Ministerie van Justitie
Van vast naar mobiel
Een evaluatie van het experiment met elektronisch huisarrest voor
minderjarigen als modaliteit voor de voorlopige hechtenis
G.J. Terlouw, P.A. Kamphorst
Onderzoek en beleid, nr. 195
Bestelwijze
Samenvatting
Project- en onderzoeksopzet
Het project
Begin 2000 startte een tweejarig experiment in het arrondissement
Rotterdam met elektronisch huisarrest voor minderjarigen als
modaliteit voor de voorlopige hechtenis. Een belangrijk doel bij deze
modaliteit is het behoud en de versterking van de maatschappelijke
banden van de jongere. In principe komen alle jongeren tussen 12 en 18
jaar die één of meer strafbare feiten hebben gepleegd, waarvoor
voorlopige hechtenis geëist kan worden, in aanmerking voor
elektronisch huisarrest. Zij moeten echter wel voldoen aan een aantal
voorwaarden. Deze betreffen onder meer de levenssituatie van de
jongere, het hebben van een zinvolle dagbesteding, voldoende
discipline en structurerend vermogen. De raadkamer beslist
uiteindelijk over de toewijzing van het elektronisch huisarrest.
De haalbaarheid van elektronisch huisarrest wordt door de Raad voor de
Kinderbescherming, samen met de jeugdreclassering, onderzocht. De
jeugdreclassering stelt samen met de jongere een weekprogramma op van
minimaal 30 uren (school, werk, sport, e.d.).(1) De jongere moet zich
aan dit programma houden. De uren buiten het weekprogramma moet de
deelnemer thuis zijn. Dit wordt elektronisch gecontroleerd via een
systeem dat bestaat uit een enkelband met zender die in verbinding
staat met een computer. Bij de tenuitvoerlegging van het elektronisch
huisarrest heeft de jeugdreclassering twee taken, namelijk het
begeleiden en controleren van de deelnemers. Bij een overtreding
krijgt de deelnemer een waarschuwing (gele kaart). Bij een hernieuwde
of ernstige misstap volgt het advies het elektronisch huisarrest te
stoppen (rode kaart).
Het evaluatie-onderzoek
De probleemstelling voor het evaluatie-onderzoek luidt: hoe is het
experiment tot stand gekomen, hoe functioneert het en is invoering op
bredere schaal wenselijk? De onderzoeksvragen hebben betrekking op de
totstandkoming van en de samenwerking in het project, de
instroomcriteria, de instroom en de aanzuigende werking (2) , het
verloop en de beleving van het elektronisch huisarrest door de jongere
en zijn omgeving, de relatie tussen elektronisch huisarrest en de
strafoplegging, en de mate waarin er recidive optreedt. Het onderzoek
omvat een procesevaluatie met enkele kwantitatieve elementen.
De evaluatie heeft betrekking op de eerste anderhalf jaar van het
tweejarige experiment. De geringe bereidwilligheid tot interviews
onder de deelnemers en hun ouders/verzorgers, alsmede de knelpunten
die werden ondervonden bij het verzamelen van de kwantitatieve
informatie beperken in een aantal opzichten de generaliseerbaarheid
van de bevindingen.
Onderzoeksresultaten
Totstandkoming en samenwerking
De totstandkoming van het project heeft weinig strubbelingen gekend.
Alle partijen in het arrondissement Rotterdam stonden positief
tegenover het experiment. Het grote personeelsverloop en de vele
functiewisselingen bij sommige instanties vereist een doorgaande
informatieverspreiding over elektronisch huisarrest.
De organisatie en samenwerking tussen de ketenpartners verloopt zoals
in het projectplan/protocol uiteengezet. Wel heerst er wat onbegrip
tussen enerzijds de Raad voor de Kinderbescherming en de
jeugdreclassering, en anderzijds de rechters en het openbaar
ministerie (OM). De oorzaak daarvan is de onduidelijkheid over de
overwegingen van de rechter-commissaris, de rechtbank en het OM, die
leiden tot de vraag om de haalbaarheid van elektronisch huisarrest te
onderzoeken. De Raad voor de Kinderbescherming en de jeugdreclassering
vinden het frustrerend dat zij dikwijls veel werk verzetten voor zulke
onderzoeken, om uiteindelijk te horen dat het elektronisch huisarrest
om (voor hen) niet altijd even heldere redenen niet doorgaat.
