OPTA

Oordeel inzake het door KPN Telecom B.V. voor breedbandig gebruik van ontbundelde aansluitlijnen ("MDF-access) gehanteerde breedbandtoeslag.

Oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit

A. Inleiding.


1. De ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk stelt nieuwe aanbieders1 in staat om de concurrentie aan te gaan met KPN, door het aanbieden van breedbanddiensten voor snelle internettoegang en multimediatoepassingen op basis van digital subscriber line-technologie2 (DSL). KPN brengt aan aanbieders van breedbanddiensten een toeslag voor spectraalmanagement3 (hierna: de Toeslag) in rekening indien zij op een ontbundelde aansluitlijn een breedbanddienst verzorgen. Onderhavig besluit van het college betreft de Toeslag die KPN andere aanbieders in rekening brengt.

B. Achtergrond.


2. Op grond van §42 van de Richtsnoeren van het college met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn van 12 maart 1999 heeft het college per brief van 18 mei 1999 (kenmerk:OPTA/IBT/ 99/5839) KPN verzocht om op uiterlijk 25 mei 1999 het tarief P0 , zijnde het starttarief voor een ontbundelde aansluitlijn in het eerste jaar, aan het college ter beoordeling voor te leggen.

3. Bij brief van KPN van 29 juli 1999 (kenmerk:CS&R/99/U/249) informeert KPN het college over het tarief voor ATL4 dienstverlening dat KPN aan aanbieders in rekening wenst te brengen. Het tarief- voorstel vermeldt een "basistarief van fl 22,45 en een toeslag aangeduid als "toelage breedband" van fl10,- .


4. In zijn brief van 28 oktober 1999 (kenmerk: OPTA/IBT/99/7925) informeert het college de aanbieders over zijn voorlopig standpunt ten aanzien van het basistarief P0. Het college geeft aan dat als gevolg van de gebrekkige onderbouwing door KPN van het basistarief P0, de kostenoriëntatie van dit tarief niet goed kan worden beoordeeld. Het college oordeelt in voornoemde brief dat het basistarief, bezien in het licht van het door KPN gehanteerde abonnementstarief voor eindgebruikers, vooralsnog niet onredelijk is. Daarentegen beoordeelt het college de toelage breedband vooralsnog als zijnde onredelijk.


5. Het college heeft bij brief van 15 februari 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/200568) ten aanzien van de beoordeling van het basistarief aan aanbieders laten weten dat het `MDF 5 in EDC6' proces op een

1 Aanbieders van breedbanddiensten over ontbundelde aansluitlijnen van het aansluitnet van KPN.
2 Digitale overdrachtstechnieken die het mogelijk maken om over koperaderparen (aansluitlijnen of Subscriber Loops) grote hoeveelheden data per tijdseenheid over te brengen.
3 Alle activiteiten die er op zijn gericht de technische mogelijkheden van het aansluitnet voor het gebruik van breedbandtechnieken optimaal te benutten.

4 ADSL Transmission Line, KPN classificeert het gebruik van een bepaalde technieken op onbundelde aansluitlijnen door aanbieders als diensten.

5 Toegang tot het Main Distribution Frame of hoofdverdeler in lokale centrales.
6 Kostentoerekeningsysteem op basis van Embedded Direct Cost.



1

aantal punten, met name ten aanzien van de Toeslag, te weinig informatie had opgeleverd om tot een beoordeling van het tariefvoorstel te kunnen komen. Het college kondigt een onafhankelijk onderzoek aan naar de technische mogelijkheden en beperkingen van het aansluitnet teneinde zich daarmee een goed beeld te kunnen vormen van de noodzaak en de omvang van het spectraal- management.

6. Bij brief van 1 maart 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/200704) deelt het college KPN mee dat de noodzaak van de door KPN voorgestelde activiteiten in het kader van de Toeslag en de daarmee samenhangende financiële consequenties nog niet zijn aangetoond. Het college stelt dat indien KPN een dienstonafhankelijk MDF-access tarief ter beoordeling zou voorleggen dit een snellere beoordeling van het tariefvoorstel tot gevolg zou kunnen hebben, aangezien de beoordeling van de Toeslag -waarover nog geen overeenstemming kon worden bereikt tussen KPN en de andere aanbieders- in dat geval niet beoordeeld zou worden.

