Partij van de Arbeid
Den Haag, 22 januari 2002
Inbreng van de PvdA ten behoeve van het verslag inzake de Vierde nota van Wijziging Spoorwegwet
De leden van de fractie van de PvdA hebben met belangstelling kennis genomen van de vierde nota van wijziging bij het wetsvoorstel Nieuwe regels voor de aanleg het beheer, de toegankelijkheid en het gebruik van de spoorwegen alsmede het verkeer over de spoorwegen, hier verder aangeduid als de Spoorwegwet (27 482 nr.13). Het belang en de urgentie van de nieuwe Spoorwegwet is in het afgelopen jaar alleen maar toegenomen. In de analyse van de ontstane problemen bij de Nederlandse spoorwegen kan niet voorbij worden gegaan aan de onheldere verantwoordelijkheidsverdeling, de inadequate aansturing en het gebrek aan toezicht op de spoorwegbedrijven. De wens van de toenmalige Minister van Verkeer&Waterstaat in 1995 om de Nederlandse Spoorwegen onder de tucht van de markt te brengen leidde ertoe dat de tucht van de overheid nagenoeg werd weggenomen. De tucht van de markt door middel van concurrentie op het spoor was in de ogen van PvdA-fractie niet alleen niet wenselijk maar ook praktisch gezien niet mogelijk. Vanuit die overtuiging hebben de leden van deze fractie al in 1995 aangedrongen op een publiekrechtelijk kader in de vorm van wetgeving om de publieke functies van het openbaar vervoer per spoor te borgen. De voorliggende nieuwe spoorwegwet moet een dergelijk publiekrechtelijk kader bieden.
De vierde nota van wijziging brengt in de ogen van de leden van de PvdA-fractie enkele verbeteringen aan ten opzichte van het aanvankelijk ingediende wetsvoorstel. Zo worden publieke taken als vergunningverlening en handhaving nu alsnog onder de directe verantwoordelijkheid van de Minister gebracht. Ook worden andere voorstellen gedaan voor een onafhankelijke toezichthouder. De rol van deze toezichthouder is natuurlijk afhankelijk van de positie van de taakorganisaties waarop het toezicht plaatsvindt. Het Kabinet doet hiervoor nieuwe voorstellen die aanmerkelijk afwijken van de voorstellen in het eerste wetsvoorstel van november 2000. Ging het aanvankelijke wetsvoorstel uit van een bij wet ingestelde publiekrechtelijke rechtspersoon die verantwoordelijk zou zijn voor het beheer van de railinfrastructuur, de Vierde nota van wijziging brengt daarin een fundamentele wijziging. Nu wordt voorgesteld dat de Minister een publiekrechtelijke concessie verleent aan een privaatrechtelijke beheerder, die op zijn beurt krachtens privaatrechtelijke overeenkomsten afspraken maakt met de spoorvervoerders. Deze koerswijziging roept bij de leden van de PvdA-fractie vele vragen op. In onze bijdrage aan dit verslag zal centraal staan de vraag of de publieke belangen nu voldoende zijn zeker gesteld en of de publieke en private verantwoordelijkheden rond het vervoer per spoor in de toekomst ook kunnen worden waar gemaakt.
