Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801 der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44 2513 AA `s-GRAVENHAGE Telefax (070) 333 40 33
Uw brief Ons kenmerk 30-02-SZW SV/A&L/02/65242
Datum 10 september 2002
Onderwerp
Emancipatie-effectrapportage Commissie Donner
In reactie op uw brief van 4 september 2002 kan ik u
mededelen dat de emancipatie-effectrapportage met
betrekking tot het advies van de Commissie Donner gereed
is. Ik bied u deze rapportage dan ook hierbij aan.
De emancipatie-effectrapportage is niet eerder gepubliceerd, omdat deze ten tijde van verzending van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het SER-advies aan de Kamer nog niet gereed was.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
Voor het volledige rapport:
Zie het origineel
http://docs.szw.nl/pdf/34/2002/34_2002_3_2780.pdf
.
9 Samenvatting
9.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geven we een samenvatting van de uitkomsten van de
emancipatie-effectrapportage Donner. De emancipatie-effectrapportage is uitge-
voerd op verzoek van de Tweede Kamer. Overwegingen bij dit verzoek waren het
feit dat een toenemend aantal vrouwen in de WAO komt, dat vrouwen over-
vertegenwoordigd zijn in sectoren met een hoog ziekteverzuim en dat de com-
missie Donner aan deze problematiek geen aandacht besteedt. Bij de opdracht-
formulering is door het ministerie van SZW afgezien van een volledige-
emancipatie-effectrapportage. Onbekendheid met de precieze factoren die de
instroom van vrouwen in de WAO bepalen en hiermee samenhangend de geringe
mogelijkheid om de invloed van wijzigingen in de WAO op de instroom van
vrouwen exact te bepalen zijn hierbij belangrijke overwegingen geweest
(Startnotitie Emancipatie-effectrapportage Commissie Donner, 18 oktober 2001).
Omdat op het moment van opdrachtformulering nog niet bekend was wat de
inhoud van het advies van de SER en het kabinetsstandpunt zou zijn, is door de
opdrachtgever een aantal concrete thema's benoemd waarop de emancipatie-
effectrapportage zich moet richten. De thema's zijn: alleen volledige
arbeidsongeschikten in de WAO, positie van arbeidsongeschikten, invoering
referte-eis en afschaffing van de laagste klassen. Daarnaast moet de emancipatie-
effectrapportage voldoende informatie bevatten ten einde de uitkomsten van de
analyse te kunnen betrekken bij de totstandkoming van het kabinetsstandpunt.
We volgen bij de samenvatting het stappenplan uit de handleiding Emancipatie-
effectrapportage zoals dat in hoofdstuk 1 is toegelicht. De opbouw van het
hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 9.2 geven we een samenvatting van de analyse
van het beleidsvoornemen, de analyse en aanbevelingen van de commissie Donner.
Een samenvatting van de huidige situatie aan de hand van statistisch en ander
onderzoeksmateriaal met betrekking tot vrouwen en de WAO komt in paragraaf 9.3
aan de orde. In paragraaf 9.3 geven we ook aan wat de te verwachten autonome
ontwikkelingen is ten aanzien van de instroom van vrouwen in de WAO. Een
samenvatting van de analyse van de effecten van mogelijke beleidsvoornemen
volgt in paragraaf 9.4, waarna we in paragraaf 9.5 de effecten van beleids-
voornemens wegen. Tot slot blijkt uit deze emancipatie-effectrapportage dat de
voorgestelde maatregelen het onderwerp `Vrouwen in de WAO' eerder meer dan
minder belangrijk zullen maken. De bevindingen onderstrepen het belang om in de
80
toekomst door onderzoek en bij beleidsontwikkeling gerichte aandacht te besteden
aan de verschillen tussen posities van vrouwen en mannen in de WAO.
