Ministerie van Buitenlandse Zaken
charset="iso-8859-1"
---
Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal Binnenhof4 Den Haag
Directie Integratie Europa Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 2500 EB Den
Haag
Datum 7 juni 2002 Behandeld drs. D.J. Oldenburg
Kenmerk DIE/273/2002 Telefoon (+ 00 31) 70 348.48.59
Blad /1 Fax (+ 00 31) 70 348.40.86
Bijlage(n) 1 E-Mail derk.oldenburg@minbuza.nl
Betreft Benelux memorandum
Zeer geachte Voorzitter,
Bij de Europese Raad van Sevilla van 21 en 22 juni a.s. zal worden gesproken
over de hervormingen van de Raad, onder meer met het oog op het functioneren
van de Europese Unie na de uitbreiding.
In dat licht hebben de landen van de Benelux besloten gezamenlijk een
Memorandum in te dienen als bijdrage aan de discussie. Mede met het oog op
het Algemeen Overleg inzake de Algemene Raad van 17 juni a.s., dat zal
plaatsvinden op 13 juni 2002, alsmede het Algemeen Overleg inzake de
Europese Raad van 21 en 22 juni 2002, dat zal plaatsvinden op 20 juni a.s.,
bied ik u hierbij de tekst aan van dit Memorandum. Dit is op 4 juni door de
Minister President in zijn functie van Benelux voorzitter aangeboden aan de
Spaanse voorzitter van de Europese Raad, Premier Aznar. Het Memorandum is
tevens aangeboden aan de voorzitters van de Europese Commissie, het Europees
Parlement en het Presidium van de Europese Conventie.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Den Haag, 4 juni 2002
Benelux Memorandum
Inleiding
De landen van de Benelux willen een Europese Unie die een consistente koers
vaart in de richting van verdere integratie. Die slagvaardige besluiten
neemt in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger, in
overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
Zij willen ook een Unie die een coherent intern en extern beleid voert en
internationaal een rol speelt die in overeenstemming is met haar economische
gewicht.
Deze ambitie wordt niet minder nu de Europese Unie aan de vooravond staat
van de grootste uitbreiding in haar geschiedenis. Integendeel. Vasthouden
aan het streven van een Unie die naar behoren functioneert is onze
gezamenlijke uitdaging, relevanter en belangrijker dan ooit. De landen van
de Benelux verwelkomen dan ook het debat in de Conventie, die door de
Europese Raad van Laken is gemandateerd te onderzoeken hoe de democratische
legitimiteit en de transparantie van de instellingen van de Unie kan worden
bevorderd.
Wij verwelkomen tevens het debat in de Raad over de hervormingen van Raad,
Europese Raad en voorzitterschap en willen met dit Memorandum aan dat debat
een gezamenlijke bijdrage leveren. Wij stellen ons open op en vinden dat de
Europese Raad in Sevilla alle praktische besluiten moet nemen die mogelijk
zijn, teneinde goed functioneren van de Raad in een uitgebreide Unie te
verzekeren. Het spreekt vanzelf dat de Europese Raad in Sevilla geen
besluiten kan nemen over meer fundamentele maatregelen, die vragen om
aanpassing van het verdrag. Het is aan de Conventie om een samenhangend
voorstel toe doen voor verder strekkende maatregelen tot verbetering van de
legitimiteit en doelmatigheid van het gehele institutionele systeem van de
Unie en vervolgens aan de IGC om besluiten te nemen. In deze context
onderstrepen de landen van de Benelux dat zij hechten aan de communautaire
methode.
De praktische maatregelen die de Europese Raad in Sevilla neemt, moeten
natuurlijk wel in verhouding staan tot de gesignaleerde problemen. Zij
moeten de algemene doelstellingen van de Unie bevorderen en in
overeenstemming zijn met de Communautaire beginselen en het institutionele
evenwicht.
Europese Raad
De Europese Raad heeft als belangrijkste functie het geven van de nodige
impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en het vaststellen van de algemene
politieke beleidslijnen. Secretaris-Generaal Solana stelt in zijn rapport
terecht vast dat de Europese Raad de laatste jaren steeds verder van zijn
doel is afgedwaald. De voorbereiding laat te wensen over, de besprekingen
gaan teveel in detail, de opzet is te groots, er zijn teveel
nevenbijeenkomsten en de conclusies reflecteren onvoldoende de gevoerde
discussie. De landen van de Benelux steunen dan ook praktische voorstellen
voor verbetering.
