Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag Directie Mensenrechten en Vredesopbouw Afdeling Vredesopbouw en Goed
Bestuur Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 24 april 2002 Auteur Martin Koper
Kenmerk DMV/VG-203/02 Telefoon 070 3484821
Blad /1 Fax 070 3484486
Bijlage(n) 1 E-mail jan.hijkoop@minbuza.nl
Betreft Aanbieding notitie Wederopbouw na conflict
Zeer geachte Voorzitter,
Graag bied ik u hierbij de notitie over wederopbouw na conflicten aan die ik
u heb toegezegd tijdens de begrotingsbehandeling in oktober 2001.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Eveline Herfkens
Notitie Wederopbouw na Conflict
Inhoudsopgave
2.1 Opzet notitie 3
2.2 Begripsafbakening 3
2.3 Kenmerken van een post-conflict situatie 3
3.1. Het wederopbouwproces 4
Regie 4
Coördinatie 4
Consolidering 5
Instituties 6
Vroegtijdige en langdurige betrokkenheid 7
Kloof tussen humanitaire en structurele hulp 7
Donorenbijdrage 8
Regionale benadering 8
4.1 Algemeen 9
Versterking van het openbaar bestuur 9
Herstel van de economie 9
Basisvoorzieningen 10
Effectieve coördinatie 11
Effectieve financiering 11
4.2. Specifieke Nederlandse aandachtsgebieden 11
Participatie 11
Mensenrechten 12
Vrouwen 12
Demobilisatie 13
1. Samenvatting
Na de beëindiging van een gewelddadig conflict bestaat er een situatie,
waarin de fysieke, sociaal-economische en politieke infrastructuur van het
getroffen gebied veelal volledig is verwoest. De kenmerken van een
dergelijke post-conflict situatie variëren van gebrek aan institutionele
capaciteit van het openbaar bestuur, tot de ruime beschikbaarheid van
(kleine) wapens en humanitaire noodsituaties. Tegen deze achtergrond heeft
de internationale gemeenschap de afgelopen decennia geprobeerd landen te
ondersteunen bij hun wederopbouwproces. Deze notitie geeft een overzicht van
de belangrijkste lessen die hieruit getrokken kunnen worden.
Eén van de belangrijkste lessen is dat voldoende politieke stabiliteit en
consolidatie van de vrede en veiligheid bij de vervulling van deze
activiteiten een absolute voorwaarde vormen. Een belangrijke les is dat de
internationale gemeenschap een belangrijke, maar niet doorslaggevende rol
kan spelen bij de wederopbouw na conflict. De regie over het
wederopbouwproces behoort toe aan de bevolking van het land zelf. In
samenhang hiermee, zullen er duidelijke prioriteiten gesteld moeten worden
voor de besteding van schaarse internationale fondsen. Om lokale
capaciteitsopbouw te versterken, zullen deze fondsen, zoveel als mogelijk,
moeten lopen via de instituties van het land zelf (gouvernementeel en
niet-gouvernementeel). Een derde belangrijke les is dat er geen 'quick
fixes' bestaan voor post-conflict situaties. De leden van de internationale
gemeenschap zullen dan ook bereid moeten zijn om vroegtijdig te reageren en
gedurende langere tijd -naar draagkracht- bij te dragen aan het
wederopbouwproces. Ervaringen uit het verleden wijzen uit dat er grote
behoefte bestaat aan een goede coördinatie onder donoren en
hulporganisaties. Hiermee kan een positieve bijdrage worden geleverd aan
het dichten van de zogenoemde 'kloof' tussen humanitaire hulp en meer
structurele vormen van ontwikkelingssamenwerking. Tenslotte zullen de
betrokken actoren het regionale karakter van veel hedendaagse conflicten in
beschouwing moeten nemen bij het wederopbouwproces, om 'olievlekwerking' te
voorkomen.
De implicaties voor Nederland zijn duidelijk. Nederland kan als één van de
vele betrokkenen, slechts een beperkte invloed uitoefenen bij de naoorlogse
wederopbouw. Op basis van de beschreven ervaringen kunnen binnen het
Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid een aantal aanknopingspunten
worden onderscheiden. Hieronder vallen de versterking van het openbaar
bestuur en maatschappelijk middenveld, herstel van de economie en
ondersteuning van de basisvoorzieningen. Daarbinnen hecht Nederland veel
belang aan participatie van alle bevolkingsgroepen, de rol van vrouwen,
verbetering van de mensenrechtensituatie en ontwapening, demobilisatie en
reïntegratie van ex-strijders. Nederland heeft een sterke voorkeur voor
coördinatie en financiering in multilateraal verband met het oog op de
effectiviteit en het succes van deze activiteiten in het wederopbouwproces
2. Inleiding
2.1 Opzet notitie
In de op 22 oktober 2001 aan de Tweede Kamer aangeboden notitie
Conflictpreventie wordt uitvoerig aandacht besteed aan intrastatelijke of
interne conflicten. Onderhavige notitie beschrijft de lessen over het proces
van wederopbouw na een dergelijk conflict en de rol van de internationale
hulpverlening. Vervolgens gaat de notitie in op een aantal -mede op basis
van deze lessen geformuleerde- Nederlandse uitgangspunten bij de
ondersteuning van deze processen en enkele specifieke Nederlandse
aandachtsgebieden. Wederopbouw na natuurrampen alsook mogelijke militaire,
politieke en diplomatieke inspanningen van de internationale gemeenschap ten
behoeve van het wederopbouwproces vallen buiten het bestek van deze notitie.