9.2 Analyse van het advies van de Commissie Donner
Alhoewel deze EER niet is uitgevoerd op de integrale analyse en aanbevelingen van de Commissie Donner, maar op enkele min of meer aan de problematiek gerelateerde thema's, is er wel voor gekozen om in hoofdstuk 2 van deze rappor- tage een overzicht op te nemen van de belangrijkste uitkomsten van de Commissie Donner. Dit omdat het werk van de commissie het bredere kader vormt voor de uitvoering van deze EER. In de rapportage `Werk maken van arbeidsgeschiktheid' is een analyse gemaakt van het WAO-probleem. Het probleem is volgens de Commissie Donner niet de WAO zelf maar het brede beroep dat er op kan worden gedaan. De wetgeving bevordert volgens Donner dat niet alleen `ziekten en gebreken' toegang bieden tot de WAO, maar dat problemen in arbeids- verhoudingen worden gemedicaliseerd, waarna de zuigende werking van het stelsel er greep op krijgt. De WAO is volgens de Commissie zo de oplossing geworden voor een groot aantal heterogene problemen, binnen en buiten de arbeids- organisatie. Het gegeven dat er grote verschillen zijn in WAO-risico tussen bedrijven, sectoren, personen en groepen werknemers in vergelijkbare situaties, onderstrepen volgens de Commissie Donner de gemaakte analyse.
De ontwikkeling van het beroep op de WAO en van de samenstelling van de
WAO-populatie zijn niet autonoom. Zij moeten volgens Donner geplaatst worden
tegen de achtergrond van de maatschappelijke en economische veranderingen die
zich in de afgelopen decennia hebben voltrokken. Donner beschrijft de instroom in
de WAO als de uitkomst van een proces van passieve zelfselectie. Werknemers
sturen niet bewust aan op een WAO-keuring, maar stromen in bij gebrek aan
weerstand bij alle actoren. De toepassing van de WAO en het traject dat er aan
vooraf gaat, sluiten volgens Donner niet meer aan bij de inmiddels verworven
inzichten en huidige arbeidsomstandigheden. Arbeid is fysiek steeds minder
belastend, beter aanpasbaar aan individuele beperkingen en steeds flexibeler. Ook
groeit volgens de Commissie Donner het inzicht dat bij veel klachten voor
werkhervatting geen genezing nodig is. Langdurig ziekteverzuim blijkt in veel
gevallen eerder ziekmakend dan genezend, omdat de oorzaken niet worden
aangepakt maar juist uit de weg worden gegaan.
81
Donner pleit voor het aanpakken van het WAO probleem bij het begin van het
proces, namelijk bij de aanpak van het ziekteverzuim en bijvoorkeur nog eerder,
namelijk bij preventie van ziekteverzuim. Centraal in de aanbevelingen van Donner
staat een omslag in de benadering van arbeidsongeschiktheid, hierbij moet volgens
Donner niet arbeidsongeschiktheid maar arbeidsgeschiktheid centraal staan. De
WAO moet volgens Donner gereserveerd worden voor werknemers met een
duurzaam en volledig verlies aan arbeidscapaciteit.
In de uitwerking van het beleid en de aanbevelingen wordt door Donner geen
onderscheid gemaakt naar doelgroepen, waarop het beleid is gericht en wordt geen
relatie gelegd met doelstellingen van het emancipatiebeleid. Bij de analyse is wel
nadrukkelijk aangegeven dat de positie van vrouwen in de WAO verschilt van die
van mannen. Maar behalve de constatering dat een verklaring voor de verschillen
in positie van vrouwen en mannen in de WAO ontbreekt, is niet nader ingegaan op
deze problematiek. In de volgende paragraaf komen we hier op terug en spitsen de
analyse van Donner toe op de doelgroep vrouwen.
9.3 Beschrijving van de huidige situatie aan de hand van statistisch-
en ander onderzoeksmateriaal
Uit cijfers en onderzoek die in hoofdstuk drie `Vrouwen en de WAO: feiten en
achtergronden' zijn besproken, blijkt dat: vrouwen meer kans hebben om in de
WAO te komen dan mannen; het WAO risico relatief groot is voor jonge vrouwen;
ook hoger opgeleide vrouwen een hoger arbeidsongeschiktheidsrisico hebben dan
hoog opgeleide mannen; vrouwen oververtegenwoordigd zijn in de totale WAO-
populatie; vrouwen in alle sectoren een hogere WAO-instroomkans hebben dan
mannen;vrouwen van 35 jaar en ouder relatief wat vaker in de WAO komen
vanwege de diagnose psychische stoornissen dan mannen; en vrouwen vaker dan
mannen volledig arbeidsongeschikt zijn. De positie van vrouwen in de WAO en
dan met name de sterke stijging van het aantal vrouwen in de WAO is
verontrustend. Op basis van onderzoek kan worden vastgesteld dat verklaringen
voor het hogere arbeidsongeschiktheidsrisico van vrouwen hoofdzakelijk worden
gezocht in de werkomstandigheden en de aard van het werk dat vrouwen
verrichten, in de houding van vrouwen ten opzichte van betaald werk en de plaats
die werk inneemt en in de houding van de omgeving ten aanzien van betaald werk
van vrouwen.
