Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Samenvatting:
Donderdag 11 april sprak Minister Eveline Herfkens
(Ontwikkelingssamenwerking) in de Beurs van Berlage bij de lancering van de
internationale Novib/Oxfam handelscampagne en het rapport 'Meten met Twee
Maten - handel, globalisering en armoedebestrijding. Haar toespraak was
gebaseerd op een uitgebreidere schriftelijke reactie, waarvan hieronder de
volledige tekst volgt.
Volledige tekst van reactie op Oxfam-rapport:
In het gedegen en veelzijdige rapport 'Rigged rules and double standards'
introduceert Oxfam/Novib een interessant onderscheid tussen de verschillende
kampen in het globaliseringsdebat. Aan de ene kant de globofoben. Dat is het
fundamentalistische kamp dat in handel en integratie de bron van alle kwaad,
armoede, uitbuiting en milieudestructie ziet. Aan de andere kant de
globofielen, dat zijn mensen die juist blind al het heil van exportgroei en
importliberalisatie verwachten en geen kanttekening bij de effecten van de
vrije markt dulden. En daartussenin dan de "mainstream anti-globaliserings
beweging" waartoe Oxfam/Novib zich rekent.
Oxfam/Novib distantieert zich nu dus expliciet van de warhoofden die alles
wat op handel en economische groei lijkt als uitbuiting definiëren en die
daarmee de armen in ontwikkelingslanden een slechte dienst hebben bewezen.
De afgelopen jaren heb ik wel eens twijfel gehad tot welk kamp Novib zich
ging bekeren als ik uitspraken van de directeur hoorde of las. Ik ben blij
dat nu ook Oxfam/Novib kiest voor een positie in het debat die volop
perspectief biedt voor samenwerking.
Het is ook goed om te zien dat Oxfam/Novib met dit rapport een heldere
actie-agenda op tafel legt. Het potentieel en de kracht van de "mainstream
anti-globaliseringsbeweging" is nog nooit ten volle benut, domweg omdat een
agenda leek te ontbreken. Ongeleide stormlopen tegen globalisering met veel
media-aandacht leken vaak de belangrijkste verdienste van die beweging. En
ik hoop van harte dat de agenda die Oxfam-International nu presenteert als
kristallisatiepunt zal werken voor acties van de wereldwijde beweging van
mensen die bezorgd zijn over globalisering. Tegen al die duizenden
gemotiveerde jonge mensen zou ik willen zeggen: stop met ongericht
'tophoppen', maar voer samen met Oxfam gericht rond concrete actiepunten uit
dit rapport de druk op politici en bedrijven op om globalisering te laten
werken voor de armsten. Ik wens Novib en Oxfam-International daar alle
succes mee. Op heel veel punten zullen ze mij aan hun kant vinden en ben ik
graag bereid tot strategische samenwerking.
Want ook al ben ik het niet in alles eens met het rapport, op hoofdlijnen is
wat hier ligt de kern van wat er moet gebeuren om globalisering effectief
tegen armoede in te kunnen zetten. De actiepunten die ik drie weken geleden
in de World Commission on the Social Dimension of Globalisation van de ILO
heb ingebracht komen op heel veel onderdelen overeen met actiepunten die
Oxfam/Novib noemt. In dit verband wijs ik ook op de Coherentiebrief en de
notitie over Europese Handelsbelemmeringen en Ontwikkelingslanden die het
kabinet twee weken
geleden naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. De analyse in die stukken komt
op veel punten overeen met die in dit rapport.
Genoeg lof en herkenning. Bij een aantal van de actiepunten en analyses in
het rapport wil ik graag enkele kanttekeningen plaatsen.
1. Oxfam/Novib deelt veel noordelijke overheden samen met WB en IMF in bij
de categorie 'globofielen', de blinde najagers van vrijhandel. Ik voel me
niet thuis in dat kamp. Mijn lijn is die van sociale, pro-poor
globalisering. Verre van anti, maar evenmin in te delen bij de
ongenuanceerde globofielen. Een vierde kamp.
Er bestaat een hardnekkig beeld van mij in Nederland als een keiharde
vrijemarkt ideologe die liberalisering als de beste remedie voor alles ziet.
