Vereniging Nederlandse Gemeenten

Afscheid prof.dr. Wim Derksen (17/9/02)

DUALISME EN POLITIEKE CULTUUR

Prof. mr. J.W.M. Engels
Bijzonder hoogleraar gemeenterecht/gemeentekunde Universiteit leiden (Thorbeckeleerstoel)

Voor de daadwerkelijke vernieuwing van het gemeentebestuur en de lokale democratie is een vernieuwing van de politieke en bestuurlijke cultuur minstens zo belangrijk als de invoering van de dualistische structuur.

Deze heldere boodschap van de Staatscommissie wordt breed onderschreven.
Bij de invulling van de dualisering is het structuurgedeelte voortvarend ter hand genomen, zo blijkt uit een recent onderzoek van het ministerie van BZK.

Hoe staat het met de zo veelvuldig beleden flankerende cultuuromslag?

Wat is politieke cultuur/bestuurlijke cultuur?

Politieke cultuur gaat over de vraag hoe het gemeentebestuur werkt: Daarbij gaat het om vragen als:

1. Hoe vervult de gemeente zijn taken?

2. Hoe worden de besluiten genomen?

3. Hoe wordt daarover gecommuniceerd?

Deze vragen kennen een intern en een extern perspectief. Het gaat zowel over de werkwijze in het gemeentehuis (raadsleden, collegeleden en ambtenaren) als de werkwijze van het gemeentebestuur naar buiten (burgers, bedrijven en instellingen).

Intern
Vanuit het interne perpectief gaat het om het het oplossen van wat de staatscommissie noemt de statusincongruentie (rolverwarring) en de inclusieve bestuurscultuur (geslotenheid).
Vroeger heette dat partijpolitiek monisme.
Dominant in de monistische praktijk (nu nog in de provincies) was een werkwijze waarin fracties opereren langs de lijnen van oppositie en coalitie. Het belangrijkste referentiekader van fracties was de deelname aan het college. Daar bevond zich immers het zwaartepunt van de macht en het feitelijke primaat van de besluitvorming. College en collegepartijen dicteerden m.a.w. de richting van het beleid. Er was m.a.w. sprake van een nogal sterke fixatie op het verkrijgen en behouden van macht. Dat leidde vrij algemeen tot voorgekookte en afgeregelde besluitvorming buiten het formele besluitvormingstraject. Raads- en commissievergaderingen kregen niet zelden een ritueel karakter.
In het openbaar ging het allemaal om en voor de burger, maar in de beslotenheid van de fractie sprak men toch vooral in termen van winst en verlies waar het gaat om electorale aanhang en beeldvorming. De burgers begrepen weinig van deze vaak afgeregelde besluitvorming en vonden het in ieder geval absoluut niet boeiend. Overheid en politiek hebben mede daardoor een groot probleem waar het gaat om herkenbaarheid en zichtbaarheid.
De vraag is nu in hoeverre de met de dualisering beoogde helderheid in de rolverdeling de beoogde cultuuromslag kan bewerkstelligen.

Extern
Was de vraag tot dusver: hoe kijkt de burger naar de gemeente, hier is het de vraag: hoe gaat de gemeente met de burger om? Waar de politieke partijen van oudsher de vertalers waren van wat er onder de bevolking leefde en ook als zodanig werden aanvaard, is van die rol weinig over. In de beleving van veel mensen luistert de politiek onvoldoende naar signalen uit de samenleving (kaasstolp/autisme), is de overheid niet slagvaardig en lost problemen niet altijd op.

De toegenomen onverschilligheid van de burgers voor politiek en overheid hangt samen met:

1. de afgenomen kwaliteit van bestuurders en politici (recruteringsprobleem)

2. het verouderde politieke systeem (weinig invloed op de besluitvorming)

3. veranderde opstelling van mondige burgers (niet meer opkijkend tegen het bestuur)

4. het populaire marktdenken (imagoprobleem)

In dit verband komt altijd de onvermijdelijke metafoor van de kloof tussen bestuur en burger ter tafel. Dalende verkiezingsopkomsten en afkalvende ledenaantallen van politieke partijen waren tot voor kort de belangrijkste aanwijzingen voor het bestaan van deze kloof. Op zichzelf is dat negatieve beeld bij veel burgers bedreigend voor de lokale democratie, de politieke partijen en dus ook het draagvlak voor het gemeentebestuur.
Ik vind overigens wel dat we dit probleem niet onnodig moeten opblazen en onszelf ook geen malaisegevoel moeten aanpraten. We moeten m.a.w. oppassen voor structurele zwartkijkerij en selectieve diagnostiek. In de eerste plaats is kritiek op politiek en overheid van alle tijden. In de tweede plaats moet goed gekeken worden naar de vraag hoe die kloof zich precies manifesteert. De burger bestaat niet en ook de overheid handelt in verschillende hoedanigheden. Er m.a.w. is beslist geen sprake van verelendung over de gehele linie.