82
Analyse van Donner toegespitst op het relatief hoge WAO-risico van vrouwen
In het rapport `Werk maken van arbeidsgeschiktheid' geeft de Adviescommissie
Donneraan dat arbeidsongeschiktheid en instroom in de WAO geen objectief ge-
geven is. Er is een relatie tussen maatschappelijke en economische ontwikkelingen
en de instroom in de WAO. En meer concreet tussen posities van werknemers in
arbeidsorganisaties en de instroom in de WAO. Wanneer we in het kader van de
emancipatie-effectrapportage deze invalshoek toespitsen op de doelgroep vrouwen
en het verhoogde WAO-risico van vrouwen komen we in het verlengde van de
analyse van Donner tot de verwachting dat het verhoogde WAO risico van
vrouwen samen hangt met de positie die zij op de arbeidsmarkt innemen. Vrouwen
bevinden zich om allerlei redenen nog steeds meer dan mannen in de marge van de
arbeidsmarkt en hebben wellicht vanuit deze positie een verhoogd risico om in de
WAO in te stromen. Een andere gezichtpunt dat de Adviescommissie Donner in
zijn analyse benadrukt is de zuigende werking van de WAO. Niets doen, je niet
verzetten, leidt als het ware uiteindelijk tot arbeidsongeschiktheid. Wanneer we
deze analyse van Donner toespitsen op het verhoogde WAO-risico van vrouwen
komen we tot de overweging dat de zuigende werking van de WAO mogelijk meer
grip heeft op vrouwen omdat zij als het ware minder geworteld zijn in arbeid dan
mannen die vanuit traditie meer binding hebben met de arbeidsmarkt
Autonome ontwikkelingen ten aanzien van het aandeel vrouwen in de WAO
Zonder aanscherping van het WAO-beleid is de verwachting is dat de eerst-
komende jaren het aandeel van vrouwen in de WAO gelijk zal blijven of, en dat is
gezien de ontwikkelingen eigenlijk meer aannemelijk, nog een stijging zal
vertonen. Deze verwachtingen ten aanzien van een verdere groei van de
oververtegenwoordiging van vrouwen in de WAO zijn gebaseerd op verschillen in
de arbeidsmarktpositie van vrouwen en mannen en op basis van verschillen tussen
vrouwen en mannen wat betreft houding ten opzichte van betaalde arbeid. De
arbeidsongeschiktheidsrisico's voor vrouwen blijven voorlopig ook vanuit dit
gezichtspunt ongewijzigd. Extra risico's van vrouwen zullen langzaam verdwijnen,
al naar de mate dat beroepsarbeid van vrouwen een meer vanzelfsprekende plaats
krijgt. Zowel in de samenleving als geheel als in de belevingswereld van vrouwen
zelf.
83
9.4 Analyse van effecten van de beleidsvoornemens
In het kader van deze emancipatie-effectrapportage is gekeken naar de mogelijke
invloed van een aantal door de opdrachtgever vastgestelde thema's (mogelijke
beleidsvoorstellen) op de instroom van vrouwen in de WAO. Om de mogelijke
gevolgen van wijzigingen in de WAO ten aanzien van de instroom van vrouwen te
bezien zijn verschillende cijfermatige analyses uitgevoerd. Berekend is wat de
effecten zijn van: het invoeren een eis ten aanzien van de duur van het arbeids-
verleden (referte-eis), het afschaffen van de laagste arbeidsongeschiktheidsklassen
(verhoging toetredingsdrempel) en het reserveren van de WAO voor volledige
arbeidsongeschiktheid. Onderzocht is of vrouwen door de mogelijke beleids-
voorstellen meer `getroffen' worden dan mannen. Getroffen wil zeggen dat men
onder het huidige WAO-beleid een WAO-uitkering ontvangt of zou ontvangen en
bij identieke omstandigheden door het nieuwe beleid niet meer in aanmerking komt
voor een WAO-uitkering. Bij de uitvoering van de analyses hebben we geen
rekening kunnen houden met mogelijke verschillen in zogeheten `gedragseffecten'
naar aanleiding van de beleidsvoornemens voor mannen en vrouwen. De resultaten
van de analyses dienen dan ook niet absoluut opgevat te worden, maar als richting-
gevend. Bij de berekeningen zijn Lisv-cijfers over WAO-toekenningen in 1999 of
2000 als uitgangspunt genomen.