Los van de vraag hoe het beheer en vervoer op het hoofdspoorwegnet in de toekomst wordt vorm gegeven is het voor de leden van de fractie van de PvdA evident dat het juridische eigendom van de spoorweginfrastructuur zo snel mogelijk weer in handen van de staat moet worden gebracht en zij steunen de acties die de Minister op dit punt heeft genomen en neemt.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt het proces van ontrafeling en uitplaatsing van de verschillende spoorwegorganisaties een formele juridische basis gegeven. In het publieke debat over de problemen van de Nederlandse spoorwegen wordt wel gewezen op de uitplaatsing van de taakorganisaties als een mogelijk oorzaak van de toegenomen problemen. Een nadere beschouwing op deze beweerde causaliteit is van belang alvorens tot een nader oordeel te kunnen komen over de gewenste toekomstige relatie tussen NS en de taakorganisaties. Deze leden vragen het Kabinet in het nader verslag om een dergelijke beschouwing. Van de zijde van de PvdA is ten tijde van de debatten over de verzelfstandiging gewezen op de risico's waarmee de uitplaatsing van de taakorganisaties uit de NV NS gepaard zou kunnen gaan, gegeven het belang van de nauwe samenwerking tussen de spoororganisaties ten behoeve van betrouwbaar en veilig spoorvervoer. Gegeven de beslissing in 1995 tot uitplaatsing en de reeds vergevorderde reorganisaties, is op dit moment vooral de vraag aan de orde of in de overgang naar de nieuwe situatie voldoende maatregelen zijn genomen om een goede samenwerking en communicatie te verzekeren. Kan de Minister op deze vraag nader in gaan? Het is in de ogen van deze leden in de verdere gedachtewisseling tussen Kabinet en Kamer over de Spoorwegwet belangrijk onderscheid te blijven maken tussen de formele positionering van de taakorganisaties enerzijds en de vormgeving van de praktische van-dag-tot-dag samenwerking tussen de taakorganisaties en de grootste vervoerder, de Nederlandse Spoorwegen anderzijds. Zijn over deze samenwerking nu effectieve afspraken gemaakt? Wanneer zijn de huidige problemen in deze relatie opgelost?
De verantwoordelijkheid voor aanleg van nieuwe en instandhouding van bestaande spoorinfrastructuur moet in de ogen van de PvdA-fractie in publieke handen blijven. De Minister moet hiervoor ook politiek aanspreekbaar zijn. De verantwoordelijkheid wordt wel geëxpliciteerd in de wet voor de aanleg van nieuwbouw maar niet voor het onderhoud. Waarom niet; wat is de argumentatie om deze te onderscheiden? Is de scheiding tussen aanleg en beheer van infrastructuur zoals die wordt voorgesteld ondubbelzinnig te maken? De publieke verantwoordelijkheid laat onverlet dat werkzaamheden kunnen worden aanbesteed aan private uitvoerders, zoals al sinds jaar en dag het geval is. De PvdA-fractie ziet hier geen verschil met aanleg en onderhoud van weginfrastructuur. Het nu voorgestelde model, waarbij aanleg en onderhoud volledig wordt ondergebracht in een zelfstandige NV, aan te sturen met een publiekrechtelijke concessie, roept veel vragen op. Waarom is de parallel met de weginfrastructuur hier niet getrokken? Waarom is niet gekozen voor een overheidsdienst? Waarom ziet de Minister in haar vierde Nota van Wijziging af van het eerder door haar voorgestelde ZBO-model? In de Memorie wordt gesteld dat met de vierde nota van wijziging dichter bij de nu bestaande structuur wordt gebleven. Maar laat de huidige structuur zich niet kenmerken als buitengewoon diffuus? De taakorganisaties zijn formeel nog onderdeel en eigendom van de NV NS terwijl de Minister al jaren verantwoordelijk is voor de aansturing. Waarom wordt nu niet eenduidig gekozen voor een model waarbij de Minister de directe verantwoordelijk gaat dragen voor de infrastructuurbeheerder? Waarom is niet gekozen voor een agentschap-model? Wordt het voor de Minister in de nu voorgestelde figuur niet lastiger haar verantwoordelijkheid waar te maken? Wat stelt de EU-richtlijn 2001/14 ten aanzien van een publiekrechtelijke regeling? Is de voorgestelde scheiding tussen het beheer van de railinfrastructuur en de aanleg daarvan niet in strijd met EU-richtlijn 2001/14, waarin immers beiden taken aan de infrastructuurbeheerder wordt toegewezen?
