebied meer
en meer gezien wordt als een voorwaarde voor het tot stand brengen van
de gewenste hervormingen van het marktbeleid. Dat laat onverlet dat
ten aanzien van de langere termijn een discussie gevoerd moet worden
over de vraag of voor wat betreft het beleid voor het landelijk gebied
niet meer ruimte voor modaliteiten op nationaal niveau gezocht zouden
moeten worden. Vanzelfsprekend dient dit in verband met een goed
functionerende interne markt en het waarborgen van gelijke
concurrentieverhoudingen, te gebeuren binnen duidelijk omschreven
Europese beleidskaders. Een dergelijk beleid vertoont overeenkomsten
met het huidige structuurbeleid van de EU. Mede daarom is het kabinet
van mening dat de hervorming van het EU-landbouwbeleid in samenhang
moet worden gezien met hervormingen van het EU-structuurbeleid,
waarbij de gesignaleerde knelpunten zoveel mogelijk dienen te worden
voorkomen.
Thans biedt het Europese kader reeds belangrijke instrumenten op dit
terrein, namelijk:
* Cross compliance
Cross compliance biedt de mogelijkheid om de hectare toeslagen en
dierpremies te koppelen aan randvoorwaarden op het terrein van
natuur en milieu. In Nederland wordt daarvan, op beperkte schaal,
gebruik gemaakt. In een inmiddels afgerond IBO-onderzoek naar
cross compliance wordt geconstateerd dat de effectiviteit van het
instrument beperkt is. Het kabinet zal hierover op korte termijn
een standpunt formuleren.
* Modulatie
Met het instrument modulatie kan een deel van de directe
EU-inkomenstoeslagen voor agrariërs worden afgeroomd en vervolgens
worden ingezet als extra EU-bijdrage ter verbetering van de
kwaliteit van het landelijk gebied. Op deze manier kunnen extra
EU-middelen beschikbaar komen voor bijvoorbeeld agrarische
ondernemers die bepaalde inspanningen verrichten ten behoeve van
natuur, milieu of landschap. In de komende periode willen wij de
discussie hierover nadrukkelijk met de sector voeren.
* Plattelandsontwikkelingsprogramma
In 2000 is met het Nederlandse Plattelands Ontwikkelingsprogramma
een verdere invulling gegeven aan het Europees beleid voor het
landelijk gebied. Op basis van de ervaringen van het afgelopen
jaar is een versterking van dit programma wenselijk. In de periode
tot en met 2006 zal in het Nederlandse
Plattelandsontwikkelingsprogramma een sterkere nadruk liggen, ook
wat betreft de inzet van middelen, op het stimuleren van een
duurzame land- en tuinbouwsector. Inzet is om de beschikbare
middelen uit het POP optimaal in te zetten. Daarbij zal een
verdere verschuiving worden aangebracht in de richting van de
ondersteuning van de landbouw. Daarnaast staan we een meer
integrale en gebiedsgerichte benadering voor. Daarbij lopen we aan
tegen de grenzen van de Europese kaders. Wij zullen bezien in
hoeverre verruiming van die kaders tot de mogelijkheden behoort.
3. De thema's op de agenda
Duurzame ontwikkeling van het landelijk gebied is gebaseerd op een
samenhangend beleid rond vier centrale thema: economische
concurrentiekracht, ecologische duurzaamheid, sociale cohesie en
culturele identiteit. Nadat eerst in wordt gegaan op het gebruik van
de ruimte worden deze vier thema's nader besproken. Recent heeft een
aantal adviesraden aandacht besteed aan het landelijk gebied. Deze
adviezen vormen belangrijke bouwstenen voor de maatschappelijke
discussie de komende periode over de toekomst van het landelijk
gebied. Met name de adviezen van de RLG ('Het belang van samenhang'),
de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling ('Ongekende
aanknopingspunten') en de Raad voor het Openbaar Bestuur ('De kunst
van het overlaten') zijn in dit kader van betekenis
3.1 Het gebruik van de ruimte
Met de totstandkoming van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en het
Structuurschema Groene Ruimte 2 heeft het rijk de kaders vastgelegd
waarbinnen ruimtelijke ontwikkelingen kunnen plaatsvinden. Het daarin
vervatte beleid met betrekking tot de contourenbenadering, de
ontwikkelingsgerichte landschapsstrategie en de Nationale en
Provinciale Landschappen zijn bepalend voor het beleid van het
landelijk gebied.
Het landelijk gebied - het niet verstedelijkte deel van Nederland -
staat in zijn huidige vorm onder druk. Er is een grote behoefte aan
ruimte voor functies die het huidige landelijk gebied (dus binnen de
huidige functies) niet of onvoldoende kan vervullen. De ruimtebehoefte
komt met name vanuit de stedelijke omgeving. Het landelijk gebied
vervult vele functies voor alle 16 miljoen inwoners van Nederland en
is er niet meer alleen voor agrarische productie. Er is behoefte aan
meer kwaliteit, kwantiteit en diversiteit vanuit water(beheer)
(berging, overlopen t.b.v. veiligheid, peilverhoging), recreatie,
natuur, infrastructuur, wonen, leefbaarheid en industrie.
De wederzijdse afhankelijkheid tussen stad en landelijk gebied zal alleen maar verder toenemen. We kunnen en moeten stad en landelijk gebied dan ook niet meer zien als twee gescheiden werelden. Als voorbeeld van deze integratie kan genoemd worden dat door compacter bouwen in de stad de behoefte aan toegankelijk groen buiten de stad sterk toeneemt. De 30 grote steden hebben in dit kader verzocht om ruim 5 miljard voor de realisering van extra natuurgebieden.
