Afscheid prof.dr. Wim Derksen (17/9/02)
DUALISME EN POLITIEKE CULTUUR
Prof. mr. J.W.M. Engels
Bijzonder hoogleraar gemeenterecht/gemeentekunde Universiteit leiden
(Thorbeckeleerstoel)
Voor de daadwerkelijke vernieuwing van het gemeentebestuur en de
lokale democratie is een vernieuwing van de politieke en bestuurlijke
cultuur minstens zo belangrijk als de invoering van de dualistische
structuur.
Deze heldere boodschap van de Staatscommissie wordt breed
onderschreven.
Bij de invulling van de dualisering is het structuurgedeelte
voortvarend ter hand genomen, zo blijkt uit een recent onderzoek van
het ministerie van BZK.
Hoe staat het met de zo veelvuldig beleden flankerende cultuuromslag?
Wat is politieke cultuur/bestuurlijke cultuur?
Politieke cultuur gaat over de vraag hoe het gemeentebestuur werkt:
Daarbij gaat het om vragen als:
1. Hoe vervult de gemeente zijn taken?
2. Hoe worden de besluiten genomen?
3. Hoe wordt daarover gecommuniceerd?
Deze vragen kennen een intern en een extern perspectief. Het gaat
zowel over de werkwijze in het gemeentehuis (raadsleden, collegeleden
en ambtenaren) als de werkwijze van het gemeentebestuur naar buiten
(burgers, bedrijven en instellingen).
Intern
Vanuit het interne perpectief gaat het om het het oplossen van wat de
staatscommissie noemt de statusincongruentie (rolverwarring) en de
inclusieve bestuurscultuur (geslotenheid).
Vroeger heette dat partijpolitiek monisme.
Dominant in de monistische praktijk (nu nog in de provincies) was een
werkwijze waarin fracties opereren langs de lijnen van oppositie en
coalitie. Het belangrijkste referentiekader van fracties was de
deelname aan het college. Daar bevond zich immers het zwaartepunt van
de macht en het feitelijke primaat van de besluitvorming. College en
collegepartijen dicteerden m.a.w. de richting van het beleid. Er was
m.a.w. sprake van een nogal sterke fixatie op het verkrijgen en
behouden van macht. Dat leidde vrij algemeen tot voorgekookte en
afgeregelde besluitvorming buiten het formele besluitvormingstraject.
Raads- en commissievergaderingen kregen niet zelden een ritueel
karakter.
In het openbaar ging het allemaal om en voor de burger, maar in de
beslotenheid van de fractie sprak men toch vooral in termen van winst
en verlies waar het gaat om electorale aanhang en beeldvorming. De
burgers begrepen weinig van deze vaak afgeregelde besluitvorming en
vonden het in ieder geval absoluut niet boeiend.
Overheid en politiek hebben mede daardoor een groot probleem waar het
gaat om herkenbaarheid en zichtbaarheid.
De vraag is nu in hoeverre de met de dualisering beoogde helderheid in
de rolverdeling de beoogde cultuuromslag kan bewerkstelligen.
Extern
Was de vraag tot dusver: hoe kijkt de burger naar de gemeente, hier is
het de vraag: hoe gaat de gemeente met de burger om?
Waar de politieke partijen van oudsher de vertalers waren van wat er
onder de bevolking leefde en ook als zodanig werden aanvaard, is van
die rol weinig over. In de beleving van veel mensen luistert de
politiek onvoldoende naar signalen uit de samenleving
(kaasstolp/autisme), is de overheid niet slagvaardig en lost problemen
niet altijd op.
De toegenomen onverschilligheid van de burgers voor politiek en
overheid hangt samen met:
1. de afgenomen kwaliteit van bestuurders en politici
(recruteringsprobleem)
2. het verouderde politieke systeem (weinig invloed op de
besluitvorming)
3. veranderde opstelling van mondige burgers (niet meer opkijkend
tegen het bestuur)
4. het populaire marktdenken (imagoprobleem)
In dit verband komt altijd de onvermijdelijke metafoor van de kloof
tussen bestuur en burger ter tafel. Dalende verkiezingsopkomsten en
afkalvende ledenaantallen van politieke partijen waren tot voor kort
de belangrijkste aanwijzingen voor het bestaan van deze kloof. Op
zichzelf is dat negatieve beeld bij veel burgers bedreigend voor de
lokale democratie, de politieke partijen en dus ook het draagvlak voor
het gemeentebestuur.