Met een betere voorbereiding kan de sturende rol van de Europese Raad worden
versterkt. Dat is een centraal punt. Wij steunen daarom de voorstellen die
daar daadwerkelijk toe leiden, zoals de toepassing van enkele
procedureregels van de Raad, waaronder een tijdig beschikbare, goed
voorbereide agenda. De Europese Raad zal hierdoor beter in staat zijn de
noodzakelijke richtsnoeren en programma's voor de langere termijn te
formuleren. Dat komt de continuïteit van de Europese agenda ten goede. Ook
kan beter worden voorzien in de gerichte politieke sturing die de Raad af en
toe nodig heeft om bepaalde moeilijke besluiten te nemen. Maar wij willen
waarschuwen voor een te sterke formalisering. Dat zo juist afbreuk doen aan
de rol van politiek inspirator. Het functioneren van de Europese Raad is
evenmin gebaat bij een rol als wetgever. Dat zou niet stroken met de
institutionele verhoudingen, in het bijzonder de positie van het Europees
Parlement.
Raad Algemene Zaken
De Raad Algemene Zaken vervult de belangrijke taken van het horizontale
overzicht en de coördinatie van het werk in de verschillende raadsformaties.
Hij neemt besluiten over multidisciplinaire vraagstukken. Hij bewaakt de
interne en externe coherentie. Hij bereidt de Europese Raad voor. Hij is ook
de Raad die zich bezighoudt met het geheel van de externe betrekkingen en de
samenhang van het beleid.
Door de toename van de werkzaamheden en bevoegdheden van de Unie zijn omvang
en gewicht van deze taken van de Raad Algemene Zaken de laatste jaren sterk
toegenomen. Tegelijkertijd is de kritiek op zijn functioneren gegroeid. Dat
is ten dele terecht. De Raad Algemene Zaken voldoet vooral op het punt van
de horizontale en multidisciplinaire taken niet altijd aan de verwachtingen.
Ook de voorbereiding van de Europese Raad laat te wensen over. De landen van
de Benelux vinden daarom dat het functioneren van de Raad Algemene Zaken
vooral op deze punten moet verbeteren.
Wij staan open voor maatregelen tot verbetering, maar zien niet in wat de
winst zou zijn van de schepping van een nieuwe Raad van vice-premiers of
ministers van Europese Zaken. Ook zien wij grote nadelen in een splitsing
van de Raad Algemene Zaken in twee aparte, eigenstandige raadsformaties.
Zijn deze middelen niet erger dan de kwaal? De maatregel staat niet in
verhouding tot de gesignaleerde problemen en de Unie zou afstand doen van
het unieke ministeriele forum dat de nodige dwarsverbanden kan leggen voor
een coherent intern en extern beleid.
Het lijkt beter om geen nieuwe problemen op te roepen en de bestaande
scheiding van de agenda van de Raad Algemene Zaken verder uit te werken.
Daarbij moet bijzondere aandacht uitgaan naar de inhoud, frequentie en
programmering van het horizontale deel van die agenda. De behoefte aan
voorbereiding en follow-up van de Europese Raad moet richtinggevend zijn. De
Raad Algemene Zaken zou kort voor de Europese Raad bijeen moeten komen om
die voorbereiding af te ronden en onmiddellijk daarna om de follow-up ter
hand te nemen. Meer dan nu het geval is zou de Raad Algemene Zaken speciale
opdrachten van de Europese Raad moeten behandelen, in bijeenkomsten die
uitsluitend met dat doel worden gehouden. De lidstaten blijven uiteraard
zelf bepalen wie zij naar dergelijke bijeenkomsten afvaardigen.
Praktische maatregelen tot verbetering van het functioneren van de Raad
In een uitgebreide Unie zal de Raad nog efficiënter moeten omgegaan met de
beschikbare tijd, ruimte en middelen. Tot de praktische maatregelen waartoe
de Europese Raad van Sevilla zou kunnen besluiten behoort de afspraak, af te
zien van het houden van tafelrondes. Veel meer zou gebruik moeten worden
gemaakt van onderlinge schriftelijke informatie, voorafgaand aan de
bespreking in de Raad. Verder zou kunnen worden besloten de agenda van de
Raad te beperken tot die punten, die een besluit, of een politieke
oriëntatie behoeven. Wanneer de agenda dat niet of onvoldoende
rechtvaardigt, zou van bijeenkomsten van de Raad moeten worden afgezien. Ook
kan in veel gevallen voor het formaliseren van besluiten worden volstaan met
een schriftelijke procedure. Aan logistieke en organisatorische aspecten,
zoals de indeling en grootte van vergaderruimtes, zou veel meer aandacht
moeten worden besteed.