Er zijn afhakers, maar veel burgers zijn nog steeds maatschappelijk, en in beginsel dus ook politiek geëngageerd. En structurele onvrede over de prestaties van gemeenten is nooit aangetoond.

Gaat het lukken met de cultuuromslag?
Wil de voorgenomen vernieuwing van de lokale politieke cultuur enige kans van slagen hebben, zullen we goed moeten nagaan:
1. vanuit welke rol dat gebeurt

2. welk doel we willen bereiken

3. waar de grenzen van de mogelijkheden liggen
M.a.w. komt het tot een herkenbare ontvlechting van posities en verantwoordelijkheden (interne perspectief) en slaagt men er in nieuwe bruggen te slaan richting de burgers (externe perspectief)?

Wat betreft het eerste:
Partijen en politici zullen om te beginnen bereid moeten zijn de eigen opgebouwde politieke macht ter discussie te stellen. Belangrijk is dat raadsleden de hen toegedachte rollen van volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur conform de bedoeling gaan vervullen.

Op dat punt doet zich in mijn waarneming een aantal knelpunten voor. De indruk bestaat dat niet alle raadsleden een helder beeld hebben van hun nu ook formeel - gedualiseerde positie. Je hoort en leest regelmatig dat het bij kaderstelling, controle en vertegenwoordiging om nieuwe taken zou gaan. In dat verband is het bijvoorbeeld enigszins bevreemdend dat er soms naar bestaande instrumenten als interpellatie en initiatiefrecht wordt gekeken alsof het hier nieuwe aanknopingspunten voor een andere cultuur betreft. Interessant is ook de wel bespeurbare neiging van raadsleden om de dualistische benadering in te vullen vanuit de gedachte dat de raad een homogeen orgaan is waar politieke autonomie en dus politieke verschillen er minder toe doen. Bv. door voor te stellen dat de raad als geheel inspraakavonden gaat houden over bv. een bestemmingsplan. Of bv. door o.l.v. een enthousiaste en ambitieuze raadsgriffier een weg in te slaan die van de raad een team maakt, dat op basis van afspraken dezelfde beleidsthemas controleert of bij de algemene beschouwingen dezelfde onderwerpen behandelt.

Mij lijkt dat er op onderdelen nog de nodige misverstanden leven over de toepassing van het dualisme, m.n. in relatie tot de beoogde cultuurverandering.
Ten eerste. De dualiseringsoperatie was toch ook een codificatie van de bestaande bestuurspraktijk. Het zit hem n.m.m. dus niet primair in nieuwe taken, althans niet voor de raad; de drie geschetste rollen bestonden feitelijk al. Centraal stond de overdracht van de bestuurstaken naar de colleges, vooral ook bedoeld om de focus op het meeregeren weg te nemen. De geformuleerde rollen van de raad behelzen veeleer een terugkeer naar, of herwaardering van reeds bestaande functies. Raad en raadsleden moeten a.h.w. weer meester worden van hun eigen functioneren.
Het is kortom een attitude-vraagstuk.
Ten tweede. De raad blijft als politiek orgaan een samenstel van politiek autonome fracties met verschillende benaderingen. Een raad die zichzelf depolitiseert profileert zich in mijn ogen primair als bestuursorgaan i.pv. politiek orgaan. De voor de herkenbaarheid en zichtbaarheid zo belangrijke debatfunctie wordt dan op voorhand uitgehold.

Voor de beoogde cultuuromslag zal m.i. veel afhangen van de houding van fracties die het college steunen, m.n. waar het gaat om de controlerende taak. Blijft men steken in de oude patronen van volgzaamheid richting college en daarbij behorende mechanismen als lokaal torentjesoverleg en het goedpraten van fouten, dan zal de cultuuromslag niet indrukwekkend zijn. Politici en bestuurders staan in feite voor de moeilijke opdracht meer los te komen van de in het partijpolitieke monisme gecultiveerde betovering van politieke macht en het politieke spel en wat meer vanuit de politieke inhoud te werken. Kiest men als collegefractie daadwerkelijk voor een meer onafhankelijke opstelling, dan is de kans op een revitalisering van de lokale democratie groter.

