Ministerie van Financiën

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal Plein 2 2511 CR Den Haag

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

11 april FM 2002-0470 M 2002

Onderwerp

Update Kapitaalakkoord (Bazel II) t.b.v. AO 18-04-2002

1. Inleiding

Naar aanleiding van uw verzoek informeer ik u met deze brief over de laatste ontwikkelingen rond het nieuwe kapitaalakkoord (Bazel II) .

Opstelling van een kapitaalakkoord is geen sinecure. Van een technische exercitie waarbij ongestoord wordt toegewerkt naar de optimale uitwerking van de doelstelling ? vergroten van de financiële stabiliteit middels het verkleinen van de insolventiekans van individuele financiële instellingen ? is geen sprake. De financiële toezichthouders nemen actief deel aan de onderhandelingen. Daarnaast wordt de financiële sector ? middels kwantitatieve impactstudies en consultatieronden ? actief betrokken bij de opstelling van het nieuwe akkoord.

Dit alles zal leiden tot een kwalitatief goed akkoord voor de toekomst dat weer jaren meekan. Het huidige concept van het akkoord is er vanwege het streven naar volledigheid, bovengenoemde consultaties, en het vermijden van neveneffecten zoals onnodige verslechtering van de financieringspositie van bepaalde sectoren, niet eenvoudiger op geworden. De planning voor het akkoord is daarom aangepast. Het definitieve akkoord wordt op 31 oktober 2003 gepubliceerd om vanaf 1 januari 2006 te worden toegepast.

In paragraaf 2 van deze brief wordt de inhoud van het nieuwe akkoord kort toegelicht. Op de planning voor de totstandkoming van het akkoord en de daaruit af te leiden regelgeving wordt in paragraaf 3 ingegaan. De belangrijkste ontwikkelingen worden in paragraaf 4 behandeld. Paragraaf 5 besluit met de conclusie.

2. Hoofdpunten Bazel II akkoord

Het Bazels Comité concludeerde in 1998 dat het uit 1988 stammende kapitaalakkoord aan vervanging toe was.

2.1 Inhoud nieuw akkoord Het huidige akkoord (Bazel I) bestaat met name uit de minimumsolvabiliteitseis die inhoudt dat 8 procent kapitaalbuffer wordt aangehouden (ook wel standaardbenadering). De toenemende complexiteit van het bankwezen, alsmede het toegenomen aantal financiële producten, heeft aan het licht gebracht dat Bazel I hierdoor te grofmazig en te weinig flexibel is .

Nadat het besluit tot de opstelling van het nieuwe Bazels akkoord (Bazel II) genomen was, is gekozen voor een meer flexibele benadering voor het bankentoezicht. Het nieuwe kapitaalakkoord bestaat daarom niet uit één pijler maar uit drie pijlers, te weten naast minimum solvabiliteitseisen ook supervisory review en marktdiscipline. Het grote voordeel van deze benadering is dat een beter inzicht in de kapitaalpositie van banken kan worden gevormd. Onderstaand wordt de inhoud van het nieuwe akkoord op hoofdlijnen beschreven.

2.1.1 Pijler 1: Minimum solvabiliteitseisen In de eerste pijler worden kwantitatieve eisen vastgesteld voor het kredietrisico, het marktrisico en het operationeel risico. Deze risico?s kunnen op verschillende manieren die afhankelijk zijn van de door betreffende bank gebruikte methode worden berekend. Voor het kredietrisico zijn dat: (1) de (nieuwe) verbeterde standaardmethode, (2) de eenvoudige methode van interne ratings, en (3) de geavanceerde interne ratings methode. Voor het marktrisico en het operationeel risico betreft het: (1) de standaardmethode en (2) de interne ratingsmethode.