Ruimtelijk gezien is de landbouw een belangrijke grondgebruiker in het
landelijk gebied. De landbouw zal zich steeds meer oriënteren op de
stad, de consumenten en op de zorg voor andere gebruiksvormen (water,
recreatie, natuur en landschap). Voor de agrarische ondernemers is een
nieuwe rol weggelegd in gebieden waar voedselproductie en de zorg voor
de groene ruimte goed te combineren zijn. De hoofdlijnen van het
beleid op het gebied van natuur en landschap richten zich op
vergelijkbare accenten: het beschermen van kwaliteit, variatie en
biodiversiteit, het meekoppelen met water (veiligheid, watervoorraden)
en op het welkom heten van de burger, die er voor zijn
recreatiebehoefte op is aangewezen. Het recreatiebeleid speelt hier op
in en zoekt een plaats binnen (en niet naast) het natuur- en
landbouwbeleid. Aldus komen beelden bijeen die ontstaan door te kijken
met de ogen van de boer, de burger en de grutto naar het landelijk
gebied.
Voldoende schoon water is voor alle functies, zoals landbouw, natuur
en recreatie, in het landelijk gebied cruciaal. Water speelt een
belangrijke rol bij de beleving van de groene ruimte. Onder meer door
bodemdaling, grondwatergebruik en de gegroeide praktijk van de
waterhuishouding zijn er in toenemende mate problemen met water in het
landelijk gebied: in grote delen van het jaar staat de veiligheid
onder druk en doen zich al dan niet plaatselijk (bijna)overstromingen
voor. In andere delen van het jaar verdrogen natuurgebieden door een
tekort aan schoon water. Als gevolg van de klimaatsverandering zal
o.a. de zeespiegel stijgen en zullen de rivierafvoeren extremer worden
(zowel hoger als lager). In Anders omgaan met water, Waterbeleid in de
21e eeuw (WB21) heeft de regering aangegeven dat deze verandering om
een andere aanpak in het waterbeheer vragen. Oplossingen moeten niet
alleen in techniek worden gezocht, maar juist ook in de ruimte.
Daarmee is water van toenemende invloed op het ruimtegebruik in de
groene ruimte. Water zal meer dan voorheen, als een ordenend principe
worden gebruikt. Dit betekent een belangrijke accentverschuiving in de
richting van een natuurlijker en minder gemanipuleerd watersysteem.
Gericht investeren in bodem en water biedt kansen aan de ontwikkeling
van een vitaal natuurlijk systeem. Vergroten, verbinden en een betere
milieukwaliteit staan centraal in het natuurbeleid. Door het scheppen
van betere condities kan op termijn een nieuwe balans worden gevonden
tussen milieu-omstandigheden, het grondgebruik en het voorkomen van
levensgemeenschappen.
Van defensief conserveren naar een offensieve kwaliteitstrategie
Om de maatschappelijke behoeften in het landelijk gebied beter tot hun
recht te laten komen, is een andere ruimtelijke ontwikkelingsstrategie
noodzakelijk. Tot nu toe richtte de ruimtelijke ordening zich op het
beheersen van de verstedelijking. In feite bestond er zo een coalitie
tussen de planologische wens om het buitengebied in esthetische zin
open en groen te houden, en de functionele toewijzing van dit gebied
aan de voedselproductie. Nu deze functionele druk in belangrijke mate
wegvalt, zal ook het uiterlijk van het buitengebied kunnen veranderen.
Voor het openhouden van gebieden tussen de steden is de landbouw dus
geen vanzelfsprekend meekoppelend belang meer. 1 Daarentegen neemt de
betekenis van het landelijk gebied voor de samenleving juist sterk
toe. De rol van de landbouw verschuift daarmee van monofunctioneel
agrarisch gebruik en daarmee als restpost in ruimtelijke discussies
naar multifunctioneel beheer van de groene ruimte.
Multifunctioneel gebruik van de ruimte stelt eisen aan en vraagt
aanpassingen van de wijze waarop met name de landbouw wordt bedreven:
extensiever en met oog en zorg voor andere gebruiksfuncties. Dit
betekent voor de overheid een degelijke organisatie om een dergelijk
transitiebeleid vorm te geven en voor de ondernemer veelal een ander
bedrijfsplan en een andere bedrijfsvoering.
Openheid, rust, stilte en schoonheid van de groene ruimte zijn van
grote betekenis voor mens en dier. Het beschermen van deze kwaliteiten
door ongewenste ontwikkelingen te weren en noodzakelijke
ontwikkelingen liefdevol te begeleiden, zijn dus belangrijk. De in de
nota Natuur voor mensen en de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening deel 1
aangekondigde ontwikkelingsgerichte landschapsstrategie gaat hieraan
vorm geven. Deze strategie is vooral bedoeld om nieuwe ontwikkelingen,
waarvoor een plaats moet worden gezocht in het landelijk gebied beter
vorm te geven, beter in te passen in de omgeving en daaraan ook een
kwaliteitsimpuls te koppelen. De uiterlijke verschijningsvorm van het
landschap is het gevolg van het ruimtegebruik; in die zin is het
landschap levend en voortdurend in ontwikkeling. De landschappelijke
inpassing van storende bebouwing kan aldus plaats maken voor mooi en
aantrekkelijk bouwen; het cultureel erfgoed van het jaar 2050 wordt
immers vandaag aangelegd.