7. Bij brief van 23 maart 2000 van KPN (kenmerk: S&R/00/U/058) deelt KPN het college mee het oorspronkelijke basistarief voor ATL van fl 22,45 te vervangen door een basistarief van fl 26,85 geldig voor alle op MDF-access gebaseerde dienstverlening. Een deel van de Toeslag -zijnde een bedrag ten behoeve voor de aanpassing van processen en systemen-, is in dit voorstel overgeheveld naar het basistarief, omdat dit deel van de Toeslag geen relatie heeft met kosten die verband houden met het spectraalmanagement. Dit nieuwe basistarief is gebaseerd op cijfers uit 1998. KPN geeft aan dat het nog te vroeg is om met een nieuw aanbod voor de bij de ATL-dienst behorende breedbandtoelage te komen, aangezien er een specialistengroep7 was geformeerd om standpunten te bepalen ten aanzien van het gebruik van breedbandsystemen, standpunten die wellicht de hoogte van de Toeslag zouden kunnen beïnvloeden.


8. Op 1 mei 2000 ontvangt het college een brief van KPN (kenmerk: CS&R/00/U/078 d.d. 28 april 2000), waarin KPN een geactualiseerde versie van het op 23 maart voorgestelde tarief aan het college voorlegt. Het nieuwe tariefvoorstel geeft een basistarief van f 27,50. KPN geeft aan dat het een definitief tarief betreft voor de periode 1/6/2000-30/6/2001.

9. Bij brief van 25 mei 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/201408) geeft het college in zijn beoordeling aan dat het voorlopige basistarief van f 27,50 voldoet aan de vereisten van kostenoriëntatie. Ten aanzien van de breedbandtoelage merkt het college op dat er nog geen voorstel ligt dat door het college zou kunnen worden beoordeeld. Het college geeft voorts aan dat hij graag bereid is de discussie over de netwerkintegriteit te faciliteren, maar dat het college zich vooralsnog wenst te onthouden van een oordeel ten aanzien van de Toeslag. Afhankelijk van het verloop van de discussie in de specialistengroep wil het college bepalen of en wanneer een oordeel opportuun is.

10. Op 21 juni 2000 geeft het college FEL-TNO opdracht om de technische mogelijkheden en beperkingen van het aansluitnet van KPN voor de toepassing van breedbanddiensten te onderzoeken. Dit met als doel OPTA te ondersteunen bij de evaluatie van de technische voorwaarden die KPN stelt aan het gebruik van het aansluitnet voor xDSL8 diensten. Het onderzoek door FEL TNO werd in november 2000

7 Groep bestaande uit vertegenwoordigers van aanbieders die breedbanddiensten over ontbundelde aansluitlijnen in het aansluitnetwerk van KPN aan gebruikers aanbieden. De specialistengroep maakt onderdeel uit van de MDF-task force van het Forum voor Interconnectie en Bijzondere Toegang (FIST). 8 Verzamel naam voor diverse typen DSL technieken of diensten.

2

afgerond met een rapport (FEL-TNO rapport, FEL-00-C248, "Evaluatie van spectraalmanagement voor xDSL-technieken in het aansluitnetwerk").


11. Op 14 december 2000 zendt het college een brief (kenmerk: OPTA/IBT/2000/ /203165) aan aanbieders met als bijlage een openbare versie van het FEL-TNO rapport. Het college geeft in de brief aan dat het FEL-TNO rapport geen beleidsmatige conclusies bevat. In de brief zijn de beleidsmatige conclusies ten aanzien van het spectraalmanagement en de daarmee verbonden Toeslag opgenomen in een aantal voorlopige standpunten. Het college nodigt aanbieders uit voor een hoorzitting op 18 januari 2001, waar aanbieders in de gelegenheid worden gesteld te reageren op de voorlopige standpunten van het college.


12. Bij brief van 3 april 2001 (kenmerk OPTA/IBT/2001/200718) zendt het college aan aanbieders zijn standpunten9, die op grond van de ontvangen reacties in de consultatie in beperkte mate zijn aangepast.


13. Bij brief van 30 juli 2001 (kenmerk 01-039-PC/CS) verstrekt KPN OPTA een onderbouwing van de Toeslag in een bijlage aangeduid als "Annex Spectraal Management" (hierna: de Annex) met daarin de uitgangspunten en de opbouw van het tarief.

14. Bij brief van het college van 8 november 2001 (kenmerk OPTA/IBT/2001/ 203365) stelt het college dat de verstrekte informatie in de Annex ontoereikend is en verzoekt hij KPN om vragen te beantwoorden. Bij brief van 29 november (kenmerk R/01/U/491) beantwoordt KPN de gestelde vragen van het college.


15. Op 6 december 2001 heeft KPN op eigen verzoek de antwoorden mondeling aan OPTA toegelicht.

16. Bij brief van 27 december (kenmerk OPTA/IBT/ 2001/203800) deelt het college KPN mee dat de beantwoording van zijn vragen -bij brief van 8 november 2001- onvoldoende of onvolledig is gebleken. Het college verzoekt KPN te antwoorden op vragen die betrekking hebben op eerder gestelde vragen alsmede op enkele aanvullende vragen. Bij brief van 18 januari 2001 zijn deze vragen door KPN beantwoord.