Kredietrisico De nieuwe verbeterde standaardbenadering is vergelijkbaar met het huidige akkoord. De bank kent een risicogewicht toe aan haar activa en niet uit de balans blijkende verplichtingen (zoals off-balance-sheet positions en special purpose vehicles) en stelt zodoende een totaal op. Onder Bazel I geldt voor alle activa een vaste risicoweging (van 0, 20, 50, of 100%) afhankelijk van objectieve kenmerken van de debiteur. In Bazel II worden daarentegen de risicocategorieën (0, 20, 50, 100 en 150%) afhankelijk gesteld van ratings die een extern instituut toekent aan leningportefeuilles. Belangrijk voordeel van de nieuwe verbeterde standaardbenadering is dat arbitragevoordelen die onder Bazel I waren ontdekt (m.n. gebruik van special purpose vehicles) zijn gereduceerd. Ook is er sprake van een ruimere erkenning van risicobeperkende maatregelen.

De expliciete aandacht dan wel stimulering van het gebruik van de interne ratings methode is de belangrijkste noviteit van Bazel II. Om de interne ratings methoden toe te passen moeten banken hun kredietportefeuilles indelen in homogene groepen debiteuren met een gemiddeld zelfde kans op in gebreke blijven. De looptijd van een lening is een andere belangrijke factor die het kredietrisico bepaalt. Een belangrijk voordeel voor banken die deze methode (gaan) gebruiken is dat zij meer risicodifferentiatie kunnen toepassen. Daarnaast geldt voor banken met een goede kredietpositie dat zij op die manier minder kapitaal hoeven aan te houden dan onder Bazel I. Bazel II onderscheidt een eenvoudige en een geavanceerde interne ratings methode.

Onder de eenvoudige interne ratings methode hoeft alleen de kans dat een debiteur niet betaalt door de bank zelf gekwantificeerd te worden, terwijl onder de geavanceerde interne ratings methode het kredietrisico volledig door de bank zelf moet worden gekwantificeerd. De geavanceerde methode zal in de regel leiden tot de meeste verlichting van de solvabiliteitseis vanwege de erkenning van door een bank toegepaste kredietrisicobeperkende technieken.

Marktrisico en operationeel risico Naast het hierboven behandelde methoden voor de berekening van het kredietrisico vallen ook het marktrisico en het operationeel risico onder de eerste pijler van Bazel II. Het marktrisico is het risico van een verlies dat kan ontstaan wanneer koersen van beleggingen van banken (aandelen, obligaties, onroerend goed, etc.) dalen.

Het operationeel risico is een nieuwigheid van Bazel II. Operationeel risico (fraude, menselijke fouten) komt voort uit ontoereikende interne controlemechanismen en is afhankelijk van mensen, systemen en procedures. De algemene gedachte is dat het operationele risico is toegenomen als gevolg van automatisering, en ingewikkelde technieken voor het afdekken van krediet- en marktrisico die het operationeel risico juist vergroten.

Aangezien interne ratingsmodellen van banken nogal verschillen heeft het Bazels Comité een raamwerk ontwikkeld aan de hand waarvan toezichthouders de methode van een bank toetsen voordat deze mag worden gebruikt.

2.1.2 Pijler 2: Supervisory review Omdat de eerste pijler slechts minimumeisen weergeeft, is voor het nieuwe kapitaalakkoord een tweede pijler, de supervisory review, in het leven geroepen. Deze pijler verlangt dat iedere bank over gedegen interne procedures beschikt zodat de kapitaalbuffer goed is afgestemd op het risicoprofiel van de individuele bank. Op het proces en de toereikendheid van de buffers van de banken zal door toezichthouders worden toegezien. Hierbij kunnen ook externe factoren in ogenschouw worden genomen. Indien daartoe aanleiding bestaat zullen toezichthouders interveniëren en kunnen zij extra kapitaalbuffer (> 8%) vereisen. Het bilaterale contact en de intensiteit daarvan tussen banken en toezichthouders zullen naar verwachting onder toepassing van de interne ratings methode van Bazel II toenemen. In Nederland is al sprake van veel bilateraal contact. Hierin zal niet veel veranderen.