Waar ik dat beeld aan verdiend heb, ik zou het niet weten. Ik geloof
helemaal niet in onvoorwaardelijke liberalisering en heb dat ook nooit
uitgedragen. Ik geloof in het scheppen van handelskansen voor arme landen.
Ik ben niet zonder meer en zonder voorwaarden voor opening van markten in
ontwikkelingslanden. Het gaat erom dat marktopening met name moet bijdragen
aan economische groei, ook voor de armen en aan het verminderen van
handelsbelemmeringen en bureaucratie waar armste producenten en groepen in
die landen last van hebben. Maatwerk in liberalisering, daar gaat het om.
Wel heb ik consequent en voortdurend gestreden voor vrije toegang voor de
ontwikkelingslanden tot de markten van de rijke landen. Want het gebrek aan
vrijhandel en marktopening aan onze kant belemmert hun handelskansen. Met
Everything But Arms is dat deels gelukt. En de EU heeft er nu mee ingestemd
dat uitfasering van landbouwexportsubsidies hier nu tenminste op de
WTO-onderhandelingsagenda staat. Een gelopen race is het nog lang niet. De
komende mid-term review van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid moeten we
samen benutten om de landbouwsector te hervormen in een richting die kansen
vergroot voor de lage-inkomenslanden. Ik zou Novib/Oxfam willen uitnodigen
om juist op dit punt de samenwerking tussen NGOs en welwillende overheden te
zoeken en de kracht van de 'mainstream-globaliseringsbeweging' te
mobiliseren de komende maanden.
2. Het rapport gaat grotendeels voorbij aan de differentiatie binnen de
categorie ontwikkelingslanden. Onderscheid maken tussen ontwikkelingslanden
naar het niveau van ontwikkeling is internationaal een taboe - en dat taboe
moet hoognodig doorbroken worden. Het is absurd om te denken dat Mexico en
Burkina Faso of Maleisië en Bangladesh in hetzelfde schuitje zitten en dus
dezelfde rechten moeten kunnen claimen als het om internationale afspraken
op handelsgebied gaat. Juist succesvolle deelname in globalisering heeft een
aantal ontwikkelingslanden in een positie gebracht die fundamenteel
verschilt van de landen die de boot tot nu toe hebben gemist.
3. Dat onderscheid blijven ontkennen werkt contra-productief. Het houdt
concessies tegen die de rijke landen misschien - onder druk van bijvoorbeeld
de publieke opinie - wel bereid zouden zijn te doen voor de lage
inkomenslanden. Heel concreet: de Development Box die sommige
ontwikkelingslanden en NGO's terecht bepleiten binnen een nieuw
WTO-landbouwakkoord is kansloos als daarbinnen geen onderscheid komt naar
het niveau van ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Er is simpelweg geen
steun voor als ieder ontwikkelingsland zijn grenzen op basis van zo'n Box
naar believen zou mogen sluiten, bijvoorbeeld omdat de voedselvoorziening in
het geding zou zijn. Ik steun de gedachte van een speciale development box
in de WTO, maar alleen als daarin duidelijk wordt aangegeven welke rechten
voor welke categorie 'ontwikkelingslanden' gelden. Differentiatie en
graduatie moeten uit de taboesfeer, juist om de armere ontwikkelingslanden
een betere kans te geven.
4. Het rapport kijkt ook niet of nauwelijks naar het protectionisme van de
wat rijkere ontwikkelingslanden en het effect dat dit heeft op de
handelskansen van de lage inkomenslanden. Zuid-Zuid protectionisme is zo'n
ander taboe dat nauw samenhangt met het vorige punt en dat hoognodig op de
agenda moet. Torenhoge invoertarieven in veel ontwikkelingslanden schaden
domweg de Zuid-Zuidhandel. En dat terwijl met name in de rijkere
ontwikkelingslanden van Zuid-Azië een enorm afzet-potentieel ligt voor heel
veel armere ontwikkelingslanden. En ik herhaal: dit is geen pleidooi voor
ongeclausuleerde liberalisering, maar voor het creëren van handelskansen
voor diegenen die dit het hardste nodig hebben in deze wereld.