Nederland is qua landschap en grondgebruik divers. Om verbreed beleid
voor het landelijk gebied hierin vorm te geven is gebiedsgericht
maatwerk nodig. Het verder ontwikkelen van gebiedsgericht beleid is
essentieel, niet alleen om goede oplossingen te verkrijgen voor
complexe problemen, maar ook om daar elan, draagvlak, een betere
koppeling met uitvoering en meer kwaliteit aan te verbinden. In de
Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en in het Structuurschema Groene
Ruimte 2 neemt de verdere ontwikkeling van gebiedsgericht beleid een
vooraanstaande plaats in. Hierin is het beleid voor Nationale en
Provinciale Landschappen uitgewerkt. In deze gebieden wordt ingezet op
het aanbrengen van kwaliteit en samenhang door enerzijds bestaande
waarden te koesteren en aan de andere kant gericht te investeren in
nieuwe ontwikkelingen. De ontwikkelingsgerichte landschapsstrategie is
hierbij behulpzaam.
Daarnaast zal aandacht worden gegeven aan gebieden met een grote
achterstandssituatie met betrekking tot economie, ecologie of
beleving, of waar vanwege nieuwe ruimtenbehoeften sprake is van een
ingrijpende nieuwe inrichtingsopgave. Een gebiedsgerichte aanpak wordt
voorbereid ten behoeve van de zandgebieden van oost- en zuid Nederland
(reconstructie), de revitalisering van het Westland en de Drentse en
Groningse Veenkoloniën. Hierbij zal de samenhang gewaarborgd worden
tussen de economische, ecologische en sociaal-culturele aspecten.
3.2 De economische concurrentiekracht
Naast de landbouw dragen ook andere functies in het landelijk gebied
fors bij aan het nationaal inkomen. Met name binnen de sector
recreatie en toerisme groeit dat al enkele jaren enorm. Ook de
dienstensector, de zorg en het midden- en kleinbedrijf zoeken steeds
meer een plaats in de groene ruimte. Tezamen bepalen zij de
economische vitaliteit, zowel op regionaal- als op nationaal niveau.
Landbouw
In het landelijke gebied heeft de landbouw een economische functie
zowel op regionaal als op nationaal niveau. Wereldwijd is Nederland
een van de grootste exporteurs van agrarische producten; een positie
om trots op te zijn. De landbouw levert bovendien een belangrijke
bijdrage aan de openheid en de kwaliteit van het landelijk gebied.
Maar, de landbouw maakt thans ook grote veranderingen door als gevolg
van nationale en internationale ontwikkelingen. In de
kabinetsstandpunten over het rapport van de denkgroep Wijffels en het
advies van de Commissie Herstructurering Melkveehouderij is hierop al
nader ingegaan.
Kwaliteit landelijk gebied
Ondernemers zien zich derhalve geplaatst voor belangrijke beslissingen
in de bedrijfsopzet. In de nota Voedsel en Groen hebben wij reeds
uiteengezet dat de landbouw in principe als een normale, economische
sector fungeert die producten voortbrengt met een sterke publieke
dimensie: voedsel en groen. Agrarische ondernemers hebben derhalve als
belangrijkste grondgebruikers in het landelijk gebied de
verantwoordelijkheid voor een veilige voedselproductie en een zekere
basiskwaliteit van de groene ruimte. De wettelijke vereisten op het
gebied van de thema's milieu, meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen,
diergezondheid en dierenwelzijn zijn inmiddels als goede
landbouwpraktijk (GLP) opgenomen in het POP 2000. Voor de thema's
natuur, landschap en waterbeheer is een nadere uitwerking gewenst. Het
kabinet wil de verantwoordelijkheid van agrarische ondernemers voor
een zekere basiskwaliteit van de groene ruimte op het niveau van
vereisten en voorwaarden uit relevante vigerende wet- en regelgeving
ook beschrijven. Het kabinet gaat hiertoe de komende periode, in
overleg met bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, de
vereisten en randvoorwaarden uit relevante vigerende wet- en
regelgeving op het vlak van natuur, landschap en waterbeheer van rijk,
provincie, gemeente, waterschap en/of publiekrechtelijke
bedrijfsorganisaties analyseren op de rechtstreekse doorwerking naar
een individuele ondernemer of onderneming. Hierbij gaat het
bijvoorbeeld om de Natuurbeschermingswet, Flora- en Faunawet, Boswet,
Grondwaterwet, streek- en bestemmingsplannen,
landschapsontwikkelingsplannen, provinciale en gemeentelijke
verordeningen, peilbesluiten, waterschapskeur, e.d. Omdat
verschillende gebieden verschillende kwaliteiten hebben kan GLP naast
generieke componenten ook heel nadrukkelijk gebiedsgerichte
componenten bevatten. In kwetsbare en waardevolle gebieden gelden
immers andere maatstaven dan elders.
Uiteindelijk zal elke ondernemer voor zijn bedrijf op zijn locatie op
eenvoudige wijze zicht moeten kunnen hebben over de maatschappelijke
randvoorwaarden waaraan hij is en wordt gehouden. De voorwaarden
vanuit het thema agrobiodiversiteit zullen op termijn hieraan kunnen
worden toegevoegd. Bij de uiteindelijke besluitvorming over de vraag
of en welke randvoorwaarden op het gebied van natuur, landschap,
waterbeheer en agrobiodiversiteit in GLP worden opgenomen zullen de
aan GLP gekoppelde uitvoerings-, controle- en handhavinglasten
expliciet worden betrokken.