17. De beantwoording van de vragen door KPN ­ bij brief van 18 januari 2002- levert aan de kant van het college nog een drietal aanvullende vragen op die op 1 februari 2002 per fax aan KPN worden voorgelegd. Op 12 februari 2002 worden deze vragen door KPN bij fax beantwoord.

9 Standpunten van het college inzake spectraalmanagement voor breedbandtechnieken in het aansluitnet, behorende bij brief van het college aan aanbieders kenmerk OPTA/IBT/2000/20078.

3

C. Standpunten KPN.


18. KPN heeft de onderliggende kosten van de toeslag als volgt gespecificeerd:
Spectraalmanagement Maandtarief Project- en opstap-exploitatiekosten fl 4,69 Gemeenschappelijke kosten fl 0,23 Interest On Receivables fl 0,14

Totaal per maand fl 5,06

De kosten voor Spectraalmanagement bestaan uit project- en opstap-exploitatiekosten, een aandeel in de gemeenschappelijke kosten dat over de netwerkkosten wordt geheven in het kader van de bepaling van de EDC-tarieven10 gehanteerde methodiek en de Interest On Receivables, die eveneens berekend zijn conform de in het kader van de EDC-rapportage gehanteerde methodiek. Voorts is door KPN vermeld dat de vorm van Spectraalmanagement waarvoor in deze annex het tarief wordt toegelicht niet de (verdere) vervanging van "legacy systemen"11 als bijvoorbeeld PDL en HDSL2B1Q omvat. Eventuele kosten die voortvloeien uit de door anderen dan KPN uit te voeren controlewerk- zaamheden maken eveneens geen onderdeel uit van het tarief.

19. In de Annex Spectraal Management van 30 juli 2001 ­ bij brief van KPN van 30 juli 2001, kenmerk
01-039-PC/PS, aan het college verzonden- worden de project-en opstap-exploitatiekosten onderverdeeld naar de volgende kostensoorten:

I) Het ontwikkelen van spectrale management processen en systemen. In de onder punt 19 genoemde Annex Spectraal Management specificeert KPN deze activiteit als volgt:
a) het inrichten van een Spectrale Integriteit Unit (hierna: SIU) die toeziet op juiste toepassing van signalen in het aansluitnet en optreedt bij overtredingen,
b) borging in structurele processen en systemen van een oplossingsmethode voor storingen, de zogenaamde Emergency Shut Off (deze ESO-procedure wordt uitgevoerd door de SIU als dienstonafhankelijke unit),

c) het informeren, instrueren, opleiden en uitrusten van monteurs en projecteurs om storingen als gevolg van overspraak te kunnen detecteren, daarna te verhelpen en tenslotte te rapporteren.
d) het vaststellen van in de praktijk bruikbare maskers van xDSL-signalen en het bepalen van de meetnauwkeurigheid door KPN Research, en de borging van de informatievoorziening ter ondersteuning van het inzetbeleid.

II) Het inrichten van een beheersorganisatie voor de vervanging van BME-en HDSL modems. Volgens KPN dient de beheersorganisatie ter voorkoming van storingen op ( Digistream) vaste verbindingen en op 2 Mbit/s aansluitingen (zoals ISDN-30, MTN12 of standaard 2Mbit/s) door het vervangen van storingsgevoelige BME modems en het vervangen van HDSL-modems en van HDSL- repeaters die spectraal gezien ongunstig zijn voor de uitrol van nieuwe breedbandsystemen,

10 Volgens de Embedded Direct Cost methode.
11 Verouderde breedbandsystemen.
12 Een speciaal huurlijnen product van KPN ten behoeve van Mobiele operators voor het aansluiten van hun basisstations op hun netwerken.


4

waaronder ADSL. KPN stelt : "In plaats van op voorhand alle spectraal gevoelige apparatuur te vervangen, worden alleen die modems vervangen waar een storing dreigt. Storingen worden gedetecteerd middels een toenemend aantal fouten in de verbinding. De betreffende apparatuur kan vervolgens worden vervangen door spectraal minder gevoelige apparatuur (UM128 modems) of door in het geval van een HDSL Digistream verbinding een HDSL repeater te plaatsen. Voor het leveren van 2 Mbps op afstanden groter dan 3,5 kilometer dient het HDSL- signaal versterkt te worden. Hiervoor werden in het verleden ondergrondse versterkers (repeaters) in de kabel geplaatst die werken met de spectraal gezien ongewenste 2B1Q modulatievorm. Als alternatief hiervoor zijn repeaters met de spectraal minder ongewenste CAP-modulatievorm vrijgegeven. 0m deze te kunnen plaatsen is een grote behuizing ontwikkeld, waar maximaal 10 CAP repeaters in geplaatst kunnen worden. Door de uitrol van breedbanddiensten is de inzetregel van de HDSL repeaters veranderd van 3,5 naar 2,7 km. Hierdoor neemt het aantal "gerepeaterde" verbindingen toe. Vervolgens is de ontwikkeling van een kleinere goedkopere behuizing gestart, deze zal maximaal 6 repeaters kunnen bevatten".