5. Ik vind het rapport te somber over de Poverty Reduction Strategy Papers
en de kansen die er zijn om via deze PRSP's meer handelskansen voor armen te
scheppen. Bij dat punt wil ik graag wat langer stilstaan vanwege het grote
belang ervan. Oxfam vindt dat liberaliseringsbeleid vaak zo uitpakt dat de
armsten de hardste klappen krijgen van concurrerende importen, terwijl
vooral de rijkere groepen profiteren van nieuwe exportmogelijheden.
Tegelijkertijd erkent het rapport dat liberalisering onder voorwaarden goed
is voor een land. Ieder land moet op basis van zijn specifieke situatie het
handelsbeleid zo inrichten dat het ook bijdraagt aan armoedevermindering.
Ik kan dit laatste alleen maar onderschrijven. Wat Nederland betreft moeten
de armen meer dan evenredig profiteren van handelsliberalisering. Maar
daarbij moet je niet alleen gefixeerd zijn op het al dan niet schrappen van
tarieven. De crux zit hem in een scherpe afstemming van handelsmaatregelen
en het scheppen van kansen voor de armen om daarvan te profiteren. Als
kleine boeren geen recht op landbezit hebben, geen toegang tot informatie
over markten en prijzen, geen geld kunnen lenen als werkkapitaal, niet
kunnen sparen, niet over transport en wegverbindingen beschikken en
aangewezen zijn op één of twee machtige opkopers, ja, dan is het natuurlijk
de commerciële boer dichtbij de spoorlijn die de vruchten plukt van
liberalisering. Arme boeren moeten betere productie- en afzetmogelijheden
krijgen, anders kunnen ze weinig anders dan zonder succes proberen te
concurreren tegen goedkope importen. Er moet heel veel gebeuren in de armste
landen om tot goed werkende markten en goed sociaal beleid te komen, maar
dat is wel waar de grote stappen vooruit gezet moeten worden.
Al deze zaken komen samen in het PRSP-proces. Op dit punt legt het rapport
te snel het hoofd in de schoot, terwijl hier juist kansen liggen voor Oxfam,
andere NGO's en hun partnerorganisaties in het Zuiden om invloed uit te
oefenen op het inrichten van het handelsbeleid. Om mee toezicht te houden op
de uitvoering en evaluatie. Wees zo kritisch mogelijk, maar verklaar de
PRSPs niet nu al als mislukt.
Van bijvoorbeeld Cambodja weet ik dat de situatie een stuk zonniger is dan
het rapport voorspiegelt. Cambodja heeft als een van de eerste pilot-landen
van het nieuwe Integrated Framework een studie gedaan naar handelsintegratie
die in november 2001 werd voltooid. Daarbij is wel degelijk gekeken naar de
gevolgen voor de armen van verschillende beleidsopties. Voor rijst - het
belangrijkste gewas in Cambodja - zijn van verschillende mogelijke
maatregelen de gevolgen voor de armen berekend: de effecten van een betere
verwerking na de oogst, van efficienter transport, of van verbouw van rijst
voor de export. Deze maatregelen kunnen zowel producenten als consumenten
profijt opleveren. Ook is gekeken naar het potentieel voor
armoedebestrijding van andere sectoren: landbouwdiversificatie, visserij,
toerisme, handicrafts. De resultaten van de studie worden gecombineerd met
het PRSP, dat binnenkort gereed is. De Cambodjaanse regering stelt dan zelf
de prioriteiten voor de ontwikkeling van de handel vast als onderdeel van de
bredere ontwikkelingsstrategie. Dit is het model voor handels-technische
assistentie - door mij nog als als voorzitter van de WTO-commissie voor de
MOLs in 1997 geïntroduceerd - dat nu voor alle MOLs en wellicht alle
lage-inkomenslanden gehanteerd wordt. Zulke inbedding van technische
assistentie voor handel in de bredere ontwikkelings-strategie is ook in de
Verklaring van Doha als uitgangspunt aanvaard. Met zo'n aanpak, binnen het
PRSP, ben ik er een groot voorstander van om méér 'hulp voor handel' te
besteden. De Cambodjaanse onder-minister van Handel heeft in januari als
spreker tijdens onze ambassadeursconfe-rentie enthousiast gepleit voor meer
inzet van onze kant op handelsgebied. Van bilaterale donoren, maar ook van
de private sector en NGO's. Ze kunnen bijdragen aan ontwikkeling van goed
handelsbeleid. Dat begint niet in Geneve. Dat begint met beleidsdiscussies
in ieder land zelf, dat éérst moet bepalen waar zijn handelsbelangen liggen.