Vanuit de Nederlandse beleidsinzet op verschuiving van middelen van
het markt- en prijsbeleid naar het plattelandsbeleid zal de betekenis
van GLP in de toekomst verder toenemen. Het beschrijven en handhaven
van de GLP is namelijk voorwaarde voor Europese cofinanciering in het
kader van het subsidiekader voor het plattelandsbeleid. Het niet
voldoen aan GLP zal gevolgen hebben voor verleende subsidies.
Grondgebonden landbouw
De grondgebonden landbouw is naast leverancier van primaire producten
ook een van de aanbieders van groene diensten, zoals landschapsbeheer,
natuurbeheer, instandhouding van cultuur, biodiversiteit en een
prettige leefomgeving. De bedrijfsvoering wordt, tot op zekere hoogte,
gevoegd naar de natuurlijke mogelijkheden van bodem en water in een
bepaald gebied. De ambitie van het Kabinet om de identiteit, kwaliteit
en variatie in het landschap te behouden en te versterken, betekent
dat de kenmerken van de verschillende landschapstypen van grote
invloed zijn op de ontwikkelingsmogelijkheden van de landbouw in een
regio. De eisen aan grondgebonden landbouw verschillen daarom per type
gebied.
Het kabinet wil in bepaalde gebieden ambities realiseren die duidelijk
verdergaan dan GLP. Dan zal eerst bezien moeten worden of de markt op
een andere wijze in deze diensten kan voorzien. Indien dit niet het
geval is of kan zijn en de samenleving het toch van belang vindt dat
deze kwaliteiten worden gerealiseerd, is er sprake van publieke groene
diensten. Deze zullen vooral liggen op het vlak van natuur, landschap
en waterbeheer. Ondernemers kunnen overigens ook inspelen op
marktgerichte maatschappelijke behoeften in de samenleving zoals
recreatie en zorg.
Niet-grondgebonden landbouw
De technologische georiënteerde, intensievere vormen van land- en
tuinbouw leveren weliswaar een grotere bijdrage aan de beoogde
economische kwaliteit, maar hebben veelal een negatieve impact op de
gewenste landschappelijke en ecologische kwaliteit. Op basis van op te
stellen gebiedsplannen en conform maatschappelijke wensen en
behoeften, zullen deze vormen van land- en tuinbouw steeds meer
(moeten) verdwijnen van die delen van het landelijk gebied waar veel
waarde wordt gehecht aan de landschappelijke en/of ecologische
kwaliteiten. Door de lage mate van grondgebondenheid is deze landbouw
wellicht meer op zijn plek op bijvoorbeeld hoogwaardige
vestigingslocaties of agribusiness-complexen. Deze
ruimtelijk-structurele herschikking van de niet-grondgebonden landbouw
vergt een actief stimulerend beleid, dat de markt voor
bedrijfslocaties niet verstoort. Het is wel van belang dat dat gebeurt
om de discrepantie op te heffen tussen het beschermen van kwaliteit en
het houden van ruimte om economisch gezond te kunnen produceren. Dat
vergt van het rijk een dubbele inspanning: enerzijds duidelijke kaders
scheppen en deze vervolgens ook te handhaven en aan de andere kant een
gerichte ondersteuning bij verplaatsing, sanering en landschappelijke
inpassing. In dit herstructureringsproces moet ook zorgvuldig rekening
worden gehouden met de mobiliteitseffecten. Bedacht moet worden dat
binnen het goederenvervoer het aandeel dat agro-gerelateerd is
bijzonder groot is. In het Structuurschema Groene Ruimte 2 zijn de
ruimtelijke consequenties nader uitgewerkt.
Ondernemerschap in de groene ruimte
De balans in de productie van voedsel, het aanbieden van vermarktbare
maatschappelijke diensten en de levering van publieke groene diensten
wisselt regionaal in aard en omvang, al naar gelang de keuze van de
ondernemer en de mogelijkheden in de verschillende regio's. Alle
denkbare perspectieven voor de landbouw zijn ruimtelijk verspreid in
Nederland; ze zitten overal en door elkaar heen. Regionale
samenwerking kan tot stand komen, waarbij sommige boeren zich in
belangrijke mate richten op de zorg voor natuur en landschap en andere
zich vrijwel uitsluitend richten op productie. Het is vanzelfsprekend
dat de mogelijkheden zich daarbij mede laten richten door de ligging
ten opzichte van bijvoorbeeld de EHS en de ligging in rode of groene
contouren zoals die in de vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zijn
omschreven. In andere delen van het land zullen daarvoor minder goede
mogelijkheden zijn. Dit alles vergt een 'nieuw' ondernemerschap, dat
begeleiding en ondersteuning behoeft. Ontwikkeling en verspreiding van
en toegang tot kennis, ondersteunen van innovatie en bevordering van
samenwerking tussen producenten en in de ketens zijn daarbij
belangrijke aandachtsvelden.
Recreatie en toerisme
Het economisch belang van recreatie en toerisme is groot, omdat het
bijdraagt aan gezondheid en welbevinden van mensen, maar zeker ook
omdat binnen deze sectoren sprake is van een grote omzet en daarmee
van een forse bijdrage aan de Nederlandse betalingsbalans. Overigens:
het uitgaand toerisme is groter dan het inkomend toerisme. Het beleid
is dan ook gericht op een betere balans. Investeren in
landschapskwaliteit dient derhalve directe en indirecte belangen.
