European Commission
IP/02/686
Brussel, 8 mei 2002
De Commissie verdenkt Deutsche Telekom ervan, concurrentiebeperkende
tarieven aan te rekenen voor de toegang tot haar lokale netwerk
Na een zorgvuldig onderzoek heeft de Europese Commissie aan Deutsche Telekom AG (DT) een mededeling van punten van bezwaar toegezonden, met als voorlopige conclusie dat de Duitse gevestigde telecommunicatie-exploitant misbruik heeft gemaakt van zijn machtspositie door de prijzen voor de verlening van lokale toegang tot zijn vaste telecommunicatienetwerk (aansluitnet) op oneerlijke wijze vast te stellen. De Commissie is bezorgd over het feit dat DT nieuwkomers hogere tarieven voor toegang voor doorverkoop tot het aansluitnet aanrekent, dan wat de abonnees van DT voor toegang als eindgebruiker betalen. Dit ontmoedigt nieuwe ondernemingen om tot de markt toe te treden en aldus banen te scheppen, en beperkt de keuze van de verleners van telecommunicatiediensten alsook de prijsconcurrentie voor de consumenten. De actie van de Commissie, die wordt ingegeven door klachten van Mannesmann Arcor en lokale en regionale carriers in Duitsland, volgt op de toezending van mededelingen van punten van bezwaar aan Wanadoo, een dochteronderneming van France Telecom, over afbraakprijzen voor diensten voor snelle toegang tot het internet, en aan de Nederlandse gevestigde exploitant KPN over de prijs die deze aanrekent voor de afhandeling van oproepen via zijn mobiele netwerk.
Het voor concurrentie bevoegde Commissielid Mario Monti verklaarde: "Na vier jaar volledige liberalisatie van de telecommunicatiemarkten in Europa is de concurrentie in een kritiek stadium gekomen. Dit is vooral acuut voor het aansluitnet, waar een groot aantal veelbelovende nieuwkomers reeds hebben moeten opgeven. Ik denk dat er nog veel kan worden gedaan om de concurrentie op dit gebied te bevorderen en dat is nu duidelijk een van onze prioriteiten. Wij zijn reeds opgetreden in Italië en Spanje om te zorgen voor een goed evenwicht tussen de maandelijkse abonnementskosten voor een telefoonaansluiting en de gesprekskosten, zodat de nieuwkomers op de markt in beide landen beter kunnen concurreren met de gevestigde exploitanten."
Toegang tot het aansluitnet
Het "aansluitnetwerk" is het fysieke circuit tussen de ruimten van de
klant en de wijkcentrale van de telecommunicatie-exploitant.
Traditioneel heeft het de vorm van paren koperdraden. Nieuwkomers op
de telecommunicatiemarkten moeten tegen eerlijke en
niet-discriminerende voorwaarden toegang hebben tot het aansluitnet
(zogenoemde "ontbundeling van het aansluitnetwerk") om diensten te
kunnen aanbieden aan eindgebruikers, aangezien het technisch, uit een
oogpunt van milieu en economisch onmogelijk zou zijn een dergelijk
netwerk, dat in een periode van een eeuw is aangelegd, te
reproduceren.
Effectieve ontbundeling van het aansluitnetwerk is van essentieel
belang voor de verspreiding van elektronische communicatiediensten en
dus voor het succes van de nieuwe economie. De gevestigde exploitanten
werden hiertoe verplicht door middel van wetgeving op EU-niveau en in
sommige lidstaten, zoals Duitsland, ook op nationaal niveau. De
huidige evaluatie wijst echter uit dat het geen twijfel leidt dat de
ontbundeling van het aansluitnetwerk niet snel genoeg vordert.
De regelgeving is niet het enige beschikbare instrument. De
voorwaarden voor de ontbundeling van het aansluitnet, zoals de
prijzen, worden ook aan een onderzoek onderworpen in het kader van de
concurrentieregels van de EU.
De situatie in Duitsland
In Duitsland verleent DT op twee verschillende niveaus toegang tot het
aansluitnet. Naast de abonnementen voor eindgebruikers, biedt DT ook
ontbundelde toegang tot het aansluitnet aan concurrenten aan, waardoor
dezen directe toegang tot de eindgebruikers kunnen verkrijgen. DT is
aldus stroomopwaarts werkzaam op de markt voor toegang tot het
aansluitnet met het oog op doorverkoop voor concurrenten en
stroomafwaarts op de markt voor diensten in verband met de verlening
van toegang aan eindgebruikers. Beide markten zijn nauw met elkaar
verbonden.
Het aansluitnetwerk van DT is niet de enige technische infrastructuur
door middel waarvan toegangsdiensten aan concurrenten met het oog op
doorverkoop en toegangsdiensten aan eindgebruikers kunnen worden
verleend. De alternatieven, waaronder glasvezelnetwerken, draadloze
abonneelijnen, satellieten, elektrische leidingen en verbeterde
kabeltelevisienetwerken, zijn echter nog niet voldoende ontwikkeld en
kunnen niet als equivalent voor het aansluitnetwerk van DT worden
beschouwd.
Het voorlopige standpunt van de Commissie is derhalve dat DT een
machtspositie heeft op de markten voor toegang tot het aansluitnetwerk
voor zowel grootgebruikers als eindgebruikers. Met betrekking tot de
toegang voor doorverkoop is DT de enige Duitse netwerkexploitant die
beschikt over een netwerk voor het gehele land waartoe concurrenten
toegang hebben met het oog op doorverkoop. Waar het gaat om de toegang
van eindgebruikers, heeft DT zelfs na vier jaar concurrentie nog
steeds een marktaandeel van meer dan 98%, terwijl de resterende 2% is
verdeeld tussen een groot aantal concurrenten.