Pas dan kan een land zijn belangen goed verdedigen in de WTO. Het
PRSP-proces is daarvoor de plaats. Aandacht voor handel moet bij elke PRSP
gefaciliteerd worden. Dat ben ik geheel met Oxfam eens en daar blijf ik bij
de Bank op hameren maar ook bij de landen zelf (ownership!).
6. Mijn vijfde punt ligt in het verlengde daarvan. Oxfam/Novib zijn terecht
kritisch op de leencondities van de Wereldbank en het IMF voor zover die nog
blindelings liberalisering eisen. Maar het rapport heeft onvoldoende oog
voor de verschuivingen die daarin al zijn opgetreden.
De Bretton Woods instellingen dwingen geen specifieke maatregelen af. In het
geval van Cambodja bijvoorbeeld stellen ze alleen dat het maximum- en het
gemiddelde invoertarief omlaag moeten. De regering heeft de ruimte om dit
nader in te vullen en is zelf verantwoordelijk voor de liberalisering van
bijvoorbeeld de rijstmarkt. Trouwens, ook als WB en IMF geen voorwaarden
meer stellen rond liberalisering, dan betekent dat niet dat het onderwerp
daarmee van tafel verdwijnt. NGO's hebben de neiging handelsliberalisering
te vereenzelvigen met IMF/WB-programma's. De kwesties zijn echter vaak van
zulk groot nationaal belang dat het debat ook buiten de Bretton Woods
Instellingen om leeft. Soms staat een regering hierbij tegenover het
maatschappelijk middenveld.
In een aantal gevallen erkennen de BWI ook dat liberalisering van een markt
politiek niet haalbaar is. In Mozambique bijvoorbeeld. Het IMF adviseerde
opheffing van invoertarieven op suiker en cashewnoten. De regering hield vol
dat de binnenlandse economie gestimuleerd moet worden en dat men de
capaciteit voor verwerking van cashewnoten wil opbouwen. En dat daarvoor
marktbescherming onontbeerlijk is. NGO's en bilaterale donoren steunden de
positie van de regering en het IMF ging overstag. Er is dus ruimte - en die
neemt toe. Politieke en maatschappelijke druk kan die ruimte verder
vergroten. Het heeft weinig zin op voorhand te roepen dat IMF en WB
beleidsmaatregelen opdringen. Het is een belediging van die regeringen te
denken dat zij klakkeloos de adviezen zouden volgen. Bovendien zet je zo
jezelf buiten spel. Oxfam kan beter de partners in ontwikkelingslanden
helpen om eventuele negatieve gevolgen van liberalisering in de
PRSP-discussie in te brengen.
Wat ik wil van WB en IMF is dat hun condities niet uit de Washingtonse lucht
komen vallen. Die condities moeten een afgeleide zijn van de eigen nationale
doelstellingen van landen zoals ze zijn verwoord in een PRSP. Het IMF is al
flink opgeschoten met het reduceren van allerlei veel te bemoeizieke
condities. Geen micro-management. Ik stimuleer deze verschuiving naar meer
algemene, resultaatgerichte voorwaarden op basis van met een land
overeengekomen beleidsdoelstellingen.
Wat we zeker ook van IMF en WB mogen verwachten en eisen is deugdelijke
advisering en analyse van de armoede-effecten van liberalisering! Die rol
spelen ze nog niet goed. IMF en WB moeten veel actiever zijn in het helpen
uitvoeren van de Poverty and Social Impact Analyses (PSIA) van
handelsliberalisering, investeringen en privatisering. We moeten niet afgaan
op vage angsten over liberalisering. Een goede analayse vooraf kan veel
helderheid verschaffen over de vraag wat keuzes in handelsbeleid voor de
armsten betekenen. Een goede PSIA moet de discussie over beleidsopties
voeden en zal dus het debat tussen regering, NGO's, BWI en donoren ten goede
komen.
