Ministerie van Buitenlandse Zaken


---

Samenvatting:

Donderdag 11 april sprak Minister Eveline Herfkens (Ontwikkelingssamenwerking) in de Beurs van Berlage bij de lancering van de internationale Novib/Oxfam handelscampagne en het rapport 'Meten met Twee Maten - handel, globalisering en armoedebestrijding. Haar toespraak was gebaseerd op een uitgebreidere schriftelijke reactie, waarvan hieronder de volledige tekst volgt.

Volledige tekst van reactie op Oxfam-rapport:

In het gedegen en veelzijdige rapport 'Rigged rules and double standards' introduceert Oxfam/Novib een interessant onderscheid tussen de verschillende kampen in het globaliseringsdebat. Aan de ene kant de globofoben. Dat is het fundamentalistische kamp dat in handel en integratie de bron van alle kwaad, armoede, uitbuiting en milieudestructie ziet. Aan de andere kant de globofielen, dat zijn mensen die juist blind al het heil van exportgroei en importliberalisatie verwachten en geen kanttekening bij de effecten van de vrije markt dulden. En daartussenin dan de "mainstream anti-globaliserings beweging" waartoe Oxfam/Novib zich rekent.

Oxfam/Novib distantieert zich nu dus expliciet van de warhoofden die alles wat op handel en economische groei lijkt als uitbuiting definiëren en die daarmee de armen in ontwikkelingslanden een slechte dienst hebben bewezen. De afgelopen jaren heb ik wel eens twijfel gehad tot welk kamp Novib zich ging bekeren als ik uitspraken van de directeur hoorde of las. Ik ben blij dat nu ook Oxfam/Novib kiest voor een positie in het debat die volop perspectief biedt voor samenwerking.

Het is ook goed om te zien dat Oxfam/Novib met dit rapport een heldere actie-agenda op tafel legt. Het potentieel en de kracht van de "mainstream anti-globaliseringsbeweging" is nog nooit ten volle benut, domweg omdat een agenda leek te ontbreken. Ongeleide stormlopen tegen globalisering met veel media-aandacht leken vaak de belangrijkste verdienste van die beweging. En ik hoop van harte dat de agenda die Oxfam-International nu presenteert als kristallisatiepunt zal werken voor acties van de wereldwijde beweging van mensen die bezorgd zijn over globalisering. Tegen al die duizenden gemotiveerde jonge mensen zou ik willen zeggen: stop met ongericht 'tophoppen', maar voer samen met Oxfam gericht rond concrete actiepunten uit dit rapport de druk op politici en bedrijven op om globalisering te laten werken voor de armsten. Ik wens Novib en Oxfam-International daar alle succes mee. Op heel veel punten zullen ze mij aan hun kant vinden en ben ik graag bereid tot strategische samenwerking.

Want ook al ben ik het niet in alles eens met het rapport, op hoofdlijnen is wat hier ligt de kern van wat er moet gebeuren om globalisering effectief tegen armoede in te kunnen zetten. De actiepunten die ik drie weken geleden in de World Commission on the Social Dimension of Globalisation van de ILO heb ingebracht komen op heel veel onderdelen overeen met actiepunten die Oxfam/Novib noemt. In dit verband wijs ik ook op de Coherentiebrief en de notitie over Europese Handelsbelemmeringen en Ontwikkelingslanden die het kabinet twee weken

geleden naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. De analyse in die stukken komt op veel punten overeen met die in dit rapport.

Genoeg lof en herkenning. Bij een aantal van de actiepunten en analyses in het rapport wil ik graag enkele kanttekeningen plaatsen.