De kwaliteit van het Nederlandse landschap is de bodem onder het
recreatiebeleid. Rust, stilte, variatie en schoonheid zijn kenmerken
waaraan het landschap moet voldoen om te kunnen voorzien in de
behoefte van recreërende mensen. Dit geldt zowel voor de dag- als de
verblijfsrecreatie. Daarom zal in die kwaliteit voortdurend moeten
worden geïnvesteerd.
Mensen hebben een steeds meer gevarieerd patroon van
vrijetijdsbesteding: dynamisch, rust, individueel en collectief,
variatie in belevingen. Er ontstaat een 'markt van belevenissen',
waarbij verwachtingen en ambities fors worden opgeschroefd. Recreatie,
het belang van gezondheid en welzijn, sport, toerisme en cultuur
overlappen elkaar hierbij steeds meer. Vrijetijdsbesteding in al zijn
facetten wordt in ons werelddeel in toenemende mate niet meer als
luxeartikel, maar als een basisbehoefte gevoeld. Om aan deze vraag te
voldoen is het van belang beleid en activiteiten op elkaar aan te
laten sluiten. Er is een toenemende behoefte aan mogelijkheden om te
fietsen, wandelen en varen naar en in het landelijk gebied. Om de
bereikbaarheid en toegankelijkheid van het landelijk gebied te
verbeteren dienen de verbindingen tussen de stad en het landelijk
gebied en de landelijke routenetwerken versterkt (kwaliteit
paden/vaarwegen, oplossen knelpunten, bewegwijzering, aandacht voor
kwaliteit omgeving) en uitgebreid te worden. Nederland kent unieke en
veelzijdige mogelijkheden voor watersport waarbij zowel het accent kan
liggen op sport, natuurbeleving als op cultuurhistorie. De
mogelijkheden voor recreatie toervaart en voor recreatie langs de
waterkanten kan aanmerkelijk worden verbeterd door investeringen
gericht op het oplossen van fysieke knelpunten op de waterwegen en het
toegankelijk maken van de oevers.
De recreatieondernemers hebben uiteraard zelf een groot belang bij een
aantrekkelijk landelijke gebied. Van hen mag dan ook een actieve
bijdrage aan het investeren in en in stand houden van de kwaliteit
ervan verwacht worden. Enerzijds door zeker te stellen dat hun eigen
bedrijf goed past in de omgeving en geen nadelige gevolgen heeft op
het terrein van milieu en natuur en landschap. Daarnaast mag van de
recreatieondernemers ook verwacht worden dat ze een actieve bijdrage
leveren aan het in stand houden of ontwikkelen van de kwaliteit van de
wijdere omgeving, van het gebied waarbinnen dit bedrijf functioneert.
Op 4 juli 2001 hebben de Staatssecretarissen van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij en van Economische Zaken u een beleidsbrief
over het beleidsveld toerisme en recreatie doen toekomen. Wij hebben
in het Structuurschema Groen Ruimte 2 een nadere ruimtelijke
concretisering opgenomen.
Bedrijven
Naast de landbouw en de recreatie zijn MKB, kleine ambachtelijke
werkgelegenheid, maar ook grotere bedrijven belangrijk voor de
economie van het landelijke gebied. Van de werkgelegenheid in het
landelijk gebied is ongeveer 10% gekoppeld aan landbouw, ongeveer 25 %
aan industrie en ongeveer 65% aan dienstverlening. Deze percentages
liggen overal in het landelijk gebied ongeveer gelijk. Voor steeds
meer bedrijven vormen de kwaliteiten van het landelijk gebied een
argument om zich ergens te vestigen. Dit zowel in de vorm van vestigen
in vrijkomende agrarische gebouwen als ook in het vestigen op de
bedrijven die in het landelijk gebied zijn gelegen. Juist de
ontwikkelingen op het gebied van telecommunicatie en ICT maken het,
meer dan vroeger, mogelijk het landelijk gebied als vestigingslocatie
op te zoeken.
Verder is de woonfunctie een belangrijke economische drager van het
landelijk gebied. De vraag naar landelijk wonen neemt toe. De komst
van stedelingen die in het buitengebied willen wonen draagt bij aan de
bestedingen (voorzieningen) en aan een breed draagvlak voor het behoud
van rust en groen.
Net als van de landbouw- en de recreatieondernemers, mag ook van de
andere ondernemers en ook van de bewoners en gebruikers een bijdrage
verwacht worden aan de - landschappelijke - kwaliteit van het
landelijke gebied. Meer aandacht voor ontwerp en een landschappelijke
inpassing van vestigingen is uiteraard een vereiste, maar andere
actieve bijdragen liggen ook voor de hand. In het Structuurschema
Groene Ruimte 2 is dit nader uitgewerkt.
3.3 De ecologische duurzaamheid
Nederland, de Europese Delta. Vanaf Lobith en Maastricht tot aan de
Waddenzee en de Zeeuwse Delta zijn water en natuur op elkaar
aangewezen. De verschillende landschappen binnen de Delta zijn uniek
in Europa: uiterwaarden, veenweidegebieden, brakke getijdengebieden en
(deels afgesloten) zeearmen. Daarom verdienen ze maximale bescherming.