Het spreekt echter voor zich dat de verschillende soorten inspanningen
zoveel mogelijk op elkaar afgestemd dienen te worden.
2.2 Begripsafbakening
Wederopbouw betreft de fysieke, economische, sociaal-culturele en politieke
ontwikkeling van een bepaald gebied na beëindiging van het conflict. Dit
proces omvat zowel de bouw en/of herstel van de fysieke infrastructuur
(reconstructie) als het scheppen van een klimaat waarin de kans op nieuwe
gewelddadige conflicten kleiner wordt (vredesopbouw).
2.3 Kenmerken van een post-conflict situatie
Wederopbouwprocessen vinden plaats in een context die veelal wordt
gekenmerkt door onveiligheid, politieke instabiliteit, een humanitaire
noodsituatie, een ingestorte economie en een zeer verzwakt openbaar bestuur.
Als gevolg van de vaak jaren voortslepende conflicten hebben de meeste
instituties opgehouden te functioneren en heeft de bevolking nauwelijks nog
vertrouwen in de (centrale en lokale) autoriteiten. Door het voortdurende
geweld en de verwoeste materiële en sociale infrastructuur zijn grote
groepen mensen ontheemd geraakt dan wel werkloos geworden. Ook zijn er noden
en behoeften onder de bevolking waaraan uit zowel humanitair als politiek
oogpunt onmiddellijk aandacht dient te worden besteed. De aanwezigheid van
(kleine) wapens en een toename van de criminaliteit zorgen er bovendien voor
dat mensen zich onveilig voelen. Door onvoldoende aandacht voor de oorzaken
van conflict gecombineerd met de grote kwetsbaarheid op sociaal, economisch
en politiek terrein is de kans op het weer oplaaien van het conflict dan ook
groot. Uit onderzoek van de Wereldbank blijkt dat 30 procent van de
beëindigde conflicten, binnen tien jaar worden hervat. In het geval van
conflicten op het Afrikaanse continent ligt dit percentage nog hoger. Het is
van belang deze achtergrond voor ogen te houden bij wederopbouw.
3. Lessen
Er bestaat geen blauwdruk voor de wijze waarop wederopbouw gestalte dient te
krijgen. Elk wederopbouwproces vergt een specifieke benadering ten aanzien
van de aanpak van zowel de oorzaken als van de gevolgen van het conflict.
Wel kan er -mede op basis van recente internationale evaluaties over
wederopbouw- een aantal conclusies worden getrokken.
3.1. Het wederopbouwproces
Regie
Hoewel buitenlandse hulp een belangrijke, soms zelfs noodzakelijke, bijdrage
kan leveren aan succesvolle wederopbouw, ligt een aantal factoren die voor
het welslagen van cruciaal belang zijn, buiten het directe bereik van de
internationale donorgemeenschap. De regie van het wederopbouwproces behoort
dan ook toe aan de vertegenwoordigers van het land zelf. De bevolking en de
autoriteiten van het getroffen land zijn het beste in staat de noodzakelijke
prioriteiten te stellen en deze in te bedden in de specifieke politieke en
sociaal-economische context. Hulp in een kwetsbare institutionele omgeving
kenmerkt zich echter veelal door (machts-) misbruik en corruptie. Donoren
hebben dan ook de verantwoordelijkheid toe te zien op een verantwoorde
besteding van wederopbouwgelden. In gevallen waarin het openbare bestuur
totaal is verwoest, zal een meer actieve opstelling van de internationale
gemeenschap bij de opbouw van het bestuur noodzakelijk zijn. Een duurzaam
herstel van de sociale cohesie van de samenleving en van het onderlinge
vertrouwen tussen en binnen gemeenschappen, kan echter alleen tot stand
worden gebracht door de betreffende samenleving zelf. Dit impliceert niet
alleen de betrokkenheid van de leiders van de verschillende bij het conflict
betrokken facties, maar ook van cruciale onderdelen van het maatschappelijke
middenveld, waaronder niet-gouvernementele organisaties (NGO's), kerken en
mensenrechtenorganisaties. Hoewel het principe dat de leiding van het
wederopbouwproces bij het land in kwestie zelf ligt, door de gehele
internationale gemeenschap wordt gedeeld, blijkt het in de praktijk niet zo
makkelijk met name de praktische consequenties daarvan te aanvaarden. Zo
vereisen de verschillende verzoeningsprocessen veelal voldoende tijd, waarin
de internationale gemeenschap haar interventies zorgvuldig dient af te wegen
en de nodige terughoudendheid te betrachten. De ervaringen in Somalië wijzen
uit dat te snelle pogingen aldaar om een centrale regering in het zadel te
helpen de positie van de lokale krijgsheren enkel versterkte. Latere
pogingen om de positie van de traditionele leiders en niet-gouvernementele
organisaties (NGOs) te versterken bleken effectiever.