Effecten invoeren referte-eis
Een referte-eis, een eis ten aanzien van de duur van het arbeidsverleden, maakt
geen deel uit van de aanbevelingen van de Commissie Donner, maar is
meegenomen in de analyses omdat het één van de mogelijke instrumenten is die
kunnen worden ingezet bij terugdringing van arbeidsongeschiktheid. Op basis van
de analyses kunnen we de conclusie trekken dat het invoeren van een eis ten
aanzien van het arbeidsverleden, als voorwaarde voor toekenning van een WAO
uitkering, de instroom in de WAO met 8% doet verminderen bij een eis aan het
werkzame arbeidsverleden van twee uit drie jaren en met 17% bij een eis aan het
werkzame arbeidsverleden van vier uit vijf jaren. Het invoeren van een twee uit
drie jaren eis heeft voor vrouwen en mannen hetzelfde effect. Het invoeren van een
eis ten aanzien van het arbeidsverleden van vier uit vijf jaren heeft voor vrouwen
een wat ongunstiger effect dan voor mannen. Van de vrouwen voldoet 18% niet
aan deze eis en van de mannen 15% niet. De verschillen in effecten doen zich
uitsluitend voor bij vrouwen in de leeftijdscategorie van 35 jaar en ouder. Het is
mogelijk dat deze effecten in de praktijk wat minder ongunstig uitpakken als voor
84
vrouwen (en mannen) het verzorgingsforfait of onbetaald zorgverlof, net zoals dit
bij de WW het geval is, wordt meegeteld bij het arbeidsverleden.
Effecten verhoging toetredingsdrempel
Op basis van cijfers over de instroom van vrouwen in de WAO blijkt dat vrouwen
naar verhouding vaker een volledige WAO krijgen toegekend dan mannen. Op
basis van deze gegevens kunnen we op voorhand verwachten dat berekeningen
inzake afschaffing van lagere AO-klassen, bij ongewijzigd beleid, minder effecten
hebben op de WAO-instroom van vrouwen dan van mannen. Uit de berekeningen
blijkt dat een ophoging van de drempel tot een arbeidsongeschiktheidspercentage
van 25% en hoger leidt tot een vermindering in de WAO instroom van 8%. Als de
arbeidsongeschiktheidsklassen tot 45% worden afgeschaft, zal uitgaande van
ongewijzigde keuringen ten aanzien van de mate van arbeidsongeschiktheid, de
instroom in de WAO dalen met 24%. Indien de WAO gereserveerd wordt voor
volledig arbeidsongeschikten zal de instroom dalen met 38%. Bij alle drie de
varianten blijkt dat mannen naar verhouding vaker buiten de WAO zouden vallen
dan vrouwen. Concreet betekent dit dat afschaffing van lagere ao-klassen, bij
vergelijkbare uitkomsten van ao-keuringen, meer effect heeft op de WAO-instroom
van mannen dan van vrouwen. Deze effecten doen zich voor bij alle
leeftijdsgroepen en bij alle uitvoeringsinstellingen (sectoren).
Bij de analyse is ook gekeken of een verhoging van de WAO-drempel van invloed
is op de instroom van van mensen met een bepaald dagloon. Bij een hoog en laag
dagloon worden vrouwen minder of ongeveer evenveel getroffen dan mannen. Bij
een dagloon van 70-100% van het minimumloon worden vrouwen bijna twee maal
meer getroffen dan mannen (13% versus 7%). Weliswaar wordt deze groep
vrouwen zwaarder getroffen dan de overeenkomstige groep mannen, maar ze
worden niet meer dan gemiddeld getroffen. Vooralsnog verbinden we daarom aan
deze bevinding niet de conclusie dat de groep vrouwen met een dagloon van bijna
het minimumloon bovenmatig wordt getroffen.
Bij de analyses is ook gekeken of een ophoging van de drempel van de WAO tot
gevolg zou hebben dat werknemers met bepaalde arbeidsongeschiktheidsdiagnoses
relatief vaker uit de WAO blijven dan anderen. Uit de analyse blijkt dat er wel
effecten zijn, in die zin dat werknemers met bepaalde diagnosen, bijvoorbeeld
`ziekten van botspierstelsels en bindweefsel' naar verhouding vaker buiten de
WAO vallen dan anderen met bijvoorbeeld de diagnose `psychische stoornissen en
gedragsstoornissen'. Binnen de diagnosen heeft de afschaffing van de onder-
85
scheiden ao-klassen minder effect op de WAO-instroom van vrouwen dan die van
mannen.