Ik vind overigens wel dat we dit probleem niet onnodig moeten opblazen
en onszelf ook geen malaisegevoel moeten aanpraten. We moeten m.a.w.
oppassen voor structurele zwartkijkerij en selectieve diagnostiek.
In de eerste plaats is kritiek op politiek en overheid van alle
tijden. In de tweede plaats moet goed gekeken worden naar de vraag hoe
die kloof zich precies manifesteert. De burger bestaat niet en ook de
overheid handelt in verschillende hoedanigheden.
Er m.a.w. is beslist geen sprake van verelendung over de gehele linie.
Er zijn afhakers, maar veel burgers zijn nog steeds maatschappelijk, en in beginsel dus ook politiek geëngageerd. En structurele onvrede over de prestaties van gemeenten is nooit aangetoond.
Gaat het lukken met de cultuuromslag?
Wil de voorgenomen vernieuwing van de lokale politieke cultuur enige
kans van slagen hebben, zullen we goed moeten nagaan:
1. vanuit welke rol dat gebeurt
2. welk doel we willen bereiken
3. waar de grenzen van de mogelijkheden liggen
M.a.w. komt het tot een herkenbare ontvlechting van posities en
verantwoordelijkheden (interne perspectief) en slaagt men er in nieuwe
bruggen te slaan richting de burgers (externe perspectief)?
Wat betreft het eerste:
Partijen en politici zullen om te beginnen bereid moeten zijn de eigen
opgebouwde politieke macht ter discussie te stellen. Belangrijk is dat
raadsleden de hen toegedachte rollen van volksvertegenwoordiger,
kadersteller en controleur conform de bedoeling gaan vervullen.
Op dat punt doet zich in mijn waarneming een aantal knelpunten voor.
De indruk bestaat dat niet alle raadsleden een helder beeld hebben van
hun nu ook formeel - gedualiseerde positie. Je hoort en leest
regelmatig dat het bij kaderstelling, controle en vertegenwoordiging
om nieuwe taken zou gaan. In dat verband is het bijvoorbeeld enigszins
bevreemdend dat er soms naar bestaande instrumenten als interpellatie
en initiatiefrecht wordt gekeken alsof het hier nieuwe
aanknopingspunten voor een andere cultuur betreft. Interessant is ook
de wel bespeurbare neiging van raadsleden om de dualistische
benadering in te vullen vanuit de gedachte dat de raad een homogeen
orgaan is waar politieke autonomie en dus politieke verschillen er
minder toe doen. Bv. door voor te stellen dat de raad als geheel
inspraakavonden gaat houden over bv. een bestemmingsplan.
Of bv. door o.l.v. een enthousiaste en ambitieuze raadsgriffier een
weg in te slaan die van de raad een team maakt, dat op basis van
afspraken dezelfde beleidsthemas controleert of bij de algemene
beschouwingen dezelfde onderwerpen behandelt.
Mij lijkt dat er op onderdelen nog de nodige misverstanden leven over
de toepassing van het dualisme, m.n. in relatie tot de beoogde
cultuurverandering.
Ten eerste. De dualiseringsoperatie was toch ook een codificatie van
de bestaande bestuurspraktijk. Het zit hem n.m.m. dus niet primair in
nieuwe taken, althans niet voor de raad; de drie geschetste rollen
bestonden feitelijk al. Centraal stond de overdracht van de
bestuurstaken naar de colleges, vooral ook bedoeld om de focus op het
meeregeren weg te nemen. De geformuleerde rollen van de raad behelzen
veeleer een terugkeer naar, of herwaardering van reeds bestaande
functies. Raad en raadsleden moeten a.h.w. weer meester worden van hun
eigen functioneren.
Het is kortom een attitude-vraagstuk.
Ten tweede. De raad blijft als politiek orgaan een samenstel van
politiek autonome fracties met verschillende benaderingen. Een raad
die zichzelf depolitiseert profileert zich in mijn ogen primair als
bestuursorgaan i.pv. politiek orgaan. De voor de herkenbaarheid en
zichtbaarheid zo belangrijke debatfunctie wordt dan op voorhand
uitgehold.
Voor de beoogde cultuuromslag zal m.i. veel afhangen van de houding
van fracties die het college steunen, m.n. waar het gaat om de
controlerende taak. Blijft men steken in de oude patronen van
volgzaamheid richting college en daarbij behorende mechanismen als
lokaal torentjesoverleg en het goedpraten van fouten, dan zal de
cultuuromslag niet indrukwekkend zijn. Politici en bestuurders staan
in feite voor de moeilijke opdracht meer los te komen van de in het
partijpolitieke monisme gecultiveerde betovering van politieke macht
en het politieke spel en wat meer vanuit de politieke inhoud te
werken. Kiest men als collegefractie daadwerkelijk voor een meer
onafhankelijke opstelling, dan is de kans op een revitalisering van de
lokale democratie groter.