20. In de beantwoording van vragen van het college zijn de volgende zaken door KPN als volgt verduidelijkt, aangevuld of bevestigd:

I. De kosten die ten grondslag liggen aan de toeslag bestaan uit de volgende drie categorieën:
* Kosten voor processen en systemen,

* Kosten voor spectraaltoezicht en

* Kosten voor vervanging.

II. De systemen waarover door KPN een toeslag wordt geheven zijn ADSL, SDSL, HDSL en PDL, breedbandtechnieken waarmee snelheden van128 kbit/s en hoger kunnen worden bereikt.

III. Met "het inrichten van een beheersorganisatie" wordt bedoeld het beschikbaar maken van een aantal personen die tot taak hebben het monitoren van digistreamverbindingen en het inschakelen van monteurs in de rayons bij afnemende signaal-ruis verhouding en het overschrijden van een grenswaarde. De kosten voor het inrichten van de beheersorganisatie vallen onder de kosten "vervanging". Het gaat om vervangingen na geconstateerde storingen, dus geen preventieve vervangingen.

IV. De kosten voor vervangende modemapparatuur voor KPN ten behoeve van BME en HDSL modems zijn in de toeslag begrepen.

V. Alle ontwikkelkosten voor behuizing van CAP-repeaters zijn opgenomen in de toeslag; de behuizingen worden ingezet daar waar ten gevolge van de breedbanduitrol de inzetregel voor HDSL-modems is gewijzigd en als alternatief voor de spectraal gezien ongewenste HDSL 2B IQ modems. De behuizingen worden op dit moment alleen ingezet voor vaste verbindingen van KPN die met HDSL 2B1Q modems zijn gerealiseerd.

VI. Onder de kostencategorie "processen en systemen" vallen onder andere kosten voor monteurs die zich onder meer richten op het detecteren van overspraak. Op dit moment zijn er geen monteurs actief werkzaam ten behoeve van detectie. Wel is geïnvesteerd in opleidingen en zijn procedures ontwikkeld en geïmplementeerd om ingeval van verstoring onderzoek te starten en maatregelen te

5

nemen.

VII. De SIU ziet toe op de naleving van de contractuele afspraken met betrekking tot breedband- signalen op het access netwerk van KPN Telecom. Tevens is de SIU in staat om op te treden na constatering van overtreding van deze contractuele afspraken. Ook kan de SIU ingrijpen zonder de netwerkintegriteit en daarmee de integriteit van de daarop geleverde diensten aan eindgebruikers in het geding is.

VIII. Vóór de introductie van MDF-access had KPN slechts te maken met eigen toepassingen; er was geen organisatieonderdeel belast met de bewaking van de verschillende diensten. Voor storingscorrectie waren wel processen ingericht. De noodzaak tot bewaking ontstond pas bij de introductie van MDF- access; door de inzet van hogere frequenties en het intensiever gebruik van de lijnen neemt de storingkans zodanig toe dat correctie alleen niet meer toereikend is. De bewaking (preventie) deed dan ook vanaf dat moment pas zijn intrede.

IX. Er zijn geen verouderde technieken die vervangen dienen te worden. Wel dienen technieken vervangen te worden omdat zij spectraal minder gewenst zijn. Het gaat daarbij om:
- PDL-modems: ca. stuks, worden nog ingezet voor grote afstanden (ca 6,5 km) omdat daarvoor geen beter alternatief voor voorhanden is;
- HDSL2BIQ modems: ca. , worden niet meer ingezet;
- BME-modems: ca , worden niet meer ingezet. Voor alle drie de typen modems geldt dat zij al jaren op de markt zijn en ook al jaren door KPN ingezet worden. Technisch voldoen de modems nog steeds aan de door KPN gestelde eisen, maar door de komst van breedbandtoepassingen zijn er spectraaltechnische bezwaren opgekomen. De technische levensduur geldt als afschrijftermijn.