Effecten van het reserveren van de WAO voor volledig arbeidsongeschiktheid
Het voorstel van de Commissie Donner is de WAO uitsluitend te reserveren voor
diegenen die volledig arbeidsongeschikt zijn. Volledige arbeidsongeschiktheid
houdt in dat beperkingen ten gevolge van ziekte onvermijdelijk en duurzaam zijn
en arbeidsmogelijkheden nu en in de toekomst volledig uitsluiten. Bij de analyse is
op basis van beschikbare cijfers een berekening gemaakt die zoveel mogelijk
aansluit bij de definitie van Donner. Volledig arbeidsongeschikt is benaderd door
uit te gaan van een toelatingsdrempel van 80% arbeidsongeschiktheid. Het
beschikken over arbeidscapaciteit is zoveel mogelijk uitgesloten door bij de
berekeningen toetreding tot de WAO uit te sluiten voor iedereen waarvoor het
Functie Informatie Systeem (FIS) is geraadpleegd. Duurzaam en vermijdbaar is
benaderd door een deel van de huidige WAO-instroom (volledig arbeids-
ongeschikt) waarvoor het FIS niet is geraadpleegd te definiëren als vermijdbaar en
niet duurzaam arbeidsongeschikt. Hierbij is een berekening gemaakt waarbij de
helft van de huidige volledige arbeidsongeschikten met een diagnose `psychisch'
als niet duurzaam en vermijdbaar arbeidsongeschikt is geschat. Bij de laatste
variant is een klein deel (10%) van de volledig arbeidsongeschikten met een
diagnose `overig' en waarvoor het FIS niet is geraadpleegd als arbeidsgeschikt
gedefinieerd. Van de genoemde analyse stappen zijn de effecten afzonderlijk en als
geheel berekend. Als we uitgaan van arbeidsongeschiktheid in lijn met de definities
van de Commissie Donner en kijken naar het integrale effect van de analyse,
kunnen we de conclusie trekken dat invoeren van Donner zou betekenen dat 73%
van de mannen en 67% van de vrouwen niet meer in aanmerking zouden komen
voor de WAO. Het beleid van Donner heeft, overigens net als de andere berekende
WAO-ingrepen, naar verhouding meer effect op de vermindering van de WAO-
instroom van mannen dan op die van vrouwen.
Bij beschouwing van de afzonderlijke analysestappen blijkt dat oudere vrouwen
(iets) meer dan mannen worden getroffen door de invulling van het begrip
`arbeidscapaciteit'. Het zijn met name de vrouwen die werkzaam zijn bij de ex-
BVG en ex-Detam die hierdoor iets meer worden getroffen. Doordat bij de overige
analysestappen vrouwen ongeveer gelijk tot beduidend minder worden getroffen
dan mannen, kan op basis van deze enkelvoudige bevinding niet de conclusie
86
worden getrokken dat oudere of ex-detam/BVG vrouwen meer dan evenredig
getroffen worden bij invulling van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium.
9.5 Weging van de effecten van de beleidsvoornemens
In het kader van deze emancipatie-effectrapportage Commissie Donner is gekeken
naar de invloed van een aantal thema's, mogelijke beleidsvoorstellen, op de
instroom van vrouwen in de WAO.23 Uit de cijfermatige analyses blijkt dat
ingrepen in de WAO, zoals uitgewerkt voor de in het kader van deze emancipatie-
effectrapportage gevraagde thema's, meer effecten heeft op de vermindering van
de WAO-instroom van mannen dan op die van vrouwen. Er is een onderdeel dat
volgens berekeningen iets negatiever uitpakt voor vrouwen en dat is de invoering
van een referte-eis. Uit de analyses blijkt dat het invoeren van een arbeidsverleden
van 4 uit 5 jaren als drempel voor de instroom in de WAO voor vrouwen in de
leeftijdscategorie van 35 jaar en ouder een wat ongunstiger effect heeft dan voor
mannen. Het is aannemelijk dat dit effect minder ongunstig uitpakt voor vrouwen
als net als in de WW, het verzorgingsforfait of onbetaald zorgverlof wordt
meegeteld bij het arbeidsverleden.