2.1.3 Pijler 3: Marktdiscipline/ transparantie De derde pijler wordt samengevat met de term marktdiscipline en bevat publicatievereisten voor banken. Dankzij extra transparantie zullen marktspelers een beter inzicht krijgen in de risicoprofielen en de toereikendheid van kapitaalbufferspercentages. De achterliggende gedachte is dat openbaarheid van informatie aanzet tot prudent beleid en adequaat risicomanagement. De (wettelijke) eisen uit pijler 3 zullen nauw samenhangen met de onder de eerste pijler gebruikte methode.

3. Tijdschema

Het tijdschema voor het nieuwe Bazels kapitaalakkoord is de afgelopen tijd een aantal malen bijgesteld. De planning voor de opstelling van een nieuwe Europese richtlijn voor kapitaaltoereikendheid en solvabiliteit is hiervan in grote mate afhankelijk.

3.1Bazels proces

De planning voor het nieuwe kapitaalakkoord is een aantal malen bijgesteld. Op 12 maart 2002 is de definitieve planning gepubliceerd. Er is reden tot tevredenheid over de voortgang die de laatste tijd is geboekt (zie paragraaf 4), zeker gezien de complexiteit van de materie en de ? veelal tegengestelde ? nationale belangen die in het afgelopen jaar aan de orde zijn gekomen. Met de bekendmaking van het tijdschema en het sluiten van de lijst met ?openstaande punten? onderstreept het Bazels Comité haar vertrouwen in de totstandkoming van het nieuwe kapitaalakkoord.

Tabel 1: Planning voor totstandkoming Bazel II

Datum Gebeurtenis

1 oktober Uitrol van de derde 2002 kwantitatieve impactstudie (QIS 3)

31 december Einddatum voor 2002 inlevering van impactstudies bij nationale toezichthouders

1 mei 2003 Publicatie van de derde consultatieve paper (CP 3)

31 juli Einddatum voor 2003 opmerkingen op de consultatieve paper

31 oktober Publicatie nieuwe 2003 Bazel II akkoord

1 januari Bazel I en II 2006 parallel gebruikt door banken

31 december Implementatie Bazel 2006 II door aangesloten landen

3.2 Europese richtlijn m.b.t. nieuwe kapitaalakkoord Het nieuwe kapitaalakkoord moet na definitieve vaststelling worden omgezet in wetgeving. Voor de Europese Unie is dit proces complexer dan voor de meeste andere landen (bijvoorbeeld de VS en Japan), aangezien in de EU eerst de huidige richtlijnen voor de solvabiliteit en kapitaaltoereikendheid van banken moeten worden aangepast, voordat hierop geënte nationale regelgeving voor lidstaten kan worden opgesteld. Overigens is in EU-verband afgesproken dat de nieuwe richtlijn net als de huidige richtlijn voor Bazel I ook op kleine banken en effecteninstellingen van toepassing zal zijn, ondanks het feit dat het kapitaalakkoord wordt opgesteld voor grote internationaal opererende banken.

Vanwege de complexiteit van het akkoord, is de Europese Commissie parallel aan Bazel bezig met de opstelling van de nieuwe kapitaaltoereikendheidsrichtlijn. De bijgestelde planning voor Bazel II heeft gevolgen voor de implementatie binnen Europa. Het huidige Europees Parlement is regelmatig door de Europese Commissie over de ontwikkelingen in Bazel geïnformeerd en daardoor goed ingevoerd in de materie. De planning van de Commissie ging tot voor kort uit van eerste lezing van de nieuwe richtlijn door het huidige Europees Parlement. Met de nieuwe planning van Bazel is dit niet meer mogelijk.