D. Wettelijk kader.


21. Door middel van artikel 6.10 Tw. is uitvoering gegeven aan de Verordening (EG) nr. 2887/2000 inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk. In voornoemde Verordening is in artikel 4 lid 1 bepaald dat de nationale regelgevende instantie er voor zorgt dat de tarieven voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet bevorderlijk zijn voor eerlijke en duurzame concurrentie. De nationale regelgevende instantie is het college op basis van artikel 6.10 lid 2 Tw. Het college kan op grond van artikel 4 lid 3 van de Verordening, indien dit gerechtvaardigd is, op eigen initiatief optreden om non-discriminatie, eerlijke concurrentie, economische doeltreffendheid en een maximaal nut voor de gebruikers te waarborgen.

22. Overweging 10 van de Verordening: Hoewel overeenstemming over de technische aspecten en tariefaspecten van de toegang tot het aansluitnetwerk bij voorkeur wordt bereikt door commerciële onderhandelingen, leert de ervaring dat in de meeste gevallen door de regelgevende instantie moet worden ingegrepen in verband met ongelijke machtsverhoudingen tijdens de onderhandelingen tussen de nieuwe aanbieder en de aangemelde exploitant en het gebrek aan andere alternatieven. Volgens het Gemeenschapsrecht kunnen de nationale regelgevende instanties onder bepaalde omstandigheden op eigen initiatief optreden, teneinde te zorgen voor eerlijke concurrentie, economische doeltreffendheid en een maximaal nut voor de eindgebruikers. Wanneer de aangemelde

6

exploitant bepaalde termijnen niet kan nakomen moet de ontvanger daarvoor gecompenseerd worden.


23. Overweging 11 van de Verordening -voor zo ver hier relevant- : Regels voor de kostentoerekening en tarifering van aansluitnetwerken en bijbehorende faciliteiten moeten transparant, niet- discriminerend en objectief zijn om een eerlijke behandeling te waarborgen. Regels voor de tarifering moeten zo zijn dat de aanbieder van het aansluitnetwerk de desbetreffende kosten kan dekken en een redelijke rendement kan hebben, zodat hij voor langetermijnontwikkeling en modernisering van de infrastructuur voor lokale toegang kan zorgen.

E. De overwegingen van het college.


24. Ondanks een verzoek daartoe heeft KPN niet een door de markt gedragen voorstel met een onderbouwing van de kosten voor het spectraalmanagement aan het college voorgelegd. KPN stelt pas haar toeslag te kunnen vaststellen als de omvang van de kosten bekend is. De omvang van de kosten kunnen pas worden vastgesteld indien KPN en andere aanbieders overeenstemming hebben bereikt over de door KPN uit te voeren werkzaamheden in het kader van het spectraalmanagement. Er is echter tot op heden geen overeenstemming bereikt over de verdeling van de kosten voor het uitfaseren van de "legacy systemen" en het inzetten van de SIU mede als gevolg van het feit dat KPN onvoldoende informatie over de kosten voor deze activiteiten aan andere aanbieders heeft verstrekt.


25. Het college zou pas de Toeslag gaan beoordelen indien hij een onderbouwd en door de markt gedragen voorstel voor de kosten voor spectraal management krijgt voorgelegd13. Dit is, zoals uit de vorige alinea blijkt, een onbegaanbare weg gebleken. Derhalve komt het college alsnog tot een inhoudelijke beoordeling van de Toeslag.


26. Overleg tussen de verschillende aanbieders van breedbanddiensten is in het kader van de noodzakelijke wederzijdse informatievoorziening een belangrijk onderdeel van het spectraalmanagement. De informatievoorziening in het algemeen ondersteunt het inzetbeleid14. Het elkaar informeren over zaken die betrekking hebben op spectraalmanagement ziet het college als noodzakelijke activiteiten van alle betrokken partijen, waarvoor over en weer geen kosten in rekening behoren te worden gebracht. Alle betrokken partijen hebben belang bij elkaars informatie. Derhalve stelt het college dat KPN de kosten van het borgen van de informatievoorziening, ter ondersteuning van het spectraalbeleid, ten onrechte in rekening brengt aan andere aanbieders.

27. KPN berekent eveneens de kosten van KPN Research door die gemaakt worden ten behoeve van het bepalen van in de praktijk bruikbare maskers15 voor xDSL signalen en het bepalen van de meetnauwkeurigheid. KPN Research is als onderzoeksinstituut van KPN betrokken bij het onderzoek naar de mogelijkheden voor breedbanddiensten op het aansluitnet van KPN. Voorts is KPN Research betrokken bij de totstandkoming van internationale standaardisatie op het gebied van

13 Standpunt 8 van de standpunten inzake spectraalmanagement voor breedbandtechnieken in het aansluitnet, behorende bij brief van het college aan aanbieders kenmerk OPTA/IBT/2000/20078. 14 Beleid ten aanzien van het inzetten van typen en hoeveelheden breedbandsystemen. 15 Masker in het frequentiespectrum dat het specifieke frequentiebereik omvat dat aan een bepaald breedbandsysteem behoort.