Coördinatie
Het succes van internationale hulpinspanningen voor wederopbouw hangt in
hoge mate af van onderlinge donorcoördinatie. Hulpinterventies leiden in de
praktijk veelal tot meervoudige en elkaar overlappende
coördinatiemechanismen, waarbij het niet meer duidelijk is wie voor wat
verantwoordelijk is. Het is beschamend steeds weer te moeten constateren dat
multilaterale organisaties, bilaterale donoren en grote internationale NGO's
elkaar het licht in de ogen niet gunnen. Het streven naar visibility krijgt
voorrang boven feasibility. Kostbare tijd gaat verloren met het bedenken van
coördinatiestructuren waarin aan ieder's wensen tegemoet wordt gekomen
behalve aan die van het ontvangend land. Dat was het geval in Bosnie en dat
zien wij nu weer bij Afghanistan. Uitgangspunten zoals effectiviteit,
ownership en good donorship worden genegeerd. Onder verwijzing naar hun
eigen mandaat en verantwoordelijkheid vertonen vele NGO's en donoren
bovendien de neiging deze verschillende coördinatiemechanismen te negeren,
wanneer deze niet hun belangen dienen. De hieruit voortvloeiende
'institutionele enclaves' ondermijnen vervolgens de prioriteiten zoals
geïdentificeerd door de vertegenwoordigers van het land zelf. De formulering
van een strategisch kader louter ten behoeve van de gewenste samenwerking
vormt als zodanig overigens geen garantie voor succes. Het in 1997 onder
leiding van de VN gelanceerde 'Strategic Framework for Afghanistan' werkte
niet goed onder meer door de te stringente focus op uitvoering van
projecten, het ontbreken van een gemeenschappelijk financieringsfonds, de
geringe impact van de gefragmenteerde en niet adequaat gefinancierde
interventies en het gebrek aan een gemeenschappelijke benadering in de
praktijk van VN-organisaties en donoren.
Coherentie
In de notitie over conflictpreventie werd reeds het belang onderstreept van
een coherente benadering. De verschillende beleidsinstrumenten - politieke,
humanitaire, economische en militaire - dienen elkaar aan te vullen en te
versterken. Dit geldt evenzeer in een post-conflict situatie bij
inspanningen op het terrein van wederopbouw. Er dient bij het zoeken naar
een politieke oplossing van een conflict voor gewaakt te worden dat het
politiek haalbare of wenselijke ook economisch levensvatbaar is, zoals ook
de hulpverlening coherent moet zijn met de politieke dimensie van het
wederopbouwproces. Zo heeft in het geval van Bosnië Dayton geleid tot een
te kleine overheid op centraal niveau, terwijl in het geval van Afghanistan
Bonn resulteerde in een veel te omvangrijke centrale overheid (30
ministeries!). In beide gevallen bleek het resultaat van het politieke
proces een belemmering voor snelle effectieve wederopbouw. Evenzo bleek het
Ohrid- proces in Macedonië, dat resulteerde in extra overheidsuitgaven ten
behoeve van versterking lokaal bestuur niet te sporen met de voor de
macro-economische stabiliteit wenselijk reductie van overheidsuitgaven. Een
oplossing hiervoor kan worden bevorderd door de vroegtijdige inschakeling
van economische en ontwikkelingssamenwerking expertise. De IFI's kunnen
hierbij een rol spelen. Zo houdt de Wereldbank bij landen in conflict een
vinger aan de pols middels een zgn. Watching brief, waarbij elk half jaar
een rapportage wordt opgesteld. Ook verdient het aanbeveling in de EU de
OS-raad tijdig te betrekken bij conflictmanagement door de Algemene Raad.