Ambtelijke voorbereiding
Aanpassingen ten behoeve van het functioneren van de Europese Raad en de
Raad Algemene Zaken hebben ook consequenties voor de ambtelijke
voorbereiding. Kwaliteit en samenhang zijn essentieel. Het Coreper moet
volledig invulling kunnen geven aan zijn coördinerende verantwoordelijkheid,
in goede samenwerking met andere comités. Dat vergt voortdurende aandacht,
met name van het voorzitterschap, maar geen nieuwe procedures of structuren.
Raadsformaties
De landen van de Benelux staan open voor een verdere terugdringing van het
aantal formaties van de Raad, waar dat functioneel is en waar een duidelijke
meerwaarde bestaat, zoals voordelen op het gebied van efficiency en
synergie. Het is echter geen doel op zich. Het is aan het voorzitterschap om
telkens opnieuw te bezien welke eisen de Europese agenda stelt aan de
formatie waarin de Raad het beste zijn besluiten kan nemen. Bovendien is de
Europese integratie gebaat bij een zo breed mogelijke betrokkenheid van
ministers uit de lidstaten.
Voorzitterschap
Zonder voorzitterschap kan de Raad van de Europese Unie niet functioneren.
De landen van de Benelux staan daarom open voor praktische besluiten in
Sevilla die leiden tot een beter functioneren van dat voorzitterschap. Maar
het debat over de meer fundamentele voorstellen, die verdragswijziging
vergen, moet worden gevoerd in de Conventie. Aan alle eventuele besluiten
tot aanpassing van het voorzitterschap dient een zorgvuldige analyse van de
voor- en nadelen vooraf te gaan. Suggesties zoals die welke zijn gedaan door
het VK, waaronder de benoeming van een gekozen voorzitter van de Europese
Raad voor een langere periode, achten wij geen goed alternatief voor het
bestaande systeem.
Dat bestaande systeem houdt in dat het voorzitterschap rouleert. Elk
halfjaar is een andere lidstaat aan de beurt, volgens een afgesproken
schema. Dat heeft voordelen. Allereerst beantwoordt dit systeem aan het
principe van de gelijkwaardigheid van de lidstaten, hetgeen belangrijk is
voor de institutionele verhoudingen. Ten tweede krijgen de werkzaamheden van
de Raad elk halfjaar een nieuwe impuls en verschaft het voorzitterschap de
Unie een aanzienlijke binnenlandpolitieke zichtbaarheid in de lidstaten.
Europa komt letterlijk dichterbij, voor publiek pers en parlement. Een derde
voordeel van het roulerende voorzitterschap is dat het een leereffect teweeg
brengt binnen de administraties van de lidstaten. Ook is het
voorzitterschap door eenzelfde lidstaat van alle bijeenkomsten een
belangrijke voorwaarde voor de coördinatie.
Het roulerende voorzitterschap heeft ook een aantal nadelen. Niet alle
voorzitters slagen er altijd in, hun programma goed in te passen in de
Europese agenda. Zij streven soms teveel hun eigen prioriteiten na, ten
koste van de samenhang en continuïteit van het beleid van de Europese Unie.
Een ander zwak punt is het gebrek aan continuïteit in de externe
vertegenwoordiging van de Unie.
Bij het zoeken naar mogelijke alternatieven dienen de voordelen van het
roulerende voorzitterschap te worden behouden. Met name dient het principe
van de gelijkwaardigheid van de lidstaten te worden gerespecteerd.
Tegelijkertijd dient een alternatief systeem van voorzitterschap de nadelen
te ondervangen, die ongewijzigde voortzetting van de bestaande praktijk in
een uitgebreide Unie met zich mee zou brengen. Tenslotte willen wij nogmaals
benadrukken dat bij het onderzoek van mogelijke alternatieven rekening moet
worden gehouden met het institutionele evenwicht, dat alleen kan worden
behouden indien voorstellen worden bezien tegen de achtergrond van het
geheel van de institutionele verhoudingen in de Unie.
De landen van de Benelux dragen graag bij aan verdere verdieping van de
analyse van de voor- en nadelen van het systeem van het roulerende
voorzitterschap. Zij zullen hiertoe in een later stadium opnieuw een
schriftelijke bijdrage leveren.
****
Kenmerk DIE/273/2002
Blad /1
===