Nederland ligt ook op een knooppunt van vogeltrekroutes, waardoor onze
natuurgebieden een essentiële schakel vormen in de mondiale
bescherming van vogels. Ook de duinen, het getijdengebied en
belangrijke delen van de kustzone van de Noordzee zijn internationaal
belangrijke ecosystemen. Onder meer onze duingraslanden en duinheide,
kalkgraslanden, hoogveen en de veen- en beekdalbossen hebben in
Europees verband het predikaat 'prioritaire habitats' gekregen. Het
predikaat 'internationaal belangrijk' ging naar onze veenlandschappen,
zeekleigebieden, veenkoloniën en droogmakerijen. Droogmakerijen en
polders komen vrijwel nergens anders in Europa voor. De polders zijn
erg belangrijk als weidevogelgebieden.
Het beschermen en ontwikkelen van die kwaliteiten vergt inspanningen
op het gebied van bodem en water (saneren en koesteren), op het gebied
van verwerving, inrichting en beheer gericht op de realisering van de
EHS en een aantal andere wensen uit de nota NVM en op de
(planologische) vormgeving van het landschap (landbouw, wonen,
recreatie). In de nota Natuur voor mensen, mensen voor Natuur is
ingezet op verbreding van het natuurbeleid, het natuurbewustzijn in de
samenleving te vergroten en de samenleving aan te spreken op de eigen
verantwoordelijkheid voor natuur en landschap. In onze verstedelijkte
samenleving en de waarde die het landelijk gebied heeft is op lange
termijn betrokkenheid van belanghebbenden een voorwaarde om draagvlak
voor de natuur en het natuurbeleid te houden. Aan bewoners, bezoekers
en gebruikers van het landelijk gebied zal een grotere
verantwoordelijkheid worden gegeven bij het tot stand brengen van
groene kwaliteit.
3.4 De sociale cohesie en culturele identiteit
Sociale cohesie veronderstelt een onderlinge betrokkenheid van
bewoners in het landelijk gebied inclusief de dialoog tussen boeren en
burgers. Deze betrokkenheid is en kan opnieuw ontstaan door
verschillende motieven zoals bijvoorbeeld een levend verenigingsleven,
zoektocht naar nieuwe sociale verbanden, afwezigheid van allerlei
voorzieningen of gezamenlijke bedreigingen van buiten. In de
samenleving gaan steeds nieuwe verbanden o.a. via ontwikkeling rond
ICT ontstaan die veel minder plaats en tijd gebonden zijn dan ooit.
Allerlei vormen van vrijwilligerswerk is daarbij van wezenlijk belang
om de sociale cohesie te behouden en nieuwe vormen te ontwikkelen.
De identiteit van een gebied wordt bepaald door mensen, hun gebruiken, dialecten, het gebruik dat ze maken van de ruimte en het landschap waarbinnen dat plaats vindt. Veel waarde wordt toegekend aan het benutten van kansen om die identiteit te beschermen en te accentueren. Die kansen liggen in de sfeer van zorg voor en onderhoud van gebouwen (restauratieteams van vrijwilligers), het vrijwillig landschapsbeheer (via provinciale stichtingen), het stellen van eisen aan nieuwe bebouwing, het bereikbaar maken van mooie plekken voor recreanten en toeristen (recreatie kan belangrijk zijn voor de ontwikkeling van draagvlak voor investeringen) en het (planologisch) weren van ongewenste ontwikkelingen. Voor bescherming van culturele identiteit is sociale cohesie van belang. De mensen zien hun gebied als een gezamenlijke woning, waarbij men op elkaar kan terugvallen, kan helpen, waar samengewerkt kan worden, waar het verenigingsleven bloeit. De vitaliteit van een gebied wordt door sociale binding bepaald. De mate waarin de eigen leefomgeving vormgegeven kan worden bepaalt de betrokkenheid bij het gebied en bij elkaar, en voedt tegelijkertijd het zelfvertrouwen en het lokale bewustzijn.
Bewoners van dorpen, maar ook andere lokale initiatiefgroepen in het
landelijk gebied, zijn vanwege de verbanden die van oudsher op het
landelijk gebied aanwezig zijn bereid om te investeren in de kwaliteit
van hun leefomgeving. Ze hebben de energie en de belangen, maar vaak
ook goede ideeën. Het rijk wil deze initiatieven ondersteunen en
daarnaast de bewoners betrekken bij het ontwikkelen van
gebiedsgerichte plannen. Daarbij zal worden gebruik gemaakt van de
aanbevelingen zoals die recent in het rapport van Wageningen
Universiteit zijn gepubliceerd ('Initiatiefgroepen op het landelijk
gebied: naar het creëren van koppelingen tussen praktijk en beleid').
Initiatiefgroepen bieden perspectief op de invulling van een nieuwe
relatie tussen burger en overheid.
De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) concludeert,
evenals de Raad voor het Landelijk Gebied, dat zowel de omvang van de
problematische groepen als de cumulatie van problemen minder groot
zijn dan in de stad. Er zijn wel bepaalde kwetsbare groepen in het
landelijk gebied die aandacht verdienen: jongeren, ouderen,
eenoudergezinnen, arbeidslozen en WAO-ers. Deze groepen vragen
specifieke aandacht.
4. De ambities voor de komende 10 jaar - actieplan voor de groene
ruimte
4.1 Inzet in EU: omslag van landbouwbeleid naar beleid voor het
landelijk gebied
Een belangrijke uitdaging in het toekomstige beleid is de sterkere
integratie van de nu nog veelal afzonderlijk bekeken pijlers van het
beleid voor het landelijk gebied, markt- en prijsbeleid en
voedselveiligheidsbeleid. Een omslag van landbouwbeleid naar beleid
voor het landelijk gebied dient daarvoor de markering te zijn.