1. Oxfam/Novib deelt veel noordelijke overheden samen met WB en IMF in bij de categorie 'globofielen', de blinde najagers van vrijhandel. Ik voel me niet thuis in dat kamp. Mijn lijn is die van sociale, pro-poor globalisering. Verre van anti, maar evenmin in te delen bij de ongenuanceerde globofielen. Een vierde kamp.
Er bestaat een hardnekkig beeld van mij in Nederland als een keiharde vrijemarkt ideologe die liberalisering als de beste remedie voor alles ziet. Waar ik dat beeld aan verdiend heb, ik zou het niet weten. Ik geloof helemaal niet in onvoorwaardelijke liberalisering en heb dat ook nooit uitgedragen. Ik geloof in het scheppen van handelskansen voor arme landen. Ik ben niet zonder meer en zonder voorwaarden voor opening van markten in ontwikkelingslanden. Het gaat erom dat marktopening met name moet bijdragen aan economische groei, ook voor de armen en aan het verminderen van handelsbelemmeringen en bureaucratie waar armste producenten en groepen in die landen last van hebben. Maatwerk in liberalisering, daar gaat het om. Wel heb ik consequent en voortdurend gestreden voor vrije toegang voor de ontwikkelingslanden tot de markten van de rijke landen. Want het gebrek aan vrijhandel en marktopening aan onze kant belemmert hun handelskansen. Met Everything But Arms is dat deels gelukt. En de EU heeft er nu mee ingestemd dat uitfasering van landbouwexportsubsidies hier nu tenminste op de WTO-onderhandelingsagenda staat. Een gelopen race is het nog lang niet. De komende mid-term review van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid moeten we samen benutten om de landbouwsector te hervormen in een richting die kansen vergroot voor de lage-inkomenslanden. Ik zou Novib/Oxfam willen uitnodigen om juist op dit punt de samenwerking tussen NGOs en welwillende overheden te zoeken en de kracht van de 'mainstream-globaliseringsbeweging' te mobiliseren de komende maanden.


2. Het rapport gaat grotendeels voorbij aan de differentiatie binnen de categorie ontwikkelingslanden. Onderscheid maken tussen ontwikkelingslanden naar het niveau van ontwikkeling is internationaal een taboe - en dat taboe moet hoognodig doorbroken worden. Het is absurd om te denken dat Mexico en Burkina Faso of Maleisië en Bangladesh in hetzelfde schuitje zitten en dus dezelfde rechten moeten kunnen claimen als het om internationale afspraken op handelsgebied gaat. Juist succesvolle deelname in globalisering heeft een aantal ontwikkelingslanden in een positie gebracht die fundamenteel verschilt van de landen die de boot tot nu toe hebben gemist.


3. Dat onderscheid blijven ontkennen werkt contra-productief. Het houdt concessies tegen die de rijke landen misschien - onder druk van bijvoorbeeld de publieke opinie - wel bereid zouden zijn te doen voor de lage inkomenslanden. Heel concreet: de Development Box die sommige ontwikkelingslanden en NGO's terecht bepleiten binnen een nieuw WTO-landbouwakkoord is kansloos als daarbinnen geen onderscheid komt naar het niveau van ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Er is simpelweg geen steun voor als ieder ontwikkelingsland zijn grenzen op basis van zo'n Box naar believen zou mogen sluiten, bijvoorbeeld omdat de voedselvoorziening in het geding zou zijn. Ik steun de gedachte van een speciale development box in de WTO, maar alleen als daarin duidelijk wordt aangegeven welke rechten voor welke categorie 'ontwikkelingslanden' gelden. Differentiatie en graduatie moeten uit de taboesfeer, juist om de armere ontwikkelingslanden een betere kans te geven.


4. Het rapport kijkt ook niet of nauwelijks naar het protectionisme van de wat rijkere ontwikkelingslanden en het effect dat dit heeft op de handelskansen van de lage inkomenslanden. Zuid-Zuid protectionisme is zo'n ander taboe dat nauw samenhangt met het vorige punt en dat hoognodig op de agenda moet. Torenhoge invoertarieven in veel ontwikkelingslanden schaden domweg de Zuid-Zuidhandel. En dat terwijl met name in de rijkere ontwikkelingslanden van Zuid-Azië een enorm afzet-potentieel ligt voor heel veel armere ontwikkelingslanden. En ik herhaal: dit is geen pleidooi voor ongeclausuleerde liberalisering, maar voor het creëren van handelskansen voor diegenen die dit het hardste nodig hebben in deze wereld.