Wie zal in het nu voorgestelde model de prioriteiten gaan bepalen voor nieuwbouw resp. onderhoud? Wordt dit de nieuwe private inframanager of toch de Minister? Welke invloed hebben de vervoerders, met name de NS hier op? De wet opent de mogelijkheid dat de vervoerder de aanpassing van de railinfrastructuur bekostigt. Is dit wel in overeenstemming met de Europese regelgeving? Hier zijn allerlei potentieel conflicterende belangen denkbaar. Bijvoorbeeld: de vervoerder wil maximale beschikbaarheid van capaciteit teneinde zoveel mogelijk en zo tijdig mogelijk te kunnen rijden. De infrabeheerder wil echter onderhoud uitvoeren en daarvoor baanvakken uit bedrijf halen. Gegeven de problemen bij de vervoerder wordt dit onderhoud in overleg toch maar uitgesteld. Enkele maanden later vindt een ongeval plaats vanwege gebrekkig onderhoud. De Minister wordt hiervoor politiek verantwoordelijk gehouden. Dit is slechts één voorbeeld waarmee wordt aangetoond dat de belangen de vervoerder en de inframanager lang niet altijd parallel zullen lopen. En waar ze parallel lopen er geen garantie is dat de uitkomst de belangen van de reiziger dient. Hoe waarborgt de wet incenives om te komen tot een optimale samenwerking tussen de private infrabeheerder en de vervoerder? Wat gebeurt er in geval van een conflict? Wie treedt op, is dat de Vervoerkamer van de NMA? Ook wanneer de uitkomst effecten kan hebben voor de veiligheid op het spoor? Welke rol heeft dan de Inspectie? Hoe is de Minister in deze situatie nog in staat haar verantwoordelijkheid waar te maken?
Waarom worden in de vierde nota van wijziging de taken van de infrastructuurbeheerder niet meer benoemd? In het aanvankelijke wetsvoorstel waren deze immers wel opgenomen? De leden van de PvdA-fractie achten het in ieder geval wenselijk de publieke taken wettelijk vast te leggen, ten aanzien van toegankelijkheid, betaalbaarheid en veiligheid, die nader kunnen worden ingevuld in de concessievoorwaarden. Welke wettelijke eisen worden verder gesteld aan de vorm, inhoud, vakbekwaamheid betrouwbaarheid, solvabiliteit etc van de beheerder aangezien deze wordt belast met een maatschappelijk zeer vitale functie? Waarom bevat de wet geen duidelijke criteria voor de basiskwaliteit van de infrastructuur in termen van technische kwaliteit, beschikbaarheid, betrouwbaarheid etc., zeer relevant voor de vervoerders? Het komt deze leden zeer merkwaardig voor dat nu wordt voorgesteld te kiezen voor een private infra-organisatie het Kabinet minder kwaliteitseisen wettelijk wil vastleggen ten aanzien van deze organisatie, dan in het eerdere voorstel waarin nog sprake was van een overheidsorganisatie.
De keuze voor een concessiemodel suggereert de mogelijkheid dat de concessie voor het spoorbeheer wordt ingetrokken en gegunt aan (een) andere onderneming(en). Hoe reëel is deze optie? Ook hebben deze leden vragen bij de wenselijkheid daarvan. Het behoud van de bij de huidige taakorganisaties aanwezige kennis en ervaring moet hierin zwaar wegen. Hoe wordt dit zeker gesteld als de concessie wordt ingetrokken en opnieuw uitgegeven? Hoe wordt de samenhang behouden tussen de huidige RIB, Railverkeersleiding en Railned wanneer de concessie wordt ingetrokken en verleend aan een andere onderneming? Welke onderneming zou in staat moeten worden geacht deze drie publieke kerntaken over te nemen? Tevens laat het wetsvoorstel de ruimte open voor regionale of functionele opsplitsing. Kan dit nader worden toegelicht? Langs welke lijnen kan functioneel worden opgesplitst? Kortom: Wanneer de verwachting gerechtigd is dat de nieuw op te richten organisatie voor infrastructuurbeheer, waarin de drie genoemde taakorganisaties opgaan, tot in lengte der dagen de publieke taken ten aanzien van beheer en management van de spoorinfrastructuur gaat uitvoeren, waarom dan toch kiezen voor een concessiemodel?