Wil de landbouw de economische kracht voor het landelijk gebied
blijven, dan zal de sector bij een verdere hervorming van het
Gemeenschappelijk landbouwbeleid en een verdere liberalisering van de
wereldhandel nieuwe wegen moeten inslaan. Tegelijkertijd moet worden
beseft dat een omslag alleen mogelijk is indien daarvoor voldoende
steun binnen de EU is te vinden. In dat verband zal ook het tijdpad
van belang zijn. Een versterking van het EU-beleid voor het landelijk
gebied stelt de Europese Commissie steeds centraler als voorwaarde
voor hervormingen van het landbouwbeleid. Verder is het duidelijk dat
de noordelijke lidstaten, waaronder met name Duitsland, Denemarken,
Zweden en het VK, een dergelijk omslag voorstaan. Ook Frankrijk stelt
zich steeds meer open voor een dergelijke benadering, zij het dat het
tijdspad daarbij bepalend is. Hoewel de bestaande financiele kaders
nog tot en met 2006 door lopen, acht het kabinet het gewenst de
discussie over de toekomstige beleidshervormingen en daarbij behorende
budgettaire kaders zo spoedig mogelijk aan te vangen. Dit om
wezenlijke problemen in een later stadium te voorkomen. De
aangekondigde 'mid-term review' van de Agenda 2000 besluiten is
daarvoor naar het oordeel van het Kabinet het gewenste moment.
De Nederlandse inzet zal gericht zijn op een optimale benutting van de
reeds bestaande mogelijkheden van het Europees beleid voor het
landelijk gebied en een verbreding van de Structuurfondsen, zodat deze
beter kunnen worden benut voor de gewenste omslag. De Nederlandse
inzet zal voor het Plattelands Ontwikkelingsprogramma gericht zijn op
een verbreding van het maatregelenpakket. Zonder exclusiviteit na te
streven, zal het pakket van maatregelen meer aan de agrarische
ondernemer gerelateerd moeten zijn en ook een verdere verbreding
dienen te kennen.
4.2 Investeren in het landelijk gebied
In de nota's Voedsel en Groen en Natuur voor Mensen, Mensen voor
Natuur zijn belangrijke ambities voor het landelijk gebied verwoord.
Ambities die veel inspanningen vergen en waarbij financiële steun van
het Kabinet in een aantal gevallen onontbeerlijk is. Veel ambities op
het terrein van een samenhangend beleid waarin kwaliteit centraal
staat, zijn uitgewerkt in plannen op hoofdlijnen en voor een aantal
van deze plannen is inmiddels geld gereserveerd op de
meerjarenbegroting. Inmiddels zijn we weer een slag verder met het
concretiseren van de ambities om de leefbaarheid en duurzaamheid van
het landelijk gebied te versterken en liggen er plannen op de plank
die bij het beschikbaar komen van financiële middelen gerealiseerd
kunnen worden. Wat betreft de ruimtelijke aspecten vindt in het
Structuurschema Groene Ruimte 2 een verdere operationalisering plaats.
4.3 Ontwikkelingsgerichte landschapsstrategie
Het landschap staat onder druk in het landelijk gebied. Het beleid is
erop gericht dat dynamiek behouden blijft en dat het landelijk gebied
geen museum wordt, maar essentiële kenmerken van de verschillende
landschappen moeten meer dan tot nu toe gebeurt behouden en verstrekt
worden. Daarom kiest het kabinet voor een ontwikkelingsgerichte
landschapsstrategie gericht op de essentiële waarden van de
verschillende landschappen. Daarmee wordt vervlakking van het
landschap tegengegaan en wordt de diversiteit versterkt.
4.4 Ontwikkelen van een slagvaardig systeem van instrumenten
Voor het welslagen van beleid, leidend tot realisering van goede
plannen met draagvlak en betrokkenheid in de regio, is gebiedsgericht
maatwerk een voorwaarde. Het gebiedsgericht werken neemt binnen het
instrumentarium van de toekomst dan ook een centrale plaats in.
In de afgelopen jaren is een ingewikkeld systeem van
subsidieinstrumenten ontstaan, vooral omdat gedurende een groot aantal
jaren het instrumentarium is aangepast en gemodelleerd aan nieuwe
vragen en problemen. Daarbij valt een verschuiving te zien van
sectoraal naar meer gebiedsgericht. Met de Subsidieregeling
gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden (SGB) is
reeds een eerste stap gezet op weg naar bundeling en vereenvoudiging.
Wij willen ons samen met collega-departementen en provincies inzetten
om de SGB in de komende jaren verder uit te bouwen tot een instrument
voor breed gebiedsgericht beleid voor het landelijk gebied . Een
voorbeeld hiervan is het budget voor landinrichting, dat hierbinnen
een plaats kan krijgen en een stimuleringsimpuls combinatie van arbeid
en zorg in het landelijk gebied.
Over de inzet van deze middelen zijn in het sturingsmodel met de
provincies reeds belangrijke afspraken gemaakt over de wijze van
programmering. Ook de verdere ontwikkeling van gebiedscontracten
(BANS) maakt hiervan onderdeel uit. In het Structuurschema Groene
Ruimte 2 zijn de contouren van deze structuur verder uitgewerkt.