7. Dan de dienstensector. Ik vind dat de WTO zich moet scharen achter de
Acht Millennium Doelstellingen. Dat houdt in: breken met marktbescherming
tegen ontwikkelingslanden en met ontwikkelingsonvriendelijke regels. De
nieuwe onderhandelingen mogen dus, zoals het rapport terecht stelt, niet
leiden tot ontwikkelingsonvriendelijke akkoorden zoals het TRIPS-akkoord.
Maar ik vind u te negatief over de General Agreement on Trade in Services,
GATS. Een goed functionerende dienstensector is juist cruciaal om beter mee
te kunnen komen op de wereldmarkt en kansen voor de armen te scheppen. Zo
bestaat een kwart van de toegevoegde waarde van de geëxporteerde textiel uit
Bangladesh uit diensten. GATS (art XIX en IV) en de richtlijnen voor de
GATS-onderhandelingen houden rekening met de speciale positie van
ontwikkelingslanden. Zij hoeven minder sectoren open te stellen en het
effect van liberalisering wordt regelmatig geëvalueerd. De uitkomst van deze
evaluaties, die op vaste momenten multilateraal in de GATS-raad worden
besproken, is van doorslaggevende invloed op de onderhandelingen. Een land
kan een eenmaal aangegane verplichting wel degelijk herroepen, alleen moet
het daarvoor wel een compensatie geven.
Het rapport stelt verder dat de ontwikkelingslanden door GATS min of meer
gedwongen kunnen worden hun watervoorziening te privatiseren. Dit is ook een
van de speerpunten van een actie die vorige week gestart is door Novib en
Milieudefensie. Een vreemde actie, want de stelling klopt niet. Het staat
elk land volledig vrij de watervoorziening te privatiseren dan wel onder
publiek monopolie te houden. In het EG-voorstel inzake milieudiensten
(S/CSS/W/38) wordt inderdaad gevraagd om verplichtingen aan te gaan voor de
watersector. Maar als de waterdistributie een publieke dienst is in een
bepaald land en deze dienst niet op korte termijn zal worden geprivatiseerd,
zal de EG niet om markttoegang vragen. Van groot belang is dat GATS juist
een benadering heeft waarbij WTO-leden zelf kiezen welke verplichtingen ze
kunnen en willen aangaan in het licht van hun specifieke situatie.
Het GATS verdrag erkent expliciet het recht van WTO-leden om
dienstensectoren te reguleren en nieuwe regelgeving te introduceren.
Dienstenaanbieders dienen vanzelfsprekend binnen de grenzen van de nationale
wet- en regelgeving te opereren. Het is echter volstrekt niet in strijd met
GATS om van een bedrijf te eisen dat het ook in perifere gebieden diensten
verleent tegen betaalbare prijzen. Privatisering die gericht is op
efficiënte dienstverlening met betaalbare toegang voor de armen kan een
goede optie zijn voor ontwikkelingslanden, mits er een goede regelgeving is
opgezet. Ik ben het volledig met u eens: die regelgeving is cruciaal, maar
vormt tevens een enorm probleem voor ontwikkelingslanden. De evaluaties van
de impact van liberaliseringen die ik net noemde moeten dan ook veel
aandacht krijgen en bijdragen van NGO's zijn daarbij meer dan welkom.
8. Tot slot kort iets over grondstoffen, de bron van werk en inkomen voor
honderden miljoenen mensen in ontwikkelingslanden. Ik ben blij dat het
rapport de grondstoffenproblematiek weer zo uitdrukkelijk op de agenda zet.
Neem de koffiecrisis, die zo hard toeslaat in landen als Tanzania, Uganda,
Ethiopie en Nicaragua. Er is een enorme overcapaciteit in de koffie en van
het geld dat wij betalen voor een kopje koffie komt maar een fractie in
handen van de boer.