De rond de oplegging van elektronisch huisarrest ontwikkelde
procedures zijn redelijk goed uitvoerbaar. Een negatief punt is wel
dat jongeren verspreid door het land blijken vast te zitten en niet,
zoals beoogd, in de regio. Dit leidt tot extra reistijd voor de
jeugdreclasseringsmedewerkers.
Door de bank genomen verloopt het experiment met elektronisch
huisarrest qua proces vrij behoorlijk. De modaliteit is wel bijzonder
arbeidsintensief. Het is niet waarschijnlijk dat het arbeidsintensieve
karakter in de toekomst significant zal verminderen. De effectiviteit
van de modaliteit is onder andere afhankelijk van de samenwerking
tussen partners in de strafrechtketen.
Instroomcriteria
De instroom in de nieuwe modaliteit was veel geringer dan verwacht. Na
anderhalf jaar bleken 23 jongeren onder elektronisch huisarrest
gestaan te hebben. In die periode waren 48 deelnemers verwacht.
De stringente voorwaarden verklaren voor een groot deel de geringe
instroom. Meer dan de helft van de in het arrondissement Rotterdam
voorgeleide jongeren heeft bijvoorbeeld al geen stabiele thuissituatie
en/of discipline en structurerend vermogen, terwijl bijna de helft
niet over een zinvolle dagbesteding beschikt. Ten tweede blijkt dat
bij veel jongeren informatie over de toelatingscriteria niet
voorhanden is. Dit komt doordat over sommige zaken pas op de raadkamer
duidelijkheid wordt verkregen. Dan valt bijvoorbeeld alsnog een deel
van de kandidaten af op grond van de aard en/of het aantal door hen
gepleegde delicten.
Alle ketenpartners zeggen de instroomcriteria te respecteren en deze
als adequaat en noodzakelijk te beschouwen. De interpretatie en
operationalisatie van sommige criteria lijkt echter afhankelijk van de
discretie van individuele personen. Over de betekenis van de diverse
criteria en hoe deze te meten is niets vastgelegd.
Volgens het OM en de rechters kunnen de selectiecriteria resulteren in
een tweedeling. Zo blijven jongeren die door hun thuissituatie geen
elektronisch huisarrest krijgen vast zitten. Zij maken kans bij de
rechtzitting ook nog een detentiestraf te krijgen. Maar jongeren van
wie de thuissituatie goed is worden op twee manieren gestimuleerd: zij
mogen thuis verblijven en lopen nauwelijks risico nog een
vrijheidstraf opgelegd te krijgen op de strafzitting. Zon straf zou
immers de doelen van elektronisch huisarrest ondergraven: het behoud
en de versterking van de maatschappelijke banden van de jongere.
Instroom en aanzuigende werking
Naast de in de voorgaande paragraaf genoemde factoren, lijkt de
instroom te lijden onder de concurrentie van de modaliteit
nachtdetentie in dit arrondissement. Voorts kan de nieuwigheid een
negatief effect op de instroom hebben gehad.
Nagenoeg alle 23 elektronisch-huisarrestdeelnemers waren jongens.
Gemiddeld waren zij bijna 15½ jaar oud. De groep bestaat grotendeels
uit Nederlandse, Turkse, Surinaamse (elk bijna een kwart) en
Marokkaanse jongeren (14%). Meestal behelsde het delict waarvoor de
jongeren werden voorgeleid diefstal met geweld (circa 70%). Circa één
op de vijf jongens heeft zich schuldig gemaakt aan openlijke
geweldpleging. Voor ongeveer vier op de 10 jongeren was dit de eerste
keer dat zij in aanraking kwamen met Justitie.
De informatie uit de raadkamerzittingen geeft geen aanwijzingen voor
een aanzuigend effect. Tijdens de interviews blijken de meningen van
de rechters en de officier van justitie over het bestaan van een
aanzuigend effect te variëren. De vroeghulpadviezen van de Raad voor
de Kinderbescherming lijken te wijzen in de richting van een lichte
aanzuigende werking.
Verloop van het elektronisch huisarrest
Aan het begin van het traject blijft de geringe tijd die er is om het
elektronisch-huisarrestonderzoek te doen een belangrijk knelpunt. De
jeugdreclassering laat weten de huidige geringe instroom wel aan te
kunnen. De dubbele taakstelling - begeleiden en controleren - levert
geen problemen op. Bij een toename van het aantal deelnemers zouden er
echter problemen kunnen ontstaan. Bij de Raad voor de
Kinderbescherming hebben het gebrek aan personele capaciteit en
tijdsdruk een negatieve invloed op de aandacht voor elektronisch
huisarrest.