4. Belangrijke ontwikkelingen

Reacties op het tweede consultatiedocument zijn inmiddels in de concepttekst van Bazel II doorgevoerd. De nu voorliggende concepttekst is volledig, al moet er

de komende tijd nog een aantal beslissingen worden genomen om met een breedgedragen voorstel te komen.

In de volgende paragrafen wordt stilgestaan op de voortgang op de belangrijkste van de bediscussieerde punten uit het akkoord. De gevolgen van het akkoord voor de financiële positie van bepaalde sectoren heeft ertoe geleid dat over deze onderdelen van het onderhandelingsproces te Bazel inmiddels ook in de media is bericht.

4.1 Gespecialiseerde kredietverlening Van het krediettype ?overige leningen? ook wel gespecialiseerde kredietverlening of specialised lending (zie paragraaf 2.1.1) is projectfinanciering de belangrijke verschijningsvorm. Uit consultatie bleek dat banken bij deze vorm van kredietverlening problemen kunnen krijgen met het voldoen aan de aan het gebruik van interne ratings gestelde eisen. Projectfinancieringsprojecten worden in de huidige concepttekst van Bazel II als meer riskant dan gewone leningen aan bedrijven beschouwd. Er is sprake van een spanning tussen enerzijds de doelstelling van stabiliteit van het bankwezen tegenover het belang van projectfinanciering. Volgens projectfinanciers zijn de default rates voor projecten juist kleiner dan voor bijvoorbeeld leningen aan bedrijven. De huidige tekst van Bazel II zou ertoe kunnen leiden dat kleinere banken die aan projectfinanciering deelnemen en niet kunnen aantonen dat deze investeringen geen hogere risico?s vormen dan leningen aan bedrijven, onder Bazel II extra kapitaalbuffer moeten aanhouden.

Waarschijnlijk wordt in het uiteindelijke akkoord een optionele behandeling toegepast: speciale, aanvullende regels die banken slechts dienen toe te passen wanneer zij niet in staat zijn om specialised lending exposures conform de regels van normale kredietverlening in de interne ratings methode op te nemen. Deze speciale regels mogen vanzelfsprekend niet ten koste gaan van de doelstellingen van Bazel II.

Onderstaand wordt meer specifiek ingegaan op een aantal vormen van projectfinanciering.

4.1.1 Kredietverlening aan ontwikkelingslanden Projecten in ontwikkelingslanden hoeven niet meer risicovol te zijn dan bijvoorbeeld leningen aan bedrijven, zoals de Wereldbank bij monde van de International Finance Corporation kenbaar heeft gemaakt. Projectfinanciering is een effectief middel voor investeerders, crediteuren en overige partijen om de kosten en opbrengsten van een project te delen, waarbij traditioneel veel aandacht wordt besteed aan risicobeperkende maatregelen. Er wordt daarom gepleit voor opname van projectfinanciering (voor ontwikkelingslanden) onder het krediettype bedrijfsleningen. Verder zou in Bazel II de status van preferente crediteur van internationale financiële instellingen opgenomen kunnen worden. Zodoende zal een bank ook in geval van een crisis in een land als eerste toegang hebben tot bijvoorbeeld de schaarse buitenlandse valuta.

De doelstelling van waarborging van financiële stabiliteit wordt bereikt door beperking van de kans op insolventie. Het is daarom zaak dat de risico?s ten aanzien van ontwikkelingslanden op juiste waarde worden geschat.

Voor de banken en toezichthouders in ontwikkelingslanden verandert er, overigens net als voor kleinere westerse banken, weinig. Bazel werkt actief samen met ontwikkelingslanden. Deze landen krijgen veel ondersteuning en worden actief betrokken bij de totstandkoming van het nieuwe akkoord.