Wat betreft het tweede (de brug naar de burgers):
Belangrijk lijkt mij vast te stellen waar het in de lokale democratie
uiteindelijk om gaat.
Laten we zeggen een goed functionerende gemeente waar de burgers
vertrouwen in hebben.
Dat verwijst naar drie belangrijke activiteiten van de gemeente:
a. de gemeente als regelgever
b. de gemeente als dienstverlener
c. de gemeente als beleidsvormgever
Bij de gemeente als regelgever gaat het vooral om rechtshandhaving,
rechtsbescherming en veiligheid. Deze kerntaak moet vlekkeloos worden
ingevuld. De gebeurtenissen in Enschede en Volendam hebben laten zien
hoe belangrijk deze kerntaken zijn.
Bij de gemeente als dienstverlener, die produkten en diensten levert
aan de burgers, gaat het om doelmatigheid en doeltreffendheid.
Paspoorten, vergunningen, vuilverwerking, maar ook zorgfaciliteiten
moeten publieksgericht en met een goede service worden aangeboden.
Dat vraagt in de eerste plaats een hoge mate van bedrijfsmatig werken.
Hier liggen ook kansen voor nieuwe instrumenten om de toegankelijkheid
en bereikbaarheid van de gemeente te verhogen: 1-loket-gedachte, ICT,
kwaliteitshandvesten, klachtenbehandeling, ombudsfunctie.
Bij de derde taak van de gemeente als besluitvormingsorgaan en
beleidsvormgever gaat het vooral om de mate van interactiviteit: het
op een zinvolle wijze betrekken van burgers bij zaken die zijn belang
raken. Dit is m.i. het moeilijkste onderdeel.
De moderne, mondige burger ziet de gemeente steeds meer als partner.
Hij wil meedenken over het beleid (d.w.z.zijn visie laten horen en
invloed uitoefenen), onderhandelen over zijn belangen en vooral ook
afspraken maken.
Van oudsher liggen hier de bestaande instrumenten als inspraak en
bestaande structuren als wijkraden e.d. Daar zit echter sleet op. De
veelal als vrijbljvend ervaren inspraak word door de burgers niet meer
serieus genomen. Iedereen kent ook de valkuilen van
binnengemeentelijke decentralisatie: onduidelijkheden over
bevoegdheden en geld.
Ook het inzetten van moderne participatie- en communicatietechnieken
is niet zonder gevaar: Toekomstdebatten, open-scenario-ontwikkeling,
burgerpeilingen, deskundigenpanels, referendum enz. vragen een
professionele organisatie en voorbereiding.
Er moeten heldere afspraken liggen over wat de bedoeling precies is en
wat er met de uitkomsten gedaan wordt. Dit alles vraagt een
zorgvuldige begeleiding om contra-produktieve effecten te voorkomen
conclusie
Een verbetering van de politieke cultuur begint met een herstel van de
relatie tussen politiek, overheid en burger; begint dus met herstel
van vertrouwen.
In de eerste plaats door op een voor de burger herkenbare en zichtbare
wijze politieke besluitvorming te plegen. De traditionele
partijpolitieke codes en instrumenten vragen om een heroverweging. Die
zal uit de raadsleden en raadsfracties zelf moeten komen.
Er zal in de tweede plaats op een zinvolle manier nieuwe inhoud
gegeven moeten worden aan het contact met de burger. Dat geldt voor
bestuurders, ambtenaren, politici en politieke partijen.
Dat vraagt een actieve opstelling naar buiten en het vermogen om
helder te communiceren over de mogelijkheden en onmogelijkheden van
interactieve beleidsvorming.
Over en weer moet er wel een nadrukkelijk besef zijn dat de gemeente
als overheidsorgaan uiteindelijk de afwegingen behoort te maken en met
gezag de beslissingen behoort te nemen.
Dat betekent vervolgens het correct en serieus behandelen van burgers:
zorgvuldigheid, betrouwbaarheid en slagvaardigheid.
De houding moet er een zijn van openheid, gelijkwaardigheid en
eerlijkheid. Daar liggen kansen om het vertrouwen van burgers te
herwinnen.