Wat betreft het tweede (de brug naar de burgers): Belangrijk lijkt mij vast te stellen waar het in de lokale democratie uiteindelijk om gaat.
Laten we zeggen een goed functionerende gemeente waar de burgers vertrouwen in hebben.
Dat verwijst naar drie belangrijke activiteiten van de gemeente: a. de gemeente als regelgever
b. de gemeente als dienstverlener
c. de gemeente als beleidsvormgever

Bij de gemeente als regelgever gaat het vooral om rechtshandhaving, rechtsbescherming en veiligheid. Deze kerntaak moet vlekkeloos worden ingevuld. De gebeurtenissen in Enschede en Volendam hebben laten zien hoe belangrijk deze kerntaken zijn.

Bij de gemeente als dienstverlener, die produkten en diensten levert aan de burgers, gaat het om doelmatigheid en doeltreffendheid. Paspoorten, vergunningen, vuilverwerking, maar ook zorgfaciliteiten moeten publieksgericht en met een goede service worden aangeboden. Dat vraagt in de eerste plaats een hoge mate van bedrijfsmatig werken. Hier liggen ook kansen voor nieuwe instrumenten om de toegankelijkheid en bereikbaarheid van de gemeente te verhogen: 1-loket-gedachte, ICT, kwaliteitshandvesten, klachtenbehandeling, ombudsfunctie.

Bij de derde taak van de gemeente als besluitvormingsorgaan en beleidsvormgever gaat het vooral om de mate van interactiviteit: het op een zinvolle wijze betrekken van burgers bij zaken die zijn belang raken. Dit is m.i. het moeilijkste onderdeel.
De moderne, mondige burger ziet de gemeente steeds meer als partner. Hij wil meedenken over het beleid (d.w.z.zijn visie laten horen en invloed uitoefenen), onderhandelen over zijn belangen en vooral ook afspraken maken.
Van oudsher liggen hier de bestaande instrumenten als inspraak en bestaande structuren als wijkraden e.d. Daar zit echter sleet op. De veelal als vrijbljvend ervaren inspraak word door de burgers niet meer serieus genomen. Iedereen kent ook de valkuilen van binnengemeentelijke decentralisatie: onduidelijkheden over bevoegdheden en geld.
Ook het inzetten van moderne participatie- en communicatietechnieken is niet zonder gevaar: Toekomstdebatten, open-scenario-ontwikkeling, burgerpeilingen, deskundigenpanels, referendum enz. vragen een professionele organisatie en voorbereiding.
Er moeten heldere afspraken liggen over wat de bedoeling precies is en wat er met de uitkomsten gedaan wordt. Dit alles vraagt een zorgvuldige begeleiding om contra-produktieve effecten te voorkomen

conclusie
Een verbetering van de politieke cultuur begint met een herstel van de relatie tussen politiek, overheid en burger; begint dus met herstel van vertrouwen.
In de eerste plaats door op een voor de burger herkenbare en zichtbare wijze politieke besluitvorming te plegen. De traditionele partijpolitieke codes en instrumenten vragen om een heroverweging. Die zal uit de raadsleden en raadsfracties zelf moeten komen.

Er zal in de tweede plaats op een zinvolle manier nieuwe inhoud gegeven moeten worden aan het contact met de burger. Dat geldt voor bestuurders, ambtenaren, politici en politieke partijen. Dat vraagt een actieve opstelling naar buiten en het vermogen om helder te communiceren over de mogelijkheden en onmogelijkheden van interactieve beleidsvorming.
Over en weer moet er wel een nadrukkelijk besef zijn dat de gemeente als overheidsorgaan uiteindelijk de afwegingen behoort te maken en met gezag de beslissingen behoort te nemen.
Dat betekent vervolgens het correct en serieus behandelen van burgers: zorgvuldigheid, betrouwbaarheid en slagvaardigheid. De houding moet er een zijn van openheid, gelijkwaardigheid en eerlijkheid. Daar liggen kansen om het vertrouwen van burgers te herwinnen.