Consolidering
Vrede en veiligheid zijn bij lange na niet verzekerd tijdens het
wederopbouwproces. De politieke meningsverschillen zijn meestal niet
opgelost, terwijl de vechtende partijen nog over hun wapens beschikken.
Bovendien ontbreekt het de autoriteiten aan de capaciteit en soms de
noodzakelijke legitimiteit om de problemen aan te pakken. In een dergelijke
context is consolidering van vrede en veiligheid op basis van een gedragen
politiek vergelijk tussen de belangrijkste bij het conflict betrokken
hoofdrolspelers de belangrijkste doelstelling van de eerste fase van het
wederopbouwproces. Ervaringen in onder meer Bosnië en Afghanistan tonen aan
dat het herstel van de openbare orde door middel van ontwapening en
reintegratie van ex-strijders, de aanwezigheid van een functionerend
politieapparaat en eventuele stationering van een internationale vredesmacht
van cruciaal belang is voor een duurzaam wederopbouwproces.
Instituties
De onmisbaarheid van overheids- en particuliere instituties van het land
zelf bij de uitvoering van de wederopbouw betekent veelal dat bestaande
instellingen moeten worden versterkt voor daadwerkelijke inschakeling bij de
dienstverlening. Hiermee wordt tevens de creatie van dure parallelle
structuren voorkomen en wordt tegelijkertijd een bijdrage geleverd aan het
vermijden van te grote, voortdurende afhankelijkheid van donoren. Hierbij
spreekt het voor zich dat voorkomen moet worden dat instituties worden
ondersteund die worden geassocieerd met het geweld tijdens het voorafgaande
conflict. Het gebruik van de structuren van het land zelf impliceert tevens
een minder dominante aanwezigheid van buitenlandse hulporganisaties en staf
en minder 'marktverstoringen' die het wederopbouwproces kunnen bemoeilijken.
Zo waren er na de beëindiging van de geweldaardigheden in Kosovo om en nabij
300 hulporganisaties vertegenwoordigd, wat negatieve effecten had op onder
meer de beloningsstructuur en lokale capaciteitsversterking. (zie ook box 1)
Vroegtijdige en langdurige betrokkenheid
In post-conflict situaties ontstaan vaak specifieke kansen tot versterking
van de vrede. Deze doen zich voor onmiddellijk na het afsluiten van een
militair en/of politiek akkoord, het verschijnen van nieuwe politieke
leiders, door algemene oorlogsmoeheid et cetera. Dit 'politieke momentum'
kan echter ook weer snel verdwijnen. Snelle financiële en andere vormen van
assistentie om een eventueel 'vredesdividend' te verzilveren zijn dan
gewenst. Trage besluitvorming en implementatie kunnen ertoe leiden dat
dergelijke kansen op vrede worden gemist en de instabiliteit weer snel
toeneemt, met mogelijk wederoplaaien van conflict als gevolg. De
internationale gemeenschap zal bereid moeten zijn een langdurige
betrokkenheid aan te gaan. Daarbij kunnen de omvang en aard van deze
betrokkenheid veranderen al naar gelang de fase waarin het vredesproces zich
bevindt. Wederopbouw in materiële en niet-materiële zin van door conflict
getraumatiseerde samenlevingen is nu eenmaal een langdurig proces met vele
tegenslagen. Wederopbouwervaringen in landen als Mozambique laten zien dat
een continue betrokkenheid en voldoende flexibiliteit in het bijsturen van
hulpinitiatieven van donorlanden een noodzakelijke voorwaarde vormen voor
succes. Een zogenoemde 'quick fix' behoort dan ook niet tot de
mogelijkheden.