Met name rond de zomervakantie blijft de invulling van de
weekprogrammas problemen opleveren. De betrokkenen menen dat dit niet
snel zal veranderen.
Zoals gezegd mikt elektronisch huisarrest op het behouden en
bevorderen van een adequate sociale inbedding van de jongere. Alle
partijen zijn de mening toegedaan dat elektronisch huisarrest
bijdraagt aan de in standhouding van bestaande activiteiten. Over de
mate waarin er sprake is van versteviging van de maatschappelijke
inbedding van de jongere zijn de meningen onder de ketenpartners
verdeeld; toch zien de meesten ook op dit gebied wel wat positieve
veranderingen, zoals structurering van tijd die de jongeren anders op
straat zouden rondhangen.
Over het algemeen hielden de elektronisch-huisarrestcliënten zich goed
aan hun weekprogrammas. De 23 cliënten hebben de enkelband gemiddeld 6
weken gedragen, uiteenlopend van vier dagen tot 11 weken. Vijf van de
23 deelnemers hebben een gele kaart gehad wegens overtreding van een
aanwezigheidsverplichting. Er is één rode kaart uitgedeeld wegens
spijbelen, oncontroleerbaar gedrag en afwezigheid bij de huisbezoeken
van de jeugdreclasseringbegeleider. Deze jongere is vervolgens tot de
strafzitting in nachtdetentie geplaatst. Bij een ander traden er na
ruim 9 weken onverklaarbare storingen op in de apparatuur, die leidden
tot stopzetting. Dit betekent dit dat 21 jongeren het elektronisch
huisarrest hebben afgerond. De selectiecriteria leveren blijkbaar een
geschikte groep op. De etnische achtergrond van de jongeren lijkt geen
rol te spelen bij het opleggen en doorlopen van elektronisch
huisarrest.
Ervaringen van jongeren, ouders en betrokken instanties
Elektronisch huisarrest blijkt zowel voor de jongere als voor het
gezinssysteem vrij zwaar. Factoren die daaraan bijdragen zijn de
complexiteit van het proces rond de rechtsgang, de controle-aspecten,
het vele thuis zitten, het feit dat het hele gezin zich bestraft voelt
door de verstoring van het dagelijks leven, en de druk die sommige
ouders voelen om hun kind in het oog te houden. Problemen met de
zender-ontvangertechniek rond de enkelband zijn zeldzaam. Het dragen
van de enkelband levert nauwelijks klachten op.
De geïnterviewde jongeren en hun ouders oordelen positief over het
elektronisch huisarrest. Zij verkiezen dit boven vastzitten. De grote
voordelen zijn volgens hen het feit dat de deelnemer thuis kan zijn
bij zijn familie en de continuering van school, werk en het sociale
leven. Jongeren en ouders zijn erg te spreken over de begeleiding door
de jeugdreclassering. Veel ouders benadrukken dat dit een onmisbaar
onderdeel vormt van de nieuwe modaliteit. De ouders zijn blij met het
elektronisch huisarrest omdat het gezin weer is herenigd; zij
beschouwen thuis als de beste plaats om hun kind te helpen en te
begeleiden. Het normale leven van de jongere blijft behouden.
Bovendien leert hij zelf verantwoordelijkheid te nemen en zich aan
gemaakte afspraken te houden.
De betrokken instanties oordelen dat het elektronisch huisarrest in de
winter gemakkelijker is vol te houden dan s zomers, wanneer de ramen
open staan en er op straat veel gebeurt. Een andere factor van invloed
op de beleving van elektronisch huisarrest is de woonsituatie van de
jongere en de duur van de enkelbandperiode.
Strafoplegging en recidive
Voorzover bekend kreeg slechts één jongere na afloop van het
elektronisch huisarrest nog een onvoorwaardelijke straf opgelegd; dit
was degene bij wie controle onmogelijk werd door storingen in de
apparatuur. Deze straf kwam ook voort uit het feit dat inmiddels een
reeks nieuwe feiten boven tafel was gekomen. Dertien anderen kwamen
ervan af met een taak- en/of leerstraf (ook degene die een rode kaart
kreeg), en/of het betalen van schadevergoeding. Negen van hen kregen
bovendien een voorwaardelijke vrijheidsstraf; bij drie van deze 9 werd
de jeugdreclasseringsbegeleiding gecontinueerd. Twee jongeren kregen
geen straf na afloop van het elektronisch huisarrest.