5. Ik vind het rapport te somber over de Poverty Reduction Strategy Papers en de kansen die er zijn om via deze PRSP's meer handelskansen voor armen te scheppen. Bij dat punt wil ik graag wat langer stilstaan vanwege het grote belang ervan. Oxfam vindt dat liberaliseringsbeleid vaak zo uitpakt dat de armsten de hardste klappen krijgen van concurrerende importen, terwijl vooral de rijkere groepen profiteren van nieuwe exportmogelijheden. Tegelijkertijd erkent het rapport dat liberalisering onder voorwaarden goed is voor een land. Ieder land moet op basis van zijn specifieke situatie het handelsbeleid zo inrichten dat het ook bijdraagt aan armoedevermindering. Ik kan dit laatste alleen maar onderschrijven. Wat Nederland betreft moeten de armen meer dan evenredig profiteren van handelsliberalisering. Maar daarbij moet je niet alleen gefixeerd zijn op het al dan niet schrappen van tarieven. De crux zit hem in een scherpe afstemming van handelsmaatregelen en het scheppen van kansen voor de armen om daarvan te profiteren. Als kleine boeren geen recht op landbezit hebben, geen toegang tot informatie over markten en prijzen, geen geld kunnen lenen als werkkapitaal, niet kunnen sparen, niet over transport en wegverbindingen beschikken en aangewezen zijn op één of twee machtige opkopers, ja, dan is het natuurlijk de commerciële boer dichtbij de spoorlijn die de vruchten plukt van liberalisering. Arme boeren moeten betere productie- en afzetmogelijheden krijgen, anders kunnen ze weinig anders dan zonder succes proberen te concurreren tegen goedkope importen. Er moet heel veel gebeuren in de armste landen om tot goed werkende markten en goed sociaal beleid te komen, maar dat is wel waar de grote stappen vooruit gezet moeten worden. Al deze zaken komen samen in het PRSP-proces. Op dit punt legt het rapport te snel het hoofd in de schoot, terwijl hier juist kansen liggen voor Oxfam, andere NGO's en hun partnerorganisaties in het Zuiden om invloed uit te oefenen op het inrichten van het handelsbeleid. Om mee toezicht te houden op de uitvoering en evaluatie. Wees zo kritisch mogelijk, maar verklaar de PRSPs niet nu al als mislukt.
Van bijvoorbeeld Cambodja weet ik dat de situatie een stuk zonniger is dan het rapport voorspiegelt. Cambodja heeft als een van de eerste pilot-landen van het nieuwe Integrated Framework een studie gedaan naar handelsintegratie die in november 2001 werd voltooid. Daarbij is wel degelijk gekeken naar de gevolgen voor de armen van verschillende beleidsopties. Voor rijst - het belangrijkste gewas in Cambodja - zijn van verschillende mogelijke maatregelen de gevolgen voor de armen berekend: de effecten van een betere verwerking na de oogst, van efficienter transport, of van verbouw van rijst voor de export. Deze maatregelen kunnen zowel producenten als consumenten profijt opleveren. Ook is gekeken naar het potentieel voor armoedebestrijding van andere sectoren: landbouwdiversificatie, visserij, toerisme, handicrafts. De resultaten van de studie worden gecombineerd met het PRSP, dat binnenkort gereed is. De Cambodjaanse regering stelt dan zelf de prioriteiten voor de ontwikkeling van de handel vast als onderdeel van de bredere ontwikkelingsstrategie. Dit is het model voor handels-technische assistentie - door mij nog als als voorzitter van de WTO-commissie voor de MOLs in 1997 geïntroduceerd - dat nu voor alle MOLs en wellicht alle lage-inkomenslanden gehanteerd wordt. Zulke inbedding van technische assistentie voor handel in de bredere ontwikkelings-strategie is ook in de Verklaring van Doha als uitgangspunt aanvaard. Met zo'n aanpak, binnen het PRSP, ben ik er een groot voorstander van om méér 'hulp voor handel' te besteden. De Cambodjaanse onder-minister van Handel heeft in januari als spreker tijdens onze ambassadeursconfe-rentie enthousiast gepleit voor meer inzet van onze kant op handelsgebied. Van bilaterale donoren, maar ook van de private sector en NGO's. Ze kunnen bijdragen aan ontwikkeling van goed handelsbeleid. Dat begint niet in Geneve. Dat begint met beleidsdiscussies in ieder land zelf, dat éérst moet bepalen waar zijn handelsbelangen liggen. Pas dan kan een land zijn belangen goed verdedigen in de WTO. Het PRSP-proces is daarvoor de plaats. Aandacht voor handel moet bij elke PRSP gefaciliteerd worden. Dat ben ik geheel met Oxfam eens en daar blijf ik bij de Bank op hameren maar ook bij de landen zelf (ownership!).