Uit de analyses blijkt nadrukkelijk dat er als gevolg van de geanalyseerde
(mogelijke) ingrijpen in het WAO-beleid er sprake is van een (sterke)
vermindering in de WAO-instroom van zowel vrouwen als mannen. Het beleid
gericht op terugdringen van de WAO-instroom blijkt volgens de berekeningen
meer effect te hebben op de instroom van mannen dan op die van vrouwen.
Concreet zou dit kunnen betekenen dat als gevolg van deze ingrepen in de WAO er
door de relatief sterkere daling mannen er sprake kan zijn van een relatieve
verhoging van het aandeel van vrouwen in de WAO.
23 Zoals toegelicht in hoofdstuk 2 zijn de in het kader van deze EER gedefinieerde thema's niet geheel in lijn met
de aanbeveling van Donner. De Commissie Donner stelt voor niet aan te sluiten bij het beleid zoals dat in gang
is gezet, maar om langs nieuwe lijnen te denken en de problematiek aan te pakken. Het is mogelijk dat een
dergelijke aanpak waarbij een sterk accent ligt op bestrijding van ziekteverzuim in een vroegtijdig stadium zou
kunnen leiden tot het verminderen van relatieve instroom van vrouwen, maar dit is afhankelijk van de wijze
waarop dit zou worden aangepakt en is op dit moment niet bekend.
87
Effecten op de emancipatiedoelstellingen: arbeidsparticipatie en economische
zelfstandigheid
In de startnotitie (zie bijlage) is specifiek gevraagd naar de mogelijke invloed van
wijzigingen in de WAO op arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid van
vrouwen. Het bevorderen van de arbeidsparticipatie van vrouwen (65% van de
vrouwen in 2010) en de bevordering van de economische zelfstandigheid van
vrouwen (meer dan 60% van de vrouwen zou meer moeten verdienen dan 70% van
het minimumloon) zijn belangrijke doelstellingen van het emancipatiebeleid van de
overheid. Wat betekenen de mogelijke wijzigingen in de WAO voor de
arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid van vrouwen? We behandelen
in dit kader arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid als in het verlengde
van elkaar liggende doelstellingen. Arbeidsparticipatie is uiteraard niet het zelfde
als economische zelfstandigheid, maar met het één (arbeidsparticipatie) kan als
voldoende uren worden gewerkt wel het andere (economische zelfstandigheid)
worden bereikt.
Een deel van de vrouwen en mannen met een WAO uitkering verricht betaald werk
en maakt mogelijk (als 12 uur of meer betaalde arbeid wordt verricht of gezocht)
deel uit van de beroepsbevolking. Gegevens over betaalde arbeid, de omvang van
het dienstverband, of het deel van het inkomen dat vrouwen en mannen in de WAO
uit betaald werk halen, zijn niet of moeilijk te achterhalen. Uit de gegevens die
beschikbaar zijn, blijken er geen grote verschillen te zijn tussen vrouwen en
mannen in de WAO wat betreft de mate waarin betaalde arbeid wordt verricht.
In deze emancipatie-effectrapportage ligt het accent op een kwantitatieve analyse
van effecten van mogelijke ingrijpen in de WAO. In hoofdstuk 3 en 8 is echter ook
in meer kwalitatieve zin ingegaan op mogelijke risico's van ingrijpen in de WAO
voor posities van vrouwen.
Alhoewel op dit moment nog niet bekend is hoe het beleid gericht op de
vermindering van de WAO instroom wordt uitgevoerd, is het wel mogelijk om
rekening houdend met onderzoek over de positie van vrouwen in de WAO, enkele
risicofactoren ten aanzien van arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid
te benoemen.
88
In hoofdstuk 8 is gewezen op mogelijke risico's voor deeltijders bij een nieuwe
definiëring van arbeidsongeschiktheid. In het advies van de Commissie Donner
staat arbeidsgeschiktheid centraal. Deze arbeidsgeschiktheid wordt wellicht meer
dan nu het geval is gerelateerd aan het kunnen functioneren in alledaagse
activiteiten anders dan betaald werk. Het is de vraag wat dit gaat betekenen voor de
positie van deeltijders (merendeels vrouwen) en hun kans om voor een
arbeidsongeschiktheidsuitkering in aanmerking te komen. Indien deeltijders als
gevolg van nieuw beleid minder kansen zouden hebben om een beroep te kunnen
doen op een arbeidsongeschiktheidsuitkering zou dit negatief kunnen uitwerken op
posities van vrouwen omdat met name vrouwen in deeltijd werkzaam zijn.