7

breedbandtechnieken. Ook indien er geen sprake zou zijn van het gebruik van breedbandtechnieken door andere aanbieders zou dit onderzoek noodzakelijk zijn, omdat KPN zelf eveneens gebruik maakt (of kan maken) van de nieuw ontwikkelde breedbanddiensten in combinatie met haar (spectraaltechnisch gezien) ongewenste systemen. Het vaststellen van bruikbare maskers ­ binnen de referentie technologie mix16- is een zaak van het gezamenlijk overleg in de specialisten- groep. Ook andere aanbieders dragen kennis van de effecten van het gebruik van verschillende typen breedbandsystemen in kabels van aansluitnetten, sommigen doen er (al of niet via hun moeder- organisaties) onderzoek naar. Het college is op grond van het voorgaande van oordeel dat het uitwisselen van kennis omtrent het kunnen inzetten van diverse breedbandtechnieken een zaak is tussen de verschillende aanbieders in de specialistengroep waarvan de kosten over en weer niet verrekend behoeven te worden. Derhalve is het college is van mening dat KPN de kosten die KPN Research maakt ten behoeve het bepalen van bruikbare maskers en voor het bepalen van de meetnauwkeurigheid niet in rekening mag brengen aan andere aanbieders. Het college constateert meer in het algemeen dat de aanwezigheid van verouderde technieken van KPN in het aansluitnet meer onderzoek en toezicht vereisen dan wanneer deze technieken waren vervangen door nieuwe systemen. De hiervoor gemaakte kosten door KPN vallen in redelijkheid niet aan andere aanbieders toe te rekenen, aangezien de kosten onafhankelijk van de aanwezigheid van hun systemen worden gemaakt.


28. KPN beschikt over een beheersorganisatie ten behoeve van het aansluitnet. Vóór de komst van breedbandtechnieken als ADSL en SDSL was deze organisatie reeds actief voor de eigen dienstverlening van KPN, te weten vaste verbindingen en ISDN-30. Ten behoeve van de "legacy systemen" opereert de beheersorganisatie correctief; zij vervangt de verouderde systemen uitsluitend indien een toename van foutmeldingen wordt geconstateerd. Het college stelt aan de hand van de door KPN verstrekte informatie vast dat de activiteiten van de beheersorganisatie -die aan aanbieders in rekening worden gebracht- het noodzakelijke gevolg zijn van het handhaven van de "legacy systemen" door KPN.


29. Het feit dat deze sterk storende c.q. storingsgevoelige systemen nog steeds in het aansluitnet aanwezig zijn, mag er niet toe leiden dat de "legacy systemen" als permanent mogen worden geaccepteerd en de facto leidend worden in het spectraalmanagement. Te meer daar de aanwezigheid van deze technieken sterk beperkend is voor de uitrol van nieuwe breedbandtechnieken, onder andere doordat deze systemen niet over de eigenschap beschikken om zich aan te kunnen passen aan het heersende signaal-ruis niveau op een kabel, maar een kritisch signaal-ruis niveau kennen waaronder uitval plaats heeft. Hierdoor is beduidend meer toezicht vereist dan bij moderne breedbandsystemen die niet kritisch zijn en de overdrachtsnelheid aanpassen aan het ruisniveau.


30. Het college is van oordeel dat KPN met het handhaven van de "legacy systemen" onnodige risico's neemt met betrekking tot de eigen dienstverlening en hogere kosten voor toezicht maakt. Het college is van oordeel dat KPN kosten van toezicht die voortvloeien uit het handhaven van "legacy systemen" niet aan andere aanbieders in rekening mag brengen en de "legacy systemen" had moeten vervangen bij het eindigen van de economische levensduur.

16 Theoretische mix van bepaalde aantallen typen breedbandtechnieken in een kabel van het aansluitnet (900 aderparenkabel). Wordt gebruikt voor het gecontrolleerd inzetten van breedbandtechnieken.

8

31. Het is aannemelijk dat KPN, die goed is ingevoerd in de internationale standaardisatie op het gebied van breedbandtechnieken in aansluitnetten, halverwege de jaren 90 had kunnen weten dat de systemen van KPN zouden kunnen interfereren met de moderne breedbandtechnieken.