Het concessieregime zoals dat gaat gelden voor de personenvervoerder op het hoofdspoornet wordt geregeld in de tevens voorliggende wijziging van de Wet Personenvervoer (de zgn. Concessiewet). Waar wordt het concessieregime voor de infrastructuurbeheerder geregeld? Gelden bijvoorbeeld de bepalingen ten aanzien van personeel en materieel bij wisseling van de concessiehouder ook voor de concessie voor het infrastructuurbeheer?
De verhouding tussen de infrastructuurbeheerder en de vervoerders wordt in de Memorie gekenschetst als een relatie van gelijkwaardigheid, wederzijdse afhankelijkheid en gezamenlijke optimalisatie. Wordt hiermee niet de noodzakelijke onafhankelijkheid van het capaciteitsmanagement ten opzichte van de vervoerders volledig miskent? De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat het capaciteitsmanagement (Railned en Railverkeersleiding) onder voorwaarden binnen de infrastructuurbeheerder kan blijven. Het is van belang om een afgescheiden organisatorische eenheid te hebben, gezien het feit dat de RIB één van de gebruikers van de infrastructuur is. Een gedegen wettelijke basis (met de mogelijkheid van bezwaar en beroep), een afgeschermde positie binnen de infrabeheerder en een transparante werkwijze garanderen voor alle gebruikers de onafhankelijkheid van het capaciteitsmanagement. In hoeverre komt het voorliggende wetsvoorstel nu tegemoet aan de hier beschreven voorwaarden voor de positie van de capaciteitsmanager binnen de spoorbeheerorganisatie. Leiden de hier geformuleerde voorwaarden niet eerder tot een publieke uitvoeringsorganisatie dan tot de keuze voor een privaat bedrijf?
De schaarse ruimte op het spoorwegnet staat concurrentie op het spoor in de weg. De beschikbare capaciteit zal dus moeten worden verdeeld. De capaciteitsverdeling (nu: Railned) is in de ogen van de PvdA-fractie een evident publiekrechtelijke taak. Dat vloeit voort uit zowel de verdeling van schaarse capaciteit op het publieke netwerk alsook de nauwe relatie met veiligheid op het spoor. Het is gewenst dat geen van de vervoerders op het net een directe zeggenschap hebben over de capaciteitsverdeler. Capaciteit moet onder andere worden gereserveerd voor verschillende nationale maar ook internationale goederenvervoerders, voor vervoerders actief "aan de randen van het net", lightrail-initiatieven, om onderhoud te kunnen plegen en natuurlijk de Nederlandse Spoorwegen. De capaciteitsverdeler moet daarom strikt onafhankelijk te werk kunnen gaan op transparante wijze. De noodzaak van onafhankelijkheid vloeit ook voort uit Europese wetgeving. Waarom is voor de capaciteitsverdeler gekozen voor een privaatrechtelijke organisatie? Wat is hierover in de Europese richtlijnen exact vastgelegd? Hoe is dit geregeld met de verdeling van de landingsrechten op Schiphol?
Wat worden de doelstellingen van de nieuw op te richten infrastructuurholding? Hoe wordt het bestuur gevormd? Wat is de rol van de staat als aandeelhouder? Wie krijgt welke bevoegdheden? Bijvoorbeeld: de Minister wordt verantwoordelijk gehouden voor adequate instandhouding van het spoornetwerk en heeft daarvoor een bepaald budget beschikbaar; wie bepaalt nu welke projecten worden aangepakt met welke prioriteit? Is dit de concessiehouder op het hoofdnet die mogelijk dagelijks wordt geconfronteerd met bepaalde capaciteitsknelpunten, is het de infrabeheer-holding die immers zelfstandig werkt of is het de Minister die de publieke verantwoordelijkheid draagt? Welke publieke zeggenschap is er nog over de beheerholding; ministeriële verantwoordelijkheid en parlementaire controle?