In de voorstellen die met betrekking tot het aanscherpen van het WAO-beleid en het voortraject reeds zijn ingevoerd en waarvan verdere aanscherping wordt overwogen, spelen de arbeidsrelatie met de werkgever, terugdringen van ziekteverzuim en het vergroten van reïntegratie-inspanningen een belangrijke rol. Uit onderzoek zoals weergegeven in hoofdstuk 3 en 8 blijkt dat juist ten aanzien van deze arbeidsrelatie zich verschillen voordoen tussen vrouwen en mannen. Zo blijkt bijvoorbeeld dat langdurig zieke vrouwen wat vaker dan mannen over een tijdelijk dienstverband beschikken. Ook blijken vrouwen, die langdurig verzuimen, hun band met hun werkgever wat negatiever in te schatten dan mannen in een vergelijkbare situatie. Uit onderzoek dat in het kader van deze emancipatie- effectrapportage besproken is, blijkt verder dat vrouwen die verzuimen zich passiever opstellen als het gaat om terugkeer naar het werk. Ook blijken vrouwen de bestaande reïntegratie instrumenten minder te benutten dan mannen. Uit recente kwartaaloverzichten van het LISV blijkt bijvoorbeeld dat er minder reïntegratie- instrumenten aan vrouwen dan aan mannen worden toegekend. Het ontbreekt ons echter aan nadere gegevens om verdere invulling te geven aan de aard en omvang van de effecten op arbeidsparticipatie van vrouwen en mannen.
9.6 Tot slot
In deze emancipatie-effectrapportage stonden effecten van aan de Commissie
Donner gerelateerde ingrepen in de WAO, op de WAO-instroom, de arbeids-
marktparticipatie en economische zelfstandigheid van vrouwen, centraal. Op basis
van deze emancipatie-effectrapportage, die een slechts een beperkte reikwijdte
had, komen we tot de conclusie dat onderzochte ingrepen in de WAO zoals het
verhogen van de toetredingsdrempel en het reserveren van de WAO voor volledig
89
arbeidsongeschikten vrouwen niet meer treffen dan mannen. Dit is in lijn met
effecten op de verhoudingen in instroom in de WAO, die zijn opgetreden naar
aanleiding van eerdere ingrepen in de WAO. In eerste instantie zouden we dit
gegeven als positief kunnen benoemen, vrouwen worden immers niet meer
getroffen dan mannen. Echter bij nadere beschouwing en met name als we de
ontwikkelingen afzetten tegen doelstellingen van de overheid inzake een
toenemende arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid van vrouwen, is op
basis van deze emancipatie-effectrapportage ook een punt van zorg te benoemen.
Op basis van de analyses komen we namelijk tot de conclusie dat ingrepen in de
WAO er mogelijk toe leiden dat meer mannen dan vrouwen niet meer in
aanmerking komen voor de WAO, waardoor het relatieve aandeel van vrouwen in
de WAO-instroom en in het bestand verder toeneemt. Als een dergelijke
ontwikkeling zich voordoet, is deze in het kader van de emancipatiedoelstellingen
van de overheid als ongewenst te benoemen. De oververtegenwoordiging van
vrouwen in de WAO neemt immers toe, waardoor een naar verhouding relatief
groter deel van de vrouwen dan van de mannen minder kansen heeft op
arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid.
Alhoewel op dit moment nog niet bekend is hoe het beleid gericht op de
vermindering van de WAO instroom er uit zal gaan zien, is in het kader van de
uitkomsten van deze emancipatie-effectrapportage de aanbevelingen relevant om
effecten van ingrepen, meer dan nu het geval is, gericht te bezien op verschillen
tussen posities van vrouwen en mannen. De hogere instroom van vrouwen in de
WAO en de verschillen tussen de vrouwen en mannen in de WAO-populatie zijn in
het kader van deze emancipatie-effectrapportage uitgebreid aan bod gekomen.
Verschillen in posities van vrouwen en mannen in relatie tot de WAO vragen om
gerichte aandacht voor posities van vrouwen (en mannen) bij de aanpak en
uitwerking van beleid gericht op het terugdringen van ziekteverzuim en
arbeidsongeschiktheid.
90