Kloof tussen humanitaire en structurele hulp
De 'kloof' tussen het verlenen van humanitaire hulp en structurele
ontwikkelingssamenwerking vormt een belangrijke belemmering voor een
succesvol wederopbouwprogramma. Deze kloof bevindt zich op vier terreinen:
politiek, organisatorisch, institutioneel en procedureel. Er bestaat meestal
een grotere politieke bereidheid tot het financieren van humanitaire hulp
dan structurele ontwikkelingssamenwerkingsactiviteiten. Daarnaast is er
sprake van een organisatorische kloof indien de verschillende hulpvormen in
de tijd niet goed op elkaar aansluiten dan wel elkaar overlappen. Een
institutionele kloof kan ontstaan door de wijze van opereren van humanitaire
hulporganisaties. Te vaak vertonen zij de neiging voorbij te gaan aan lokale
verantwoordelijkheden waardoor parallelle structuren in het leven worden
geroepen die niet alleen een donorafhankelijkheid creëren, maar in een later
stadium structurele ontwikkeling in de wielen rijden. Afghanistan vormt hier
een positieve uitzondering. Van meet af aan eisten Afghaanse leiders de
plaats in de driver's seat. Procedureel is er een probleem vanwege de
verschillende doelstellingen van beide hulpvormen. Onvoldoende flexibiliteit
in de diverse financieringskanalen voor de verschillende hulpvormen is hier
verder debet aan. De gebrekkige afstemming tussen de verschillende vormen
van hulpverlening heeft in het verleden tot allerlei ongewenste effecten
geleid. Tegen de achtergrond van de meestal nog geringe legitimiteit van
het nieuwe bewind kan het uitblijven van meer structurele vormen van
hulpverlening in het begin van de wederopbouwfase, sociale spanningen
verergeren en daarmee het risico van heropleving van gewapend conflict doen
toenemen. Het 'Immediate and Transitional Assistance Programme for the
Afghan People' zoals gepresenteerd op de recente in Tokio gehouden
conferentie over de wederopbouw van Afghanistan kan tegen de hierboven
geschetste achtergrond gezien worden als een institutionele doorbraak. In
dit door de nieuwe Afghaanse autoriteiten en de verschillende
VN-instellingen gemeenschappelijk opgestelde document worden op een
geïntegreerde wijze de belangrijkste humanitaire -, rehabilitatie- en
reconstructienoden voor het jaar 2002 gepresenteerd, waarmee een poging
wordt gedaan om de kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw te dichten.
Donorenbijdrage
Gezien de gesignaleerde instabiliteit en de noodzaak van snelle, gepaste
(internationale) actie zouden leden van de internationale gemeenschap de
toegezegde wederopbouwgelden en bijdragen tijdig ter beschikking moeten
stellen. In de praktijk bestaat er een grote discrepantie tussen het
toezeggen van hulp (veelal tijdens grootschalige donorconferenties) en het
daadwerkelijk beschikbaar komen van internationale financiële steun. Cijfers
van wederopbouwactiviteiten in (voormalige) conflictgebieden als de
West-Bank en Gaza maar ook in Zuid Afrika en Rwanda laten zien dat
uiteindelijk vaak niet meer dan de helft van de toegezegde hulp
daadwerkelijk is overgemaakt.
Regionale benadering
Hedendaagse conflicten kenmerken zich niet alleen door hun intrastatelijk
karakter maar ook door hun regionale verwevenheid. Dit aspect wordt meestal
onvoldoende verdisconteerd in het wederopbouwproces. Buurlanden waar de
autoriteit en legitimiteit van de overheid vaak zwak zijn of waar
grensoverschrijdende etnische en religieuze banden worden geëxploiteerd,
waren vaak al betrokken bij het conflict en kunnen het wederopbouwproces
frustreren. Indien een wederopbouwprogramma wordt beperkt tot uitsluitend
het getroffen land is succes allerminst zeker. Overgebleven spanningen
kunnen zich als een 'olievlek' verspreiden of zelfs verplaatsen naar
aangrenzende landen. Dit proces heeft in een aantal gevallen geleid tot
destabilisatie van een gehele regio, militaire interventies over en weer en
het ontstaan van nieuwe conflicten. De problematiek in het Grote Meren
gebied, West-Afrika en de conflictgeschiedenis in de Balkan zijn hiervan
goed voorbeelden. Bij het opstellen van wederopbouwprogramma's verdient een
regionale aanpak dan ook de voorkeur. Dit impliceert dat initiatieven in de
betreffende landen onderling worden afgestemd. Betrokkenheid van regionale
(gelegenheids-) fora ligt in deze situatie voor de hand.
4. Nederlandse inzet
Nederland tracht zo goed als mogelijk de hierboven deze lessen in de
praktijk te brengen. Mede op basis van de hierboven beschreven ervaringen
met wederopbouwprocessen kan een aantal aanknopingspunten voor het
Nederlandse beleid inzake cruciale onderdelen van het wederopbouwproces
worden geformuleerd. Daarnaast komen enkele thema's aan de orde waaraan
Nederland specifiek aandacht besteedt
4.1 Algemeen
Versterking van het openbaar bestuur
Nederland benadrukt dat bij de besluitvorming over en de uitvoering van het
wederopbouwproces de leiding bij de bevolking en de vertegenwoordigers van
het ontvangende land dient te liggen. Zij zijn verantwoordelijk voor hun
eigen ontwikkeling. Om hier ook daadwerkelijk inhoud en vorm aan te geven,
is een enigszins functionerend openbaar bestuur een absolute voorwaarde. Als
gevolg van het zich jaren lang voortslepende conflict is daarvan meestal
geen sprake. Daarnaast heeft de overheid nauwelijks enige legitimiteit
behouden in de ogen van de bevolking. Rehabilitatie van het openbaar bestuur
-dat overigens in vele gevallen ook al voor het uitbreken van het conflict
marginaal zijn taken vervulde- is derhalve van vitaal belang voor een
stabilisering van de fragiele politieke en veiligheidssituatie van het land.