Margevernauwing
Zoals in de mededeling van punten van bezwaar wordt uiteengezet, is de
Commissie van mening dat DT misbruik maakt van haar machtspositie door
haar prijzen op oneerlijke wijze vast te stellen met als resultaat een
vernauwing van de marge tussen haar grootgebruikers- en haar
eindgebruikerstarieven. Een margevernauwing wordt geacht te bestaan
omdat het verschil tussen de tarieven van DT voor enerzijds
abonnementen van eindgebruikers en anderzijds toegang tot het
aansluitnet voor doorverkoop niet groot genoeg is.
De Commissie heeft verscheidene klachten tegen DT ontvangen van
nieuwkomers op de Duitse telecommunicatiemarkt, zoals Mannesmann Arcor
en een groot aantal lokale en regionale carriers, die beweren dat er
sprake is van een dergelijke margevernauwing voor de toegang tot het
lokale netwerk.
De Commissie is van mening dat DT sinds 1998 de margevernauwing had
kunnen voorkomen door hetzij de tarieven voor toegang voor doorverkoop
te verlagen, hetzij de abonnementsprijzen voor eindgebruikers te
verhogen, dan wel door een combinatie van beide. De laatste
tariefwijzigingen van DT voor zowel de eindgebruikers als de
grootgebruikers moeten worden gezien als een stap in de goede
richting, maar zijn bijlange na niet toereikend om het evenwicht
tussen de tarieven voor toegang tot het aansluitnetwerk te herstellen.
In het algemeen stelt de Commissie zich op het standpunt dat verticaal
geïntegreerde exploitanten zoals DT hun eindgebruikersprijzen
effectief moeten vaststellen op een niveau dat voldoende boven de
grootgebruikersprijzen ligt om nieuwkomers op de markt in staat te
stellen te concurreren.
De Commissie kan gebruik maken van artikel 82 van het EG-Verdrag om
misbruik van een machtspositie te verbieden. DT heeft nu twee maanden
de tijd om argumenten aan te voeren om de voorlopige analyse van de
Commissie aan te vechten en kan die argumenten ook nader toelichten op
een hoorzitting. Pas daarna zal de Commissie een definitief standpunt
vaststellen.
Achtergrondinformatie
Meer dan een jaar nadat de EU-Verordening inzake ontbundeling van de
toegang tot het aansluitnetwerk van kracht is geworden (op 1 januari
2001), zijn in Europa minder dan 800 000 abonneelijnen ontbundeld.
Verreweg de meeste daarvan (bijna 700 000) bevinden zich in Duitsland,
waar ontbundeling reeds in 1998 bij de nationale wet verplicht werd
gesteld, maar zelfs daar vormen de ontbundelde lijnen minder dan 2%
van het totaal.
De zeer trage voortgang wordt grondig geanalyseerd in het 7de
uitvoeringsverslag van de Commissie van november 2001 (COM(2001) 706)
en in een verslag van een consultant dat in maart 2001 op de website
van DG Concurrentie is gepubliceerd.
(http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/sector_inquiri
es/local_loop)
De relatieve mislukking van de ontbundeling van de toegang tot het
aansluitnetwerk tot dusverre kan worden toegeschreven aan het gedrag
van de gevestigde telecommunicatie-exploitanten, die allerlei
belemmeringen voor effectieve toegang van derden veroorzaken, alsmede
aan de economische voorwaarden voor toegang tot het koperen
leidingspaar en tot collocatiefaciliteiten. In het kader van de
communautaire wetgeving zijn er twee mogelijke oplossingen om deze
problemen aan te pakken: de ene is gebaseerd op de sectorspecifieke
regelgeving en de andere op de EU-concurrentieregels, met name artikel
82 van het EG-Verdrag.
Met gebruikmaking van haar bevoegdheden op grond van de
sectorspecifieke telecommunicatiewetgeving, namelijk de EU-verordening
inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk, heeft de Commissie
in december 2001 inbreukprocedures ingeleid tegen de drie lidstaten
(Duitsland, Griekenland en Portugal) die hadden nagelaten de
bepalingen van de verordening betreffende zogenoemde gedeelde toegang
ten uitvoer te leggen. Gedeelde toegang is van essentieel belang voor
exploitanten die breedbanddiensten wensen aan te bieden. Ten gevolge
van deze actie werden onmiddellijk maatregelen genomen in de betrokken
lidstaten, en de zaken betreffende Griekenland en Portugal werden
gesloten. Op 20 maart 2002 heeft de Commissie procedures ingeleid
tegen vijf lidstaten (Duitsland, Frankrijk, Ierland, Nederland en
Portugal) wegens het ontbreken van een volledig en voldoende
gedetailleerd aanbod tot ontbundeling, met name met betrekking tot de
ontbundeling van het subnetwerk (zodat een exploitant dichter bij de
ruimten van de klant dan de wijkcentrale uitrusting kan installeren).
Op grond van de concurrentieregels van het EG-Verdrag begon de
Commissie in 2000 een sectoraal onderzoek naar de ontbundeling van de
toegang tot het aansluitnet, dat nog gaande is. Dergelijke sectorale
onderzoeken zijn niet alleen een nuttig toezichtinstrument, maar ook
een middel om bewijzen van mogelijk misbruik van een machtspositie te
verzamelen. Naast de zaak Deutsche Telekom heeft de Commissie onlangs
ook een procedure ingeleid in Frankrijk tegen de ADSL-tarieven van
Wanadoo (zie IP/01/1899) van 21.12.2001) en in Nederland tegen de
mobiele gespreksafleveringstarieven van KPN (zie IP/02/483) van
27.03.2002).