In het landelijk gebied gaat het om meer dan slagvaardige instrumenten
gericht op investeren. Strikte uitvoering en handhaving van het
wettelijk kader is eveneens een essentiële voorwaarde voor behoud en
versterken van de kwaliteit van het landelijk gebied.
4.5 Kennisontwikkeling en innovatie stimuleren
Onze keuze voor een vitaal landelijk gebied en een gebiedsgerichte
benadering in aanvulling op het generieke beleid stelt andere eisen
aan de kennisontwikkeling, de aansturing daarvan en de verspreiding
van kennis. Voor een succesvol gebiedenbeleid is een goede toegang tot
het kennisdomein noodzakelijk. Duidelijk is dat alle beschreven
veranderingen hoge eisen stellen aan het innovatievermogen van alle
betrokkenen. De ontwikkeling van het innovatievermogen van de
agrarische ondernemers en de wijze waarop zij daarmee invulling geven
van hun ondernemerschap is bepalend voor de toekomst van het landelijk
gebied. In de brief over het innovatiebeleid voor Voedsel en Groen is
hierop nader ingegaan.
4.6 Bestuurlijke coördinatie
Voor het landelijk gebied is bestuurlijke coördinatie van groot
belang, immers, het beleid raakt veel beleidsterreinen en niet alleen
beleidsterreinen waarvoor LNV primair verantwoordelijk is. Coördinatie
heeft betrekking op inhoud, sturing, instrumenten en regelgeving, op
afstemming tussen overheden en op samenwerking binnen ketens. In het
kader van het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS) hebben de gemeenten,
de provincies en het rijk initiatief genomen om de vitalisering van
het landelijk gebied gezamenlijk te agenderen. Op basis van werken in
13 pilots zal dit najaar gezamenlijk worden overlegd waarbij inzet aan
de orde is op het verder verhelderen van knelpunten en het zoeken naar
oplossingsrichtingen.
Het beleid voor het landelijk gebied kan alleen slagen wanneer alle
betrokken departementen samenwerken. Belangrijke partners daarbij zijn
de Ministeries van VROM (RO en milieu), VWS (sport, gezondheid,
sociaal beleid), BZK(Bans), OCW (onderwijs, cultuurhistorie), VenW
(water, wegen), EZ (toerisme, midden- en kleinbedrijf). Wij zullen,
gezamenlijk met andere actoren in het landelijk gebied, naast de inzet
van de eigen instrumenten op het gebied van voedsel en groen, proberen
bruggen te slaan, samenhang te ontwikkelen en ruimte te bieden voor
innovatie in brede zin. Door samenwerking te verbeteren kan het
resultaat van onze inspanningen aanzienlijk worden vergroot.
4.7 Sociale cohesie en culturele identiteit
De veranderingen in sociaal en cultureel opzicht vragen nadere
aandacht. Het landelijk gebied is inmiddels de woon- en werkplek van 6
miljoen burgers en 16 miljoen inwoners van Nederland zoeken er
regelmatig rust, ruimte en stilte op.
Dat houdt in dat verbreding van beleid voor het landelijk gebied in de
toekomst onder meer ook betrekking zal hebben op bij voorbeeld:
* combinaties van arbeid en zorg
* mobiliteit
* armoede en sociale uitsluiting
* veiligheid
* de verhouding tussen overheden en lokale initiatiefgroepen
Voor het nader bepalen van de agenda en de benodigde inzet zijn
verkennende onderzoeken gestart op bovengenoemde terreinen. Hierbij
zullen de Raad voor het Landelijk Gebied en het Sociaal Cultureel
Planbureau betrokken worden.
5. Tenslotte
De in deze brief beschreven inzet t.a.v. het landelijk gebied betekent
een grote transitie. Dit zal zijn weerslag hebben in de vormgeving van
het landelijk gebied, de functies van het landelijk gebied en in het
beleid- en sturingsmodel. Wij zijn er van overtuigd dat deze duurzame
strategie onvermijdelijk en noodzakelijk is, willen we ook op de lange
termijn de kwaliteit van het landelijk gebied kunnen garanderen.
In de samenleving is een verwijdering en een gebrek aan vertrouwen
zichtbaar tussen het agrarisch bedrijfsleven en de overheid. Deze zijn
deels het gevolg van botsende belangen op individueel en
maatschappelijk gebied. Het gebrek aan vertrouwen wordt ook gevoed
doordat het beleid onder invloed van diverse ontwikkelingen stap voor
stap is aangescherpt en veranderd in een tempo dat voor sommige
individuele bedrijven bij het doen van investeringen veelal niet te
volgen is.
Dit type problemen komt niet exclusief voor tussen boeren en overheid.
Vergelijkbare tendensen zijn ook waarneembaar in sectoren van welzijn,
sport, onderwijs en gezondheidszorg, met name daar waar publieke
belangen strijden met individuele belangen in een almaar drukker
Nederland. Om deze situatie te verbeteren zal stevig moeten worden
geïnvesteerd in communicatie en voorlichting, met name ook door direct
betrokkenen nadrukkelijk te betrekken bij veranderingen en te koersen
op echt partnership.
Het geven van vorm en inhoud aan verbreed beleid voor het landelijk
gebied nu meer dan nodig. Wij willen die uitdaging oppakken,
coördineren en, samen met anderen, een heldere visie ontwikkelen die
operationeel wordt door aan te haken bij de instrumenten en regelingen
die daarvoor beschikbaar zijn.
De minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij,
mr. L.J. Brinkhorst
De staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij,
G.H. Faber
1 WRR(1998): 'Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek', Advies 53
---