Tot de meest urgente taken behoren de versterking van de representativiteit
en inclusiviteit van dat bestuur. Even belangrijk zijn demobilisatie van de
verschillende gewapende groepen en een begin te maken met een enigszins
verantwoord openbaar bestuur. Financiële ondersteuning van het bestuur als
zodanig is in deze fase onontbeerlijk. In het geval van Afghanistan heeft
Nederland dan ook recentelijk als eerste een bijdrage van 3 miljoen US
dollars ter beschikking gesteld aan een fonds ter algemene ondersteuning van
de lopende uitgaven van de voorlopige Afghaanse regering, waaronder betaling
van de ambtenarensalarissen. Overigens moet er wel in de ondersteuning en
ontwikkeling van het openbaar bestuur een strategisch evenwicht gezocht
worden tussen een geïntegreerd, legitiem en sterk centraal bestuur en een
decentraal, daadkrachtig lokaal bestuur dat recht doet aan de diversiteit in
de samenleving.
Herstel van de economie
Het is evident dat het (weer) op gang brengen van de economie eveneens van
cruciaal belang is om de onzekere politieke en sociaal-economische situatie
in rustiger vaarwater te brengen. Dit vereist zowel de beschikbaarheid van
voldoende fondsen als economische hervormingen. De economische
wederopbouwagenda is in de praktijk echter zo omvangrijk dat het stellen van
rigoureuze prioriteiten hiervoor noodzakelijk is. Het ligt voor de hand dat
de internationale financiële instellingen namens de internationale
gemeenschap het voortouw nemen bij de advisering aan het ontvangende land
over economische wederopbouw en coördinatie en mobilisering van de
noodzakelijke fondsen.
Wat betreft de financiering door de instellingen zelf, dient echter eerst
een oplossing te worden gevonden voor de betalingsachterstanden die
post-conflict landen veelal bij deze instellingen hebben, alvorens nieuwe
leningen kunnen worden verstrekt. Hiervoor kan telkens per geval worden
gezocht naar de mogelijkheid van bilaterale schenkingen, zoals Nederland en
Zweden hebben gedaan voor Guinee-Bissau. Door deze benadering dreigt echter
het risico van onvoldoende 'burdensharing'. Nederland is daarom voorstander
van een integrale oplossing voor dit achterstalligheidsprobleem, namelijk
schuldkwijtschelding op basis van een gezond macro-economisch beleid en een
uitgewerkte armoede strategie van het betreffende land, waarbij
'burdensharing' tussen donoren een belangrijk uitgangspunt is.
---
Hier staat in het originele document een plaatje. Deze kan niet weergegeven
worden in dit mailbericht. Klik op de link dat bovenaan dit bericht staat om
het origineel te bekijken.
---
Nederland ondersteunt voorts het streven van de internationale financiële
instellingen om nadrukkelijker dan voorheen het macro-economische
herstelbeleid in de specifieke politieke en sociaal-economische context van
het wederopbouwproces moeten plaatsen. Zo kan het terugbrengen in omvang van
het ambtenarenapparaat in bepaalde situaties de handhaving van vrede in
gevaar brengen (zie ook box 3).
Basisvoorzieningen
Direct na de beëindiging van het conflict blijkt in de meeste gevallen onder
de bevolking behoefte te bestaan aan niet alleen een aantal prioritaire
basisvoorzieningen zoals onderwijs en gezondheidszorg maar ook -voor langere
tijd- aan verschillende vormen van specifieke humanitaire assistentie (zoals
aanvullende voedselhulp, inentingscampagnes en schoon drinkwater). Vanuit
die optiek ondersteunt Nederland initiatieven die enerzijds trachten tot een
geïntegreerde benadering van deze problematiek te komen (waarbij de
verschillende vormen van hulp aan bod komen) en anderzijds een
gemeenschappelijk financieringsinstrument te creëren. Ook bij een dergelijke
geïntegreerde aanpak moeten de principes van neutraliteit bij het verlenen
van hulp op basis van humanitaire behoeften wel gewaarborgd blijven. Het
negeren van deze principes kan leiden tot een verslechterde toegang tot de
in nood verkerende bevolking en het leven van de hulpverleners in gevaar
brengen. Mocht overigens de tijdelijke inschakeling van buitenlandse
organisaties in deze fase noodzakelijk zijn vanwege de geringe capaciteit
van de eigen nationale kanalen, dan is de versterking van deze structuren
-hoe zwak deze ook mogen zijn- een prioriteit van Nederland.