6. Mijn vijfde punt ligt in het verlengde daarvan. Oxfam/Novib zijn terecht kritisch op de leencondities van de Wereldbank en het IMF voor zover die nog blindelings liberalisering eisen. Maar het rapport heeft onvoldoende oog voor de verschuivingen die daarin al zijn opgetreden. De Bretton Woods instellingen dwingen geen specifieke maatregelen af. In het geval van Cambodja bijvoorbeeld stellen ze alleen dat het maximum- en het gemiddelde invoertarief omlaag moeten. De regering heeft de ruimte om dit nader in te vullen en is zelf verantwoordelijk voor de liberalisering van bijvoorbeeld de rijstmarkt. Trouwens, ook als WB en IMF geen voorwaarden meer stellen rond liberalisering, dan betekent dat niet dat het onderwerp daarmee van tafel verdwijnt. NGO's hebben de neiging handelsliberalisering te vereenzelvigen met IMF/WB-programma's. De kwesties zijn echter vaak van zulk groot nationaal belang dat het debat ook buiten de Bretton Woods Instellingen om leeft. Soms staat een regering hierbij tegenover het maatschappelijk middenveld.
In een aantal gevallen erkennen de BWI ook dat liberalisering van een markt politiek niet haalbaar is. In Mozambique bijvoorbeeld. Het IMF adviseerde opheffing van invoertarieven op suiker en cashewnoten. De regering hield vol dat de binnenlandse economie gestimuleerd moet worden en dat men de capaciteit voor verwerking van cashewnoten wil opbouwen. En dat daarvoor marktbescherming onontbeerlijk is. NGO's en bilaterale donoren steunden de positie van de regering en het IMF ging overstag. Er is dus ruimte - en die neemt toe. Politieke en maatschappelijke druk kan die ruimte verder vergroten. Het heeft weinig zin op voorhand te roepen dat IMF en WB beleidsmaatregelen opdringen. Het is een belediging van die regeringen te denken dat zij klakkeloos de adviezen zouden volgen. Bovendien zet je zo jezelf buiten spel. Oxfam kan beter de partners in ontwikkelingslanden helpen om eventuele negatieve gevolgen van liberalisering in de PRSP-discussie in te brengen.
Wat ik wil van WB en IMF is dat hun condities niet uit de Washingtonse lucht komen vallen. Die condities moeten een afgeleide zijn van de eigen nationale doelstellingen van landen zoals ze zijn verwoord in een PRSP. Het IMF is al flink opgeschoten met het reduceren van allerlei veel te bemoeizieke condities. Geen micro-management. Ik stimuleer deze verschuiving naar meer algemene, resultaatgerichte voorwaarden op basis van met een land overeengekomen beleidsdoelstellingen.
Wat we zeker ook van IMF en WB mogen verwachten en eisen is deugdelijke advisering en analyse van de armoede-effecten van liberalisering! Die rol spelen ze nog niet goed. IMF en WB moeten veel actiever zijn in het helpen uitvoeren van de Poverty and Social Impact Analyses (PSIA) van handelsliberalisering, investeringen en privatisering. We moeten niet afgaan op vage angsten over liberalisering. Een goede analayse vooraf kan veel helderheid verschaffen over de vraag wat keuzes in handelsbeleid voor de armsten betekenen. Een goede PSIA moet de discussie over beleidsopties voeden en zal dus het debat tussen regering, NGO's, BWI en donoren ten goede komen.