32. De Verordening stelt dat KPN geacht wordt rekening te houden met een lange termijnontwikkeling en voor modernisering van de infrastructuur voor lokale toegang dient te zorgen. Het college is op grond van de overweging 11 in de Verordening van oordeel dat KPN de kosten voor de vervanging voor haar apparatuur op basis van verouderde technieken zelf dient te dragen. De Verordening stelt voorts dat de regels voor de tarifering zo moeten zijn dat de aanbieder van het aansluitnet de desbetreffende kosten kan dekken en een redelijk redement kan hebben zodat hij voor een langetermijnontwikkeling en modernisering van de infrastructuur voor lokale toegang kan zorgen. In dit licht bezien is het evident dat KPN niet de technische levensduur dient te hanteren voor het afschrijven van breedbandsystemen, maar de economische levensduur, waardoor nieuwe ontwikkelingen op het gebied van breedbandsystemen tijdig kunnen worden ingevoerd. Doet KPN dit niet, dan mag zij de meerkosten van het in gebruik hebben van verouderde breedbandsystemen niet in rekening brengen bij haar concurrenten.


33. Het hanteren van de technische levensduur leidt er toe dat systemen die economisch gezien al verouderd zijn niet worden vervangen met als resultaat een belemmering van de uitrolmogelijkheden en te hoge kosten voor het bewaken van de integriteit zoals nu het geval is.

34. Het college heeft in zijn eerder genoemde standpunten (met name standpunt 6) aangegeven dat indien vervroegd uitfaseren van "legacy systemen" noodzakelijk is, de kosten hiervan door alle betrokken aanbieders zouden moeten worden gedragen. Nu duidelijk is geworden dat hiervan geen sprake meer kan zijn, aangezien de systemen van KPN economisch gezien zijn afgeschreven, mag KPN de kosten voor het uitfaseren van deze systemen niet in rekening brengen bij andere aanbieders.


35. Met betrekking tot het in rekening brengen van de kosten voor toezicht op het juist toepassen van signalen in het aansluitnet door de SIU aan andere aanbieders, is het college van oordeel dat de kosten die samenhangen met de werkzaamheden van de SIU in redelijkheid niet aan andere aanbieders kunnen worden toegerekend. Het college is van oordeel dat het toezicht op de integriteit van breedbanddiensten een zaak is van de afzonderlijke aanbieders die ieder voor zich in staat moeten zijn om de dienstverlening over hun aansluitlijnen te monitoren.

36. KPN stelt evenwel dat het noodzakelijk is om de juiste toepassing van de lijnen in het aansluitnet door andere aanbieders te controleren. Het college kan de noodzaak hiervan niet inzien. In de eerste plaats is er sprake van een overeenkomst waarbij het gebruik van bepaalde breedbandapplicaties is vastgelegd. Zogezien lijkt het er op dat KPN van kwade trouw bij de andere aanbieders uit gaat nu zij stelt dat controles noodzakelijk zijn. Het college acht het niet aannemelijk dat andere aanbieders moedwillig andere applicaties zullen toepassen dan de applicaties die partijen bij KPN aanmelden c.q. met KPN overeenkomen, omdat het in ieders belang is de gemaakte afspraken na te komen. In de tweede plaats valt de noodzaak van een intensieve controle aan KPN toe te rekenen zo lang zij de verouderde (tevens storingsgevoelige en storingsveroorzakende apparatuur) handhaaft.

9

37. Het college is van oordeel dat het aan KPN en elke afzonderlijke aanbieder is om te bepalen hoe frequent zij het stoorniveau op hun verbindingen wenst te monitoren. Ieder aanbieder is verantwoordelijk voor het bewaken van zijn eigen systemen. In gezamenlijk overleg -binnen de specialistengroep- kunnen problemen worden besproken en mogelijk maatregelen worden genomen, bijvoorbeeld ten aanzien van inzetbeperkingen of wijziging van de referentie technologie mix. Indien KPN meent dat het noodzakelijk is om de applicaties van andere aanbieders te controleren zal het college zich in beginsel hiertegen niet verzetten, tenzij KPN de kosten hiervoor ook bij andere aanbieders in rekening brengt.


38. Het college is van oordeel dat de afzonderlijke aanbieders ieder voor zich verantwoordelijk zijn voor de bewaking van de integriteit van hun eigen dienstverlening. Dit houdt ook in dat een afzonderlijke aanbieder de kosten die hij hiervoor maakt niet deels aan andere aanbieders in rekening kan brengen. Wat betreft de kosten van de borging van een oplossingsmethode voor storingen in processen en systemen (d.m.v. het voorbereiden en uitvoeren van zogenaamde "Emergency Shut Off procedures") ziet het college niet in dat er kosten zijn die KPN aan ander aanbieders kan toerekenen, aangezien de procedure slechts wordt uitgevoerd ter bewaking van de integriteit van de eigen dienstverlening van KPN. Het feit dat zich in het aansluitnet ook breedbandsystemen van andere aanbieders kunnen bevinden doet hier niet aan af. Dit betreft in de regel breedbandsystemen die KPN ook zelf aanbiedt, dan wel kan aanbieden. Bovendien wijzigt de aard van de storing zich hierdoor niet.