4.1.2 Publiek Private Samenwerking en Exportkredietverzekering Bij de Publiek Private Samenwerking is van belang dat de in de eerste pijler (minimum kapitaaleisen) opgenomen leningen aan overheden met een lage rating worden in Bazel II zwaarder gewogen. Volgens de bij PPS betrokken partijen sluit het nieuwe kapitaalakkoord vooralsnog niet goed aan bij de gelopen risico?s en zou de huidige praktijk gehandhaafd moeten blijven. Hiertoe worden vergelijkbare argumenten als in paragraaf 4.1.1 gebruikt. Momenteel wordt door experts bekeken of het mogelijk is om bij garanties die aan bepaalde criteria voldoen substitutie toe te passen. Dit wordt momenteel uitgewerkt.

Bij leningen met een exportkredietverzekering (EKV) kan sprake zijn van herverzekering door de Nederlandse Staat. Volgens de huidige praktijk wordt aan dergelijke herverzekerde leningen een nulweging toegekend. Omdat bij herverzekering door de Staat materieel bezien sprake is van een garantie is het wenselijk dat deze praktijk van nulweging ook onder Bazel-2 gehandhaafd blijft. Het overhevelen van het deel van NCM dat betrokken is bij de uitvoering van de EKV-faciliteit naar een separate juridische entiteit verhoogt de transparantie op dit punt.

4.2Implicaties voor het MKB Onverwachte verliezen op de portefeuille retail-leningen (midden- en kleinbedrijf en consumenten) zijn in de regel lager dan op andere leningportefeuilles. Uit de consultatie bleek dat de risicoweging van MKB-leningen zou toenemen. Er zijn maatregelen getroffen om dit te ondervangen. Fysiek onderpand wordt nu ruimhartig in aanmerking genomen bij het vaststellen van de risicogewichten. Ook is handelsfinanciering (onderpand op te innen vorderingen) nu in het akkoord opgenomen. De kapitaaleisen voor het MKB komen met genoemde maatregelen gemiddeld circa 10% onder de eisen van Bazel I te liggen.

4.3 Kleine banken en investment firms Bedoeling van opname van kleinere banken en effecteninstellingen in de EU-richtlijn is dat oneerlijke concurrentie tussen banken en effecteninstellingen en daar mogelijk uit voortvloeiende arbitrage tegen te gaan. Over de behandeling van kleine banken en effecteninstellingen, en dan met name de mate van geavanceerdheid van de interne ratings methode, is veel te doen.

4.3.1 Kleine (retail)banken Voor de kleine en middelgrote (retail)banken is de opstelling van een interne ratings model geen eenvoudige opgave. Er zal een projectplan geschreven moeten worden, gegevens moeten worden verzameld en gemodelleerd, en de gegevens (database) en het model zullen vervolgens onderhouden en beheerd moeten worden. Dit maakt dat gebruik van de interne ratings methode alleen voor banken met een bepaalde minimum omvang lucratief is. Volgens sommige EU-lidstaten kan de interne ratings methode nog verder vereenvoudigd worden. Hierbij zou moeten worden gedacht aan extra flexibiliteit in de combinatie van verschillende benaderingen, en het vergemakkelijken van samenwerking tussen (kleinere) banken.

Verdere vereenvoudiging gaat echter ten koste van de risicogevoeligheid van het akkoord. Een aantal leden van het Bazels akkoord is van mening dat men met de huidige vereenvoudiging van de standaard interne ratings methode ver genoeg is gegaan. Toepassing van verfijnde interne modellen door minder geavanceerde banken is een inherente tegenstrijdigheid die strijdig is met de doelstelling van het kapitaalakkoord.

4.3.2 Effecteninstellingen (investment firms)

Uit de tweede kwantitatieve impactstudie bleek dat de kapitaalseisen voor effecteninstellingen met eenderde zouden toenemen. Volgens enkele EU-lidstaten is hiermee sprake van een aanzienlijke verhoging en wordt het door Bazel nagestreefde level-playing field hierdoor bedreigd. De hoogte van de huidige kapitaalseisen onder Bazel I ligt voor effecteninstellingen echter beduidend lager dan voor banken . Met andere woorden, dankzij Bazel II ontstaat een level playing field. Banken en effecteninstellingen worden juist meer dan voorheen als gelijkwaardig behandeld.