Een nadeel dat de modaliteit met zich mee brengt is dat er sprake
lijkt te (kunnen) zijn van ongelijke behandeling. Het betreft de
gevallen waarin de elektronisch-huisarrestjongere de enkelband om
houdt, terwijl zijn mededader wordt geschorst uit de voorlopige
hechtenis, en beiden uiteindelijk dezelfde straf krijgen. Dit is
frustrerend voor de jongere in de enkelband. Hij zat immers langer in
voorlopige hechtenis en werd, in ieder geval voor zijn gevoel, dus
zwaarder gestraft dan de mededaders die niet aan de
elektronisch-huisarrestcriteria voldeden.
Geen enkele jongere pleegde delicten tijdens de uitvoering van het
elektronisch huisarrest. Na afloop van het elektronisch huisarrest
recidiveerden voor zover bekend vier van de 23
elektronisch-huisarrestcliënten, waarvan één jongere twee maal.
De rechters en het OM noemen twee effecten van elektronisch huisarrest
op de uiteindelijke strafoplegging. Ten eerste leidt het soms tot
lichtere straffen op de strafzitting. De jongere is in de voorlopige
hechtenis via elektronisch huisarrest uit detentie gehouden. Hem
alsnog vastzetten zou de achterliggende filosofie van elektronisch
huisarrest uithollen; rest dus de keus uit een voorwaardelijke
vrijheidsstraf en een taakstraf. Als de jongere al/nog vast had
gezeten zou het vonnis anders hebben kunnen uitvallen. Een tweede
effect is dat jongens, die later meer delicten blijken te hebben
begaan en die eigenlijk geen elektronisch-huisarrestdeelnemers hadden
moeten zijn, ook lichter gestraft worden dan anders. Omdat zij de
enkelband al om hebben is het niet opportuun om hen terug naar de
gevangenis te sturen, ook weer vanwege het afbreken van de bindingen
met de maatschappij.
Toekomst
Wat de toekomst betreft zien vooral de Raad voor de Kinderbescherming
en de jeugdreclassering perspectief voor elektronisch huisarrest in de
huidige vorm. De rechters en het OM hebben een andere kijk. In de
huidige situatie beschouwen zij elektronisch huisarrest vooral als
uitkomst voor meisjes (3) en voor jongeren die te ver weg wonen om in
nachtdetentie te kunnen plaatsen. Allen pleiten voor het (mede)
inzetten van de enkelbandtechniek bij detentiefasering.
Conclusies en discussie
Op grond van de onderzoeksresultaten is het niet mogelijk een
gefundeerde uitspraak te doen inzake de (on)wenselijkheid van het op
brede schaal inzetten van deze modaliteit. Daarvoor is het aantal
deelnemers te gering. Wel geven de bevindingen op diverse punten
duidelijke inzichten in de voor- en nadelen van de nieuwe modaliteit.
De selectiecriteria voor elektronisch huisarrest lijken op zich goed
gekozen. Uitval komt namelijk vrijwel niet voor. Het gesignaleerde
gevaar van een tweedeling is echter een ongewenst effect.
Het aantal elektronisch-huisarrestcliënten zal vermoedelijk niet
significant toenemen, tenzij er aan de voorwaarden wordt gesleuteld.
Daarmee zou echter ook het risico op mislukkingen groeien. Het is
aannemelijk dat de beschikbaarheid van de modaliteit nachtdetentie ook
negatieve gevolgen heeft gehad voor de instroom in de modaliteit
elektronisch huisarrest. Verder kan de nieuwigheid een negatief effect
op de instroom hebben gehad.
Verwacht mag worden dat in de toekomst individuele trajectbegeleiding
(ITB) als schorsingsvariant een nieuwe concurrent voor elektronisch
huisarrest gaat vormen (4) .
Wellicht is het een goed idee om elektronisch huisarrest op
experimentele basis (ook) in één (of diverse) ander(e)
arrondissement(en) te implementeren, om te bezien of de instroom daar
groter is. Tegelijkertijd zou het bestaande project als experiment
kunnen doorlopen. Zo kan wellicht tevens enig zicht worden verkregen
op de lange-termijneffecten van elektronisch huisarrest.
Op de (mogelijkheden voor) strafoplegging heeft elektronisch
huisarrest twee ongewenste effecten: niet vastzetten na afloop en
evenmin tijdens het elektronisch huisarrest wanneer nieuwe feiten
opduiken. Beide zijn een logisch gevolg van het geen afbreuk willen
doen aan (de basisideeën over) de socialiserende effecten van
elektronisch huisarrest. Dit knelpunt valt moeilijk op te lossen.