39. KPN beschikt over kritische verbindingen door het inzetten van kritische breedbandsystemen. Dit mag er naar het oordeel van het college niet toe te leiden dat KPN breedbandsystemen van andere aanbieders gaat afschakelen om de integriteit van haar verbindingen in stand te kunnen houden. KPN dient in de eerste plaats deze kritische systemen te vervangen en, voor zover dat niet direct kan worden gerealiseerd, door het regelmatig meten van de stoorniveaus op kritische verbindingen zoals KPN dat ook heeft voorzien. Zodoende dient KPN te voorkomen dat er zich een situatie kan voordoen waarin het noodzakelijk is om andere breedbandsystemen uit te schakelen.

40. KPN is de enige incumbent binnen Europa die een breedbandtoeslag aan andere aanbieders in rekening brengt. In België en Luxemburg wordt weliswaar ook een verschil gemaakt tussen de kosten voor een ontbundelde aansluitlijn voor smalband gebruik en voor breedbandgebruik, maar dit verschil heeft betrekking op de reparatiekosten. In de genoemde landen zijn de reparatiekosten voor een lijn ten behoeve van breedbandgebruik hoger dan voor smalbandgebruik, aangezien er in het geval van een storing een ander aderpaar in de kabel wordt gekozen. Bovendien vindt aldaar vooraf een proces plaats met het doel een geschikt aderpaar voor breedbanddoeleinden te selecteren. Een breedbandtoeslag voor spectraalmanagement onder meer ter bestrijding van de kosten van het uitfaseren van "legacy systemen" en het toezicht ten behoeve van de eigen dienstverlening door de incumbent, bestaat anders dan in Nederland in Europa niet.

41. In zijn standpunten heeft het college onder 8 (zie noot 9) aangegeven dat de totale kosten voor spectraalmanagement die KPN noodzakelijkerwijs moet maken naar rato dienen te worden verdeeld over de breedbandsystemen van KPN en van andere aanbieders. Het college ging er toentertijd immers vanuit dat er kosten zouden kunnen zijn die in redelijkheid door KPN aan andere aanbieders toegerekend zouden kunnen worden. Het college is thans van oordeel dat dit standpunt ten aanzien

10

van de verdeling van de kosten -gegeven de onderbouwing van KPN- niet langer houdbaar is, aangezien hieruit zou kunnen worden afgeleid dat alle kosten die KPN in verband met het spectraalmanagement moet maken ook deels kunnen worden toegerekend aan andere partijen.

42. Op grond van de onderbouwing van de kosten die KPN thans aan het college heeft verstrekt, is het college van oordeel dat de kosten voor spectraalmanagement volledig zijn toe te schrijven aan het handhaven van verouderde breedbandtechnieken door KPN.

43. Het college is op grond van zijn overwegingen van oordeel dat het handhaven van verouderde breedband technieken met als gevolg het in rekening brengen van de Toeslag aan andere aanbieders, noch voldoet aan overweging 11 van de Verordening (zie ook onder punt 32), noch aan hetgeen in art.4.lid3 van de Verordening als economisch doeltreffend kan worden beschouwd.

F. Oordeel.


44. Het college oordeelt op grond van voornoemde overwegingen dat het in rekening brengen van de Toeslag aan andere aanbieders ongeoorloofd is. KPN dient derhalve de door haar bij andere aanbieders in rekening gebrachte Toeslag uiterlijk per 1 mei 2002 niet meer aan andere aanbieders in rekening te brengen.


45. Voorzover door KPN aan andere aanbieders de Toeslag in rekening is gebracht en door haar is ontvangen, acht het college het redelijk deze te restitueren. Dit gelet op het feit dat er geen grondslag was voor het in rekening brengen van de Toeslag. Het college is van mening dat indien er naar aanleiding van deze restitutie tussen KPN en andere aanbieders een geschil ontstaat, de civiele rechter de geëigende rechtsingang is.


46. Het college verlangt van KPN binnen 10 werkdagen na dagtekening van dit oordeel een reactie op hetgeen het college heeft geoordeeld naar aanleiding van de Toeslag.

's Gravenhage, 19 april 2002

HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,

Prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter


11

vrijdag 19 april 2002