Wat zijn de precieze taken van de Vervoerkamer van de NMA? Zal deze toezien op capaciteitsverdeling, tarieven, conflicten rond capaciteitsverdeling en benutting? Wanneer kan de NMA ingrijpen? Heeft de NMA slechts een repressieve handhavingstaak? Bepaalt EU-richtlijn 2001/14 echter ook niet dat de toezichthouder de bevoegdheid moet hebben om bij geschillen over capaciteitsverdeling in te grijpen en daarover te beslissen? Kunnen spoorwegorganisaties naar de NMA toestappen met klachten?
Ook de toekomstige rol van de staat als aandeelhouder van de Nederlandse Spoorwegen roept vragen op. De veranderingen die worden voorzien in het licht van de "corporate governance" discussie hebben daarop ook de nodige invloed. Is het Kabinet voornemens de grotere zeggenschap die zij wil toekennen aan aandeelhouders ook zelf te benutten in haar rol als groot aandeelhouder van de NV NS? Welke bevoegdheden zal het Kabinet in welke situatie uitoefenen? Recentelijk zijn de statuten van de NV Nederlandse Spoorwegen gewijzigd, mede op initiatief van de Minister. Is hierin nu ook de publieke dienstverlening opgenomen als doelstellingen de onderneming? Zo nee, waarom niet? Hoe is het doel van de onderneming dan omschreven? Welke andere wijzigingen zijn in de statuten aangebracht? In de ogen van de PvdA is het gewenst daarin op te nemen dat de aandeelhouder nauw betrokken zal zijn bij strategische beslissingen die de uitoefening van de publieke taken nu en in de toekomst kunnen beïnvloeden. De leden van de PvdA fractie wijzen met name op het belang van de statuten met het oog op de taakuitoefening van de commissarissen van de naamloze vennootschap. In de discussie over de overheidscommissaris is vaak gewezen op de spanning die kan ontstaan tussen het dienen van de belangen van de onderneming en het dienen van het publieke belang. In onze ogen kan een dergelijk spanning worden voorkomen wanneer in de eerste plaats de overheid de enige aandeelhouder is en in de tweede plaats het publieke belang wordt verankerd in de statuten van de onderneming. Deelt het Kabinet deze visie? De ervaringen in de achterliggende jaren maken dat het wenselijk is de maatschappelijke doelstelling van de onderneming sterker te verankeren in taakdefinitie van de bestuurders van de NV NS. Graag de visie van het Kabinet op de maatschappelijke positie van de onderneming en dus haar bestuurders, in relatie tot het Nederlandse structuurvennootschapregime Is het ook mogelijk voor een NV een uitzondering te maken op het structuurregime? Wanneer bestaat deze mogelijkheid, wat houdt zij in en welke voor- en nadelen brengt zij mee; dit alles in het licht van de bijzondere positie van de NV NS? Tenslotte zij gewezen op de mogelijkheid van de overheidscommissaris. Goedbeschouwd zijn de vier recent benoemde topambtenaren allen overheidscommissaris Ware het niet te overwegen, in aanvulling op het concessiemodel blijvend een overheidscommissaris te benoemen bij de NV NS met bijzondere aanwijzingsbevoegdheden teneinde de doelstelling van maatschappelijke dienstverlening binnen de onderneming te verzekeren?
Waarom is er niet voor gekozen in dit wetsvoorstel tevens het milieukader voor spoorvervoer op te nemen? Zoals bij de Luchtvaartwet immers wel is gedaan?