4.4 Procycliciteit Omdat uit consultatie bleek dat het conceptakkoord meer (pro)cyclisch was dan Bazel I, is de afgelopen tijd veel aandacht besteed aan de vraag of het nieuwe akkoord in tijden van economische neergang een versterkend effect heeft op de recessie. De toename in (pro)cycliciteit wordt verklaard doordat bij de interne ratings methode gebruikte schattingen van het risico van in gebreke blijven (default) jaarlijks worden aangepast. Dat heeft effect op de interne ratings en leidt tot spanning tussen enerzijds risicogeoriënteerd toezicht en anderzijds macro-economische effecten. Afstoting van activa in verband met kapitaalseisen werkt (pro)cyclisch.

De maatregelen genomen voor het MKB hebben in ruime mate bijgedragen aan de terugdringing van de procycliciteit (zie paragraaf 4.3). Het effect is bijna gehalveerd en daarmee acceptabel.

Overigens zullen naar alle waarschijnlijkheid nog stress-tests worden voorgescheven teneinde het bankwezen te dwingen buffers bovenop het voorgeschreven kapitaal aan te houden(voor tijden van economische neergang).

5. Conclusie

Ondanks de bijstelling van de planning die vanwege zorgvuldigheidsoverwegingen en langdurige discussies over de effecten op bepaalde sectoren is gedaan, zijn goede vorderingen gemaakt met de opstelling van Bazel II. De lijst met openstaande punten is gesloten en er belooft een kwalitatief goed akkoord aan te komen. De in de loop der tijd ontstane imperfecties uit het eerste kapitaalakkoord worden met het nieuwe akkoord opgelost. Volgens de planning zal het nieuwe kapitaalakkoord per 31 oktober 2003 definitief zijn en vervolgens naar nationale regelgeving worden vertaald om het vanaf 1 januari 2006 toe te passen.

DE MINISTER VAN FINANCIËN,


---

De Kamer is eerder schriftelijk over dit onderwerp geïnformeerd (Fin-00-837 en Fin-01-110). Op 14 juni 2001 is een technische briefing door DNB verzorgd.

In de loop der jaren is daarom een vijftal amendementen in het akkoord doorgevoerd. Het in 1996 aangenomen amendement dat banken in staat stelt hun eigen modellen te gebruiken voor het kwantificeren van het benodigde kapitaalbeslag voor marktrisico?s is het meest relevant, aangezien dit een prelude op het nieuwe akkoord betreft.

Onder projectfinanciering wordt verstaan de financiering van lange termijn infrastructurele, industriële projecten waarbij de terugbetaling is geregeld via de opbrengsten van het gebruik van het project.

Kijkend naar de kapitaalsvereiste voor operationeel risico - verantwoordelijk voor de stijging van de eisen - kan geconstateerd worden dat de effecteninstellingen over het algemeen nu reeds zoveel kapitaal aanhouden dat zij aan de nieuwe eisen zouden kunnen voldoen. De claim dat het aandeel van operationeel risico in de kapitaalseisen aan de hoge kant is, is terecht. Voor banken streeft het Bazels Comité naar een kapitaalseis voor operationeel risico die 12% van de totale kapitaalseis bedraagt, bij effecteninstellingen blijkt de kapitaalseis voor operationeel risico 16% van het totale kapitaal te bedragen.

Kapitaalseisen onder het nieuwe akkoord zijn ongetwijfeld cyclisch, of zij procyclisch werken is nog maar de vraag. Daarvoor bestaat geen breed empirisch bewijs. Weliswaar vertoont kredietverlening van (individuele) banken een cyclisch patroon, maar dit heeft geen bewezen macro-economische impact.