Effectieve coördinatie
Een effectieve coördinatie van de internationale hulp kan tevens voorkomen
dat de gebrekkige capaciteit van het ontvangende land wordt overbelast en
daarmee het wederopbouwproces ontwricht. Nederland heeft dan ook bij het
overleg over de structuur van de donorinspanningen ten behoeve van de
wederopbouw in Afghanstan zeer nadrukkelijk de voordelen van kanalisering
van de hulp via een Trust Fund onderstreept. De formulering van een
alomvattend hulpkader met richtlijnen waaraan bilaterale en multilaterale
donoren zich moeten committeren kan ertoe bijdragen dat de overeengekomen
prioriteiten en de beschikbare middelen op elkaar worden afgestemd. Daarbij
is het essentieel dat de vertegenwoordigers van het land zelf in staat
worden gesteld een belangrijke stem te hebben bij het ontwerp van een
dergelijk kader en de vaststelling van prioriteiten daarbinnen. Deze
benadering die de verschillende humanitaire, rehabilitatie en reconstructie
activiteiten integreert, biedt bovendien de mogelijkheid de geconstateerde
kloof tussen humanitaire hulp en meer structurele vormen van hulp te
vermijden .
Ownership
Evenals bij reguliere hulpinspanningen moet ownership in
wederopbouwprocessen het voornaamste uitgangspunt zijn. Indien de
internationale gemeenschap zoals in Oost Timor het heft geheel in handen
neemt, creëert dit een hulpafhankelijkheid en wordt het lokale leiderschap
ontmoedigd. Regering en samenleving kunnen zich zo aan hun
verantwoordelijkheid ten aanzien van het wederopbouwproces onttrekken. Het
hulpcircus wordt dan onnodig gecontinueerd. De vraag is ook hoe effectief en
hoe duurzaam hulpinspanningen zijn die niet zijn geënt op de prioriteiten
van de overheid en de samenleving van het land zelf. Hoe verscheurd een land
ook moge zijn en hoe zwak de institutionele structuur er zijn altijd
aanknopingspunten te vinden voor ownership. Tegen alle verwachting in is
Afghanistan daar het voorbeeld bij uitstek van.
Effectieve financiering
Gezien de complexe context en de soms snel veranderende prioriteiten is een
effectieve en flexibele financiering van wederopbouwactiviteiten een
vereiste. Nederland acht het multilaterale Trustfund een geschikte
financieringsmodaliteit hiervoor. Deze constructie is bovendien uitermate
geschikt om de proliferatie van op zichzelf staande projecten en de daarbij
behorende fragmentatie van de beschikbare financiële middelen te voorkomen.
Ervaringen in het verleden hebben uitgewezen dat de effectiviteit van een
dergelijke constructie verder toeneemt naarmate in het beheer van een
dergelijke fonds een duidelijke rol is weggelegd voor niet alleen de
gebruikelijke internationale organisaties en financiële instellingen maar
ook voor de vertegenwoordigers van het land zelf en de donoren die eraan
bijdragen.
4.2. Specifieke Nederlandse aandachtsgebieden
Participatie
Een belangrijke oorzaak van interne gewelddadige conflicten is het bestaan
van grieven over verschillende vormen van uitsluiting en gebrek aan
politieke zeggenschap of toegang tot politieke besluitvorming van bepaalde
bevolkingsgroepen. Veelal lopen deze processen van uitsluiting langs
etnische, religieuze of regionale lijnen. Eén van de voorwaarden voor een
succesvolle wederopbouw is derhalve niet alleen de aanwezigheid van een
enigszins functionerend openbaar bestuur maar ook de representativiteit en
met name inclusiviteit van dat bestuur. Nederland ondersteunt
niet-gouvernementele organisaties, zoals vakbonden, kerken, vrouwen- en
mensenrechtenorganisaties die aan dit proces kunnen zowel op centraal als
lokaal niveau een belangrijke bijdrage kunnen leveren. Een belangrijk middel
om het democratisch gehalte en de legitimiteit van het politieke bestel te
verhogen zijn verkiezingen. Deze kunnen in principe dan ook op Nederlandse
steun rekenen. Het is evenwel evident dat enkel verkiezingen dit doel niet
altijd dichterbij brengen. Zo kunnen een gemankeerd verkiezingsproces en
onzorgvuldige timing een mogelijke precaire balans van de politieke
machtsverhoudingen in gevaar brengen en daarmee juist destabiliserend werken
en het wederopbouwproces in gevaar brengen.