7. Dan de dienstensector. Ik vind dat de WTO zich moet scharen achter de Acht Millennium Doelstellingen. Dat houdt in: breken met marktbescherming tegen ontwikkelingslanden en met ontwikkelingsonvriendelijke regels. De nieuwe onderhandelingen mogen dus, zoals het rapport terecht stelt, niet leiden tot ontwikkelingsonvriendelijke akkoorden zoals het TRIPS-akkoord. Maar ik vind u te negatief over de General Agreement on Trade in Services, GATS. Een goed functionerende dienstensector is juist cruciaal om beter mee te kunnen komen op de wereldmarkt en kansen voor de armen te scheppen. Zo bestaat een kwart van de toegevoegde waarde van de geëxporteerde textiel uit Bangladesh uit diensten. GATS (art XIX en IV) en de richtlijnen voor de GATS-onderhandelingen houden rekening met de speciale positie van ontwikkelingslanden. Zij hoeven minder sectoren open te stellen en het effect van liberalisering wordt regelmatig geëvalueerd. De uitkomst van deze evaluaties, die op vaste momenten multilateraal in de GATS-raad worden besproken, is van doorslaggevende invloed op de onderhandelingen. Een land kan een eenmaal aangegane verplichting wel degelijk herroepen, alleen moet het daarvoor wel een compensatie geven.
Het rapport stelt verder dat de ontwikkelingslanden door GATS min of meer gedwongen kunnen worden hun watervoorziening te privatiseren. Dit is ook een van de speerpunten van een actie die vorige week gestart is door Novib en Milieudefensie. Een vreemde actie, want de stelling klopt niet. Het staat elk land volledig vrij de watervoorziening te privatiseren dan wel onder publiek monopolie te houden. In het EG-voorstel inzake milieudiensten (S/CSS/W/38) wordt inderdaad gevraagd om verplichtingen aan te gaan voor de watersector. Maar als de waterdistributie een publieke dienst is in een bepaald land en deze dienst niet op korte termijn zal worden geprivatiseerd, zal de EG niet om markttoegang vragen. Van groot belang is dat GATS juist een benadering heeft waarbij WTO-leden zelf kiezen welke verplichtingen ze kunnen en willen aangaan in het licht van hun specifieke situatie. Het GATS verdrag erkent expliciet het recht van WTO-leden om dienstensectoren te reguleren en nieuwe regelgeving te introduceren. Dienstenaanbieders dienen vanzelfsprekend binnen de grenzen van de nationale wet- en regelgeving te opereren. Het is echter volstrekt niet in strijd met GATS om van een bedrijf te eisen dat het ook in perifere gebieden diensten verleent tegen betaalbare prijzen. Privatisering die gericht is op efficiënte dienstverlening met betaalbare toegang voor de armen kan een goede optie zijn voor ontwikkelingslanden, mits er een goede regelgeving is opgezet. Ik ben het volledig met u eens: die regelgeving is cruciaal, maar vormt tevens een enorm probleem voor ontwikkelingslanden. De evaluaties van de impact van liberaliseringen die ik net noemde moeten dan ook veel aandacht krijgen en bijdragen van NGO's zijn daarbij meer dan welkom.