Bovendien lijkt er sprake te (kunnen) zijn van ongelijke behandeling.
Het betreft de gevallen waarin de elektronisch-huisarrestjongere de
enkelband om houdt, terwijl zijn mededader wordt geschorst uit de
voorlopige hechtenis, en beiden uiteindelijk dezelfde straf krijgen.
Een aantal van de gesignaleerde knelpunten - veel partijen, een
complex proces, de zomer-weekprogrammas, de afhankelijkheid van
individuele beslissingen - lijkt inherent aan de modaliteit en is niet
zonder meer oplosbaar. Dit blijkt uit een vergelijking met andere
projecten op dit gebied in Nederland en het buitenland. Het zou
evenwel kunnen dat sommige nog enigszins verminderen als de modaliteit
meer ingeburgerd raakt. Daar staat tegenover dat zo goed als alle
jongeren het elektronisch huisarrest afronden en achteraf positief
oordelen over zowel de mogelijkheid om de voorlopige hechtenis thuis
door te brengen, als over de intensieve begeleiding door de
jeugdreclassering. Ook de geïnterviewde ouders zijn in grote lijnen te
spreken over de nieuwe modaliteit.
Een belangrijk punt is natuurlijk ook of het vanuit
kosten-batenperspectief verantwoord is om deze modaliteit desnoods
alleen voor een kleine groep jongeren in stand te houden (5) . Hoe
verhouden zich bijvoorbeeld de kosten van reguliere vormen van
voorlopige hechtenis en die van elektronisch huisarrest? Gezien de
kleine aantallen zal de nieuwe modaliteit, in termen van
kostenreductie, betrekkelijk weinig impact hebben. De toepassing van
de enkelbandtechniek in de fase van de voorlopige hechtenis levert in
ieder geval ook extra kosten op; er moet immers veel worden
geïnvesteerd in de selectie-, advies- en begeleidingsfase.
Mocht elektronisch huisarrest leiden tot minder recidive op lange
termijn, dan resulteert dat in minder kosten voor politie en justitie.
Bovendien kan een verminderde recidive bijdragen aan een reductie van
onveiligheidsgevoelens in het algemeen (er is minder criminaliteit).
Ervaringen in Engeland en Wales lijken te indiceren dat de modaliteit
recidiveneutraal is. Uit de Verenigde Staten komen vergelijkbare
signalen.
Wat ten slotte het inzetten van de elektronisch-huisarresttechniek bij
detentiefasering betreft (waar alle partijen zich voor uitspreken):
dit is opgenomen in de op 1 september 2001 van kracht geworden
beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. Op grond daarvan is het nu
mogelijk om aan het einde van een detentie scholings- en
trainingsprogrammas (STPs) in combinatie met elektronisch toezicht (6)
op te leggen. Zo kan de overgang van gevangen zitten naar weer vrij
zijn (nog) geleidelijk(er) gebeuren. Het verdient zeker aanbeveling om
ook deze modaliteit te evalueren.
Voetnoten
1. Dikwijls wordt de term dagprogramma gehanteerd. In feite betreft
het echter een weekprogramma, waarbij de weekdagen zo nodig ieder
een verschillende invulling krijgen.
2. Aanzuigende werking is de mate waarin jongeren die nu elektronisch
huisarrest hebben gekregen geschorst zouden zijn indien
elektronisch huisarrest niet had bestaan.
3. Meisjes kunnen niet terecht in Kralingen voor nachtdetentie.
4. Jongeren die meermaals met politie en justitie in aanraking zijn
gekomen kunnen in aanmerking komen voor ITB. Een rechter kan ITB
in plaats van een vrijheidsstraf opleggen voor een periode van zes
tot twaalf maanden. Het doel is het voorkomen van recidive door
het vergroten van de sociale integratie en persoonlijke
vaardigheden. ITB wordt vanaf het jaar 2000 gefaseerd landelijk
ingevoerd. Begin 2003 moeten alle arrondissementen een ITB-aanbod
hebben.
5. De vraag naar het kostenplaatje van elektronisch huisarrest maakt
geen deel uit van dit onderzoek.
6. Elektronisch toezicht, omdat het een kale toepassing van de
enkelbandtechniek betreft.
WODC- informatiedesk / e-mail: wodc-informatiedesk@best-dep.minjus.nl
Redacteur: Hans van Netburg
---
Laatst gewijzigd: 11-03-2002