We moeten niet teruggrijpen op het instrument van marktinterventie. Dat
heeft in het verleden niet gewerkt. Er is geen enkele reden te denken dat
het nu wel zou werken. Het is niet mogelijk gebleken om structureel voor
langere termijn het grote aantal aanbieders van grondstoffen als koffie of
cacao op een lijn te krijgen. We moeten dus toe naar andere oplossingen. Met
Oxfam geloof ik in het belang van diversificatie en waardetoevoeging. Ook
ben ik blij met de aandacht voor instrumenten om iets te doen aan het
prijsrisico. Marktconforme prijsverzekeringen kunnen boeren helpen zich
tegen risico's in te dekken. Ik zal me er voor inzetten dat OXFAM mee kan
doen in de Internationale Task Force op het gebied van Commodity Risk
Management. De Wereldbank coördineert deze task force, waarin internationale
organisaties, universiteiten en de private sector op gelijke voet
participeren.
Diversificatie en management van prijsrisico staan ook hoog op de agenda van
het in Amsterdam gevestigde Common Fund for Commodities. Nederland is actief
betrokken bij de hervorming van het fonds, die nu zijn vruchten begint af te
werpen. Het fonds gaat nauwer samenwerken met andere internationale
financiële instellingen en zich meer richten op efficiëntie verbetering in
grondstoffenketens zodat boeren in ontwikkelingslanden meer kansen krijgen.
Ik heb gehoord dat OXFAM en het CFC bezig zijn een Memorandum of
Understanding overeen te komen.
Voor het verbeteren van lage prijzen zou ik Oxfam International adviseren om
scherper naar de mogelijkheden van het betrokken bedrijfsleven te kijken dan
naar interventiemogelijkheden van overheden. Waarom zouden grote
koffiekopers in het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen niet
meer lange termijn contracten met producenten kunnen afsluiten? Ik heb de
indruk dat een aantal bedrijven over dit soort oplossingen wil nadenken. Op
25 april heb ik een gesprek met koffieproducenten waar we een aantal van dit
soort gedachtes verder willen bespreken en een rapport over de bereidheid
van het internationale bedrijfsleven zullen presenteren.
Ik rond af. De titel van het rapport verwijst naar de dubbele standaards van rijke landen. Zelf de grenzen dicht houden, zelf noodlijdende economische sectoren steunen. En dan ontwikkelingslanden eisen dat zij wel hun grenzen openen en hun economie blootstellen aan de zuiverende werking van de internationale concurrentie. Deze dubbele standaard is niet in de haak. Maar de conclusie daaruit kan niet zijn dat je dus ophoudt ontwikkelingslanden te stimuleren zich meer te openen voor de wereldmarkt.
De crux is dat protectie vooral tot welvaartsverlies leidt voor de
consumenten in het land dat zichzelf beschermt. Rijke landen kunnen zich dat
beter veroorloven dan arme. Dat verklaart de dubbele standaard. Het advies
aan arme landen om te liberaliseren is vaak een goed advies, vind ik. Daarom
reken ik me ook niet tot het kamp van de mainstream-antiglobalisten. Wel is
maatwerk vereist: het juiste tempo en de goede volgorde, om er voor te
zorgen dat de armsten op korte termijn niet de dupe worden. Dat rijke landen
hun advies aan de arme landen zelf niet uitvoeren is betreurenswaardig, maar
valt eenvoudig te verklaren uit de kracht van de politieke lobby van kleine
groepen met belangen bij protectie.
Het is goed dat de NGO's proberen de politieke krachtsverhoudingen op dit
punt te veranderen. Ik kan dat niet genoeg aanmoedigen - en dat vinden ook
mijn collega's in het kabinet. De Coherentiebrief, die ik eerder al
aanhaalde, stelt nadrukkelijk dat samenwerking met NGO's absoluut nodig is
om op Europees niveau sneller verder te komen in het slechten van
handelsbelemmeringen en het opzetten van coherent beleid richting
ontwikkelingslanden. Zeker in een tweede termijn als Minister voor
Ontwikkelingssamenwerking zou ik intensief met Oxfam/Novib en andere
organisaties willen samenwerken om meer beweging te krijgen in het Europese
handelsbeleid en het Europese Landbouwbeleid. Nu er met dit rapport zo'n
goede basis ligt, kunnen we hiermee hopelijk na 15 mei snel aan de slag.
===