8. Tot slot kort iets over grondstoffen, de bron van werk en inkomen voor honderden miljoenen mensen in ontwikkelingslanden. Ik ben blij dat het rapport de grondstoffenproblematiek weer zo uitdrukkelijk op de agenda zet. Neem de koffiecrisis, die zo hard toeslaat in landen als Tanzania, Uganda, Ethiopie en Nicaragua. Er is een enorme overcapaciteit in de koffie en van het geld dat wij betalen voor een kopje koffie komt maar een fractie in handen van de boer.
We moeten niet teruggrijpen op het instrument van marktinterventie. Dat heeft in het verleden niet gewerkt. Er is geen enkele reden te denken dat het nu wel zou werken. Het is niet mogelijk gebleken om structureel voor langere termijn het grote aantal aanbieders van grondstoffen als koffie of cacao op een lijn te krijgen. We moeten dus toe naar andere oplossingen. Met Oxfam geloof ik in het belang van diversificatie en waardetoevoeging. Ook ben ik blij met de aandacht voor instrumenten om iets te doen aan het prijsrisico. Marktconforme prijsverzekeringen kunnen boeren helpen zich tegen risico's in te dekken. Ik zal me er voor inzetten dat OXFAM mee kan doen in de Internationale Task Force op het gebied van Commodity Risk Management. De Wereldbank coördineert deze task force, waarin internationale organisaties, universiteiten en de private sector op gelijke voet participeren.
Diversificatie en management van prijsrisico staan ook hoog op de agenda van het in Amsterdam gevestigde Common Fund for Commodities. Nederland is actief betrokken bij de hervorming van het fonds, die nu zijn vruchten begint af te werpen. Het fonds gaat nauwer samenwerken met andere internationale financiële instellingen en zich meer richten op efficiëntie verbetering in grondstoffenketens zodat boeren in ontwikkelingslanden meer kansen krijgen. Ik heb gehoord dat OXFAM en het CFC bezig zijn een Memorandum of Understanding overeen te komen.
Voor het verbeteren van lage prijzen zou ik Oxfam International adviseren om scherper naar de mogelijkheden van het betrokken bedrijfsleven te kijken dan naar interventiemogelijkheden van overheden. Waarom zouden grote koffiekopers in het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen niet meer lange termijn contracten met producenten kunnen afsluiten? Ik heb de indruk dat een aantal bedrijven over dit soort oplossingen wil nadenken. Op 25 april heb ik een gesprek met koffieproducenten waar we een aantal van dit soort gedachtes verder willen bespreken en een rapport over de bereidheid van het internationale bedrijfsleven zullen presenteren.

Ik rond af. De titel van het rapport verwijst naar de dubbele standaards van rijke landen. Zelf de grenzen dicht houden, zelf noodlijdende economische sectoren steunen. En dan ontwikkelingslanden eisen dat zij wel hun grenzen openen en hun economie blootstellen aan de zuiverende werking van de internationale concurrentie. Deze dubbele standaard is niet in de haak. Maar de conclusie daaruit kan niet zijn dat je dus ophoudt ontwikkelingslanden te stimuleren zich meer te openen voor de wereldmarkt.

De crux is dat protectie vooral tot welvaartsverlies leidt voor de consumenten in het land dat zichzelf beschermt. Rijke landen kunnen zich dat beter veroorloven dan arme. Dat verklaart de dubbele standaard. Het advies aan arme landen om te liberaliseren is vaak een goed advies, vind ik. Daarom reken ik me ook niet tot het kamp van de mainstream-antiglobalisten. Wel is maatwerk vereist: het juiste tempo en de goede volgorde, om er voor te zorgen dat de armsten op korte termijn niet de dupe worden. Dat rijke landen hun advies aan de arme landen zelf niet uitvoeren is betreurenswaardig, maar valt eenvoudig te verklaren uit de kracht van de politieke lobby van kleine groepen met belangen bij protectie.

Het is goed dat de NGO's proberen de politieke krachtsverhoudingen op dit punt te veranderen. Ik kan dat niet genoeg aanmoedigen - en dat vinden ook mijn collega's in het kabinet. De Coherentiebrief, die ik eerder al aanhaalde, stelt nadrukkelijk dat samenwerking met NGO's absoluut nodig is om op Europees niveau sneller verder te komen in het slechten van handelsbelemmeringen en het opzetten van coherent beleid richting ontwikkelingslanden. Zeker in een tweede termijn als Minister voor Ontwikkelingssamenwerking zou ik intensief met Oxfam/Novib en andere organisaties willen samenwerken om meer beweging te krijgen in het Europese handelsbeleid en het Europese Landbouwbeleid. Nu er met dit rapport zo'n goede basis ligt, kunnen we hiermee hopelijk na 15 mei snel aan de slag.

===