Mensenrechten
Veel gewelddadige conflicten gaan gepaard met ernstige en systematische
schendingen van de mensenrechten en het humanitair recht, zeker in het geval
van personen behorend tot minderheden, vrouwen, kinderen en andere kwetsbare
groepen. In post-conflict situaties dient een afweging plaats te vinden hoe
enerzijds gerechtigheid kan worden gedaan aan slachtoffers van schendingen
van het internationaal humanitair recht en de mensenrechten door vervolging
en berechting van de daders en anderzijds een proces van nationale
verzoening in de betreffende samenleving tot stand kan worden gebracht. De
wijze waarop dit wordt verwezenlijkt hangt van de specifieke omstandigheden
af. Een eenzijdige nadruk op het vervolgen van schenders kan oude wonden
opnieuw openrijten en het verzoeningsproces bemoeilijken. Indien hieraan
geen of onvoldoende aandacht wordt besteed, bestaat echter het gevaar van
straffeloosheid, dat het vredes- en wederopbouwproces ernstig kan
ondermijnen Daarom steunt Nederland in een groot aantal landen activiteiten,
die beogen lokaal gedragen processen van recht en verzoening te
ondersteunen. Voorbeelden hiervan zijn het 'Truth and Reconciliation Proces'
in Zuid-Afrika en het 'Gacaca' proces in Rwanda. Tenslotte benadrukt
Nederland het belang van democratiseringsprocessen, versterking van het
functioneren van de rechtsstaat en de versterking van een onafhankelijke
rechtsmacht.
Vrouwen
Gewelddadige conflicten tussen en binnen staten zijn niet 'gender neutraal'.
De praktijk wijst uit dat mannen en vrouwen in conflicten verschillende
rollen hebben dan wel krijgen. Zo verandert de rol van vrouwen vaak
aanzienlijk tijdens gewapende conflicten. Daarnaast zijn met name vrouwen in
gewapende conflicten vaak slachtoffer van (seksueel) geweld. Families en
gemeenschappen desintegreren en vrouwen moeten andere vormen van
levensonderhoud zoeken. In veel gevallen participeren vrouwen direct in het
conflict, als deelnemers aan vredesinitiatieven maar ook aan gewapende
strijd en de ondersteuning daarvan. Interventies in het kader van
wederopbouw die geen rekening houden met 'gender' verschillen en
veranderingen in de positie van vrouwen, lopen het risico minder of niet
effectief te zijn. Een ander punt van zorg is dat na afloop van het conflict
de positie van vrouwen tijdelijk of structureel kan verslechteren.
Wederopbouwactiviteiten moeten dan ook inspelen op zowel deze veranderingen
-die sociaal-economisch van aard kunnen zijn- als op de mogelijkheden die
deze veranderingen bieden. Daarom moeten ook vrouwen reeds in een
vroegtijdig stadium bij het vredesproces en de wederopbouw worden betrokken.
Nederland ondersteunt dit streven op verschillende manieren.
Vrouwenorganisaties worden versterkt om als volwaardige partners te kunnen
participeren in het wederopbouwproces. Door 'gender' analyses moeten de
effecten van wederopbouwprogramma's op 'gender' (on)gelijkheid zichtbaar
worden gemaakt. Tenslotte is het van belang dat met name in de
post-conflictfase systematisch geweld tegen vrouwen op zowel nationaal als
lokaal niveau aan de orde wordt gesteld.
Demobilisatie
In de enige tijd geleden aan de Tweede kamer aangeboden notitie over
conflictpreventie wordt gesteld dat demobilisatieprogramma's een cruciale
component vormen van een duurzame vredesregeling, omdat ex-strijders bij
uitstek in staat zijn om het vredesproces te ondermijnen. Deze programma's
bestaan over het algemeen uit verschillende fases: de ontwapening
(inzameling van de wapens), demobilisatie (het ontbinden van de militaire
eenheden en voorbereiding op terugkeer in de burgersamenleving) en
reintegratie (economische en sociale integratie van oud-strijders en hun
families in de lokale gemeenschap) Door demobilisatie en reïntegratie van
(ex-)combattanten kan een belangrijke oorzaak voor hernieuwd geweld worden
weggenomen. Nederland draagt dan ook ruimhartig bij aan deze programma's,
met name in Afrika. Nederland heeft aan het demobilisatie en reintegratie
programma voor de Grote Meren een bijdrage van USD 100 mln. toegezegd.
5. Conclusie
Wederopbouw is een complex en weerbarstig proces. In deze beknopte notitie
is getracht de opgedane ervaringen met wederopbouwprocessen en de
implicaties hiervan voor het Nederlandse beleid in kaart te brengen. De
recente discussies over de aanpak van de wederopbouw in Afghanistan lijken
er op te wijzen dat niet alleen Nederland maar de internationale gemeenschap
als geheel zich in toenemende mate bereid toont deze lessen daadwerkelijk
ter harte te nemen. (zie ook box 4)
===